劉媛媛

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 100088)

北京時(shí)間2018年2月7日凌晨4點(diǎn)45分，SpaceX公司的“重型獵鷹”運(yùn)載火箭在美國肯尼迪航天中心成功發(fā)射，并成功完成兩枚一級(jí)助推火箭的完整回收。這是目前全球現(xiàn)役運(yùn)載能力最強(qiáng)的火箭，軌道載荷能力達(dá)到63.8噸，同時(shí)，這將開啟“超重型火箭”廉價(jià)發(fā)射的新紀(jì)元。(1)參見SpaceX官方網(wǎng)站：https://www.spacex.comSpaceX公司“重型獵鷹”運(yùn)載火箭的成功發(fā)射，讓全球目光再次聚焦商業(yè)航天。近年來，許多航天國家都在推進(jìn)商業(yè)航天的發(fā)展，越來越多的私營團(tuán)體進(jìn)入到太空探索這一新興領(lǐng)域中來。我國的商業(yè)航天起步較晚但發(fā)展勢頭迅猛，尤其是自2014年以來，私營團(tuán)體所創(chuàng)辦的商業(yè)航天公司如雨后春筍般出現(xiàn)，給我國的航天商業(yè)化進(jìn)程注入了新的活力?；钴S的航天商業(yè)化活動(dòng)需要法律的引導(dǎo)、監(jiān)督與規(guī)制，雖然我國早在1980年就正式成為了聯(lián)合國外空委員會(huì)成員，并先后加入了《外空條約》《營救協(xié)定》《責(zé)任公約》《登記公約》，但是我國目前仍未出臺(tái)航天基本法及其他相關(guān)法規(guī)，這對(duì)我國商業(yè)航天的進(jìn)一步發(fā)展造成了阻礙。本文正是從航天商業(yè)化大趨勢出發(fā)，對(duì)我國外層空間法的發(fā)展方向和路徑展開論述。

一、航天商業(yè)化發(fā)展是大勢所趨

(一)航天商業(yè)化的內(nèi)涵

隨著空間技術(shù)的不斷進(jìn)步和國際空間市場需求的不斷增加，航天商業(yè)化發(fā)展是大勢所趨，也是推動(dòng)航天事業(yè)不斷向前發(fā)展的源泉和動(dòng)力。對(duì)于“航天商業(yè)化”的理論概念，有的學(xué)者認(rèn)為，航天商業(yè)化是通過航天活動(dòng)獲取商業(yè)利益，或者說以獲得商業(yè)利益為目的而進(jìn)行的航天活動(dòng)。(2)參見薄守省：《中國航天活動(dòng)商業(yè)化及法律架構(gòu)》，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第3期。也有學(xué)者認(rèn)為，航天商業(yè)化是指利用外層空間提供航天發(fā)射、通信、遙感或其他空間服務(wù)以及開發(fā)空間產(chǎn)品和資源，以盈利為目的的開發(fā)和利用外層空間的活動(dòng)。(3)參見趙海峰、張超：《中國航天商業(yè)化及法律政策問題研究》，載《國際太空》2017年總第466期。這兩種觀點(diǎn)都認(rèn)為航天商業(yè)化的目的是獲取商業(yè)利益，但都缺乏對(duì)航天商業(yè)化主體的界定：商業(yè)化是指國企所承接的部分商業(yè)化活動(dòng)還是只包括私企的航天活動(dòng)？筆者認(rèn)為，航天商業(yè)化應(yīng)包括一切行為主體或法人的以盈利為目的的開發(fā)和利用外層空間的活動(dòng)。這個(gè)主體可以是國家、國際組織，也可以是國企、私企或公私合營企業(yè)。

在全球范圍內(nèi)，航天事業(yè)的發(fā)展已由國家任務(wù)牽引向商業(yè)需求牽引轉(zhuǎn)變，航天產(chǎn)業(yè)的商業(yè)價(jià)值已得到了充分的彰顯。(4)參見馮國棟：《中國航天產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)立法需求及框架研究》，載《科技管理研究》2014年第20期。2019年5月8日，美國衛(wèi)星工業(yè)協(xié)會(huì)(SIA)在華盛頓發(fā)布的2019年衛(wèi)星行業(yè)狀況報(bào)告顯示，截至2018年全球在軌正常運(yùn)行的衛(wèi)星數(shù)量達(dá)到2100顆，同比增長超過20%。近年來小衛(wèi)星和立方體衛(wèi)星的技術(shù)逐漸成熟，發(fā)射數(shù)量上升，帶動(dòng)衛(wèi)星制造、發(fā)射服務(wù)收入增長。2018年，全球衛(wèi)星行業(yè)收入同比增長3%，達(dá)到2770億美元。其中衛(wèi)星制造行業(yè)收入為195億美元，同比增長26%；衛(wèi)星發(fā)射服務(wù)收入為62億美元，同比增長34%；衛(wèi)星消費(fèi)寬帶收入同比增長12%。(5)參見網(wǎng)站前瞻經(jīng)濟(jì)學(xué)人：https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190520-9111f085.html.美銀美林集團(tuán)曾在2017年10月作出預(yù)測：未來30年商業(yè)航天至少能夠發(fā)展到2.7萬億美元的規(guī)模。

(二)商業(yè)航天的廣泛應(yīng)用

商業(yè)航天的應(yīng)用十分廣泛，涉及到人類生產(chǎn)生活的各個(gè)領(lǐng)域。目前主要包括商業(yè)衛(wèi)星制造、商業(yè)衛(wèi)星發(fā)射、商業(yè)衛(wèi)星通訊、商業(yè)衛(wèi)星導(dǎo)航、商業(yè)衛(wèi)星遙感以及太空旅游、亞軌道商業(yè)飛行等。除此之外，空間材料、空間制藥、農(nóng)作物空間育種、空間資源的開發(fā)和利用等也都有著無限的商業(yè)前景。長征十一號(hào)固體運(yùn)載火箭總指揮楊毅強(qiáng)曾指出：“商業(yè)航天應(yīng)用是公認(rèn)的‘只受人們想象力的限制’，具有強(qiáng)大的適應(yīng)分享經(jīng)濟(jì)資源和動(dòng)力的兩大功能，而分享經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，也是民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新舞臺(tái)。商業(yè)航天與分享經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，將推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，兩者都將如虎添翼”。航天產(chǎn)業(yè)龐大復(fù)雜，涉及的相關(guān)產(chǎn)業(yè)眾多，美國太空基金會(huì)發(fā)布的《航天報(bào)告——全球航天活動(dòng)指南》中，就將全球范圍內(nèi)的太空活動(dòng)及太空產(chǎn)業(yè)分為了6大類31小類。(6)同①?？偟膩碚f，商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)鏈長、輻射面廣，不僅分布業(yè)態(tài)豐富，應(yīng)用領(lǐng)域也十分廣泛。

二、當(dāng)下國內(nèi)外商業(yè)航天發(fā)展現(xiàn)狀

(一)我國的商業(yè)航天現(xiàn)狀

我國的商業(yè)航天事業(yè)起步相比于其他航天大國較晚，雖然20世紀(jì)80年代就已經(jīng)有先驅(qū)者對(duì)我國的商業(yè)航天作出構(gòu)想與嘗試，但真正開始起步還是在21世紀(jì)。

從國家層面來看，1985年，當(dāng)時(shí)的航天工業(yè)部宣布“長征火箭將從事商業(yè)發(fā)射活動(dòng)”，這是中國第一次將目光瞄準(zhǔn)商業(yè)航天領(lǐng)域。直至1990年，長征三號(hào)運(yùn)載火箭成功將“亞洲一號(hào)”送入預(yù)定軌道，我國的商業(yè)航天才正式邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。2016年8月5日，國家發(fā)改委正式對(duì)《武漢國家航天產(chǎn)業(yè)基地實(shí)施方案》作出批復(fù)，這是我國首個(gè)國家級(jí)商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)基地。2016年12月發(fā)布的《2016中國的航天》白皮書中明確提出“鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本和社會(huì)力量有序參與航天科研生產(chǎn)、衛(wèi)星運(yùn)營等航天活動(dòng)”。伴隨著我國商業(yè)航天的不斷發(fā)展，未來幾年將是一個(gè)政策窗口期，我國對(duì)商業(yè)航天的政策支持仍然有很多可以細(xì)化提升的地方。雖然我國商業(yè)航天事業(yè)步伐堅(jiān)定，但起步還是晚了一些，較國際上的航天強(qiáng)國比還有較大差距。航天商業(yè)化受制于傳統(tǒng)模式的影響，國有企業(yè)在這方面仍呈現(xiàn)壟斷的態(tài)勢，開放給商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司的資源較少，軍民融合還需進(jìn)一步深化、商業(yè)航天金融保險(xiǎn)配套不足、航天尤其是商業(yè)航天方面的立法缺失，這些都是阻礙商業(yè)航天發(fā)展的緊迫問題。雖然起步晚，某些方面不甚完善，但現(xiàn)實(shí)中我國的商業(yè)航天發(fā)展還是十分迅速，從沒有國產(chǎn)商業(yè)遙感衛(wèi)星，到高景商業(yè)遙感衛(wèi)星進(jìn)入0.5m主流市場，再到商業(yè)遙感衛(wèi)星在國內(nèi)市場開始出現(xiàn)差異化競爭?？梢哉f，航天商業(yè)化本身就是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，也是航天事業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。在接下來很長一段時(shí)期中，我國的航天商業(yè)化道路將在探索中前進(jìn)。

從私人資本層面來看，受到國家政策的支持和國際商業(yè)航天市場的吸引，我國的商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司自2014年起如雨后春筍般冒出：翎客空間成立于2014年7月，科創(chuàng)航天成立于2014年7月，九天微星成立于2015年6月，藍(lán)箭成立于2015年6月，零壹空間成立于2015年8月，天儀研究院成立于2016年1月……這些公司主營業(yè)務(wù)大致分為兩類：衛(wèi)星制造與運(yùn)營、火箭研制與發(fā)射。截至目前，部分公司已取得了初步成果。例如，國內(nèi)首家民營火箭制造研發(fā)公司零壹空間，其自主研發(fā)的OS-X火箭“重慶兩江之星”于2018年5月17日成功點(diǎn)火升空，這是中國首枚“民營自研商用亞軌道火箭”，開創(chuàng)了中國商業(yè)航天歷史上的嶄新起點(diǎn)。雖然我國的商業(yè)航天企業(yè)發(fā)展迅速，但較國外其他諸如美國SpaceX公司、OneWeb公司、法國阿里安航天公司、法國泰勒茲公司、加拿大MDA公司等相比還有較大差距。對(duì)于我國的商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司，資金和技術(shù)是亟需解決的兩大難題。航天科技作為“高精尖”技術(shù)，后期回報(bào)豐厚，但先期投入巨大。巨額的投入對(duì)于商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)企業(yè)來說絕非易事，往往需要一邊融資一邊發(fā)展，往往會(huì)牽扯初期創(chuàng)業(yè)者許多的時(shí)間和精力，資金不足很容易成為私營商業(yè)航天前進(jìn)道路上的絆腳石。此外，除了資金和技術(shù)上的短板，我國的航天商業(yè)化也面臨著法律法規(guī)不健全、市場競爭體制不完善等問題，這些問題無一不制約著我國商業(yè)航天的發(fā)展速度。

(二)世界幾個(gè)主要航天國家的商業(yè)航天發(fā)展現(xiàn)狀

1.美國。美國是目前綜合航天實(shí)力最強(qiáng)的國家，也是航天商業(yè)化起步最早、進(jìn)程最快、水平最高的國家，美國的商業(yè)航天領(lǐng)域已經(jīng)取得了較為豐碩的成果。美國國家航空航天局(NASA)積極向商業(yè)航天企業(yè)提供技術(shù)與數(shù)據(jù)支持，并深入開展合作，例如SpaceX、Blue Origin、Bigelow、Space Dev以及Virgin Galactic等。(7)高?。骸稖\析美國航天商業(yè)化的發(fā)展》，載《衛(wèi)星應(yīng)用》2016年第6期。美國商業(yè)航天企業(yè)和NASA進(jìn)行合作的模式，大大降低了研制和發(fā)射成本，加快了航天技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)了傳統(tǒng)航天產(chǎn)業(yè)的變革，帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，使得政府可以通過投資分配的方式來引導(dǎo)航天企業(yè)的發(fā)展。以SpaceX公司為例，曾獲得總價(jià)值16億美元的12次國際空間站運(yùn)送協(xié)議，并作為成員之一與NASA合作研發(fā)價(jià)值62億美元的新型太空船。(8)參見搜狐：《美國航天局聯(lián)手波音及 SpaceX 兩公司共建太空船》，網(wǎng)址：http://mil.sohu.com/20140917/n404398727.shtml，最后登陸時(shí)間2019年6月14日。美國對(duì)航天產(chǎn)業(yè)最直接的支持體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算上，并通過人才派遣、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、協(xié)助研發(fā)等多種方式對(duì)商業(yè)航天企業(yè)給予技術(shù)支持。NASA局長查理·博爾登表示將低軌道運(yùn)輸交給民營市場，NASA將專注于更遠(yuǎn)大的目標(biāo)，未來NASA將集中力量發(fā)展深空探測，尤其是登陸火星。(9)參見環(huán)球網(wǎng)：《SpaceX 波音獲NASA七十億大單，將送人上太空》，網(wǎng)址：http://tech.huanqiu.com/discovery/2014-09/5140610.html?agt=15438，最后登陸時(shí)間 2019年6月14日。

由于商業(yè)航天所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益，美國政府在政策和法律上給予其大力支持。2015年美國國會(huì)通過了《商業(yè)航天發(fā)射競爭力法》《鼓勵(lì)私營航空航天競爭力與創(chuàng)業(yè)法》的議案，此外還制定了《航天現(xiàn)代投資法》《商業(yè)航天法》《商業(yè)航天發(fā)射法》等一系列相應(yīng)的配套政策。(10)參見吳勤、張夢湉：《美國商業(yè)航天快速崛起之道—以SpaceX公司、軌道科學(xué)公司等為例解析其發(fā)展新思維、新理念、新模式》，載《中國航天報(bào)》2015年2月。2016年1月8日，NOAA(美國國家海洋與大氣管理局)正式發(fā)布《商業(yè)航天政策》，其中提出“尋找機(jī)會(huì)整合商業(yè)航天系統(tǒng)或服務(wù)，適合整合到已批準(zhǔn)的未來空間段的體系架構(gòu)和能力中”，充分體現(xiàn)了美國政府對(duì)航天商業(yè)化的支持力度?！睹绹虡I(yè)空間發(fā)射競爭法》S113特別提出“簡化商業(yè)空間發(fā)射活動(dòng)”，其中明確指出“國會(huì)認(rèn)為，刪除冗雜的要求和批準(zhǔn)商業(yè)發(fā)射和再入運(yùn)營將促進(jìn)和鼓勵(lì)商業(yè)空間領(lǐng)域的發(fā)展”。(11)李壽平主編：《2015中國空間法年刊》，世界知識(shí)出版社2016年版，第413-415頁。之后又詳細(xì)規(guī)定了如何簡化的實(shí)操辦法，總的目標(biāo)在于為商業(yè)航天提高效率、減少成本、將沒有根據(jù)的約束條件最小化。

2.俄羅斯。俄羅斯的航天事業(yè)起步很早，1957年就將第一顆人造地球衛(wèi)星送上天?，F(xiàn)在的普京政府積極推動(dòng)服務(wù)政府的航天技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用，特別注重軍民兩用技術(shù)的開發(fā)和利用，以服務(wù)俄羅斯經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和區(qū)域發(fā)展。2015年7月，俄羅斯航天局(Roscosmos)與聯(lián)合火箭航天公司(URSC)合并成立“俄羅斯航天國家集團(tuán)公司”(ROSCOSMOS)，(12)關(guān)于成立“俄羅斯航天國家集團(tuán)公司”的215-F3號(hào)法案正文參見克里姆林宮官方網(wǎng)站：http://www.kremlin.ru/acts/bank/39889，最后登陸時(shí)間2019年6月14日。進(jìn)一步集中國家力量系統(tǒng)解決航天企業(yè)面臨的問題，加強(qiáng)國防和保障國家安全，并謀求壯大商業(yè)航天企業(yè)國內(nèi)外競爭實(shí)力。(13)參見李云：《美俄歐航天軍民商融合發(fā)展思路與措施研究》，載《衛(wèi)星應(yīng)用》2016年第8期。雖然俄羅斯的航天事業(yè)起步較早，但商業(yè)航天發(fā)展遲緩，至今尚未在國際商業(yè)航天市場上占有較大份額。例如，2015年俄羅斯的運(yùn)載火箭發(fā)射次數(shù)獨(dú)占鰲頭，達(dá)到33%(29次)，但在航天市場上最大的兩個(gè)領(lǐng)域——太空通信和衛(wèi)星平臺(tái)、航天設(shè)備制造方面,俄羅斯所占份額無幾。因此呈現(xiàn)出航天領(lǐng)域投入多產(chǎn)出少的不平衡現(xiàn)象，離開政府的技術(shù)支持和資金反哺，俄羅斯的商業(yè)航天收入并不能支撐起龐大費(fèi)用。其新一代“安加拉號(hào)”(Angara)火箭就由于經(jīng)費(fèi)不足和技術(shù)不成熟而導(dǎo)致研制緩慢，至今仍難以取代“質(zhì)子”火箭。

俄羅斯的國內(nèi)空間立法相對(duì)完善，但并沒有專門的商業(yè)航天立法。俄羅斯的國內(nèi)航天立法，是以《俄羅斯聯(lián)邦航天活動(dòng)法》為基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上頒布了一系列的法律法規(guī)，如《關(guān)于空間活動(dòng)許可證發(fā)放條例》《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦空間活動(dòng)管理結(jié)構(gòu)》《關(guān)于完成俄羅斯聯(lián)邦空間項(xiàng)目和國際空間協(xié)定的實(shí)施方案》《俄羅斯航空航天局規(guī)章》等。對(duì)于商業(yè)航天，俄羅斯并未有單獨(dú)的法律法規(guī)，只是在《航天活動(dòng)法》中提出鼓勵(lì)私人企業(yè)參與航天活動(dòng)。

3.歐洲。近年來，歐洲的商業(yè)航天事業(yè)欣欣向榮。對(duì)于通信衛(wèi)星、對(duì)地觀測衛(wèi)星、運(yùn)載火箭等航天優(yōu)勢領(lǐng)域，歐洲在產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平、市場份額、企業(yè)競爭力等多方面可與美國比肩。(14)參見李宇飛：《法國航天：彈好獨(dú)立與合作協(xié)奏曲》，載《中國航天報(bào)》2018年1月20日。以法國為例，法國政府高度重視航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并由國家空間研究中心(CNES)統(tǒng)一規(guī)劃與管理。CNES于1961年正式成立，1965年成功發(fā)射了第一顆衛(wèi)星阿斯泰里，法國成為繼美蘇之后用本國火箭發(fā)射衛(wèi)星的第三個(gè)國家。1972年，法國提出研制大型阿里安火箭的計(jì)劃方案。最終，CNES受歐空局委托，全面負(fù)責(zé)阿里安火箭的研制工作。阿里安系列火箭是目前世界上首屈一指的系列運(yùn)載火箭，幾乎占領(lǐng)了世界衛(wèi)星商業(yè)發(fā)射市場的半壁江山。法國非常重視航天技術(shù)的商業(yè)應(yīng)用,積極倡導(dǎo)并推動(dòng)航天技術(shù)向其他工業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移,帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)其他領(lǐng)域的發(fā)展。CNES聯(lián)合歐洲36家大制造商、13家歐洲銀行創(chuàng)辦的阿里安航天公司是世界上第一家私營的商業(yè)性航天機(jī)構(gòu)。阿里安航天公司專門經(jīng)營阿里安火箭的商業(yè)化發(fā)射服務(wù)業(yè)務(wù)，取得了巨大的市場份額，牢牢占據(jù)著商業(yè)衛(wèi)星發(fā)射市場的頭把交椅。

1975年通過的《歐空局公約》是歐洲航天局(European Space Agency，以下簡稱ESA)開展外空商業(yè)活動(dòng)的法律依據(jù)。歐空局將空間活動(dòng)分為強(qiáng)制性活動(dòng)、任擇性活動(dòng)和可操作性活動(dòng)三種，并將大部分的預(yù)算都應(yīng)用到任擇性活動(dòng)，也就是具有應(yīng)用性質(zhì)的空間活動(dòng)上。(15)參見李壽平：《21世紀(jì)空間活動(dòng)新發(fā)展及其法律規(guī)制》，法律出版社2016年版，第53頁。在歐共體層面，歐盟參加空間活動(dòng)的法律依據(jù)主要是1986年的《單一歐洲文件》，2009年的《里斯本條約》對(duì)歐盟從事空間活動(dòng)作出了進(jìn)一步的法律規(guī)制。在對(duì)航天商業(yè)化的政策支持上，歐盟委員會(huì)于1988年第一次發(fā)表了“空間通信”，之后多次發(fā)布了一系列通信，促進(jìn)了歐洲商業(yè)航天的發(fā)展和空間商業(yè)化利用的國際合作。

4.印度。印度的航天事業(yè)起步較早。1961年，印度“空間強(qiáng)國”的地位就因其技術(shù)的發(fā)展而得以奠定。(16)參見[印]V.S.MANI：《印度空間政策與空間法及其與環(huán)太平洋地區(qū)的相關(guān)性》，載趙海峰主編：《空間法評(píng)論(第四卷)》，哈爾濱工業(yè)大學(xué)出版社2011年版，第214頁。但印度所適用的空間立法的典型特征在于：與空間活動(dòng)相關(guān)的法律與法律問題本身一樣具有多變性。其相關(guān)法律的寬度涉及1950年《印度憲法》、1996年《仲裁和解法》、1962年《原子能法》、1995年《科技發(fā)展局法》、1993年《無線電法》以及《出口法》《電影法》《版權(quán)法》《環(huán)境保護(hù)法》《專利法》《保險(xiǎn)法》等各種法律法規(guī)。然而，除了電信領(lǐng)域之外，印度不存在專門的空間法，對(duì)于商業(yè)航天領(lǐng)域也并不存在一個(gè)基礎(chǔ)廣泛的法律框架去規(guī)范運(yùn)營。但法律的缺失并沒有影響印度航天商業(yè)化的進(jìn)程。2017年2月15日，印度空間研究組織ISRO在薩迪什·達(dá)萬航天中心成功發(fā)射了一箭104星，打破俄羅斯在2014年6月創(chuàng)造的“一箭37星”世界紀(jì)錄，是迄今人類單次發(fā)射衛(wèi)星數(shù)量最多的一次。這104顆衛(wèi)星中，只有3顆是印度衛(wèi)星，其余有96顆來自美國。CNN表示，很多美國的私人公司發(fā)現(xiàn)“委托印度發(fā)射可以如此之便宜”?？梢?，印度與美國走的是兩條截然不同的商業(yè)航天發(fā)展道路：美國依靠技術(shù)、資本、體制等走高端商業(yè)航天之路，而印度依靠低廉的價(jià)格迎合了一些私人公司，走普適保守的發(fā)展道路。

三、我國需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)航天商業(yè)化的政策與法律支持

(一)政策支持

近年來，我國政府大力支持和鼓勵(lì)商業(yè)航天的發(fā)展?！?016中國的航天》白皮書中明確指出：保持政府對(duì)航天活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支持的持續(xù)穩(wěn)定，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和社會(huì)力量有序參與航天科研生產(chǎn)、空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、空間信息產(chǎn)品服務(wù)、衛(wèi)星運(yùn)營等航天活動(dòng)，大力發(fā)展商業(yè)航天。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》中也明確鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)入商業(yè)航天領(lǐng)域。在2016 年4月22日的新聞發(fā)布會(huì)上，時(shí)任工信部副部長、國防科工局局長、國家航天局局長許達(dá)哲曾就這個(gè)問題談到“中國已經(jīng)開展了商業(yè)航天，和多個(gè)國家開展了商業(yè)航天發(fā)射服務(wù)，簽訂了多個(gè)合同。但是，怎么利用好社會(huì)資源，使社會(huì)資源能夠更好地投入到航天這個(gè)產(chǎn)業(yè)中來，這是我國政府關(guān)心的一件事情。我們是開放的，我們鼓勵(lì)社會(huì)資源加入航天的建設(shè)中……中國把軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略，也是希望更多的民營資源向航天領(lǐng)域投入”。(17)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2016年起，將每年的4月24日設(shè)立為“中國航天日”。國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，請時(shí)任工業(yè)和信息化部副部長、國家國防科技工業(yè)局局長、國家航天局局長許達(dá)哲介紹首個(gè)“中國航天日”及中國航天發(fā)展有關(guān)情況，并答記者問。也正是獲得了國家政策的支持和鼓勵(lì)，我國的商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司才能發(fā)展如此迅速。國家政策給出的利好信號(hào)為我國的商業(yè)航天發(fā)展摒除后顧之憂，但在私人資本進(jìn)入商業(yè)航天領(lǐng)域以及我國的商業(yè)航天進(jìn)入國際航天產(chǎn)業(yè)競爭市場的過程中，不可避免地會(huì)遇到很多問題，這些問題已經(jīng)不屬于政策可以解決的范疇了，此時(shí)需要外層空間法的法律支持、規(guī)制和裁決。

(二)法律支持

自1980年正式成為聯(lián)合國外空委員會(huì)成員，我國先后加入了《外空條約》《營救協(xié)定》《責(zé)任公約》和《登記公約》。但是，我國至今尚未形成體系完整的航天領(lǐng)域基本法。直至2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》中才明確鼓勵(lì)民營企業(yè)進(jìn)入商業(yè)航天領(lǐng)域，但政策落地仍需要一系列法律法規(guī)保障，我國航天基本法的出臺(tái)迫在眉睫。對(duì)航天商業(yè)化進(jìn)行法律支持，要著重注意兩個(gè)方面，一是立法要建立在我國的航天基本國情之上，二是要正視航天商業(yè)化對(duì)立法的根本需求。

立法要建立在我國外層空間領(lǐng)域發(fā)展的基本國情之上。我國的航天領(lǐng)域基本國情主要是指我國的航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力和我國的航天事業(yè)發(fā)展階段。目前，我國已建成了完整的航天工業(yè)體系，早已躋身航天大國行列，但距離航天強(qiáng)國仍有一段距離。截至2019年6月5日，我國長征系列運(yùn)載火箭已完成第306次飛行任務(wù)，發(fā)射成功率達(dá)96.78%，是世界上發(fā)射成功率最高的國家。在國際商業(yè)發(fā)射服務(wù)市場具有良好的技術(shù)品質(zhì)，并在價(jià)格和服務(wù)上占有競爭優(yōu)勢。同時(shí)，我國的航天產(chǎn)業(yè)也處在全面轉(zhuǎn)型的階段，由產(chǎn)品制造商向系統(tǒng)集成商轉(zhuǎn)型，由制造為主向制造與服務(wù)相結(jié)合轉(zhuǎn)型，由以航天型號(hào)為主的任務(wù)型向軍民融合發(fā)展的任務(wù)能力型轉(zhuǎn)型，由單一產(chǎn)權(quán)為主向以市場為導(dǎo)向的多元產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型，由粗放型管理向集約化精細(xì)化管理轉(zhuǎn)型，由以國內(nèi)市場為主向國內(nèi)、國際兩個(gè)市場并重轉(zhuǎn)型。(18)參見馬興瑞：《全面構(gòu)建航天科技工業(yè)新體系為建設(shè)國際一流大型航天企業(yè)集團(tuán)而努力奮斗——馬興瑞總經(jīng)理在航天科技集團(tuán)公司第四次工作會(huì)上的報(bào)告(摘要)》，載《中國航天》2008年3月8日。

立法要正視航天商業(yè)化對(duì)新時(shí)期空間立法的根本需求。航天商業(yè)化對(duì)法律的尋求主要有兩個(gè)方面：掃除制度障礙與獲得政策支持。掃除制度障礙，就要先打破國企壟斷的壁壘。目前商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)入航天鏈條之路并不順暢，例如，在藍(lán)箭公司火箭研制的關(guān)鍵階段，火箭發(fā)動(dòng)機(jī)制造商突然宣布不再允許對(duì)外提供發(fā)動(dòng)機(jī)，使得藍(lán)箭公司與丹麥小衛(wèi)星公司Gomspace簽訂的合同面臨著很大的無法正常履約的風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)這種風(fēng)險(xiǎn)早在預(yù)料之內(nèi)，一直以來，發(fā)動(dòng)機(jī)等咽喉環(huán)節(jié)都牢牢掌握在少數(shù)國企手中，由于技術(shù)和政治等問題，我國航天創(chuàng)業(yè)企業(yè)又很難從國外獲取發(fā)動(dòng)機(jī)，(19)參見王雷生：《商業(yè)航天的中國式冒險(xiǎn)》，載《中國企業(yè)家》2017年第15期。這使得我國的商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司從創(chuàng)建之初就“如履薄冰”。可見，航天創(chuàng)業(yè)公司要想獲得良好的發(fā)展環(huán)境，就要先從制度上掃清障礙。同時(shí)，這類公司渴望獲得政策上的支持，尤其是在技術(shù)上和資金上的支持。私營的航天創(chuàng)業(yè)公司希望能如同NASA和SpaceX公司那樣開展合作，能站在巨人的肩膀上開發(fā)更加先進(jìn)的技術(shù)，在合作中獲得國家的資金支持以撬動(dòng)更多的資金、 獲得更多的利潤。在這個(gè)過程中，法律對(duì)產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)、指導(dǎo)與保障作用是不可或缺的，因此我國可以吸收借鑒美國對(duì)航天領(lǐng)域尤其是商業(yè)航天領(lǐng)域立法的經(jīng)驗(yàn)。

(三)我國未來商業(yè)航天領(lǐng)域的立法方向

目前，我國航天領(lǐng)域的立法十分有限。民用領(lǐng)域的空間立法有《空間物體登記管理辦法》《衛(wèi)星發(fā)射保險(xiǎn)基金管理辦法》《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》及其《審批辦理程序》和《國防科技工業(yè)民用專項(xiàng)科研管理辦法》。軍用領(lǐng)域的空間立法包括《敏感物項(xiàng)和技術(shù)出口經(jīng)營登記管理辦法》《導(dǎo)彈及相關(guān)物項(xiàng)和技術(shù)出口管制條例》《中華人民共和國軍品出口管理?xiàng)l例》以及《軍品出口管理清單》。(20)參見高國柱：《中國空間立法的評(píng)價(jià)及未來展望》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2007年第1期。我國的空間立法仍處于不完善的狀態(tài)：立法中存在大量空白，很多沒有觸及的領(lǐng)域出現(xiàn)了“無法可依”的狀態(tài)，現(xiàn)行立法數(shù)量較少且層次不高，有些法律法規(guī)已不能適應(yīng)當(dāng)下空間發(fā)展的現(xiàn)狀，立法領(lǐng)域分散且條塊分割嚴(yán)重，距離形成完整的國內(nèi)空間法體系還很遙遠(yuǎn)。這些情況都在無形中阻礙了我國航天商業(yè)化的進(jìn)程。我國商業(yè)航天正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，應(yīng)借鑒美國等航天強(qiáng)國的早期立法經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國基本國情的法律法規(guī)，爭取使我國的航天法盡快落地。對(duì)于我國的外層空間法，不要做“行政組織法”而應(yīng)做“產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法”，并力爭以此為基礎(chǔ)，突破一些長期制約我國空間商業(yè)化的體制機(jī)制障礙。

我國的外層空間法，應(yīng)以現(xiàn)有的國際條約和國內(nèi)立法作為起點(diǎn)和基礎(chǔ)。我國自 1980年成為聯(lián)合國外空委員會(huì)成員并先后加入了《外空條約》《營救協(xié)定》《責(zé)任公約》和《登記公約》，因此在制定外層空間法時(shí)應(yīng)首先考慮將這些國際條約及相關(guān)的國際習(xí)慣法“國內(nèi)化”。(21)我國憲法中并沒有關(guān)于國際條約在國內(nèi)適用的專門規(guī)定。根據(jù)我國的法律實(shí)踐，一般國際條約在國內(nèi)適用有兩種方式：直接適用和轉(zhuǎn)化適用。我國的部分國內(nèi)法中會(huì)明確規(guī)定“我國參加的國際條約與我國法律有不同規(guī)定的，優(yōu)先使用國際條約的規(guī)定，我國提出保留的除外”，但對(duì)于外層空間領(lǐng)域，我國有限的立法中并未作出直接適用或轉(zhuǎn)化適用的規(guī)定，因此有關(guān)四項(xiàng)外空條約在我國的適用問題尚缺乏明確依據(jù)。具體參見馬新民：《國際外空立法的發(fā)展與我國的外空政策和立法》，載《中國航天》2008年第2期。但同時(shí)，我國的外層空間立法也不應(yīng)僅是國際條約的轉(zhuǎn)化形式，而應(yīng)結(jié)合本國的實(shí)際國情并在國際背景下制定本國法律。

我國的外層空間法，應(yīng)在實(shí)現(xiàn)對(duì)外空活動(dòng)總的監(jiān)管架構(gòu)的基礎(chǔ)上把握關(guān)鍵問題和核心利益。1979年，《月球協(xié)定》確立了外層空間作為“人類共同繼承遺產(chǎn)”，鑒于外層空間的豐富資源和探索外層空間的巨大利益，我國在制定外層空間法時(shí)應(yīng)在考慮監(jiān)管層面的問題時(shí)盡可能多地考慮市場層面的問題，把握關(guān)鍵問題和核心利益，為使之成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)而保駕護(hù)航。

我國的外層空間法，應(yīng)引導(dǎo)和支持航天商業(yè)化發(fā)展以及鼓勵(lì)和規(guī)制私營團(tuán)體的參與。隨著空間技術(shù)的迅猛發(fā)展和航天商業(yè)化趨勢的不斷推進(jìn)，越來越多的私營團(tuán)體參與進(jìn)來。商業(yè)航天是未來航天事業(yè)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，也是世界經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和生力軍。如今紛紛涌現(xiàn)的商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司較之國家航天企業(yè)，往往更有創(chuàng)造力和進(jìn)取精神。國家在立法時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)私營團(tuán)體的參與，促進(jìn)國家航天機(jī)構(gòu)和私營團(tuán)體開展合作，并對(duì)有實(shí)力有潛力的私營團(tuán)體進(jìn)行技術(shù)支持和政策扶植。

我國的外層空間法，應(yīng)以開放包容的姿態(tài)促進(jìn)國際合作。1996年《國際空間合作宣言》的決議中就提出了“為所有國家謀福利”、“顧及發(fā)展中國家”、“適當(dāng)發(fā)揮空間應(yīng)用和國際合作的潛力”以及“廣泛參與原則”。但目前的國際空間合作存在一定程度上的分散性，大量有關(guān)空間合作的組織在職能上相互重疊或沖突。隨著航天技術(shù)的迅速發(fā)展，空間活動(dòng)越來越頻繁，參加空間活動(dòng)的國家越來越多，國際合作早已成為航天事業(yè)發(fā)展的新趨勢。外空活動(dòng)的參與者理應(yīng)知道，探索與利用外層空間是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的事業(yè)，單靠一兩個(gè)國家難以深入和持久。因此，我國在制定外層空間法時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視國際空間合作的重要性并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)空間國際關(guān)系健康有序發(fā)展。

四、我國航天商業(yè)化進(jìn)程中面臨的幾個(gè)重要的空間法問題

(一)私人主體的準(zhǔn)入問題

自2014年以來，中國的商業(yè)航天創(chuàng)業(yè)公司紛紛涌現(xiàn)，現(xiàn)今皆已初具規(guī)模。在可以預(yù)見的未來中，還會(huì)有更多的此類創(chuàng)業(yè)公司。值此之際，對(duì)我國私人主體進(jìn)入航天領(lǐng)域的準(zhǔn)入機(jī)制作出系統(tǒng)的法律規(guī)制是十分有必要的。我國商業(yè)航天起步較晚，對(duì)此并沒有太多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此我們可以借鑒其他航天國家的準(zhǔn)入機(jī)制，找到適合我國國情的發(fā)展道路。

美國可以稱為世界上航天商業(yè)化程度最高的國家，其商業(yè)航天的一套準(zhǔn)入體系也較為完備。目前，美國的商業(yè)航天準(zhǔn)入體系主要包括三大類：空間發(fā)射許可、遙感系統(tǒng)運(yùn)營許可、通信衛(wèi)星業(yè)務(wù)許可。(22)參見李成方、孫芳琦：《美國商業(yè)航天準(zhǔn)入管理制度分析》，載《中國航天》2017年第1期。對(duì)于空間發(fā)射許可，《美國商業(yè)航天發(fā)射法》作出了專門的規(guī)制。根據(jù)這部法律，許可主要是向在美國境內(nèi)從事發(fā)射活動(dòng)或經(jīng)營發(fā)射場的個(gè)人及私營企業(yè)以及在美國境外從事發(fā)射活動(dòng)或經(jīng)營發(fā)射場的美國公民、 受美國法律管轄或由美國公民控制的私營企業(yè)頒發(fā)。按照所從事的活動(dòng)，美國空間發(fā)射許可需要包括運(yùn)載火箭發(fā)射許可和發(fā)射場運(yùn)營許可兩類。運(yùn)載火箭發(fā)射許可證又可進(jìn)一步分為“特定發(fā)射許可”和“發(fā)射經(jīng)營者許可”兩種。前者是一次性發(fā)射許可，后者是允許在某個(gè)時(shí)間段內(nèi)多次發(fā)射。無論申請上述哪一種許可證，都要通過嚴(yán)格的評(píng)審程序，主要包括申請協(xié)商、政策性評(píng)估、安全評(píng)估、有效載荷評(píng)估、 賠償能力的確認(rèn)以及環(huán)境評(píng)估等。遙感系統(tǒng)的經(jīng)營許可主要在美國2003年頒布的《美國商業(yè)遙感政策》中作出了具體的規(guī)制。根據(jù)該規(guī)定，美國公民、私營企業(yè)或受美國法律管轄或受美國控制的外國人及私營企業(yè)，以及與美國存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，或因美國支持其國際遙感業(yè)務(wù)而獲取重大利益、足以被劃入美國法律管轄范圍的其他所有私營企業(yè)均在其遙感系統(tǒng)運(yùn)營許可的管理范圍內(nèi)。通信衛(wèi)星業(yè)務(wù)許可主要由美國國會(huì)授權(quán)聯(lián)邦委員會(huì)(FCC) 頒發(fā)許可執(zhí)照。

我國目前對(duì)民用航天發(fā)射、民用衛(wèi)星制造和遙感衛(wèi)星地面站建設(shè)作出了準(zhǔn)入規(guī)定。早在2002年11月，我國國防科工委就頒布了《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》，目的是為了規(guī)范民用航天發(fā)射項(xiàng)目管理，促進(jìn)民用航天產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)國家安全及公眾利益。國防科工委對(duì)民用航天發(fā)射項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，負(fù)責(zé)審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督民用航天發(fā)射項(xiàng)目?！掇k法》規(guī)定：民用航天發(fā)射項(xiàng)目實(shí)行許可證管理制度。凡從事民用航天發(fā)射項(xiàng)目的自然人、法人或其他組織，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定申請審查批準(zhǔn)，經(jīng)審查合格取得民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證后，方可從事民用航天發(fā)射項(xiàng)。(23)參見《民用航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》第一章第三條。。根據(jù)《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》及《政府核準(zhǔn)的投資目錄》，我國對(duì)于民用衛(wèi)星制造、民用遙感衛(wèi)星地面站建設(shè)相關(guān)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。項(xiàng)目單位應(yīng)向項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)報(bào)送項(xiàng)目申請報(bào)告，主要包括項(xiàng)目單位情況、擬建項(xiàng)目情況、資源利用和生態(tài)環(huán)境影響分析、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響分析等內(nèi)容。這些準(zhǔn)入管理法制法規(guī)對(duì)于規(guī)范商業(yè)航天市場秩序、促進(jìn)商業(yè)航天有序發(fā)展起到了積極的作用。但隨著我國航天事業(yè)的不斷發(fā)展，原有的準(zhǔn)入機(jī)制也出現(xiàn)了部分滯后性問題。而且，在沒有建立完善的航天基本法的前提下，準(zhǔn)入機(jī)制以《辦法》的形式出現(xiàn)，法律上的位階較低，不能充分發(fā)揮法律法規(guī)應(yīng)有的指導(dǎo)與規(guī)范作用，無法與其他法律法規(guī)之間進(jìn)行有效的銜接與配合。因此，我國應(yīng)盡快出臺(tái)航天基本法和其他相關(guān)法律法規(guī)，給予航天企業(yè)政策上的支持，加強(qiáng)行業(yè)上的監(jiān)督與指導(dǎo)，努力營造自由、公平、開放的商業(yè)航天市場環(huán)境。

(二)外空活動(dòng)造成的損害責(zé)任賠償

人類的外空活動(dòng)本身就是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，在各種活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能造成損害。其中，衛(wèi)星商業(yè)發(fā)射的國際責(zé)任是針對(duì)衛(wèi)星商業(yè)發(fā)射發(fā)生意外事故而可能引起的損失和損害而言。它是指衛(wèi)星發(fā)射國對(duì)該衛(wèi)星在地球、空氣空間或外層空間使另一國家或其自然人、法人或國際政府間組織受到損害，所應(yīng)負(fù)國際上的責(zé)任。其中損害包括人身損害和財(cái)產(chǎn)損害兩個(gè)方面(24)參見李壽平、王天敬：《論衛(wèi)星發(fā)射中的國際責(zé)任》，載《河北法學(xué)》2013年第3期。。在衛(wèi)星的商業(yè)發(fā)射活動(dòng)中，國際責(zé)任的主體是發(fā)射國，這是世界所有國家普遍承認(rèn)的，《外空條約》第7條就對(duì)此作出了明確的規(guī)定。(25)《外空條約》第7條就規(guī)定：“凡發(fā)射或促使發(fā)射物體進(jìn)入外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)的締約國，以及以其領(lǐng)土或設(shè)備供發(fā)射物體用的締約國，對(duì)于這種物體或其組成部分在地球上、在大氣空間或在外層空間，包括月球與其他天體在內(nèi)，使另一締約國或其自然人或法人遭受損害時(shí)，應(yīng)負(fù)國際責(zé)任?！钡绾未_定發(fā)射國是一個(gè)關(guān)鍵性問題。對(duì)此，《責(zé)任公約》第1條明確指出發(fā)射國是指：(1)發(fā)射或促使發(fā)射空間物體的國家；(2)從其領(lǐng)土或設(shè)施發(fā)射空間物體的國家。此外，如果損害是由一個(gè)國家單獨(dú)發(fā)射衛(wèi)星造成的，則由該國單獨(dú)承擔(dān)全部責(zé)任。如果損害責(zé)任同時(shí)涉及兩個(gè)或以上的國家，那么應(yīng)遵循兩條基本原則：第一，所有參加發(fā)射的國家負(fù)共同連帶責(zé)任，前提是所有發(fā)射國承擔(dān)責(zé)任，可由一國向受害方賠償，一國在對(duì)聯(lián)合發(fā)射衛(wèi)星導(dǎo)致?lián)p害賠付之后有權(quán)向其他發(fā)射國索要補(bǔ)償；第二，共同發(fā)射國責(zé)任大小，可由上述國以協(xié)議形式確立。(26)參見[美]C·W·Jenks ：《太空法》，雷崧生譯，臺(tái)灣地區(qū)商務(wù)出版社1996年版，第261頁。此外，《防止空間碎片造成環(huán)境損害的布宜諾斯艾利斯國際文書》中還特別規(guī)定了空間碎片對(duì)環(huán)境、人員或物體造成損害的國際責(zé)任和國際賠償問題。(27)參見《防止空間碎片造成環(huán)境損害的布宜諾斯艾利斯國際文書》第7條:“發(fā)射或促使發(fā)射空間物體的締約方，包括國家和國際組織，對(duì)其活動(dòng)之實(shí)施符合本文書的規(guī)定以及1967年《外空條約》和1972年《責(zé)任公約》的規(guī)定承擔(dān)國際責(zé)任。”

《責(zé)任公約》是專門對(duì)空間物體致?lián)p的責(zé)任和賠償問題進(jìn)行規(guī)制的國際公約，我國于1988年批準(zhǔn)加入。《責(zé)任公約》中針對(duì)損害發(fā)生地的不同采取兩種規(guī)則原則：過失責(zé)任原則和無過失責(zé)任原則。對(duì)于過失責(zé)任，《責(zé)任公約》第3條規(guī)定“任一發(fā)射國的空間物體在地球表面以外的其他地方，對(duì)另一發(fā)射國的空間物體，或其所載人員或財(cái)產(chǎn)造成損害時(shí)，只有損害是因前者的過失或其負(fù)責(zé)人員的過失而造成的條件下，該國才對(duì)損害負(fù)有責(zé)任?！边^失責(zé)任原則適用于以下兩種情況:一是發(fā)射國衛(wèi)星在外空范圍對(duì)另一發(fā)射國的實(shí)體或人員財(cái)產(chǎn)造成損害；二是因發(fā)射兩國的相互行為對(duì)第三國的實(shí)體或人員財(cái)產(chǎn)造成損害。 在這兩種情況下，發(fā)射國承擔(dān)過失責(zé)任。無過失責(zé)任也適用于兩種情況：其一是發(fā)射國衛(wèi)星在地面對(duì)另一國構(gòu)成損害；二是由于兩國間的相互行為對(duì)第三國地面或飛行中的飛行器造成損害。在上述情況下，如不能證明損害結(jié)果為發(fā)射國負(fù)責(zé)事項(xiàng)法人或自然人個(gè)人疏漏，即應(yīng)履行賠償責(zé)任。(28)參見鐘建華：《試論承攬國際商用衛(wèi)星發(fā)射的幾個(gè)法律問題》，載《法律科學(xué)》1992年第6期。

有關(guān)進(jìn)行外空活動(dòng)造成損害后所應(yīng)負(fù)擔(dān)的國際責(zé)任問題，除了準(zhǔn)確界定發(fā)射國和適用認(rèn)定責(zé)任原則，還有一個(gè)十分重要的問題就是責(zé)任主體的認(rèn)定問題，這隨著私人資本進(jìn)入航天領(lǐng)域和航天商業(yè)化的發(fā)展顯得尤為重要?！锻饪諚l約》第6條指出：“各締約國對(duì)本國在包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間的活動(dòng)應(yīng)負(fù)國際責(zé)任，不論這類活動(dòng)是由政府機(jī)構(gòu)或是由非政府團(tuán)體進(jìn)行”，這表明各國應(yīng)為國家活動(dòng)承擔(dān)國際責(zé)任，這種國家活動(dòng)既包括政府機(jī)構(gòu)也包括非政府團(tuán)體的活動(dòng)。但非政府團(tuán)體的活動(dòng)該由哪個(gè)國家承擔(dān)責(zé)任的問題是長期以來國際社會(huì)爭論的焦點(diǎn)。部分觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)活動(dòng)擁有管轄權(quán)之國家為唯一承擔(dān)國家責(zé)任之國家(29)Von der Dunk, Frans G.,Private enterprise and public interest in the European“spacescape”,Leiden University,Leiden,1998,p.19.。然而又對(duì)如何確定擁有管轄權(quán)之國家產(chǎn)生了分歧。主流觀點(diǎn)認(rèn)為:國家對(duì)在其領(lǐng)土上開展的活動(dòng)或由其國民(自然人或法人)開展的活動(dòng)擁有管轄權(quán)，這種觀點(diǎn)嚴(yán)格依照國際公法上的屬地原則和屬人原則來確定國家責(zé)任；還有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)依照第6條上下文作出解釋，認(rèn)為承擔(dān)國際責(zé)任的國家應(yīng)為登記國；還有觀點(diǎn)認(rèn)為只要是參與空間活動(dòng)的國家，無論參與的程度有多少，都應(yīng)承擔(dān)國際責(zé)任，此處既包括其國民開展空間活動(dòng)的國家、登記國，也包括其他發(fā)射國。國際實(shí)踐中，多數(shù)國家立法中采取適用于一國領(lǐng)土內(nèi)進(jìn)行的活動(dòng)或其國民或法人在該國領(lǐng)土之外進(jìn)行的活動(dòng)。隨著我國航天商業(yè)化的發(fā)展，伴隨著外層空間活動(dòng)所產(chǎn)生的國際責(zé)任問題值得引起我們高度重視。我國應(yīng)盡快出臺(tái)有關(guān)的航天活動(dòng)賠償責(zé)任管理辦法，明確發(fā)生損害后的權(quán)責(zé)分配，為我國商業(yè)航天活動(dòng)提供強(qiáng)有力的法律保障。

(三)保險(xiǎn)問題

探索外層空間是一種高投入、高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，任何國家都無法做到萬無一失?？v觀航天發(fā)展史，發(fā)射失敗的事故時(shí)有發(fā)生。世界上的首例航天保險(xiǎn)發(fā)生在1965年——美國國家衛(wèi)星公司對(duì)“晨鳥”衛(wèi)星進(jìn)行投保。

為支持中國航天事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大我國保險(xiǎn)界對(duì)航天風(fēng)險(xiǎn)的承保能力，保證航天保險(xiǎn)聯(lián)合體的正常動(dòng)作，財(cái)政部于1997年制定了《衛(wèi)星發(fā)射保險(xiǎn)基金管理辦法》。《辦法》的出臺(tái)，為我國的航天保險(xiǎn)事業(yè)搭建了框架和平臺(tái)，但措施不夠細(xì)化，監(jiān)管部門不甚明確，很多實(shí)施細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步給出解釋。而且，《辦法》出臺(tái)距今已有二十余年，在國際航天技術(shù)不斷發(fā)展和商業(yè)航天蓬勃發(fā)展的今天，有些內(nèi)容顯示出了滯后性。在我國最初進(jìn)入航天發(fā)射服務(wù)領(lǐng)域之時(shí)，產(chǎn)生的所有損害后果均由國家承擔(dān)。隨著商業(yè)航天的發(fā)展，提供航天服務(wù)的主體不再單一，依然簡單地采取由國家承擔(dān)一切損害后果的方式顯然是不科學(xué)、不合理的。因此，后期逐漸轉(zhuǎn)化為企業(yè)購買商業(yè)保險(xiǎn)。目前我國尚未建立系統(tǒng)規(guī)范的相關(guān)法律制度，因此，確立科學(xué)的商業(yè)航天強(qiáng)制保險(xiǎn)制度勢在必行。

建立科學(xué)的保險(xiǎn)制度，在擴(kuò)大承保主體和承保范圍的同時(shí)，要分階段投保。以前保險(xiǎn)的保單范圍較寬泛，將整個(gè)發(fā)射過程進(jìn)行整體投保。分階段投保，就是指將發(fā)射的幾個(gè)階段區(qū)分開，如發(fā)射前的保險(xiǎn)、發(fā)射階段的財(cái)產(chǎn)與人身保險(xiǎn)、在軌衛(wèi)星運(yùn)營保險(xiǎn)和第三方責(zé)任險(xiǎn)等。可以分階段選擇投?；蜃孕谐袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)，也可以選擇不同的有層次的保險(xiǎn)公司投保。同時(shí)要在開展國際合作的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)我國的航天保險(xiǎn)法。我國的發(fā)射成功率近年來穩(wěn)居世界第一，長征系列運(yùn)載火箭歷年累計(jì)發(fā)射成功率為95.10%，(30)數(shù)據(jù)來自百度百科“中國運(yùn)載火箭發(fā)射記錄續(xù)表”，時(shí)間截止到2019年6月5日。高成功率使得我國成為廣受世界其他國家歡迎的發(fā)射服務(wù)商和承保對(duì)象。鑒于此，我國應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，將一系列當(dāng)下出現(xiàn)的問題納入其中，維護(hù)我國的國家利益和投資者的合法權(quán)益。建立科學(xué)的保險(xiǎn)制度，還要不斷發(fā)展聯(lián)合保險(xiǎn)業(yè)、再保險(xiǎn)業(yè)。由國際范圍內(nèi)實(shí)力雄厚的保險(xiǎn)公司聯(lián)合承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，或是對(duì)于商業(yè)航天的發(fā)射活動(dòng)進(jìn)行再保險(xiǎn)，以期降低發(fā)射的風(fēng)險(xiǎn)及保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論與展望

人類航天活動(dòng)的進(jìn)一步拓展和航天技術(shù)的不斷進(jìn)步，對(duì)外層空間立法提出了新的要求。“天高地迥，覺宇宙之無窮”。人類的太空探索之路道阻且長，商業(yè)航天的發(fā)展也將日新月異。航天商業(yè)化是一個(gè)多國家、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)的綜合性問題，更是對(duì)各國的商業(yè)空間立法提出的挑戰(zhàn)。外層空間法的特殊之處，就在于它的綜合性與前瞻性。我國近年來在外層空間領(lǐng)域不斷取得新的進(jìn)展，根據(jù)Gunter's Space Page網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年12月31日，2018全球航天發(fā)射共計(jì)114次，各國家和地區(qū)的火箭發(fā)射次數(shù)分別為：中國(39次)、美國(31次)、俄羅斯(20次)、歐洲(8次)、印度(7次)、日本(6次)、新西蘭(3次)，我國的火箭軌道發(fā)射次數(shù)首次超過了美國。目前，我國已有2000多項(xiàng)航天技術(shù)成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)動(dòng)能并應(yīng)用到國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，這些“高精尖”的航天科技不斷地轉(zhuǎn)化成普惠民生的科技，使人民享受到科技發(fā)展福祉。我們在欣喜航天事業(yè)不斷達(dá)到新高度的同時(shí)，也應(yīng)正視我國目前航天事業(yè)面臨的困難與挑戰(zhàn)。尤其是在當(dāng)下航天商業(yè)化的大趨勢下，我國應(yīng)十分重視商業(yè)航天發(fā)展所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益與國家安全利益，順勢而為，加快出臺(tái)我國的航天基本法和商業(yè)航天領(lǐng)域配套的法律法規(guī)和相關(guān)政策，用法律和政策去指導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范、保障和引領(lǐng)航天商業(yè)化發(fā)展。