林 慧

(閩南師范大學法學與公共管理學院，福建 漳州 363000)

在中國走向現(xiàn)代化的進程中，法治備受重視。黨的十八大報告提出：“法治是治國理政的基本方式?！盵1]黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”[2]。長期以來，農(nóng)村地區(qū)較為落后的經(jīng)濟狀況、城鄉(xiāng)二元結構的存在以及法治文化難以在農(nóng)村扎根等狀況導致鄉(xiāng)村法治建設成為我國法治建設的薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)豐則基礎牢，農(nóng)村穩(wěn)則社會安，農(nóng)民富則國家強。鄉(xiāng)村的興衰關乎國家穩(wěn)定和社會安寧。鄉(xiāng)村治理是中國地方治理的基礎，其成效和發(fā)展走向將直接影響中國的現(xiàn)代化進程[3]。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，法治鄉(xiāng)村是新時代中國特色社會主義法治體系中不可或缺的重要組成部分，沒有鄉(xiāng)村法治就不可能真正建立社會主義法治國家。2018年《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》正式提出“法治鄉(xiāng)村”的概念，展現(xiàn)了法治鄉(xiāng)村在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義。

一、問題的提出

一直以來，學者們十分關注鄉(xiāng)村法治問題，從不同方面對法治鄉(xiāng)村進行了研究：(1)從宏觀角度探討鄉(xiāng)村法治的基本理論性問題。如在鄉(xiāng)村法治的發(fā)展模式問題上，薛剛凌等認為農(nóng)村法治的發(fā)展模式應區(qū)別于城市，發(fā)揮政府的主導推動作用[4]；劉同君認為我國農(nóng)村社會治理法治轉型須以農(nóng)民權利為核心，以便實現(xiàn)農(nóng)民權利和社會資源的對等配置[5]。(2)從微觀角度深入研究鄉(xiāng)村某一個領域的法治問題。如一些學者分別從農(nóng)村土地制度、農(nóng)村環(huán)境保護、村民自治等角度切入探討鄉(xiāng)村法治問題[6-8]。從現(xiàn)有的研究成果看，多數(shù)從實體法角度解析鄉(xiāng)村法治的相關問題，偶有一些在深入探討實體法問題后順帶提及了某些程序法內(nèi)容[9]，但專門從程序角度研究鄉(xiāng)村法治的成果少之又少。筆者在中國知網(wǎng)期刊引擎搜索發(fā)現(xiàn)，截至2019年4月15日，主題包含“農(nóng)村(鄉(xiāng)村)”與“法治”的核心期刊論文達400篇之多，但主題包含“農(nóng)村(鄉(xiāng)村)”與“程序法治”的核心期刊論文卻只有1篇；題目包含“農(nóng)村(鄉(xiāng)村)”與“程序法治”的碩博士論文為0篇。

我國“重實體，輕程序”的思想根深蒂固，許多專家學者也主要將注意力傾注于鄉(xiāng)村實體法治研究，而有意無意地忽略了鄉(xiāng)村程序法治問題。邁入中國特色社會主義新時代，在立足農(nóng)村現(xiàn)狀的基礎上，如何保障農(nóng)民的程序法權益、合理設置鄉(xiāng)村治理的程序、規(guī)范鄉(xiāng)村公共權力運行等是亟待研究和解決的問題。

二、程序法治在鄉(xiāng)村法治中的價值

法治的主要作用在于限制權力的濫用，而制約權力則主要靠程序，因此，在推進鄉(xiāng)村法治時，必須高度重視程序的價值?！俺绦?，從法律學的角度來看，主要體現(xiàn)為按照一定的順序、方式和步驟來作出法律決定的過程。其普遍形態(tài)是：按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定”[10]。在現(xiàn)代法治國家，程序法具有重要地位。在法治鄉(xiāng)村建設中，程序法治能使權力運作保持理性，使權力的行使得到合理預期和適當監(jiān)督，從而達到約束鄉(xiāng)村公共權力、規(guī)范鄉(xiāng)村公共事務、保障農(nóng)民權利的目的。法治的核心是程序，法治水平的高低取決于程序化的程度[11]。程序法治對鄉(xiāng)村治理具有重大價值。

(一)程序法治有利于預防和解決鄉(xiāng)村各類爭議，構建和諧鄉(xiāng)村

程序法治的重要價值首先體現(xiàn)在正義的程序具有保障當事人充分參與程序，化解當事人的對抗及質疑，最終使結果正當化的功能。程序法治從制度上保障利益各方能充分有效地參與程序，即通過溝通協(xié)商，讓各方主體的價值追求及利益主張均可得到充分的表達與展示，且利益沖突的各方可以開誠布公地交流，彼此都能得到對方的回應。通過這種和平的方式，各方可以充分評估彼此的主張和理由，有效地把各種不滿、懷疑和對抗消化在程序過程之中，從而得到更加客觀和中立的判斷?？梢姡绦蚍ㄖ稳缤彌_器，可以避免矛盾的激化，有效預防和解決各種爭議。

當前，農(nóng)村處于一個變革的階段，鄉(xiāng)村秩序的基礎正在發(fā)生變化，鄉(xiāng)村在利益分配、資源使用、村民自治過程中會產(chǎn)生各種各樣的矛盾和爭議，鄉(xiāng)村治理面臨新的挑戰(zhàn)。在鄉(xiāng)村治理中，科學的程序設計可以充分聽取各方的不同意見，防止非理性決定的出現(xiàn)、避免矛盾的激化；可以兼顧不同主體的不同需求，及時調整和完善各項決策；可以在爭議出現(xiàn)后提供有效的糾紛解決方法，將各種糾紛和矛盾納入法治的軌道，使各種爭執(zhí)通過文明的方式得以和平解決，從而構建和諧鄉(xiāng)村。

(二)程序法治有助于實現(xiàn)廣大村民與農(nóng)村基層干部的雙贏，預防腐敗

近年來，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村事務中涉及的經(jīng)濟利益越來越多、數(shù)額越來越大，廣大村民與農(nóng)村基層干部在利益分配、鄉(xiāng)村公共事務的管理和決策中不免會發(fā)生矛盾。農(nóng)村基層干部作為農(nóng)村基層事務管理者，擁有較多的權力，與此相伴而來的是近些年農(nóng)村腐敗問題日益嚴重，引發(fā)社會的廣泛關注[12]。農(nóng)村基層干部的腐敗行為直接損害村民利益和農(nóng)村公共管理秩序，倘若處理不好，可能會導致農(nóng)村社會矛盾聚集，危害農(nóng)村基層民主法治建設和社會穩(wěn)定，這與廣大村民及農(nóng)村基層干部的根本利益是相違背的。

堅持程序法治能夠實現(xiàn)農(nóng)村基層干部與廣大村民的雙贏。對廣大村民來說，程序法治是保護自己合法權益的有力手段，他們不只是被管理的對象，同時也是程序的參與者。村民有權要求公開村務、了解相關的信息和材料；有權表達自己的看法和觀點；有權參與各項村務決策；如果認為其權利遭到侵害，有權要求依照法定程序予以救濟。只有通過程序法治，廣大村民的知情權、表達權、參與權、監(jiān)督權以及救濟權才能得到真正的保障。對農(nóng)村基層干部來說，程序法治要求他們公開各項村務信息，與村民多溝通，多聽取村民的意見，求大同、存小異，平衡各方利益，最后凝結成共識，以便作出科學民主的公共決策。程序法治能為農(nóng)村基層干部與廣大村民搭建規(guī)范的對話及交流平臺，促進彼此間的溝通和理解，最大限度地保證公共決策的民主性、科學性。因此，這樣的決策更容易得到廣大村民的理解和支持，能夠得以順利實施?！坝袡嗔Φ娜藗兪褂脵嗔σ恢钡接龅浇缦薜牡胤讲判葜埂盵13]。規(guī)范的程序能將農(nóng)村基層干部的各項管理行為都納入其中，把他們的每一項權力都置于“陽光”下、關進“籠子”里，便于村民知曉和監(jiān)督，也有利于預防腐敗。

(三)程序法治有助于提高鄉(xiāng)村治理效率，節(jié)約社會資源

鄉(xiāng)村程序法治的根本目的是保障鄉(xiāng)村公共權力公正、高效地行使：一方面，要防止鄉(xiāng)村公共權力被濫用，以免村民的權利被侵害；另一方面，要設置合理程序，促使掌握或代行鄉(xiāng)村公共權力的行為人積極作為，提高效率，從而更好地為村民服務。有些農(nóng)村基層干部認為依照法律程序辦事十分“麻煩”，不如搞“一言堂”來得快，他們更希望能無拘無束地運用手中的權力，這種觀念是非常錯誤的。人們往往無法確知什么是公平正義，但人們卻能確知什么是不公平和非正義[14]。如在農(nóng)村集體收益分配過程中，如果未征求村民意見，村干部就擅自決定分配方案，村民就會對該做法產(chǎn)生不公正感，就會作出“這樣的決定程序是非正義”的判斷，就會自然而然地抵觸、不配合甚至反抗該分配方案，導致方案無法推行甚至激化矛盾，此時又要耗費大量人力物力財力來平息沖突，以致社會資源被大量浪費。倘若一開始便設置合理程序，讓村莊各項活動在程序的制約下有序進行，便可避免此類事件的發(fā)生，從而最大限度地節(jié)約社會資源，提高鄉(xiāng)村治理效率。

(四)程序法治與實體法治相得益彰，樹立法治權威

實體法治和程序法治是實踐法治的兩條路徑。實體法治主要通過配置權利義務來實現(xiàn)國家法治目標，它強調權利義務的分配；程序法治主要通過程序法律制度的建構和完善來實現(xiàn)國家治理的法治化，它強調以程序過程為治理重心，以正當程序為保證[15]。

人們對實體問題是非對錯的認識，往往會因為所在立場、價值觀念、利益訴求等的不同而不同。法律并不否定每一個社會主體追求自身利益，但是只要換位思考一下就會發(fā)現(xiàn)，有時沖突一方堅信的所謂“自身利益”在他方看來卻不一定是公平正義。也就是說，有多少不同立場和不同的利益訴求，就可能產(chǎn)生多少實體正義的標準和尺度。如在農(nóng)村集體收益分配中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的老成員和新成員之間，都可能會有不同意見，有時候不管如何分配，都會有人覺得不公平。如何協(xié)調這些不同意見，保證既尊重大多數(shù)，又保護少數(shù)，值得思考。此時，不妨通過“正當?shù)倪^程”即程序來實現(xiàn)公平和正義。通過公開的程序聽取各方意見，讓利益各方都充分而且富有意義地參與到?jīng)Q策程序中來，并嚴格按規(guī)定的程序作出決策，那么即使最終的實體結果未能滿足每一個村民的要求，大家也容易認可這樣的結果?？梢姡ㄖ纬绦蛟O置得好，程序正義得以彰顯，實體法治也更容易實現(xiàn)，二者相互結合、相得益彰、效果顯著，更能樹立法治權威。

(五)程序法治有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，有利于全面依法治國

黨的十八屆四中全會提出“全面推進依法治國”，體現(xiàn)了法治全覆蓋、法治全貫通的新法治思維。鑒于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在我國重要的地位，沒有農(nóng)村的法治就談不上全面依法治國，所以鄉(xiāng)村程序法治對落實全面依法治國意義重大。鄉(xiāng)村振興是一個宏大、系統(tǒng)的工程，不僅意味著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活的富裕，還意味著鄉(xiāng)村治理的民主公平，農(nóng)民安全感的提升及農(nóng)村秩序的安寧與活力[16]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！?，涉及社會、政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等多個方面，無一不與法治有著密切關系，無一不需要法治為其保駕護航。鄉(xiāng)村程序法治就是依照法律程序治理鄉(xiāng)村，要求鄉(xiāng)村各方面的活動均依照法律程序進行，依法規(guī)范鄉(xiāng)村事務，對鄉(xiāng)村基層政權和公共權力進行有效制約，以保障農(nóng)民權利、穩(wěn)定農(nóng)村秩序，既落實全面依法治國，又保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

三、鄉(xiāng)村程序法治的原則

鄉(xiāng)村程序法治構建的原則是指在建設鄉(xiāng)村程序法治時應該遵循的根本規(guī)則和要求，它體現(xiàn)了鄉(xiāng)村程序法治的價值追求和法律程序的基本精神。鄉(xiāng)村程序法治構建應遵循以下2個原則。

(一)正當程序原則

“正當程序”(Due Process)亦稱“正當法律程序”(Due Process of Law)，這個概念源自英國的自然正義法則，后來自然正義法則被美國憲法吸納，體現(xiàn)在美國憲法第五與第十四修正案中，也就是著名的“正當程序條款”，它強調非經(jīng)正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)。最早的時候，人們主要在司法領域適用正當程序，之后將其適用領域拓展到行政領域以及其他國家公權力領域，如今已經(jīng)擴展至社會公共權力領域，鄉(xiāng)村社會公權力領域亦涵蓋其中，因為該正當程序會不斷地完善、發(fā)展、進步，并隨著人們對正當性要求的提高而不斷增強其正當程度和適用領域[17]。

在鄉(xiāng)村程序法治中，正當程序至少應包含以下4個方面的內(nèi)容。(1)程序的平等性。這是指參與程序的各方法律地位是平等的，他們應當被賦予平等的程序性權利。在鄉(xiāng)村治理中，平等性能保證那些權益可能受程序有利或不利影響的人得到公平的對待，這種公平對待使他們作為人的人格尊嚴和價值得到尊重，這意味著每個村民享有平等的話語權及平等參與決策的機會。(2)程序的參與性。這是程序法治的核心要求，指的是那些利益可能受程序結果直接影響的人充分且富有意義地參與到?jīng)Q定的制作過程中來，從而對程序結論的形成施加積極有效的影響[18]。只有村民的參與性得到保證，才能賦予程序結果的正當性。(3)程序的公開性。這是指任何一個正義的程序都應當以公開作為其基本的標準和要求。程序中使用的規(guī)則和標準、程序經(jīng)過的每一個步驟，都應當是公開透明的，“正義不僅應當?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應當以人們看得到的方式實現(xiàn)”。(4)程序的合理性。這是指程序的設置應當遵循理性的要求，結論的形成必須以可靠和明確的事實為基礎，而不能通過隨機或任意的方式作出[18]。程序的公開性和合理性得到保證，方可對鄉(xiāng)村公共權力進行有效制約。

(二)因地制宜原則

改革開放40年來，我國農(nóng)村的經(jīng)濟格局、農(nóng)民的生活方式及思想觀念發(fā)生了翻天覆地的變化，新時代的農(nóng)民對民主、法治、公平、正義等理念有了初步的認識。但同時也應清楚地認識到，我國農(nóng)村法治發(fā)展不充分且不平衡。在程序法治文化傳統(tǒng)方面，廣大村民受官本位、權力至上等思想的影響，程序法治意識薄弱，法律信仰缺失，法治文化建設的根基不牢；在程序法律制度建構方面，受“重實體，輕程序”觀念影響，我國涉農(nóng)立法雖已初具規(guī)模，但程序法發(fā)展緩慢，涉農(nóng)立法中法治實體目標雖多，但與之對應的程序立法卻很不健全，致使一些法律很難甚至無法真正實施；在程序法治實踐方面，在村級民主選舉、民主決策、民主管理過程中(這些均是鄉(xiāng)村法治程序集中體現(xiàn)的領域)，出現(xiàn)程序缺失或程序被架空的情況，法律權威受到極大挑戰(zhàn)?？傮w而言，我國鄉(xiāng)村程序法治仍處于較低的水平，鄉(xiāng)村程序法治水平亟待提高?！胺芍灰灰悦袂闉榛A，就總要處于不穩(wěn)定狀態(tài)”[19]，有鑒于此，在構建鄉(xiāng)村程序法治時，應立足鄉(xiāng)村實際，堅持因地制宜原則，循序漸進，科學把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展特征，做好頂層設計，分類施策，既盡力而為，又量力而行，久久為功，扎實推進[20]。

四、鄉(xiāng)村程序法治的完善構想

當前我國鄉(xiāng)村法治的程序化程度不高，正當程序體現(xiàn)不足，鄉(xiāng)村法治的實現(xiàn)程度不高。落后的鄉(xiāng)村程序法治反過來制約了鄉(xiāng)村法治乃至中國法治的進程，因此，培育和強化程序法治理念，完善涉農(nóng)程序法律體系，提升鄉(xiāng)村法治水平是當前的重要課題。

(一)鄉(xiāng)村程序法治的觀念基礎：培育和強化程序法治理念

長期以來，鄉(xiāng)村法治的短板之一就是村民的法治意識，尤其是程序法治意識薄弱，鄉(xiāng)村法治文化，尤其是程序法治文化缺失。我國農(nóng)村受封建專制傳統(tǒng)影響較大，封建禮教、宗法等對農(nóng)民的影響是根深蒂固的。鄧小平同志曾指出，舊中國留給我們的封建主義殘余影響，如宗法、等級觀念等比較多，民主法治傳統(tǒng)很少[21]。農(nóng)村的法治文化，尤其是程序法治文化先天不足，后天發(fā)育不良，村民的法律程序意識不強，甚至是缺失的，這些都極大地阻礙了我國鄉(xiāng)村程序法治的發(fā)展。因此，應當全面加強鄉(xiāng)村程序法治宣傳教育，培養(yǎng)廣大村民的程序法治意識。

1.要加強鄉(xiāng)村科學文化教育工作。法治文化需要以進步發(fā)達的理性文化作為基礎，廣大村民的文化基礎在很大程度上決定了地方法治的實現(xiàn)程度。而村民文化基礎薄弱、文化素養(yǎng)較低，是當下農(nóng)村的一大劣勢。早在1986年，鄧小平同志就指出，法制觀念與人們的文化素質有關，加強法制重要的是要進行教育，根本問題是教育人[22]。因此，必須大力加強農(nóng)村地區(qū)科學文化教育工作，將先進文化傳入農(nóng)村，為法治鄉(xiāng)村打好文化基礎。

2.要加強正當程序理念的宣傳和普及。長期以來，許多村民尚未認識到還有“程序法治”這種更加理性、更加規(guī)范的治理方式，許多人不了解，甚至根本不知道何為法律程序、何為程序法、何為正當程序，因此，要加強程序法治理念的宣傳和普及，宣傳的內(nèi)容應當結合鄉(xiāng)村法治實踐，著重介紹程序的平等性、參與性、合理性、公開性等重要內(nèi)涵。

3.鄉(xiāng)村程序法治宣傳教育對象要全覆蓋?！胺傻臋嗤醋匀嗣竦膬?nèi)心擁護和真誠信仰”[2]，鄉(xiāng)村程序法治宣傳教育對象要覆蓋所有村民，要持續(xù)不斷地培養(yǎng)村民對程序法的認同感和信任感，只有村民對程序法產(chǎn)生信賴、尊重的穩(wěn)定心理狀態(tài)，才能真正樹立程序法治的理念。鄧小平同志早就提出，“法制教育要從娃娃開始，小學、中學都要進行這個教育，社會上也要進行這個教育”[22]。2018年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求把法治教育納入國民教育體系，從青少年抓起，在中小學設立法治知識課程[2]。同時，要努力采用各種方式對廣大成年村民進行全方位的法治宣傳教育，如有些農(nóng)村以基層學校為載體，通過開展法制互動活動，借助晚輩向長輩反哺的模式將法治觀念、權利意識、程序規(guī)則傳遞給村民的方法就是一種很好的嘗試[23]。

(二)鄉(xiāng)村程序法治的制度基礎：完善涉農(nóng)程序法律體系

受到政治、經(jīng)濟、傳統(tǒng)法律文化的影響和制約，我國涉農(nóng)立法存在實體法較發(fā)達、程序法滯后的不均衡現(xiàn)象。我國目前已經(jīng)初步形成以《農(nóng)業(yè)法》為核心，以《村民委員會組織法》《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》《種子法》等法律為主體的涉農(nóng)法律體系。與實體法相反，涉農(nóng)程序法的發(fā)展卻十分緩慢，甚至停滯不前。在長達40年的時間里，我國并沒有建立起相對健全的涉農(nóng)程序法律體系，無論在數(shù)量上，還是在內(nèi)容上，涉農(nóng)程序法均無法與涉農(nóng)實體法配套。在數(shù)量上，我國涉農(nóng)程序性的立法數(shù)量很少，到目前為止，主要在《村民委員會組織法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》中包含比較多的程序規(guī)范；在內(nèi)容上，實體法原本與程序法有著對應關系，但實際中，涉農(nóng)程序立法未能及時反映實體立法或實體權利變化的要求，致使一些法律無法真正實施或無法很好地實施，如在農(nóng)村土地征收、精準扶貧等矛盾較為激烈的領域，都出現(xiàn)程序法缺失的情況[24-25]。此外，程序立法的失當性也十分突出。程序立法的失當性，即程序法不完善，是指程序規(guī)則質量不高，缺乏科學性和操作性[26]。

實現(xiàn)依法治村的前提條件是有法可依。目前，我國涉農(nóng)程序法律供給不足、不平衡，應逐步改善當前的不合理現(xiàn)象，努力為鄉(xiāng)村程序法治提供良法。(1)在立法觀念上，要樹立“正當程序”指導思想，把程序立法放在首位，立法者要具備強烈的正當程序意識，并將程序公正性、公開性、參與性、合理性等內(nèi)涵貫穿于全部立法中。涉農(nóng)程序立法要以農(nóng)民的主體地位和權利保障作為立法的價值取向，還要充分考慮并貼合農(nóng)村的實際情況。(2)在立法內(nèi)容上，要根據(jù)涉農(nóng)程序立法不足和不平衡的情況進行針對性的加強和完善，對每一個法定實體權利，都要盡量設置相應的程序保障和救濟，使法律獲得真正的實現(xiàn)可能，使法律贏得應有的權威，使程序法治成為農(nóng)民的理想和信念。(3)在立法的形式上，可以靈活一些。我國農(nóng)村地域廣闊，各地的經(jīng)濟水平、法治能力參差不齊，若要立即在鄉(xiāng)村程序法治的各個領域都進行全國性立法(制定如“農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法”這樣全國統(tǒng)一的程序性法律法規(guī))，難度可能較大。因此，當前可立足鄉(xiāng)村實際，堅持因地制宜的原則，在統(tǒng)一立法的基礎上，各地可考慮多層次的立法。修改后的《立法法》已賦予設區(qū)市的地方立法權，即各省市都可以在不違反上位法的前提下，結合當?shù)貙嶋H情況，制定適合本地需要的程序性地方立法，待時機成熟再凝聚各方共識進行全國性的統(tǒng)一立法。

(三)鄉(xiāng)村程序法治的現(xiàn)實基礎：改善鄉(xiāng)村程序法治現(xiàn)狀，提升程序法治水平

目前，在村民自治、鄉(xiāng)村司法等鄉(xiāng)村程序法治實踐領域中，主要存在程序法治的實現(xiàn)程度較低、程序保障能力落后等問題。村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督(以下簡稱“民主四權”)是村民參與村莊事務的系統(tǒng)性程序，是實現(xiàn)村莊有效自治的重要規(guī)則安排。但在村民自治的實現(xiàn)過程中，民主四權的法律程序均不同程度地存在錯位，導致村民自治困境重重。此外，在農(nóng)村執(zhí)法和司法過程中，重實體輕程序的思想依然流行，法律程序始終未能得到嚴格遵守；由于鄉(xiāng)村司法資源不足，辦案經(jīng)費缺乏，鄉(xiāng)村“創(chuàng)收案”“金錢案”仍然存在，“權大于法”的現(xiàn)象還時有發(fā)生，村民往往不能平等地行使訴訟權利；一些訴諸法律的村民盡管勝訴了，但有時仍無法獲得及時的執(zhí)行，等等。這些都造成村民對司法的不信任，嚴重損害了鄉(xiāng)村司法的權威，表明我國鄉(xiāng)村程序保障及程序救濟的能力仍比較落后。相較于實體結果，程序過程中的正義更容易讓人看到并感受到。如在村民自治過程中，能否獲取相關的信息、能不能充分參與其中、有沒有表達的機會、是否能真正影響程序的結果，等等，都能讓廣大村民感覺到該過程是不是公平的。其實，只要設身處地地站在廣大村民的角度去設想，就可知他們對正當程序是何等的渴望，盡管他們或許并不知道這就叫做正當程序。因此，正當程序應關注的重心不僅僅是如何構架符合形式正義的程序，還應重視如何保證這些程序為當事人所理解并應用。改善農(nóng)村程序法治狀況，提升鄉(xiāng)村程序法治水平，可以從以下幾個方面入手。

1.完善村民自治制度。改善農(nóng)村程序法治現(xiàn)狀，提升鄉(xiāng)村程序法治水平，首先要不斷完善村民自治制度及其相關配套制度，因為村民自治中基本涵蓋了村民的各項重要權利，與所有村民切身利益相關，村民最易從中感受到程序法治的重要性。具體可以從以下方面入手：(1)科學設置選舉程序，保證選舉在公正、公開、公平的狀態(tài)下進行；(2)完善村民決策議事程序，村民大會、村民代表大會等都必須嚴格按照相關程序組織召開，讓村民能夠充分表達個人的主張和意志，會議程序中除了“票決制”以外，還可以考慮設置申訴、復議等權利救濟程序，以保護村民的民主權利；(3)加強民主管理和監(jiān)督制度，提高村務公開的權威性和可操作性，對公開的內(nèi)容、方式、時間等作出具體規(guī)定，從而最大限度地保障村民的知情權、參與權和監(jiān)督權。

2.改善鄉(xiāng)村執(zhí)法司法狀況。廣大村民的法律認知、法律情感乃至法律觀念最直接地來源于鄉(xiāng)村執(zhí)法和司法的具體行為，只有讓村民真真切切地感受到法律的公正與不可或缺，才能使村民形成法律至上的觀念。因此，在農(nóng)村執(zhí)法和司法過程中，要改變重實體輕程序的思想，嚴格遵守法律程序，以正當程序來抵制對鄉(xiāng)村執(zhí)法和司法的不當干預，從而獲得公正的裁判，贏得村民對法律的信任和對法律權威的認同。

3.健全鄉(xiāng)村公共法律服務體系。在法治鄉(xiāng)村建設過程中，大量鄉(xiāng)村糾紛急需專業(yè)的法律服務。提供專業(yè)法律服務的過程正是進行程序法治教育、營造鄉(xiāng)村程序法治文化氛圍的好機會。政府應借助行政力量為村民提供普惠性、公益性、可選擇的公共法律服務；倡導廣大律師、公證員、基層法律服務工作者為新農(nóng)村法律建設志愿提供各種支持活動；對已經(jīng)建立的鄉(xiāng)村公共法律服務要形成可持續(xù)發(fā)展的長效機制，各種實體平臺、網(wǎng)絡平臺要有人值守、經(jīng)常更新，不能搞形式主義和“面子工程”。