熊 小 青

(贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院,江西 贛州 341000)

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，中央及省市地方財(cái)政通過(guò)項(xiàng)目、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等措施和方式把更多的公共資源投向鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村社會(huì)不斷獲得國(guó)家對(duì)農(nóng)村的資源反哺，從而使鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施得到進(jìn)一步夯實(shí)，也使鄉(xiāng)村獲得了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。而基層政府無(wú)疑成為了國(guó)家政策及上級(jí)政府資源下鄉(xiāng)的具體實(shí)施者、落實(shí)者。與此同時(shí)，項(xiàng)目制、公共資源下鄉(xiāng)也成為上級(jí)政府重塑基層政府行政行為的抓手，旨在通過(guò)資源下鄉(xiāng)使基層行政實(shí)踐存在的“懸浮型”“‘做點(diǎn)’政績(jī)型”現(xiàn)象得到改進(jìn)，提升政策及政府資源下鄉(xiāng)的實(shí)效。因此，在這一壓力型管理體制下，積極行政成為基層政府行政實(shí)踐的常態(tài)。

然而，基層政府與國(guó)家層面的行政行為不同的是，它始終面對(duì)的是具體的、繁多的、事務(wù)性的“小事”，事關(guān)百姓具體的生產(chǎn)生活，關(guān)乎群眾的切身利益，也成為老百姓對(duì)政府“最有感”“最現(xiàn)實(shí)”的事，因而把基層行政行為稱(chēng)為“微作為”。在國(guó)家稅費(fèi)改革以后，“惠農(nóng)政策力度的強(qiáng)化和資源輸送規(guī)模的擴(kuò)大為村莊公共品供給和村莊活力再造提供了契機(jī)”[1]。在此背景下，基層政府這一“微作為”，表現(xiàn)為抓住國(guó)家政策和資源輸入(如項(xiàng)目下鄉(xiāng))這一契機(jī)，積極推動(dòng)以“公共產(chǎn)品供給”“公共服務(wù)供給”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改造和社會(huì)事務(wù)發(fā)展。也正是基層政府的積極行政，極大地推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。然而，在這一“微作為”“微治理”在實(shí)施過(guò)程中也遭遇困境，出現(xiàn)“好心”難成“好事”、“好心”成不了“好事”的困惑和無(wú)奈。本文基于農(nóng)村環(huán)境的基層政府積極行政進(jìn)行這一現(xiàn)象的剖析，并以此對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式創(chuàng)新進(jìn)行探討。

二、鄉(xiāng)村“微治理”的特殊性及基層政府積極行政的實(shí)踐困境

基層政府積極行政的困境來(lái)自于直接與村民相關(guān)聯(lián)的“糾葛”“沖突”。其表現(xiàn)在村民對(duì)公共性治理的不配合、不參與，有時(shí)還對(duì)治理行為的阻撓，甚至群體沖突；也表現(xiàn)在個(gè)人私利上的“爭(zhēng)奪”，行為上的“搭便車(chē)”，乃至“坐地起價(jià)”甚至“漫天要價(jià)”等。部分基層政府積極行政行為的“熱”，卻遭遇了村民的“冷”，這一現(xiàn)象似乎有悖常理。但從基層政府鄉(xiāng)村治理理念、施政方式，及目前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、干群關(guān)系等現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，這類(lèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)卻有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其中，部分基層政府積極行政所采取的施政機(jī)制及其鄉(xiāng)村事務(wù)這一特殊對(duì)象的復(fù)雜性，成為這一問(wèn)題的主要根源。

(一)鄉(xiāng)村“微治理”的特殊性

對(duì)基層政府積極行政對(duì)象而言，有著積極行政困境的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)?；鶎诱鎸?duì)的是瑣碎繁雜而利益訴求各異的治理對(duì)象，以及它們之間所形成的具體性、復(fù)雜性和多樣性的內(nèi)在關(guān)系所構(gòu)成的“微治理”生態(tài)?；鶎诱谕七M(jìn)積極行政的過(guò)程中，必然有著一些突發(fā)的、無(wú)法預(yù)測(cè)防范的事件出現(xiàn)，一些似乎不合情理甚至根本不可能出現(xiàn)的事情也有可能出現(xiàn)，甚至還有可能會(huì)一下子爆發(fā)甚至左右整個(gè)進(jìn)程。因此基層政府鄉(xiāng)村“微治理”應(yīng)該立足于這一“鄉(xiāng)土性”的社會(huì)實(shí)際，應(yīng)該基于鄉(xiāng)村人及鄉(xiāng)村社會(huì)及其特征來(lái)確立工作方法、思路。因而能否真正把握這一鄉(xiāng)村事務(wù)及其“微治理”的鄉(xiāng)土特性成為問(wèn)題的關(guān)鍵，也是其困境之重要原因。

1.鄉(xiāng)村環(huán)境治理的特殊性無(wú)疑與鄉(xiāng)村這一特殊區(qū)域相關(guān)。鄉(xiāng)村不僅在空間結(jié)構(gòu)、建筑布局與人口集聚顯得與城市不同，更為重要的是鄉(xiāng)村社會(huì)人們之間的交往秩序、人際關(guān)系及認(rèn)同與城市的不同。與目前鄉(xiāng)村以家庭為單位的主導(dǎo)生產(chǎn)方式相一致，“個(gè)體性”“謀利性”以及由此衍生的家族性，使得鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)土性”傳統(tǒng)，即所謂的鄉(xiāng)村規(guī)則體系，無(wú)論是“差序原則”“熟人社會(huì)”，還是“講究實(shí)用實(shí)在”“現(xiàn)時(shí)利益”，仍然是目前一些鄉(xiāng)村社會(huì)的價(jià)值觀念及其生存法則。生產(chǎn)方式所造成的原子化存在現(xiàn)狀，尤其是青壯年出門(mén)打工，鄉(xiāng)村環(huán)境主體對(duì)生存環(huán)境的麻木、淡漠，在經(jīng)濟(jì)壓力下對(duì)環(huán)境污染的無(wú)視或忽視，出于鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的人際關(guān)系需要的隱忍、蔽護(hù)，法制意識(shí)模糊等，在現(xiàn)有一些鄉(xiāng)村仍然存在；加之鄉(xiāng)村真正意義上的“公共性”“公益性”意識(shí)相對(duì)缺乏等。這些便成為鄉(xiāng)村環(huán)境這一現(xiàn)代意義的“公有地”治理當(dāng)中所應(yīng)面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

2.鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也影響村民對(duì)環(huán)境治理的意愿。生存的現(xiàn)實(shí)性、實(shí)在性及其客觀性，意味著生存作為人的首要法則，是人的行為動(dòng)機(jī)的最基本、最本能的出發(fā)點(diǎn)。有些鄉(xiāng)村的污染、生態(tài)破壞，在很大程度上是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及其業(yè)態(tài)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的，如養(yǎng)豬、廢品分解、采石等。如果簡(jiǎn)單地采取取締、關(guān)閉等方式，就必然造成村民收入的損失。還有些環(huán)境問(wèn)題是外來(lái)因素造成的，比如資源開(kāi)采，由于礦山對(duì)資源開(kāi)采區(qū)的污染、損害，一般主要采取賠償、解決用工等方式，在沒(méi)有更多經(jīng)濟(jì)收入的情況下，不少人會(huì)默許甚至還會(huì)幫礦主掩蓋這種污染行為，基層政府的治理還會(huì)受到部分老百姓阻撓，其結(jié)果便是礦區(qū)水污染、重金屬超標(biāo)等問(wèn)題的加劇。正是這些近乎“悖論”性因素的存在，導(dǎo)致政府環(huán)境治理成效不佳，甚至基層政府治理動(dòng)力不足，出現(xiàn)與積極行政相左的狀況。

3.在“微治理”中部分基層政府公權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的影響力有所下降。由于鄉(xiāng)村社會(huì)信息較封閉、法治意識(shí)較淡薄等方面原因，村民對(duì)公權(quán)力認(rèn)識(shí)更多是通過(guò)基層政府的影響力即基層政府的“口碑”，或者說(shuō)官員言行來(lái)決定的，相對(duì)于稅費(fèi)改革以前，基層政府職能從地方管控轉(zhuǎn)向地方服務(wù)，由此所需要的服務(wù)能力的不足顯然使基層政府的影響力及執(zhí)行力受到影響。一方面，基層政府是鄉(xiāng)村環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)者、保障者，其重要性不言而喻；另一方面，鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力不足，現(xiàn)代治理理念缺乏，符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的治理方式、手段及動(dòng)員能力不夠，習(xí)慣于管控思維的行政行為等仍然存在。因此，基層政府面對(duì)鄉(xiāng)村問(wèn)題包括鄉(xiāng)村環(huán)境糾紛沖突，顯然難以提出權(quán)威性、專(zhuān)業(yè)性及有效可行的化解對(duì)策。近些年以“項(xiàng)目制”為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)，由于缺乏充分的宣傳、說(shuō)明和動(dòng)員，尤其是政務(wù)公開(kāi)程度、方式的“官僚式”而非“老百姓式”，加之信息不對(duì)稱(chēng)等所導(dǎo)致的下?lián)苜Y金、涉農(nóng)項(xiàng)目在一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)走樣走形，策略性、共謀性截留信息或資金，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，進(jìn)一步削弱了基層政府行政行為的權(quán)威性。

4.鄉(xiāng)村環(huán)境治理所需的“微小”服務(wù)特性需要的是基層政府能平等、互動(dòng)和合作地參與治理。當(dāng)基層政府仍舊以傳統(tǒng)的“中心—邊緣”理念，按照以往相對(duì)宏觀治理的理念和做法，把村民當(dāng)成管控、服從對(duì)象，習(xí)慣性地以命令、要求等方式來(lái)推行政府對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主張。尤其是在“項(xiàng)目制”鄉(xiāng)村管理方式下，有些基層政府以資金、經(jīng)費(fèi)為抓手，變相地以之為籌碼，機(jī)械執(zhí)行上級(jí)要求，而不是立足于微觀、細(xì)小而進(jìn)行征詢(xún)、細(xì)化，盡可能吸納不同意見(jiàn)，并充分照顧到不同村民對(duì)生存環(huán)境的關(guān)切。當(dāng)基層政府積極行政下的鄉(xiāng)村治理變成與村民無(wú)關(guān)的事，村民成為基層政府“微治理”中的旁觀者時(shí)，“好心難成事”的困境就有必然性了。

(二)基層政府積極行政的實(shí)踐困境

基層政府施政行為過(guò)程是各種行政資源有機(jī)整合并以一定方式發(fā)揮作用的過(guò)程。因此這種整合及其作用方式所形成的行政機(jī)制、模式直接影響施政成效。直接服務(wù)于群眾的積極行政出現(xiàn)困境，很大程度上與基層政府行政作為機(jī)制有著直接關(guān)聯(lián)。積極行政的實(shí)踐困境，究其根本在于：基層政府的積極行政未能從“微治理”之“微”去推進(jìn)鄉(xiāng)村治理這一“微觀”政務(wù)，忽視“微觀”與宏觀施政的區(qū)別而習(xí)慣于官僚化、運(yùn)動(dòng)式管理模式及其“管控”“命令”“執(zhí)行”方式。具體而言，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.追求鄉(xiāng)村“微作為”的統(tǒng)一治理目標(biāo)(而非“微治理”下的多重、多樣目標(biāo))。統(tǒng)一治理目標(biāo)帶有鮮明的政績(jī)彰顯性特點(diǎn)，體現(xiàn)了基層政府積極行政行為在壓力型體系下的行政邏輯。然而鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，相對(duì)于宏觀的或者更具普遍性治理而言更多地體現(xiàn)復(fù)雜性、多樣性及其非均質(zhì)性特征，任何統(tǒng)一目標(biāo)及其治理方式，無(wú)論出自何種善意，都難以真正有效得到實(shí)現(xiàn)。這不僅是村莊及其村民主體不同所引發(fā)的需求及期待、愿景不同，而且村莊生態(tài)環(huán)境實(shí)況也不同，因而對(duì)這一村莊“生態(tài)環(huán)境治理”認(rèn)同理解也不同。“政策的統(tǒng)一性越強(qiáng)，它與基層的實(shí)際情況的差異越大”[2]。因此，在統(tǒng)一目標(biāo)下，村莊環(huán)境及其農(nóng)民治理意愿差異必然降低了村民對(duì)政策目標(biāo)的心理期待及其評(píng)價(jià)程度，從而也降低了村民參與環(huán)境治理的熱情。如在基層政府管理下的養(yǎng)豬業(yè)，既在一定程度上緩解了鄉(xiāng)村就業(yè)壓力，又使鄉(xiāng)村就業(yè)技能有限的人有了一定的經(jīng)濟(jì)收入。如果一刀切地取締，但又未對(duì)這部分就業(yè)人員進(jìn)行引導(dǎo)、分流，可能會(huì)導(dǎo)致更多的反彈和阻力。

目前行政體系的項(xiàng)目制管理所形成的壓力型體制，決定了這種統(tǒng)一性的鄉(xiāng)村環(huán)境治理模型仍然是主要方式。上級(jí)政府更多的是基于整個(gè)社會(huì)發(fā)展需要而提出治理的政策目標(biāo)及其框架，并確立相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系。基層政府在這一目標(biāo)及其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)壓力之下，只能貫徹并服從這些政策期待。然而村莊、村民及其生態(tài)環(huán)境狀況卻是實(shí)體的、多樣的及復(fù)雜的，村民的環(huán)境利益訴求也是具體的、個(gè)別化的、有差異的。即使是村莊環(huán)境改善、飲水得以保障、荒山變綠，面對(duì)村莊自然及人文條件的差異，其具體實(shí)施也應(yīng)該是不同的。無(wú)視或有心無(wú)力地面對(duì)這些最為具體、鮮活且多樣的環(huán)境治理利益訴求，以統(tǒng)一性治理目標(biāo)將其格式化、形式化，只能帶來(lái)政策目標(biāo)愿景與民意訴求的脫節(jié)甚至疏離等問(wèn)題。

2.“包攬”治理思維，也叫“獨(dú)攬”思維。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，基層政府大包大攬，美其名曰“不想給鄉(xiāng)親們?cè)黾迂?fù)擔(dān)”“不愿給村民添麻煩”。政府為村民服務(wù)，踐行服務(wù)政府理念，為村民謀事、成事，這是政府的宗旨所在。然而，在成事、謀事中的“包攬”，表面上似乎是“用心”“熱心”，然而更多地體現(xiàn)著基層政府不敢放手、不愿放手的政府中心主義思維，“熱心”的背后恰恰是政府獨(dú)斷、獨(dú)尊的心態(tài)，以及管控的官僚思維在作怪；從更深層次而言，就是不相信群眾，甚至看不起群眾，最終出現(xiàn)干群對(duì)立、政府信任危機(jī)現(xiàn)象，乃至形成群體性沖突事件。

基層政府的“熱心”，往往會(huì)導(dǎo)致村民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理上成了“看客”，或者被動(dòng)地接受政府帶來(lái)的“恩惠”。這不僅縱容了公共事務(wù)的“搭便車(chē)”行為，而且讓群眾很容易產(chǎn)生“政府的東西‘不要白不要’，逮著機(jī)會(huì)就要‘狠狠敲一下’”之認(rèn)識(shí)誤區(qū)，由此衍生出許多矛盾。這些現(xiàn)象背后，反映的是部分基層政府忽視了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的其他主體的意愿，無(wú)視或忽視其他主體的利益訴求，單純地、官僚式地使其他主體成為被動(dòng)接受者的官僚思維。如近幾年鄉(xiāng)村“項(xiàng)目制”治理實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的“釘子戶(hù)”“雁過(guò)拔毛”等現(xiàn)象，與部分基層政府這一“熱心”“包攬”不無(wú)關(guān)系。鄉(xiāng)村治理在涉及村民利益中，如何使村民個(gè)體利益與村莊利益、整體利益有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，讓村民意識(shí)到鄉(xiāng)村公共治理符合自己的利益，就成為基層政府首先要解決的問(wèn)題。因此，在鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)建設(shè)及其服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，基層政府應(yīng)放手、放心，真正讓村民參與進(jìn)來(lái)，讓村民真切感受到這是“自己”的事而不僅僅是政府的事。

3.管控式的工作方法。出于政績(jī)壓力，部分基層政府充分展示管理者職能，通過(guò)管、控、壓等方式把執(zhí)政資源直接地、有效地匯集起來(lái)，力圖盡快達(dá)到上級(jí)考核要求，這似乎成為部分基層政府官員普遍的行政心態(tài)。然而基層政府行政的對(duì)象是村莊，它是村民生產(chǎn)生活場(chǎng)所。就環(huán)境治理而言，無(wú)論是廢水收集與排放，還是道路硬化、綠化，或者廁所的改建，都必然與村民發(fā)生關(guān)系，需要村民的配合、參與。有些基層官員秉承給村莊辦“好事”的心態(tài)，甚至多少有點(diǎn)“施舍”“救星”的心理，高高在上、不容置疑地要求村民服從，甚至認(rèn)為老百姓理應(yīng)感恩戴德、積極配合。如就土坯房改造而言，政府推進(jìn)老舊房屋改造，固然很好，但是對(duì)于村民而言，故居難離的心理及依戀，何止是物質(zhì)性意義的問(wèn)題呢？然而有些基層政府工作人員在管控心態(tài)驅(qū)使下，遇到此類(lèi)事件，想當(dāng)然認(rèn)為既然給老百姓辦好事，老百姓就應(yīng)該讓步、妥協(xié)甚至作些犧牲即無(wú)償付出；遇到一些利益矛盾和沖突，就擺出一副給你辦好事的架勢(shì)，認(rèn)為你不識(shí)好歹，似乎任何不支持、不配合的行為都應(yīng)該受到譴責(zé)、批評(píng)，甚至直接上綱上線(xiàn)地恫嚇、威脅，把問(wèn)題復(fù)雜化、激烈化。因此，無(wú)論是“管”還是“控”，都體現(xiàn)著基層政府至上、命令式的慣性，都難以真正有效地解決問(wèn)題。

4.過(guò)于剛性的行事風(fēng)格。剛性意味著原則性、規(guī)范性、無(wú)條件性，講究問(wèn)題的對(duì)錯(cuò)定性及解決問(wèn)題的規(guī)范精準(zhǔn)，注重過(guò)程的規(guī)范公正公開(kāi)。這也恰恰符合現(xiàn)代治理理念及精神。但是，鄉(xiāng)村社會(huì)并非真正意義上的現(xiàn)代社會(huì)、法制社會(huì)，更多的是傳統(tǒng)的、非規(guī)則性的、具有濃厚人情世故的社會(huì)。在鄉(xiāng)村，許多問(wèn)題的邊界是模糊的、龐統(tǒng)的、非原則性的，并且不少問(wèn)題看似瑣碎細(xì)小，但卻錯(cuò)綜復(fù)雜、相互關(guān)聯(lián)。這當(dāng)中，每個(gè)問(wèn)題都有著其合理性的一面，并沒(méi)有絕對(duì)的對(duì)錯(cuò)之分。如從村民土地上填埋一些排污管道，村民以使用其土地或土地修復(fù)等緣故，要求給予補(bǔ)償也未嘗不對(duì)。因此任何過(guò)于剛性的解決方式在鄉(xiāng)村環(huán)境治理上不僅無(wú)助于解決問(wèn)題，還可能會(huì)引發(fā)更多的問(wèn)題，導(dǎo)致原本單純的、線(xiàn)性的問(wèn)題復(fù)雜化，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。事實(shí)上，許多鄉(xiāng)村社會(huì)沖突都不是個(gè)別的、孤立的問(wèn)題所引發(fā)的，其背后牽涉到鄉(xiāng)村社會(huì)錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾。鄉(xiāng)村環(huán)境治理中似乎微不足道的一件事情，很有可能最終成為導(dǎo)火索而釀成大事件。因此，剛性背后的柔性，對(duì)錯(cuò)判斷之后的調(diào)解，原則堅(jiān)守后的妥協(xié)，恰恰是鄉(xiāng)土社會(huì)“微治理”的適用原則。

5.基層政府行政偏好的行為邏輯。 部分基層政府出于自身需要而進(jìn)行選擇性行政的行為構(gòu)成政府偏好。在壓力型管理體制下，基層政府往往以“做點(diǎn)”政績(jī)邏輯取代項(xiàng)目應(yīng)有價(jià)值即社會(huì)需求邏輯現(xiàn)象，如基層官員為升遷所需的“政績(jī)”，基層政府出于爭(zhēng)取上級(jí)更多的財(cái)政資源而投其所“好”，或者出于行政成本最小化而選擇性行政等。政府偏好既有正面效應(yīng)，如為基層政府基于群眾利益而選擇性地“抵制”上級(jí)不合理的下派任務(wù)，或者為彰顯基層政府行政有為而積極推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作等。當(dāng)然也有負(fù)面效應(yīng)，如基層政府出于“做點(diǎn)”政績(jī)需要而選擇性做一些“面子工程”“形象工程”等。就鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境而言，基層政府治理作為的本旨是整治鄉(xiāng)村環(huán)境、提升鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)水平。而現(xiàn)實(shí)的行政偏好可能意味著政府環(huán)境作為更多的是從基層政府行政愿望入手，而非從村莊村民真實(shí)需要入手，這就意味著基層政府與村莊村民在環(huán)境治理上存在分歧，甚至不少被基層政府認(rèn)為是“做好事”“做實(shí)事”“為民主政”的行政行為，卻被村民所不屑。在這當(dāng)中政府思維而非村莊村民思維，即政府偏好而非村民偏好，是造成積極行政之困的重要因素。

三、治理共同體：有效的積極行政的現(xiàn)實(shí)選擇

一般說(shuō)來(lái)，基層行政作為就是將國(guó)家的鄉(xiāng)村政策、資源輸入有效地運(yùn)用于鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展中，讓農(nóng)村社會(huì)獲得發(fā)展，老百姓得到實(shí)實(shí)在在的好處。因此民眾的意愿、參與、支持就成為基層政府積極行政能否推進(jìn)、是否有成效的重要因素。針對(duì)基層政府積極行政的困境，基層政府需要從鄉(xiāng)村“微治理”特征入手，充分了解并尊重村民意愿，傾聽(tīng)村民意見(jiàn)，發(fā)揮村民智慧，鼓勵(lì)村民參與。這當(dāng)中的核心就是基層政府積極行政要嵌入到村民需求、鄉(xiāng)村需要中去，使基層政府與鄉(xiāng)村及村民之間達(dá)成共識(shí)并形成治理(價(jià)值、利益和目標(biāo))共同體。

治理共同體，就是本著利益與共、平等協(xié)商、分工協(xié)作而把包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的不同鄉(xiāng)村環(huán)境主體聯(lián)結(jié)而成治理同盟?！拔⒂^治理”面對(duì)的總是現(xiàn)實(shí)的、具體的關(guān)系及利益，治理共同體正是從鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，注重不同主體現(xiàn)實(shí)的、具體的關(guān)系及其利益訴求而提出的，其宗旨就是使所有鄉(xiāng)村環(huán)境主體都意識(shí)到自己的利益獲得了關(guān)切和照顧，自己的主張得到體現(xiàn)和反應(yīng)，自己的行為行動(dòng)受到重視和肯定，從而愿意積極參與進(jìn)來(lái)、行動(dòng)起來(lái)。治理共同體就是讓村民把鄉(xiāng)村治理當(dāng)成自己份內(nèi)之事、為已之事，就是使基層政府、村委會(huì)、村民、鄉(xiāng)村企業(yè)及其他經(jīng)營(yíng)主體在平等協(xié)商協(xié)作基礎(chǔ)上達(dá)成共同的治理愿景，并以此成為共同的行動(dòng)基礎(chǔ)和目標(biāo)。因此，鄉(xiāng)村治理共同體，應(yīng)該成為基層政府積極行政取得實(shí)效的有效模式，其具體內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面。

1.治理共同體始終基于鄉(xiāng)村這一“微觀”社會(huì)。微觀的顯著特征是具體的、多樣的、鮮活的、感性的，是能被人感受的，直接關(guān)聯(lián)著人的切身利益的。治理共同體正是基于這些特征而進(jìn)行具體問(wèn)題的化解。任何空的、虛的或不務(wù)實(shí)的行政行為，只能增添村民的不信任，如未曾廣泛征求村民意見(jiàn)，而僅僅基于技術(shù)或管理需要的污水管道布局、道路規(guī)劃等?！拔⒂^”之“微”就在于它涉及家家戶(hù)戶(hù)的具體、現(xiàn)實(shí)的利益，任何一點(diǎn)馬虎或疏忽帶來(lái)的都是看得見(jiàn)、覺(jué)察得到甚至可計(jì)算的利益損失，處理不好就有可能招致沖突。因此基層政府鄉(xiāng)村“微治理”中，不同主體的廣泛有效參與就在于以更廣闊的視角去關(guān)注更多“微觀”問(wèn)題并提出更多解決方案，“有效的參與體現(xiàn)了一種微妙的特性，這種特性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了建立獎(jiǎng)勵(lì)制度……，或者其他機(jī)制”[3]。為實(shí)現(xiàn)有效的參與，首要的是使政府的“好心”真正被村民所感并成為村民樂(lè)于接受的“好心”，只有有感才能有共識(shí)、有作為。如果人們無(wú)法形成共識(shí)，公共治理僅僅靠權(quán)力的博弈，民眾更多的是充當(dāng)旁觀者”[4]，而旁觀者就是看客，不僅不參與，甚至還會(huì)添亂。而“有感”就應(yīng)從村民最期待的愿望、最需要解決的問(wèn)題入手，也就是從“微觀”之“微”去展示政府“好心”之“好”，就是民眾愿望之“好”，從百姓可見(jiàn)、可感的實(shí)事讓群眾感到可信任可參與，最終實(shí)現(xiàn)基層政府積極行政之愿景。

2.治理共同體強(qiáng)調(diào)治理主體之間的平等性、協(xié)商參與性。傳統(tǒng)的基層政府行政作為，采取的是政府單一權(quán)力中心及其權(quán)力的單向運(yùn)行的模式。這顯然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其單一生產(chǎn)方式的產(chǎn)物。隨著鄉(xiāng)村市場(chǎng)化及其以家庭為單位的生產(chǎn)方式的確立，多元、多中心成為了鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)。為此，需要建立與之相應(yīng)的多元主體合作共治的鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理方式，改變過(guò)去政府單一權(quán)力，包括以往那種把其他主體參與僅僅看成是政府補(bǔ)充之狀況；需要把基層政府與其他非政府組織聯(lián)合起來(lái)，從而把鄉(xiāng)村基層不同主體及其治理力量有效整合起來(lái)，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理力量向村莊各個(gè)領(lǐng)域延伸、下沉，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)的有序開(kāi)展。治理共同體，就是這一治理愿望的實(shí)現(xiàn)形式，它視鄉(xiāng)村治理為政府與鄉(xiāng)村其他不同主體的共同事業(yè)，共同、平等并負(fù)責(zé)任地參與其中。

“治理結(jié)構(gòu)越是擁有平等的內(nèi)涵，公眾就越會(huì)積極地參與到治理過(guò)程中來(lái)。”[5]鄉(xiāng)村“微治理”中每一個(gè)主體的意見(jiàn)都得到尊重，各自?xún)?yōu)勢(shì)得到體現(xiàn)；不同主體參與并承擔(dān)彼此相應(yīng)的決策、執(zhí)行的責(zé)任，共同享受治理的成果。在村治這一問(wèn)題上，基層政府主導(dǎo)實(shí)質(zhì)上意味著基層政府是主要的、占支配地位的，對(duì)于誰(shuí)有資格參與、參與者多少、參與方式如何、參與后的議題是什么、參與程度如何等諸多問(wèn)題，都是基層政府說(shuō)了算，受政府控制。因此，基層政府主導(dǎo)的參與式治理這一形式上的平等，折射著實(shí)質(zhì)上的地位、作用上的不平等，其本質(zhì)仍然是政府中心主義。

事實(shí)上，對(duì)于“微觀治理”而言，政府確立的治理目標(biāo)可能也與鄉(xiāng)村社會(huì)公共利益不一致，尤其在壓力型治理體制下基層政府出于壓力及其政績(jī)需要的情境下，這一現(xiàn)象可能更多些；當(dāng)然治理目標(biāo)不一致也可能是信息不足、不完整等情況造成的。但任何主體的選擇性參與本身都表明了主體有著自身特殊利益。因此基層政府的積極行政注重不同主體的平等參與，就是讓基層政府、村委會(huì)、村莊不同經(jīng)濟(jì)主體、村民等具有同等地位地發(fā)表自己對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的觀點(diǎn)、主張和利益訴求，最大程度地照顧到彼此利益關(guān)切，在此基礎(chǔ)上確立起鄉(xiāng)村環(huán)境治理愿景，并將其作為治理共同體的基礎(chǔ)和綱領(lǐng)。這種治理方案和愿景顯然具有執(zhí)行力，奠定了有效治理的基石。因?yàn)樗遣煌迩f不同治理主體基于他們各自對(duì)村莊治理的理解而平等地形成的共同目標(biāo)，充分體現(xiàn)各自主體對(duì)鄉(xiāng)村治理的期待，而并非僅僅是基層政府獨(dú)自意義上的所謂的“好”。這一平等參與，使得治理共同體中任何一個(gè)治理主體都具有共同責(zé)任，治理效果的好與壞關(guān)乎每一個(gè)主體的利益。對(duì)于鄉(xiāng)村中熟人社會(huì)氛圍而言，這意味著相應(yīng)的主體地位、聲望和品質(zhì)的褒揚(yáng)或貶損。這就意味著：平等帶來(lái)了責(zé)任，責(zé)任引出了監(jiān)督，監(jiān)督推動(dòng)了效率。

3.基層政府作為治理共同體的擁有平等地位的參與者，意味著基層政府應(yīng)該“放下架子”，即放棄命令式、壓力式的統(tǒng)治和管控。任何控制、管制等中心化治理思維的最直接后果，就是導(dǎo)致其他主體僅僅作為治理中心的附庸，甚至旁觀者而置身其外，也不需要承擔(dān)責(zé)任。這就是鄉(xiāng)村“微治理”中其他主體參與冷漠、被動(dòng)和應(yīng)付的原因?；鶎诱娜珨?，操作執(zhí)行固然方便了，政府意圖也能得以貫徹，但是基層政府也由此承擔(dān)著全部責(zé)任。事實(shí)上任何管控的實(shí)質(zhì)都是信息的單向性輸出，其他主體只能是被動(dòng)地接受信息，被動(dòng)地執(zhí)行和遵從，當(dāng)然也不用承擔(dān)任何責(zé)任，積極性當(dāng)然也無(wú)從談起。這便是“旁觀者”“被代表者”存在的根源。 “放下架子”恰恰是基層政府積極行政的現(xiàn)實(shí)選擇。基層政府“放下架子”，其實(shí)質(zhì)就是讓鄉(xiāng)村所有治理主體實(shí)質(zhì)性地參與而并非形式上、象征性地參與。在鄉(xiāng)村環(huán)境這一“微治理”問(wèn)題上，對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境的治理愿景、治理方案及如何有效等許多問(wèn)題上，基層政府并不具有優(yōu)勢(shì)。因此“放下架子”就是“放心”地讓村民去做，從治理目標(biāo)、措施、過(guò)程到效果評(píng)估，所有主體平等地對(duì)其決策和執(zhí)行提出意見(jiàn)。基層政府在整個(gè)治理共同體中，主要是通過(guò)政策、制度的供給，去引導(dǎo)鄉(xiāng)村不同主體的參與，協(xié)調(diào)彼此之間的分歧，并不斷激活參與主體的活力和熱情。大量成功案例證明了這種“放”在鄉(xiāng)村“微治理”中的重要性。

4.治理共同體實(shí)質(zhì)上就是利益共同體，就是鄉(xiāng)村不同治理主體間的利益合作關(guān)系。鄉(xiāng)村治理的核心是村民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與權(quán)益的尊重?；鶎诱拔⒅卫怼毕碌姆e極行政，涉及的都是民眾最為具體、鮮活且多樣的利益訴求，村民“參與行為是基于保護(hù)自身具體利益而產(chǎn)生的一種類(lèi)似‘刺激反射性’行為，而不是基于對(duì)民主信念的認(rèn)知與訴求。”[6]忽視村民多樣的、零碎零散的利益訴求，或者一味地過(guò)高估計(jì)農(nóng)民的覺(jué)悟水平，就必然難以真正調(diào)動(dòng)不同主體尤其是村民的參與，使治理共同體成為虛幻的、無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的組織。因此，治理共同體實(shí)質(zhì)上是利益共同體，就是正視并兼顧這些利益并努力去實(shí)現(xiàn)利益訴求的共同體。這就意味著基層政府在治理利益上必須摒棄施舍、獨(dú)享的利益觀念而轉(zhuǎn)向合理回報(bào)、共享的利益觀念。也就是說(shuō)，基層政府以外的其他治理主體在環(huán)境治理中所獲利益不是政府施舍的結(jié)果，而是他們參與環(huán)境治理應(yīng)有的合理回報(bào)及村民正當(dāng)利益的有效實(shí)現(xiàn)；基層政府應(yīng)該與這些治理主體共享這份利益而不是政府獨(dú)享?；鶎诱娜魏卫妾?dú)享的做法，都會(huì)導(dǎo)致共同體無(wú)法進(jìn)行下去。

因此，重視不同治理主體的利益關(guān)切，體現(xiàn)并照顧不同主體的利益訴求，尤其是重視村民利益的獲得感，是共同體合作順利的保證。同時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)而言，實(shí)實(shí)在在的利益獲得才有說(shuō)服力。就鄉(xiāng)村環(huán)境治理而言，基層政府積極行政中更應(yīng)該凸顯村民利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益獲得，無(wú)論是廢水收集、垃圾處理、休閑場(chǎng)所建設(shè)，都應(yīng)基于村民的需要，而并非基層政府的政績(jī)需要。為此，治理工作方法上采取先示范再推廣，先個(gè)別后鋪開(kāi)，通過(guò)老百姓看得見(jiàn)的實(shí)惠，來(lái)達(dá)到在典型示范下全面推開(kāi)環(huán)境治理工作，可能比傳統(tǒng)行政的“做工作”“搞運(yùn)動(dòng)”更為有效。比如污水收集處理，先從少數(shù)理解支持的村民和企業(yè)入手，通過(guò)實(shí)實(shí)在在的好處吸引更多的人加入，從而取得整個(gè)治理的成效。

基層政府積極行政，既是基層政府順應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的客觀要求，也是鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展及其振興的必然。不斷推進(jìn)基層政府治理創(chuàng)新，提升基層政府治理能力，是基層政府適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理與發(fā)展新變化的應(yīng)有之策。為此，需要基層政府立足于基層之“微”，從“微”的實(shí)際出發(fā)，深入“微”的治理環(huán)境中求得“微”的結(jié)構(gòu)及其特征，才能克服積極行政實(shí)踐中的簡(jiǎn)單化、程式化及經(jīng)驗(yàn)式理解，這樣積極行政才能真正做到有成效，“好事”才能辦好。