劉 輝

(國(guó)家檢察官學(xué)院 公益訴訟檢察教研部，北京 102206)

一、問題的提出

為了回應(yīng)實(shí)踐層面公益保護(hù)的需求，落實(shí)中央決策層關(guān)于“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”的總體部署，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)和兩年試點(diǎn)(2015年7月至2017年5月)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度于2017年6月在我國(guó)基本法層面被正式予以確立。

2017年修法僅完成了檢察公益訴訟制度的初期構(gòu)建，解決了檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟適格主體的法律授權(quán)問題，檢察公益訴訟各項(xiàng)具體制度的建構(gòu)卻依然任重道遠(yuǎn)。通過《民事訴訟法》第55條第二款、《行政訴訟法》第25條第四款，檢察公益訴訟制度被簡(jiǎn)單“嵌入”在既有的民事和行政訴訟程序中。公益訴訟的特殊性，使得公益案件運(yùn)行于原本服務(wù)于私益訴訟的程序時(shí)，立刻顯現(xiàn)出制度供給的不足。同時(shí)，原有程序也不可能預(yù)先照顧到現(xiàn)今的多元起訴主體在職能定位上的差異性，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊性在程序中也無從體現(xiàn)。有關(guān)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位、二審程序等問題一直存在較大分歧。(1)最高人民檢察院在試點(diǎn)結(jié)束后，新的公益訴訟案件辦理規(guī)定沒有正式出臺(tái)前，決定沿用試點(diǎn)期間的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》。最高人民法院在試點(diǎn)結(jié)束后，修改了試點(diǎn)期間《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，即在公益訴訟案件審理程序中，檢察機(jī)關(guān)與其他起訴主體無差異性。2018年3月，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟司法解釋》)施行，檢察機(jī)關(guān)被定位為“公益訴訟起訴人”，從字面看，“公益訴訟起訴人”確實(shí)有別于其他適格主體“原告”的稱謂，但從具體訴訟權(quán)利義務(wù)規(guī)定和程序配置看，實(shí)質(zhì)上還是普通當(dāng)事人化的構(gòu)造風(fēng)格，與檢察公益訴訟的訴訟目的和檢察機(jī)關(guān)的憲法定位不符。

單純強(qiáng)調(diào)公益訴訟的重要性或檢察機(jī)關(guān)的憲法定位，當(dāng)前在理論界和實(shí)務(wù)部門尚難以達(dá)成關(guān)于檢察機(jī)關(guān)訴訟地位特殊性的共識(shí)?；貧w到訴訟法律關(guān)系基礎(chǔ)理論的討論，或許是更理性的分歧解決路徑。訴訟主體在訴訟中的地位和訴訟權(quán)利義務(wù)配置，屬于訴訟基本理論中的訴訟法律關(guān)系范疇，但難點(diǎn)在于，現(xiàn)有的民事行政訴訟法基本理論體系，包括訴訟法律關(guān)系理論，大多服務(wù)于傳統(tǒng)的私益訴訟，以私益保護(hù)為目的，并據(jù)此形成了符合一定國(guó)家和地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律文化傳統(tǒng)的訴訟構(gòu)造，以及管轄、當(dāng)事人、證據(jù)、普通和簡(jiǎn)易程序等各種具體的訴訟制度。公益訴訟語境下，特別是檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體時(shí)，有必要對(duì)傳統(tǒng)理論中影響訴訟法律關(guān)系和訴訟構(gòu)造的因素重新進(jìn)行梳理分析，并以此為指導(dǎo)，對(duì)應(yīng)然性檢察公益訴訟構(gòu)造展開討論，以便為公益訴訟立法完善提供理論支持。

二、訴訟法律關(guān)系與訴訟構(gòu)造

既有的訴訟法律關(guān)系理論產(chǎn)生于私益保護(hù)為目的的訴訟環(huán)境下，研究者還沒有關(guān)注到，當(dāng)訴訟目的在私益保護(hù)之外，又增添了公益保護(hù)時(shí)，訴訟法律關(guān)系和訴訟構(gòu)造所需要進(jìn)行的調(diào)適和補(bǔ)充。由于訴訟理論意義上公益保護(hù)主體的缺失，立法者經(jīng)過精心考量和復(fù)雜博弈，授權(quán)無實(shí)體法上直接利害關(guān)系的主體成為適格起訴主體，以保護(hù)公益。但如果在操作環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)上，將多元起訴主體一概等同于原告地位，則顯然忽視了多元適格主體在性質(zhì)和職能上的差異性，進(jìn)而會(huì)妨礙公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

回溯民事訴訟法律關(guān)系的概念，學(xué)者考證，是由德國(guó)法學(xué)家比洛夫在19世紀(jì)60年代首先提出。比洛夫教授認(rèn)為，“訴訟是有階段地進(jìn)行，并一步步地發(fā)展的法律關(guān)系。”(2)田平安主編：《民事訴訟法學(xué)研究》，高等教育出版社2008年版，第68頁。人們直觀上所感知的訴訟是各個(gè)不同的訴訟階段、法院審理案件，以及各訴訟參與主體的訴訟行為。但這僅是民事訴訟的現(xiàn)象，而非本質(zhì)。訴訟行為、訴訟權(quán)利義務(wù)背后的本質(zhì)是訴訟法律關(guān)系。比洛夫理論的時(shí)代價(jià)值在于：其一，比洛夫教授首創(chuàng)了民事訴訟法律關(guān)系的概念，把訴訟中的法律關(guān)系比照債權(quán)、所有權(quán)等民事實(shí)體法律關(guān)系加以看待，此舉既體現(xiàn)了實(shí)體法與程序法之間的關(guān)聯(lián)性，更彰顯了程序法的獨(dú)立性，使人們認(rèn)識(shí)到，雖然訴訟大多是緣于實(shí)體法律關(guān)系的爭(zhēng)議而產(chǎn)生的，但在訴訟中又產(chǎn)生了區(qū)別于實(shí)體法律關(guān)系的訴訟法律關(guān)系。其二，法院不再被看成是高高在上，雖然法院依然是訴訟的指揮者和裁判者，但法院也是訴訟法律關(guān)系的一方，體現(xiàn)了法院與當(dāng)事人以及其他訴訟參與主體在訴訟中的平等性。

比洛夫的觀點(diǎn)在德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)引發(fā)了學(xué)界對(duì)民事訴訟法律關(guān)系的爭(zhēng)論，并形成了一面關(guān)系說、兩面關(guān)系說、三面關(guān)系說、多面系列關(guān)系說以及訴訟法律狀態(tài)說等。我國(guó)民訴法學(xué)界在上世紀(jì)五十年代引入該理論后，也陷入了長(zhǎng)期的紛爭(zhēng)狀態(tài)。(3)參見石寶山：《論民事訴訟的法律關(guān)系》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1983年第1期；江偉、常怡：《論民事訴訟法律關(guān)系》，載《法學(xué)雜志》1984年第1期；田平安：《民事訴訟法律關(guān)系論》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1994年第6期；蔡彥敏：《對(duì)民事訴訟法律關(guān)系若干問題的再思考》，載《政法論壇》2000年第2期；王繼風(fēng)：《民事訴訟法律關(guān)系再認(rèn)識(shí)》，載《人民論壇》2011年第5期。目前教科書中民事訴訟法律關(guān)系的定義(4)參見江偉：《民事訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第19頁。特點(diǎn)有二：一是民事訴訟法律關(guān)系不僅包含審判法律關(guān)系，另外也包括爭(zhēng)訟法律關(guān)系。二是彰顯了審判權(quán)與訴權(quán)的有機(jī)結(jié)合，突破了以往國(guó)家審判權(quán)包辦民事訴訟的觀念，強(qiáng)化了當(dāng)事人的訴訟主體地位。 故此，有學(xué)者主張，民事訴訟法律關(guān)系問題主要是關(guān)于當(dāng)事人和法院之間的關(guān)系問題，這一問題的核心在于如何體現(xiàn)對(duì)于訴權(quán)的保障。(5)參見江偉主編：《民事訴訟法專論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第52頁。民事訴訟法律關(guān)系的要素包含主體、內(nèi)容和客體。主體是指訴訟中享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織；內(nèi)容是主體依據(jù)訴訟法律規(guī)范所享有的訴訟權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)；客體則為權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象，主體不同，客體的權(quán)利義務(wù)對(duì)象則不同。由此可見，訴訟法律關(guān)系所包含的內(nèi)容極為廣泛，幾乎是對(duì)全部訴訟程序規(guī)范的靜態(tài)角度研究。所以，僅從訴訟法律關(guān)系角度，“往往難以對(duì)一種程序的本質(zhì)特征加以全面、合理的抽象和把握，也無法深入揭示不同訴訟程序的個(gè)性特征和本質(zhì)差異”。(6)陳瑞華：《刑事審判原理論》，北京大學(xué)出版社1997年版，第299頁。

以私益保護(hù)為目的的傳統(tǒng)民事訴訟法律關(guān)系中，最主要的訴訟主體是法院和當(dāng)事人。在進(jìn)行訴訟法律關(guān)系理論的應(yīng)用研究時(shí)，研究者的關(guān)注重點(diǎn)在于法院與當(dāng)事人在訴訟中的作用分擔(dān)，這其中既涵蓋審判權(quán)與訴權(quán)的構(gòu)造關(guān)系，也包含當(dāng)事人之間的構(gòu)造關(guān)系，即所謂訴訟構(gòu)造或訴訟結(jié)構(gòu)、訴訟模式。

與民事訴訟關(guān)聯(lián)緊密的行政訴訟制度是關(guān)于行政法律關(guān)系爭(zhēng)議判斷的裁判制度，行政訴訟脫胎于民事訴訟，且由于我國(guó)行政訴訟與民事訴訟采一元裁判體系，不單設(shè)行政法院系統(tǒng)，故此兩者在訴訟原理上有較多相通之處。不同之處在于，行政訴訟旨在解決行政爭(zhēng)議，關(guān)注對(duì)行政相對(duì)人個(gè)人權(quán)利的特殊保護(hù)以及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督制約。研究者認(rèn)為，行政訴訟的基本結(jié)構(gòu)為兩類：一是行政審判權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)；二是行政審判權(quán)與行政訴權(quán)之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。前者關(guān)涉行政訴訟的受案范圍和司法審查的強(qiáng)度；后者關(guān)涉行政相對(duì)人的訴權(quán)保護(hù)。(7)參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第2-6頁。由此可見，傳統(tǒng)行政訴訟領(lǐng)域?qū)τ谠V訟構(gòu)造的研究，與民事訴訟旨趣相仿，以私益保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)兼顧其與司法介入程度的平衡，以尊重行政自主性。

民事、行政訴訟法律關(guān)系理論對(duì)于立法和司法的實(shí)質(zhì)作用在于：合理界分法院與各訴訟參與主體之間的訴訟權(quán)利義務(wù)，確立各訴訟主體的訴訟地位和訴訟模式。由于訴訟法律關(guān)系理論內(nèi)容極為廣泛，且屬于靜態(tài)化描摹，應(yīng)用角度對(duì)于訴訟法律關(guān)系的研究，應(yīng)更多關(guān)注訴訟中各主體要素間的關(guān)系和地位，即所謂訴訟構(gòu)造。一般認(rèn)為，訴訟構(gòu)造可分為廣義和狹義兩個(gè)維度：廣義的訴訟構(gòu)造指訴訟各要素之間在訴訟中的地位、關(guān)系及其體現(xiàn)形式的總體系。(8)參見陳光中：《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第478頁。狹義的訴訟構(gòu)造關(guān)注的基本要素僅指當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與法院之間的訴訟權(quán)限配置，并由此所形成的法院、當(dāng)事人三方之間的訴訟地位和相互關(guān)系。(9)參見唐力：《民事訴訟構(gòu)造研究——以當(dāng)事人與法院的作用分擔(dān)為中心》，西南政法大學(xué)2003年博士學(xué)位論文。為避免話題過于分散，本文主要是狹義范圍的討論。

三、檢察公益訴訟的目的

研究訴訟構(gòu)造的重點(diǎn)和難點(diǎn)是由訴訟權(quán)利義務(wù)配置而形成的訴訟地位，影響訴訟構(gòu)造的核心因素不是其概念本身，而是訴訟目的。因此，檢察公益訴訟構(gòu)造研究的基礎(chǔ)性問題是檢察公益訴訟的目的，然后才是以此為邏輯起點(diǎn)的訴訟權(quán)利義務(wù)和程序性制度配設(shè)。

訴訟目的是影響訴訟構(gòu)造的決定性因素，當(dāng)然，當(dāng)事人程序主體性原則以及訴訟公正與效率也是影響訴訟構(gòu)造的主要因素。(10)理由是：當(dāng)事人程序主體性原則強(qiáng)調(diào)訴訟主體的交涉性，要求確立當(dāng)事人為主導(dǎo)之訴訟構(gòu)造，建立當(dāng)事人之間橫向辯論式對(duì)話為主，當(dāng)事人與法院之間溝通協(xié)同為輔的交涉模式。民事訴訟中應(yīng)貫徹公正優(yōu)先兼顧效率原則。以此為價(jià)值導(dǎo)向,訴訟構(gòu)造應(yīng)表現(xiàn)為:當(dāng)事人與法院訴訟權(quán)限的“衡平關(guān)系”配置。忽視訴訟目的在現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)條件下的變化，或者顛倒訴訟目的與具體訴訟權(quán)利義務(wù)配置的因果關(guān)系，都會(huì)妨礙討論的深入開展。

訴訟構(gòu)造服務(wù)于訴訟目的，使國(guó)家構(gòu)建訴訟制度的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而服務(wù)于人類社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步。訴訟目的是籠統(tǒng)的提法，與訴訟構(gòu)造緊密相連的因素可以從兩方面考察：宏觀方面是訴訟目的、國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及文化等；微觀方面是國(guó)家政策。(11)參見陳光中：《中國(guó)司法制度的基礎(chǔ)理論問題研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第486頁。因此，決定訴訟構(gòu)造的訴訟目的與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家政策、法律文化傳統(tǒng)等多種因素相關(guān)聯(lián)。

傳統(tǒng)的訴訟目的理論主要有私權(quán)保護(hù)說和私法秩序維持說。私權(quán)保護(hù)說強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人在訴訟中的決定性作用，由此形成古典當(dāng)事人主義的訴訟構(gòu)造；私法秩序維持說重視法院職權(quán)作用的發(fā)揮，隨之而生的是職權(quán)主義訴訟構(gòu)造。江偉教授認(rèn)為訴訟目的決定了民事訴訟制度的基本問題，“一定的訴訟模式(當(dāng)事人主義或職權(quán)主義)是由一定的訴訟目的所決定的，因而歷史上從職權(quán)主義訴訟模式到當(dāng)事人主義訴訟模式的變遷，其背后實(shí)際上都隱藏著訴訟目的論的變革?！?12)江偉:《中國(guó)民事訴訟法專論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第15頁。行政訴訟法學(xué)者對(duì)于訴訟目的所發(fā)揮的制度構(gòu)建引領(lǐng)作用，與民事訴訟法學(xué)者見解相同。研究者認(rèn)為，訴訟目的引導(dǎo)訴訟制度設(shè)計(jì)的總體思路，同時(shí)也是不同國(guó)家和地區(qū)訴訟制度存在差異的原因所在。行政訴訟目的不同，行政訴訟審理原則、受案范圍、管轄制度、程序設(shè)置、當(dāng)事人制度和訴訟模式等就隨之不同。(13)參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第55頁。目的論在行政訴訟實(shí)踐中具有不可替代的作用和價(jià)值。國(guó)家對(duì)實(shí)行行政訴訟所預(yù)設(shè)的目的，總是要通過行政訴訟各個(gè)程序環(huán)節(jié)的安排來保證其實(shí)現(xiàn)，包括具體程序設(shè)計(jì)、程序參與主體的訴訟地位，以及主體間的關(guān)系，這些有關(guān)行政訴訟的結(jié)構(gòu)或構(gòu)造的制度安排，均服務(wù)于行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。(14)參見胡衛(wèi)列：《行政訴訟目的論》，中國(guó)政法大學(xué)2003年博士學(xué)位論文。

當(dāng)然，訴訟構(gòu)造也是動(dòng)態(tài)和發(fā)展的，比如近年來許多學(xué)者所主張的協(xié)同主義訴訟構(gòu)造。另外，不同類型訴訟構(gòu)造之間也會(huì)出現(xiàn)混和。但無論怎樣，傳統(tǒng)的訴訟目的研究均是以私益保護(hù)為背景的。由此形成的種種目的理論也是以私益訴訟為出發(fā)點(diǎn)，顯然已不能用于詮釋民事公益訴訟的目的。(15)參見段厚?。骸董h(huán)境民事公益訴訟基本理論思考》，載《中外法學(xué)》2016年第4期。筆者認(rèn)同訴訟目的對(duì)于訴訟構(gòu)造的根本性影響，但同時(shí)應(yīng)注意到在不同的訴訟類型中，訴訟目的具有差異性，不能靜止地、孤立地看待訴訟法律關(guān)系和訴訟構(gòu)造。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的公益訴訟法律關(guān)系，不宜簡(jiǎn)單套用既有的訴訟構(gòu)造理論，應(yīng)當(dāng)在遵循傳統(tǒng)訴訟法律關(guān)系理論實(shí)質(zhì)內(nèi)核的前提下，結(jié)合公益訴訟的特殊性、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位進(jìn)行細(xì)致的類型化研究。

檢察公益訴訟的目的，是指國(guó)家實(shí)行公益訴訟，并授權(quán)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴主體，所預(yù)期實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和結(jié)果。構(gòu)建檢察公益訴訟制度的根本目的在于保護(hù)公益。公共利益包含國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，涵蓋的內(nèi)容廣泛，具有公共性。在現(xiàn)代國(guó)家中，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都應(yīng)以維護(hù)公益為根本。其中，行政權(quán)最為廣泛、最為經(jīng)常地影響著公益；行政機(jī)關(guān)是保護(hù)、實(shí)現(xiàn)公共利益的核心。然而，由于行政權(quán)的不作為或違法作為，可能造成對(duì)公益的損害。我國(guó)近幾十年來，隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的提升，經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展，環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失和食品藥品安全等公益保護(hù)問題日漸凸現(xiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)文件中曾明確列舉國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，由于一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為所造成的公益損害后果。也正是在此份文件中，中央決策層明確表示探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。

經(jīng)過試點(diǎn)，在基本法層面，授權(quán)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，一方面體現(xiàn)了公益司法保護(hù)的層次性，有利于合理配置公共資源。在現(xiàn)行體制下，檢察機(jī)關(guān)由于具有相對(duì)的獨(dú)立性、較強(qiáng)的取證能力、專業(yè)化隊(duì)伍，尤其是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的屬性和職能定位，所以比其他適格主體可以發(fā)揮更大的作用，成為公益保護(hù)的“最后防線”。另一方面，體現(xiàn)了國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變化和決策層對(duì)公益保護(hù)的決心，有利于公益保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟“增設(shè)了一種通過法律監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)協(xié)調(diào)配合來制衡過于強(qiáng)大行政權(quán)的機(jī)制”。(16)劉藝：《檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

從國(guó)家治理層面看，檢察公益訴訟開辟了“國(guó)家力量”進(jìn)場(chǎng)的公益保護(hù)中國(guó)道路，即通過法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行，以司法裁判為后盾，促進(jìn)依法行政，從而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的根本目的。其中，保護(hù)公益是其根本性目的，后者則應(yīng)當(dāng)被理解為檢察公益訴訟的功能所在。同時(shí)，檢察公益訴訟目的實(shí)現(xiàn)，則需要通過具體的訴訟構(gòu)造予以保障。

四、橫向的公訴化構(gòu)造

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴主體，檢察公益訴訟構(gòu)造的設(shè)計(jì)應(yīng)保障檢察職能的發(fā)揮，進(jìn)而充分實(shí)現(xiàn)預(yù)期的訴訟目的。所以，應(yīng)從實(shí)現(xiàn)訴訟目的的角度，理解檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體的合理性和正當(dāng)性。檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟的特殊主體，但不是特權(quán)主體。

質(zhì)疑者主張，基于訴訟原理，訴訟中的稱謂不同，則訴訟地位、訴訟權(quán)利、訴訟義務(wù)不同，訴訟構(gòu)造也不相同。(17)參見柴發(fā)邦主編：《民事訴訟法學(xué)新編》，法律出版社1992年版，第149頁。2017年新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法沒有具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的稱謂，因此檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中地位則應(yīng)當(dāng)普通當(dāng)事人化。但事實(shí)上，2017年修法關(guān)于公益訴訟的管轄、程序、證據(jù)等也沒有一并進(jìn)行修改，也沒有吸收此前頒行的最高人民法院審理公益訴訟案件司法解釋。(18)2014年12月8日由最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，自2015年1月7日起施行。2016年2月1日最高人民法院審判委員會(huì)第1677次會(huì)議通過《關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，自2016年5月1日起施行?？梢灶A(yù)計(jì)，以私益保護(hù)為目的建構(gòu)的原有民事行政訴訟規(guī)范體系，無法通過短時(shí)間內(nèi)小修小補(bǔ)兼容公益保護(hù)的全部規(guī)范。2012年全面修法的討論中，對(duì)于公益訴訟，學(xué)界曾主張獨(dú)立成篇或獨(dú)立成法。因此，僅以2017年修法條文為理由，主張既然檢察機(jī)關(guān)沒有法定的特殊稱謂，即意味著檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的原告化，理由牽強(qiáng)，也缺乏對(duì)于訴訟構(gòu)造基礎(chǔ)理論的動(dòng)態(tài)和整體思考。固守原有理論，鉆“牛角尖”，無助于化解分歧。有研究者認(rèn)為，“倒不如認(rèn)真地關(guān)注當(dāng)前正在得到全面推行的改革，從中發(fā)現(xiàn)我國(guó)檢察制度發(fā)展創(chuàng)新的新契機(jī)。”(19)參見陳瑞華：《檢察機(jī)關(guān)法律職能的重新定位》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。

根據(jù)法律授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)既是提起行政公益訴訟的唯一適格主體，同時(shí)也是民事公益訴訟的多元起訴主體之一。但檢察機(jī)關(guān)并非實(shí)體法意義上的公益管理者，其在公益訴訟中擁有的訴權(quán)既不同于特定財(cái)產(chǎn)管理權(quán)主體的訴訟擔(dān)當(dāng)，如破產(chǎn)管理人或宣告失蹤人的財(cái)產(chǎn)代管人；也不同于環(huán)保、消費(fèi)等公益性組織憑借的公眾代表身份；甚至與海洋環(huán)境監(jiān)管部門、省級(jí)或市級(jí)人民政府等行政性主體獲得授權(quán)的原因也根本不同。雖然同樣基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)獲得公益訴訟訴權(quán)，但檢察機(jī)關(guān)不同于其他適格主體的根本原因在于其憲法定位。法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的基本職能，檢察機(jī)關(guān)所行使的各項(xiàng)職權(quán)，歸根結(jié)底都是法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟這一新的職能，在權(quán)力屬性上也應(yīng)歸屬于法律監(jiān)督職能，提起公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的一種方式和手段，同時(shí)，也進(jìn)一步豐富了檢察監(jiān)督職能的外延。(20)參見曹建明：《發(fā)展完善中國(guó)特色社會(huì)主義公益司法保護(hù)制度》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2017年9月29日。

不同于其他起訴主體，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是公訴人，而不是普通原告。檢察公益訴訟試點(diǎn)之初，學(xué)界對(duì)此就爭(zhēng)論頗多。僅就檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的稱謂，即有公訴人說、公益代表人說、雙重身份說、當(dāng)事人說或原告說等等。最高人民法院在試點(diǎn)中頒行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第4條和14條分別規(guī)定，人民檢察院以“公益訴訟人”身份提起公益訴訟，訴訟權(quán)利義務(wù)“參照”民事、行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定?！皡⒄铡奔幢砻鳈z察機(jī)關(guān)不是普通原告，但具體應(yīng)為何種訴訟地位并不明確。實(shí)踐中，公益訴訟案件開庭審理時(shí)，檢察機(jī)關(guān)庭審桌簽的擺放可謂五花八門。

《檢察公益訴訟司法解釋》將檢察機(jī)關(guān)定位為“公益訴訟起訴人”，這一稱謂確實(shí)有別于“原告”，一定程度體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)和地位?！稒z察公益訴訟司法解釋》中還明確了試點(diǎn)時(shí)期的一些做法，如開庭前，法院應(yīng)向檢察機(jī)關(guān)發(fā)出出庭通知書。檢察機(jī)關(guān)的派員出庭通知書應(yīng)當(dāng)寫明出庭人員的姓名和法律職務(wù)。法院不能像對(duì)待普通當(dāng)事人一樣，在受理環(huán)節(jié)要求檢察機(jī)關(guān)提供組織機(jī)構(gòu)代碼證、法定代表人身份證明，不能向檢察機(jī)關(guān)發(fā)送傳票，不能要求檢察機(jī)關(guān)提交授權(quán)委托書等。但是，《檢察公益訴訟司法解釋》中的其他一些內(nèi)容確實(shí)值得商榷，如規(guī)定以上訴方式啟動(dòng)二審；人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，以及可以釋明變更檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求等。

爭(zhēng)議最為激烈的二審啟動(dòng)方式——抗訴還是上訴？實(shí)質(zhì)上折射了檢察民事公訴權(quán)的理論基礎(chǔ)和規(guī)范體系尚需完備的問題。檢察民事公訴權(quán)指人民檢察院在法定情形下，為維護(hù)公益，向人民法院提起民事訴訟的職權(quán)。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)經(jīng)歷了移植——繼受——中斷——恢復(fù)的變遷路徑。完整的公訴權(quán)體系，除提起訴訟的權(quán)利，還應(yīng)包括參訴權(quán)和抗訴權(quán)，但目前的關(guān)注重點(diǎn)還僅在起訴權(quán)。(21)代表性著述有鄧思清：《論檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)》，載《法商研究》2004年第5期；李浩：《關(guān)于民事公訴的若干思考》，載《法學(xué)家》2006年第4期；田凱：《行政公訴論》，中國(guó)檢察出版社2009年版；崔偉、李強(qiáng)：《檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴論》，中國(guó)檢察出版社2010年版。檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的職權(quán)，建國(guó)初曾有二審和審判監(jiān)督程序的配套規(guī)定，可為完善當(dāng)前檢察公益訴訟制度提供借鑒。如1957年最高人民法院《民事案件審判程序(草案)》第1條規(guī)定：“請(qǐng)求保護(hù)自己權(quán)利或者請(qǐng)求保護(hù)依法由他保護(hù)的人的權(quán)利，可以向有管轄權(quán)的人民法院起訴。人民檢察院對(duì)于有關(guān)國(guó)家和人民利益的主要民事案件，也可以提起訴訟?！钡?0條規(guī)定：“當(dāng)事人或檢察院不服地方各級(jí)人民法院第一審案件的判決而提起上訴、抗議的期間為十天，不服裁定而提起上訴、抗議的期間為五天。自接到判決書(裁定)的次日起算”。第55條規(guī)定：“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院第一審判決和裁定認(rèn)為有錯(cuò)誤的時(shí)候，有權(quán)按照上訴程序提出抗議。如果在上訴期間屆滿后提出抗議，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序進(jìn)行。”由此可見，建國(guó)后，在規(guī)范層面已有了較為完備的檢察民事公訴權(quán)的程序規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)有關(guān)國(guó)家和人民利益的案件提起民事訴訟，對(duì)法院一審判決裁定不服，可以提出二審抗議和審判監(jiān)督程序的抗議，不同于普通當(dāng)事人的上訴。

比較研究也可一定程度佐證檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中，相對(duì)于其他起訴主體的特殊性。鑒于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)憲法地位和職權(quán)配置的特殊性，展開比較研究的范圍相對(duì)狹窄。其中，俄羅斯檢察制度與我國(guó)相似，主動(dòng)提起民事訴訟歷來都是俄羅斯民事檢察制度的重要組成部分，且起訴案件的范圍極為寬泛。2003年俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法典在立法上規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)不確定范圍的人的利益而提起民事訴訟。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位，俄羅斯主流觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在任何時(shí)候都不是當(dāng)事人，也不是程序意義上的原告，他在參加的案件中具有獨(dú)立的地位。檢察機(jī)關(guān)首先是國(guó)家的代表，同時(shí)肩負(fù)著監(jiān)督法制的職能。(22)參見李昕：《俄羅斯民事檢察制度研究》，西南政法大學(xué)2008年博士學(xué)位論文。其借鑒意義就在于，由于檢察機(jī)關(guān)的特殊法律定位，在檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體時(shí)，公益訴訟構(gòu)造可做二元化設(shè)計(jì)，區(qū)別與其他適格主體。

綜上，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中更符合其憲法定位的稱謂應(yīng)分別為“民事公訴人”和“行政公訴人”，有研究者認(rèn)為，提起公益訴訟與刑事訴訟相同，都是檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的公共訴訟職能。(23)參見陳瑞華：《檢察機(jī)關(guān)法律職能的重新定位》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第5期。較之于“公益訴訟人”和“公益訴訟起訴人”，前者更能表明檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位，同時(shí)也可以區(qū)別于其他的公益訴訟適格主體。理解這一概念時(shí)應(yīng)注意區(qū)分：民行公訴不等于公益訴訟，理論上，檢察機(jī)關(guān)為救濟(jì)特定的私益，如未成年人、無行為能力人和失蹤者利益，也可以提起公訴，這在其他國(guó)家立法例中已有體現(xiàn)。(24)參見鄧思清：《論檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)》，載《法商研究》2004年第5期。公益訴訟也不等民行公訴，因?yàn)槠渌麢C(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟不是民行公訴。

公訴化構(gòu)造是就檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與被告在審判階段的橫向關(guān)系而言的，檢察機(jī)關(guān)基于憲法和法律規(guī)定，不能僭越審判權(quán)，也不能凌駕于被告方，相反，要承擔(dān)更多的訴訟義務(wù)，尤其在舉證證明方面。檢察機(jī)關(guān)依法擁有對(duì)公益訴訟的審判、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但承辦主體和操作程序與提起公訴相對(duì)區(qū)隔。公訴化構(gòu)造的形成需要通過明確稱謂、規(guī)范訴訟權(quán)利義務(wù)以及合理的程序設(shè)計(jì)：

一方面，應(yīng)保障檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)，在保障調(diào)查手段的前提下，在訴訟中應(yīng)承擔(dān)更嚴(yán)格的舉證義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依職權(quán)對(duì)證據(jù)進(jìn)行全面調(diào)查，包括從立案到訴前程序效果跟蹤，直到提起訴訟的全程調(diào)查；遵從客觀義務(wù)，對(duì)有利證據(jù)和不利證據(jù)的全方位調(diào)查；以及對(duì)于實(shí)體法規(guī)范要件的所涉爭(zhēng)議事實(shí)的全要件調(diào)查。(25)行政公益訴訟中的調(diào)查內(nèi)容：一是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)。二是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)及狀態(tài)。三是行政機(jī)關(guān)不依法履職的事實(shí)，即違法行使職權(quán)或者不作為的過程、方式和狀態(tài)。四是行政機(jī)關(guān)不依法履職與損害之間的因果關(guān)系。民事公益訴訟調(diào)查內(nèi)容包括：一是侵權(quán)主體的基本情況。二是行為人實(shí)施了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、危害食品藥品安全的行為及具體過程。三是損害后果。四是違法行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系。五是侵權(quán)主體的主觀過錯(cuò)程度。即全過程、全方位、全要件的“三全”調(diào)查。雖然，訴訟中行政機(jī)關(guān)要對(duì)行政行為合法性承擔(dān)證明責(zé)任，侵權(quán)主體要對(duì)侵權(quán)行為與損害之間的因果關(guān)系承擔(dān)責(zé)任，但不能由此得出結(jié)論：檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為合法性或因果關(guān)系不需要進(jìn)行調(diào)查，甚至對(duì)于侵權(quán)主體承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任的環(huán)境侵權(quán)案件，從檢察機(jī)關(guān)全面調(diào)查的角度，也有必要結(jié)合侵權(quán)主體實(shí)施違法行為的次數(shù)、持續(xù)時(shí)間、手段和方式、獲利情況、是否曾接受過行政處罰或刑事處罰等，對(duì)侵權(quán)主體的主觀過錯(cuò)程度做出判斷。實(shí)務(wù)中，多數(shù)作為違法的案件中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)作為違法的事實(shí)也提出證據(jù)予以證實(shí)。對(duì)抗式的三角形構(gòu)造中，檢察機(jī)關(guān)作為公訴方，全面和充分的證據(jù)調(diào)查，可以保障預(yù)期的訴訟效果，從而實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的目的。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)較高的勝訴率與檢察機(jī)關(guān)舉證的充分性密切相關(guān)。檢察公益訴訟中，公益訴訟職權(quán)主義的角色功能，由審判機(jī)關(guān)和提起公訴的檢察機(jī)關(guān)共同擔(dān)當(dāng)。

另一方面，應(yīng)明確訴訟主體的訴訟權(quán)限和相互關(guān)系。第一，人民法院開庭審理人民檢察院提起的公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)在開庭三日前向人民檢察院送達(dá)出庭通知書。人民檢察院應(yīng)當(dāng)派員出庭，并應(yīng)當(dāng)自收到人民法院出庭通知書之日起三日內(nèi)向人民法院提交派員出庭通知書。派員出庭通知書應(yīng)當(dāng)寫明出庭人員的姓名、法律職務(wù)以及出庭履行的具體職責(zé)。第二，人民檢察院提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交起訴書、公益受損的初步證明和已履行訴前程序的證明材料。第三，法院可以裁判支持或不予支持，但不得駁回起訴。第四，法院的審理范圍受檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟范圍的限制，不宜依職權(quán)釋明變更或者增加。(26)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第9條規(guī)定，人民法院認(rèn)為原告提出的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求?！稒z察公益訴訟司法解釋》第18條規(guī)定，人民法院認(rèn)為人民檢察院提出的訴訟請(qǐng)求不足以保護(hù)社會(huì)公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求。第五，由于訴前程序的規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督權(quán)，法院受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件不必履行在法定期限內(nèi)告知行政機(jī)關(guān)的程序，可以視審理需要，決定是否通知行政機(jī)關(guān)。第六，人民檢察院辦理公益訴訟案件，應(yīng)進(jìn)行全面調(diào)查，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合。第七，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不需要交納訴訟費(fèi)。第八，人民檢察院提起公益訴訟案件中，被告以反訴方式提出訴訟請(qǐng)求的，人民法院不予受理。第九，檢察機(jī)關(guān)作為公訴方，可以變更或撤回起訴，但作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是承擔(dān)公益管理職責(zé)的代表機(jī)關(guān)，沒有實(shí)體處分權(quán)，不宜進(jìn)行調(diào)解。第十，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為一審裁判錯(cuò)誤的，應(yīng)以抗訴方式啟動(dòng)二審，并由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)派員出席二審法庭。

五、縱向的兩階化構(gòu)造

縱向的“兩階化”是檢察公益訴訟程序的特殊性構(gòu)造，根據(jù)2017年修改的《民事訴訟法》第55條第二款和《行政訴訟法》第25條第四款，檢察機(jī)關(guān)在向法院提起民事、行政公益訴訟前，必須履行法定前置性程序。

以公益保護(hù)的訴訟目的為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建檢察公益訴訟的基本邏輯應(yīng)當(dāng)是：檢察機(jī)關(guān)在履職中，如果發(fā)現(xiàn)公益受損或存在重大損害危險(xiǎn)，即可在立案后展開調(diào)查，對(duì)造成損害的原因進(jìn)行分析判斷。其后，根據(jù)公益受損的原因以及公益救濟(jì)的需要，選擇民事、行政或刑事附帶民事公益訴訟的辦案類型。提起行政公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。檢察建議回復(fù)期滿，經(jīng)過跟蹤調(diào)查，根據(jù)行政機(jī)關(guān)履職和公益救濟(jì)的具體情況，檢察院機(jī)關(guān)決定是否向人民法院提起行政公益訴訟。提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過公告確認(rèn)其他適格主體是否提起訴訟。

縱向“兩階化”的基本原理同樣是基于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。不同于社會(huì)公益性組織和授權(quán)試點(diǎn)的行政機(jī)關(guān)，(27)中央辦公廳、國(guó)務(wù)院2015年12月3日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，在部分省份開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)。2017年12月《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在全國(guó)范圍內(nèi)試行。檢察機(jī)關(guān)需要承擔(dān)保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，并且具有作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)履行職責(zé)的基本保障。訴前程序可以保障檢察機(jī)關(guān)有效行使法律監(jiān)督權(quán)，尤其是在行政公益訴訟中，訴前程序可以發(fā)揮督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的功能，及時(shí)救濟(jì)受損害的公益。因?yàn)樾姓嬖V訟發(fā)生的前提，是作為國(guó)家法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，違法行使職權(quán)或不作為，造成國(guó)家法律法規(guī)得不到有效實(shí)施，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到損害，基于此，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在行政公益訴訟中的職責(zé)就是通過檢察建議，以及其后的跟蹤調(diào)查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法全面、正確履行職責(zé)，進(jìn)而通過行政機(jī)關(guān)的依法履職達(dá)到修復(fù)和救濟(jì)公共利益的目的。(28)參見王萬華：《完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問題》，載《法學(xué)雜志》2018年第1期。從實(shí)踐效果看，行政公益訴訟訴前程序的主要功能得到了較為充分的發(fā)揮，基本形成了“雙贏”“多贏”和“共贏”的局面。而民事公益訴訟訴前程序的主要功能則是節(jié)約司法資源，發(fā)動(dòng)更多社會(huì)主體和有資格的行政機(jī)關(guān)參與公益保護(hù)，促進(jìn)司法民主和國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。(29)參見劉輝、姜昕：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟試點(diǎn)情況實(shí)證研究》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

縱向“兩階化”結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)是否提起公益訴訟的審查判斷。其中涉及檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與其他適格主體之間的訴前關(guān)系。由于檢察機(jī)關(guān)與人民法院在我國(guó)同樣具有司法機(jī)關(guān)的屬性，檢察公益訴訟中，訴訟法律關(guān)系的產(chǎn)生應(yīng)始于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的立案環(huán)節(jié)，即不同于民事、行政私益訴訟中，訴訟法律關(guān)系產(chǎn)生于訴訟系屬于法院之后。因?yàn)樯婕暗脚c其他訴訟主體之間的關(guān)系，訴前訴訟法律關(guān)系也應(yīng)當(dāng)通過法律或司法解釋予以規(guī)范，而不宜當(dāng)做檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)加以處理。

在訴前階段，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及其他適格民事公益訴訟主體的訴訟行為，將產(chǎn)生相應(yīng)的程序后果。行政公益訴訟訴前，檢察機(jī)關(guān)可以向多個(gè)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政主體發(fā)出檢察建議，建議期滿后，經(jīng)過跟蹤調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)對(duì)被建議行政機(jī)關(guān)的履職是否到位，公益是否得到救濟(jì)進(jìn)行實(shí)體審查，以決定是否對(duì)全部或部分被建議行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟。對(duì)于訴前階段檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩者關(guān)系應(yīng)予以明確規(guī)范，不應(yīng)失之于隨意。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，應(yīng)明確其對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查的配合義務(wù)，對(duì)檢察建議的回復(fù)義務(wù)，否則應(yīng)產(chǎn)生必要的程序性后果或受到相應(yīng)的處罰。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)保障其他訴訟主體的程序參與權(quán)和司法程序的公開透明，鑒于有關(guān)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行的范圍、強(qiáng)度和方式等領(lǐng)域研究還相對(duì)薄弱，保障主體的程序參與是現(xiàn)階段化解分歧的較好方式。因此對(duì)于相應(yīng)的訴前階段，應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行告知，如立案決定、審查終結(jié)決定以及結(jié)案決定等。

民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)通過公告，告知和督促有關(guān)組織或試點(diǎn)行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，這一訴前行為在檢察機(jī)關(guān)和其他適格主體之間應(yīng)產(chǎn)生的程序性后果包括：其一，如果其他適格主體提起訴訟，則檢察機(jī)關(guān)不再具有民事公益訴訟的訴權(quán)，但可以支持其他主體進(jìn)行訴訟。其二，如果其他適格主體在法定公告期間沒有提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后，其他主體不能再加入到檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)提起的訴訟中成為共同起訴主體。其三，由于已經(jīng)在訴前進(jìn)行了公告，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，法院不再公告通知其他適格主體加入訴訟。

訴前程序結(jié)束后，經(jīng)過跟蹤調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)審查決定是否提起公益訴訟。如提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)需要向法院提交已履行訴前程序的證明材料，因?yàn)樵V前程序?yàn)榉ǘǖ谋亟?jīng)程序，但法院只需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否已履行訴前程序進(jìn)行形式審查；如決定不起訴，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)制作結(jié)案決定書。在這一階段的構(gòu)造中，有學(xué)者主張，檢察機(jī)關(guān)有“提出檢察建議這一附條件的實(shí)體處理權(quán)限”，(30)參見王萬華：《完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問題》，載《法學(xué)雜志》2018年第1期。即意味著檢察機(jī)關(guān)在訴前程序構(gòu)造中有實(shí)體性處分權(quán)。