路錦非 王桂新

(華東師范大學 經(jīng)濟與管理學部，上海 200062;復旦大學 社會發(fā)展與公共政策學院，上海 200433)

一、引言:養(yǎng)老金權(quán)益與權(quán)益流動

養(yǎng)老金制度作為社會保障的重要內(nèi)容，在西方社會保障倫理流變中，從最初英國、德國由濟貧起源的“父愛主義”傳統(tǒng)出發(fā)，經(jīng)由長期的國家“消極責任”階段②張向達、程雷:《論西方社會保障的倫理嬗變及啟示》，《倫理學研究》2012年第1期。，在西方現(xiàn)代民主政治的發(fā)展進程中逐漸演變成“公民權(quán)利”;基于羅爾斯的正義倫理，甚至被上升到社會正義的高度③羅爾斯著，何懷宏、何包鋼、廖申白譯:《正義論》，北京:中國社會科學出版社，1988年。。由此，國家的社會保障制度安排從早期的外部人道關(guān)愛轉(zhuǎn)變成內(nèi)在責任與義務。其中養(yǎng)老金制度關(guān)注于國民老年風險的制度性分散與社會化解決方案，成為現(xiàn)代國家責任的重要內(nèi)容，在政治、社會治理和經(jīng)濟領(lǐng)域均具有廣泛且深遠的作用和意義。勞動力的自由流動是人力資本得以發(fā)揮其經(jīng)濟效能的重要前提，是經(jīng)濟發(fā)展的持久動力?，F(xiàn)代工業(yè)社會生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，使得老年經(jīng)濟保障的實現(xiàn)需要依靠勞動年齡時期的權(quán)益積累，而人力資本自由流動的效率特征又將積累權(quán)益的攜帶與轉(zhuǎn)移作為權(quán)益實現(xiàn)的重要內(nèi)容。因此養(yǎng)老金權(quán)益作為人力資本價值補償?shù)慕M成部分，以人作為客觀的物理載體?，F(xiàn)代社會勞動力的自由流動既包括勞動力個體的物理流動，也包括勞動力權(quán)益的流動。當人發(fā)生流動遷移，養(yǎng)老金權(quán)益實現(xiàn)隨同流動而轉(zhuǎn)移是權(quán)益完整的重要體現(xiàn)。

中國社會保障制度體系的雛形建立于中華人民共和國成立初期。由于中國獨特的社會治理與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，社會管理具有相對固化特征——地域固化、身份固化和單位固化，養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)、地區(qū)、職業(yè)身份之間存在復雜的制度分割。隨著中國改革開放的實施和推進，經(jīng)濟發(fā)展的效率要求推動了人力資本的釋放，日益活躍的勞動力流動已經(jīng)成為中國經(jīng)濟社會的常態(tài)。2017年底我國流動人口已達2．44億①國家統(tǒng)計局:《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。，呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、職業(yè)類別間的活躍而復雜的流動態(tài)勢。但是，我國雖然有世界最大規(guī)模的人力資本流動，但卻是不完整的流動。以身份、戶籍、勞動關(guān)系等固化指標為基礎(chǔ)的社會保障制度設(shè)計，使得流動勞動力因為制度的分割限制，得不到完整的權(quán)益保障或者被迫放棄部分權(quán)益。部分已經(jīng)完成物理流動的勞動者因為權(quán)益不能隨同流動，而使得人力資本價值受到損失，損害了社會公平與福利。我國人力資本流動的多向性、復雜性與養(yǎng)老保險權(quán)益流動受阻的沖突日益加劇，主要表現(xiàn)是:跨養(yǎng)老保險制度類別的勞動力流動態(tài)勢業(yè)已非常活躍，而不同性質(zhì)的制度間壁壘卻依然堅固，難以跨越;基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低且繁雜不一，導致勞動者發(fā)生跨地區(qū)流動時遭遇障礙;地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展存在差異，養(yǎng)老保險繳費和待遇的具體標準不統(tǒng)一，權(quán)益轉(zhuǎn)移銜接存在困難;固化特征的制度架構(gòu)難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，新經(jīng)濟日益增長的互聯(lián)網(wǎng)用工形式和大量農(nóng)村進城勞動力無法獲得恰當?shù)酿B(yǎng)老保障，或無法參?；騾⒈：髾?quán)益不能隨同勞動者流動。一度大量出現(xiàn)的農(nóng)民工退保，以及返鄉(xiāng)農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益損失而落入保障空白等現(xiàn)象即是制度缺乏流動性、包容性的現(xiàn)實表征。我國養(yǎng)老保險權(quán)益流動性問題逐漸凸顯，成為當前養(yǎng)老保障制度改革的重要議題。十九大報告提出了“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略綱領(lǐng)，指出我國民生保障應當適應經(jīng)濟社會發(fā)展的前瞻性戰(zhàn)略需要。

然而，若要真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必須首先解決養(yǎng)老金權(quán)益的流動問題，尊重勞動者個體和各層級地方政府的合理權(quán)益訴求，構(gòu)建全國范圍的權(quán)益流動機制。反思我國曾著力推進的省級統(tǒng)籌，雖然歷時多年先后出臺了十幾個政策文件但實施并不順利，一個重要原因即是由于缺乏權(quán)益流動機制，地方政府基于自身利益考量，上交統(tǒng)籌權(quán)的積極性不高②鄭功成:《從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學學報》2015年第3期。③林毓銘:《體制改革:從養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌到基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌》，《經(jīng)濟學家》2013年第12期。，地方是導致統(tǒng)籌難以推進實施的重要阻力④萬春、邱長溶:《我國養(yǎng)老保險體系的全國統(tǒng)籌模型建立及預測分析》，《預測》2006年第3期。;而權(quán)益流動機制的缺乏，更使得流動中的職工遭受權(quán)益損失，損害了養(yǎng)老保障應有的公平性。因此，養(yǎng)老金權(quán)益的流動性是現(xiàn)代養(yǎng)老金制度的核心內(nèi)涵，也是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌得以推進和實現(xiàn)的基礎(chǔ)性機制。

需要看到，中國的養(yǎng)老保障既借鑒國際經(jīng)驗又根植于本土實際，在制度的倫理根基與政策設(shè)計方面既有與西方相通之處，又成長于獨特的歷史空間。因此全面審視世界養(yǎng)老金權(quán)益流動的源頭與發(fā)展脈絡(luò)，并落腳于中國發(fā)展的現(xiàn)實軌跡與未來需要，對養(yǎng)老金權(quán)益及其流動性的演變進行系統(tǒng)梳理，在我國養(yǎng)老保障深化改革的關(guān)鍵時刻，從權(quán)益角度把握和推進我國養(yǎng)老保險改革進程，具有特別重要的意義。

二、西方養(yǎng)老金權(quán)益流動:基于發(fā)展的制度性設(shè)計

西方養(yǎng)老金權(quán)益流動問題的研究隨著經(jīng)濟社會發(fā)展經(jīng)歷了養(yǎng)老金影響勞動力流動的原理、養(yǎng)老金權(quán)益流動性、提升權(quán)益流動性水平，并隨著國際勞動力流動的日益活躍進而開始關(guān)注跨國雙邊或多邊合作的政策實施，呈現(xiàn)出隨著社會發(fā)展需要而逐層深入細化的特點。

1．養(yǎng)老金計劃影響勞動力流動

養(yǎng)老金制度促進整體經(jīng)濟效率的正向作用獲得很多經(jīng)典理論和經(jīng)驗的支持，代表性的如 Oi①Oi W．，“Labor as a Quasi-Fixed Factor，”Journal of Political Economy 70．6(1962):538－555．和Becker②Becker G．，Human Capital:A Theoretical and Empirical Analysis，National Bureau of Economic Research(New York:Columbia University Press，1964)．。然而很多學者的研究亦明確指出養(yǎng)老金計劃的普及負面影響勞動者的職業(yè)流動乃至經(jīng)濟發(fā)展活力。Ross認為養(yǎng)老金覆蓋面的不斷擴大形成了“新工業(yè)圈地運動”，勞動者被困在現(xiàn)有工作中而喪失抓住新機遇的勇氣③Ross A．，“Do We Have a New Industrial Feudalism?”American Economic Review 48．5(1958):918－922．。該觀點得到美國勞工部1964年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的證實:擁有養(yǎng)老保險的勞動者離職率要低于沒有養(yǎng)老保險的勞動者④U．S．Department of Labor，Bureau of Labor Statistics，“Labor Mobility and Private Pension Plans，”Bulletin No．1407，1964．。為回應美國1980年代經(jīng)濟增長放緩和工業(yè)產(chǎn)出效率下降的現(xiàn)實，學者們先后建立模型展開研究。如構(gòu)建微觀經(jīng)濟模型測試邊際福利對勞動力流動的影響結(jié)果⑤Michell O．S．，“Fringe Benefit and Labor Mobility，”Journal of Human Resources 17．2(1982):286－298．，研究發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金計劃對于早退休的工人其實是很大的懲罰，養(yǎng)老金制度對勞動力流動存在顯著影響⑥Ippolito R．，“Why Federal Workers Do Not Quit，”Journal of Human Resources 22．3(1987):281－299．⑦Choate P．a(chǎn)nd Linger J．K．，The Hi-Flex Society(New York:Alfred A．Knopf，1986)．。上述研究結(jié)論均認為養(yǎng)老金普及所造成的勞動力流動障礙是導致美國經(jīng)濟缺乏活力的重要因素。進一步的研究認為，以職業(yè)生涯服務年限為依據(jù)的養(yǎng)老金計劃使得那些提早停止工作的人遭遇養(yǎng)老金權(quán)益的額外損失⑧Ippolito R．，“Encouraging Long－Term Tenure:Wage Tilt or Pensions?”Industrial and Labor Relations Review 44(1991):520－535．⑨Gustman A．L．a(chǎn)nd Steinmeier T．L．，“Pension Portability and Labor Mobility:Evidence from the SIPP，”Journal of PublicEconomics 50．3(1993):299－323．;因此，流動性不友好的養(yǎng)老金計劃會造成退出成本因而會阻礙工作轉(zhuǎn)換，并進而負面影響經(jīng)濟效率⑩Dorsey S．，“Pension Portability and Labor Market Efficiency:A Survey of The literature，”Industrial and Labor Relations Review 48(1995):276－292．。Ashok and Spataro基于眾多理論和經(jīng)驗的研究證據(jù)總結(jié)認為，養(yǎng)老金計劃對勞動力的產(chǎn)出效率扮演重要角色，職工會根據(jù)養(yǎng)老金計劃規(guī)則所包含的激勵或者限制而選擇自己的行為?Ashok T．a(chǎn)nd Spataro L．，“The Effects of Pension Funds on Markets Performance:A Review，”Journal of Economic Surveys 30．1(2016):1 – 33．。上述文獻說明養(yǎng)老金計劃負向影響勞動力流動的結(jié)論獲得多數(shù)研究的支持。

2．養(yǎng)老金計劃存在流動性損失

隨著實踐的發(fā)展，西方學者進一步將研究觸角深入到養(yǎng)老金計劃內(nèi)部，發(fā)現(xiàn)不同的養(yǎng)老金制度規(guī)定對勞動力流動形成差異化影響。流動性不友好的養(yǎng)老金計劃如待遇確定計劃(Defined Benefit，簡稱DB計劃)在工作轉(zhuǎn)換時會形成額外成本?Lazear E．P．a(chǎn)nd Moore R．，Pensions and Turnover，Pensions in the U．S．Economy(Chicago:University of Chicago Press，1988):163－188．;這種“流動性損失”降低了勞動者的流動意愿，雇員因此放棄流動的機會進而阻礙人力資本流動，甚至影響經(jīng)濟的活力?Dorsey S．，“Pension Portability and Labor Market Efficiency:A Survey of The literature，”Industrial and Labor Relations Review 48(1995):276－292．;德國和加拿大的數(shù)據(jù)實證分析均表明，“流動性損失”使勞動力的流動性降低，且養(yǎng)老金流動成本越高工作轉(zhuǎn)換或流動的可能性越低?Luchak A．A．，“Pensions and Job Search:Survey Evidence from Unionized Workers in Canada，”Journal of Labor Research 18．2(1997):333－348．?Rabe B．，“Occupational Pensions，Wages and Job Mobility in Germany，”Scottish Journal of Political Economy 54．4(2007):531－552．。跨國數(shù)據(jù)的分析也得出相似的結(jié)論。Forteza對存在勞動力相互流動的多個國家的調(diào)查數(shù)據(jù)展開詳細研究，證實養(yǎng)老金的流動性損失也同樣會阻礙跨國勞動力流動?Forteza A．，“The Portability of Pension Rights:General Principles and the Caribbean Case，”Development Policy Review 28．2(2010):237－255．。部分學者如Fisher and Keuschnigg采用養(yǎng)老金精算模型方法對養(yǎng)老金計劃的流動性損失進行測算?Fisher W．H．a(chǎn)nd Keuschnigg C．，“Pension Reform and Labor Market Incentives，”Journal of Population Economics 23．2(2010):769－803．;世界銀行及其專家基于公平性和有效性兩個方面對養(yǎng)老金權(quán)益的“流動性”(Portability，也稱“便攜性”)進行界定，提出從個人及家屬權(quán)益、流入流出國財政負擔和行政流程效率三個維度對養(yǎng)老金流動性損失進行測算衡量?Holzmann R．，Hinzsand R．(World Bank Team)，“Old－Age Income Support in the 21st Century:An International Perspective on Pension Systems and Reform，”World Bank，Washington，DC，2005．?Holzmann R．，Palmer E．a(chǎn)nd Robalino D．，“NDC Pension Schemes in a Changing Pension World(V．1):Progress，Issues，and Implementation，”World Bank，Washington，DC，2012．。

3．提升養(yǎng)老權(quán)益流動性

既然流動性損失造成的勞動力流動活力降低確實存在，那么如何提升養(yǎng)老金權(quán)益流動性就成為學界進一步關(guān)注的重要議題。相對于流動不友好的傳統(tǒng)待遇確定型計劃(DB)逐漸沒落，繳費確定型計劃(Defined Contribution，簡稱DC計劃)日漸興起，主要原因是DC養(yǎng)老金計劃在流動性方面好于DB類型計劃①Holzmann R．a(chǎn)nd Koett，l“Portability of Pension，Health，and Other Social Benefits:Facts，Concepts，and Issues，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):377－415．，DC計劃通過為職工提供及時、準確、靈活、個性化的養(yǎng)老金回報來提高員工的工作動機和績效②Westerman J．W ．a(chǎn)nd Sundali J．，“The Transformation of Employee Pensions in the United States:Through the Looking Glass of Organizational Behavior，”Journal of Organizational Behavior 26．1(2005):99－103．。基于英國老齡化調(diào)查數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金計劃的低流動性會阻礙勞動力的流動，而完全積累的DC計劃比傳統(tǒng)的DB計劃更具靈活性，更適應現(xiàn)代新經(jīng)濟發(fā)展的人力資本流動特征③Lluberas R，．“The Effect of Pensions on Job Mobility:Empirical Evidence for the U．K．，”Watson Wyatt World Wide．Technical Paper，NewYork．2008．。Haverstick et al．和Goda et al．等人對美國經(jīng)濟中職業(yè)流動性的研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金計劃由DB轉(zhuǎn)向DC的廣泛趨勢造成了美國勞動力職業(yè)流動增加，而反過來職業(yè)流動性增加亦是職工選擇從傳統(tǒng)DB計劃轉(zhuǎn)向DC計劃的主要原因④Haverstick K．，Munnell A．H．，Sanzenbacher G．a(chǎn)nd Soto M．，“Pension Type，Tenure，and Job Mobility，”Journal of Pension Economics＆ Finance 9．4(2010):609－625．⑤Goda G．S．，Jones D．a(chǎn)nd Manchester C．F．，“Retirement Plan Type and Employee Mobility:The Role of Selection and Incentive Effects，”NBER Working Paper 18902(Cambridge，MA．2013)．。也有部分學者對此趨勢感到擔心或持不同意見，認為企業(yè)熱衷于終止DB計劃而轉(zhuǎn)向DC計劃，最根本的原因是企業(yè)維持DB計劃將面臨長期財務壓力和支付責任⑥Philips T．K．a(chǎn)nd Muralidhar A．，“Saving Social Security:A Better Approach，”Financial Analysts Journal 64．6(2008):62－73．⑦Milevsky M．A．a(chǎn)nd Song K．，“Do Markets Like Frozen Defined Benefit Pensions?An Event Study，”The Journal of Risk and Insurance 77．4(2010):893－909．;Hernaes et al．采用新模型測算DB養(yǎng)老金計劃的潛在流動性獲得與損失，認為養(yǎng)老金計劃的流動性損失對職業(yè)流動不構(gòu)成顯著影響，導致低職業(yè)流動意愿的原因是那些提供養(yǎng)老金計劃的工作通常有較高的工資率水平⑧Hernaes E．，Piggott J．，Vestad O．a(chǎn)nd Zhang T．，“Labour Mobility，Pension Portability and the Lack of Lock－in Effects，”Australian School of Business Research Paper(University of New South Wales，2011)．。

由式(10)可知方位向間歇采樣實際上是對傳統(tǒng)散射波信號的多普勒頻譜進行周期為fsa的頻譜搬移，同時幅度受加權(quán)系數(shù)bn調(diào)制.結(jié)合式(6)、式(10)可得干擾信號經(jīng)過二維匹配濾波輸出為

盡管有少數(shù)不同的研究結(jié)論，但養(yǎng)老金計劃流動性的重要性還是為學界主流所認可，并被政府采納，積極進行政策改革，以改善勞動力自由流動，促進經(jīng)濟發(fā)展。美國1974年“雇員退休收入保障法案”(Employee Retirement Income Security Act，簡稱ERISA)規(guī)定了權(quán)益歸屬原則，對雇員服務年限所對應的養(yǎng)老保障權(quán)益予以確認，并經(jīng)1986年稅收改革法案(The Tax Reform Act of 1986)進一步降低權(quán)益歸屬的期限標準，以提高養(yǎng)老金計劃的流動性，促進經(jīng)濟活力。Andretti and Hildebrand針對該稅法法案政策效應的最新研究成果表明，權(quán)益歸屬規(guī)則的改變對于實驗組自愿工作轉(zhuǎn)換的影響是正向顯著的，更短的權(quán)益歸屬期減少了DB計劃參與職工的工作轉(zhuǎn)換障礙⑨Andretti V．a(chǎn)nd Hildebrand V．A．，“Evaluating Pension Portability Reforms:The Tax Reform Act of 1986 as a Natural Experiment Abstract，”Economic Inquiry 54．3(2016):1402－1424．。由DB計劃轉(zhuǎn)向DC計劃是西方提高養(yǎng)老金權(quán)益流動性的重要改革實踐，整體上取得了良好效果。

4．跨國/跨境社會保障權(quán)益流動性

全球范圍日益活躍的勞動力流動使得社會保障跨國家/地區(qū)的流動銜接問題逐漸凸顯。多個國家和國際組織如歐盟、OECD等專門制定法律或者簽署協(xié)議，促進社會保障權(quán)益的流動，解決積累轉(zhuǎn)移、投資原則、待遇的疊加計算等流動性問題⑩European Communities，“The Community Provision on Social Security，”You Rights When Moving Within the European Union(Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities，2005)．。Holzmann and Koettl探討?zhàn)B老金和健康保障權(quán)益跨國/跨境流動的可行方案，提出權(quán)益流動性分析框架，采用分離風險池、先置積存、再分配等具體政策工具進行制度設(shè)計?Holzmann R．a(chǎn)nd Koett，l“Portability of Pension，Health，and Other Social Benefits:Facts，Concepts，and Issues，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):377－415．。對歐元區(qū)標準調(diào)查數(shù)據(jù)的實證分析結(jié)果也說明，更好的社會保障權(quán)益流動性對促進歐盟國家間的職業(yè)流動有積極的正向作用，而流動性障礙則起負向激勵作用①Addio A．C．a(chǎn)nd Cavalleri M．C．，“Labor Mobility and the Portability of Social Rights in the EU，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):346 – 376．。還有研究分析經(jīng)濟發(fā)達國家和欠發(fā)達國家之間勞動力流動對社會保障權(quán)益流動性的要求和特征②Taha N ．，Siegmann K．A．，Messkoup M．，“How Portable Is Social Security for Migrant Workers?A Review of Literature，”International Social Security Review 68．1(2015):95－118．，也得出相似的結(jié)論。

伴隨經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，西方學界對養(yǎng)老金權(quán)益流動問題的研究先是從原理上肯定了養(yǎng)老金對經(jīng)濟的促進作用，進一步的研究發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老金計劃的實施可能會造成勞動力流動放緩從而負面影響經(jīng)濟活力，進而學者研究如何減少養(yǎng)老金計劃的負面作用，通過提升養(yǎng)老金計劃的流動性促進勞動力流動，增強經(jīng)濟活力;隨著世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，跨國或跨境勞動力流動亦受到社會保障權(quán)益流動性的影響，學者們亦研究并提出相應的解決方案。西方各國政府在勞動力流動的現(xiàn)實需要下積極響應學界研究成果，進行法律政策的改革，引入并積極倡導DC養(yǎng)老金計劃以及一系列提高養(yǎng)老金權(quán)益流動性的制度設(shè)計，養(yǎng)老金權(quán)益流動性基本達到完整、流暢的狀態(tài)。目前的國外研究重點主要集中于跨國/跨境的勞動力權(quán)益流動方面。

三、中國養(yǎng)老金權(quán)益流動:基于問題的漸進式改革

1．中國養(yǎng)老金權(quán)益流動性問題凸顯于現(xiàn)實社會問題

中國直到1990年代才恢復建立全國范圍的社會化基本養(yǎng)老保險制度，并未經(jīng)歷西方養(yǎng)老金與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的學理層面的研究階段，學界對中國養(yǎng)老金與人口流動關(guān)系的關(guān)注始于社會變遷中的現(xiàn)實問題:我國基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移率極低，只有15%左右③褚福靈:《職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考》，《社會保障研究》2013年第1期。，而大多數(shù)流動人口轉(zhuǎn)保不成功則只能被迫斷保，一度引發(fā)大面積的“退保潮”。這種為了獲取流動自由干脆放棄養(yǎng)老保障的激烈做法，從反面證明了養(yǎng)老金計劃對勞動力流動的影響。2009年我國頒布《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》④國辦發(fā)〔2009〕66號。，限定參保人員未達養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡前不得終止養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)。該辦法雖明確禁止退保但卻并未從根本上解決基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移流動的難題⑤高端君:《我國養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)模式創(chuàng)新研究——基于大數(shù)據(jù)技術(shù)》，《社會保障研究》2015年第4期。。國家統(tǒng)計局2015年數(shù)據(jù)顯示，截至2014年農(nóng)民工參保率仍然僅為16．7%⑥國家統(tǒng)計局:《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。Nielsen等對中國的研究發(fā)現(xiàn)，流動勞動者養(yǎng)老金計劃的極低參與率的主要原因是對養(yǎng)老權(quán)益流動性的擔心，即繳費多年后流動或返鄉(xiāng)能否獲得回報，有超過50%的未參與樣本是出于這一擔憂⑦Nielsen I．，Nyland C ．，Smyth R ．，Zhang M ．＆ Zhu C ．J．，“Which Rural Migrants Receive Social Insurance in Chinese Cities?Evidence from Jiangsu Survey Data，”Global Social Policy 5(2005):353 – 81．。目前我國基本養(yǎng)老保險已經(jīng)覆蓋全國所有市縣，但大多數(shù)省份仍未達到實質(zhì)意義的省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險仍然流動性較差，發(fā)生職業(yè)流動時會導致大部分參保者個人基礎(chǔ)養(yǎng)老金損失⑧張力、范春科:《中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險流動性分析》，《中國人口科學》2015年第5期。。我國地區(qū)間人口結(jié)構(gòu)老化程度差異明顯，且隨著人口遷移流動呈現(xiàn)加劇分化態(tài)勢，養(yǎng)老金權(quán)益流動性的缺乏使得制度模式無法應對人口結(jié)構(gòu)的劇烈變動，制度可持續(xù)性遭遇嚴重挑戰(zhàn)。

2．中國基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移中存在流動性損失

我國學界的研究比較關(guān)注于流動性損失對社會公平的損害。劉傳江、程建林認為流動性損失是農(nóng)民工參保率較低的原因⑨劉傳江、程建林:《養(yǎng)老保險“便攜性損失”與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究》，《中國人口科學》2008年第4期。，國家統(tǒng)計局《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》數(shù)據(jù)顯示，盡管農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例在逐漸增加，但截至2014年，參與率仍然僅為16.7%，養(yǎng)老待遇無法流動使農(nóng)民工損失了部分或全部的養(yǎng)老金，損害了社會的公平性;張力、范春科對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的研究得出，職工在統(tǒng)籌級別、轉(zhuǎn)續(xù)障礙和權(quán)益得失等方面存在流動性損失，導致大部分參保者基礎(chǔ)養(yǎng)老金的損失①張力、范春科:《中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險流動性分析》，《中國人口科學》2015年第5期。。我國當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度三種類型之間的轉(zhuǎn)接存在著各地制度差異、標準不一的問題，導致了農(nóng)民參保不積極、當發(fā)生關(guān)系轉(zhuǎn)接時會面臨養(yǎng)老保險權(quán)益損失②張金榮、朱穎:《當前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的銜接障礙及其破解》，《社會科學家》2017年第6期。。

學界嘗試對我國基本養(yǎng)老保險的流動性損失進行具體測算，主要分兩個角度展開:一是對參保者個人的流動性損失的測算，如基于對原轉(zhuǎn)續(xù)政策和現(xiàn)行政策的便攜性損失進行測算和比較，認為現(xiàn)行制度規(guī)定難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)③劉昌平、殷寶明:《養(yǎng)老金便攜性與基本養(yǎng)老保險關(guān)系——基于便攜性損失的測算》，《中國軟科學》2010年第4期。;基于養(yǎng)老保險可攜性問題的產(chǎn)生及其影響機理，對養(yǎng)老保險可攜性的現(xiàn)狀進行分析④席恒、翟紹果:《養(yǎng)老保險可攜性研究——現(xiàn)狀與趨勢》，《社會保障研究》2013年第2期。;基于對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)保的研究認為會發(fā)生部分或者全部的養(yǎng)老金權(quán)益損失⑤張力、范春科:《中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險流動性分析》，《中國人口科學》2015年第5期。。二是對地方政府流動性損失的測算，研究流入和流出地政府間存在財政收入得失不均的問題，會發(fā)生流動性損失。如鄭秉文測算基本養(yǎng)老保險流動對財務制度的影響，認為現(xiàn)行制度設(shè)計使得流入地負債、流出地獲利，扭曲了流入地和流出地政府的行為⑥鄭秉文:《改革開放30年中國流動人口社會保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)》，《中國人口科學》2008年第5期。，事實上存在地方政府間的養(yǎng)老責任轉(zhuǎn)嫁問題⑦汪潤泉:《城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)中的責任轉(zhuǎn)嫁與趨富效應》，《社會福利》2014年第8期。。

3．中國養(yǎng)老金權(quán)益存在地區(qū)間流動性壁壘

我國基本養(yǎng)老保險目前仍然是屬地化管理模式，這意味著勞動者在國內(nèi)的不同地區(qū)間流動轉(zhuǎn)移時可能遭遇流動性壁壘。中國類似聯(lián)邦制的社會治理模式使得養(yǎng)老金流動性問題長期存在⑧Holzmann R．，“Do Bilateral Social Security Agreements Deliver on the Portability of Pensions and Health Care Benefits?A Summary Policy Paper on Four Migration Corridors Between EU and Non－EU Member States，”IZA Journal of European Labor Studies 5(2016):17－25．;中國的地方性養(yǎng)老金治理結(jié)構(gòu)極大地限制了養(yǎng)老金計劃跨省際轉(zhuǎn)移的流動性⑨Lin J．，“Labor Mobility without Pension Portability:Migrant Workers’Endangered Pension Entitlement in China，”Asian Social Work and Policy Review 9(2015):269－281．。面對嚴峻的基本養(yǎng)老保險地區(qū)間流動性障礙，部分學者嘗試改善跨統(tǒng)籌區(qū)的流動性問題。鄭功成認為在職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)上，根本缺陷在于統(tǒng)籌層次低，使得國家法定的統(tǒng)一制度由于區(qū)域利益的原因淪為地方性制度，優(yōu)化這一制度的根本出路在于實現(xiàn)全國統(tǒng)籌⑩鄭功成:《從地區(qū)分割到全國統(tǒng)籌——中國職工基本養(yǎng)老保險制度深化改革的必由之路》，《中國人民大學學報》2015年第3期。。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題上，部分學者從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的角度提出對應的設(shè)計方案，認為城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難的癥結(jié)主要在于基礎(chǔ)養(yǎng)老金轉(zhuǎn)續(xù)難，建議賦予基礎(chǔ)養(yǎng)老金既得受益權(quán)、視同城保和新農(nóng)保繳費年限、以替代率為標準計發(fā)待遇、養(yǎng)老金權(quán)益累積計算，等等?劉昌平、殷寶明:《養(yǎng)老金便攜性與基本養(yǎng)老保險關(guān)系——基于便攜性損失的測算》，《中國軟科學》2010年第4期。?褚福靈:《職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考》，《社會保障研究》2013年第1期。。

4．提升中國養(yǎng)老金權(quán)益流動性

在提升中國養(yǎng)老金權(quán)益流動性的研究主題中，學界主要從改變養(yǎng)老金權(quán)益計算方法、繳費付費方式等方面來嘗試提升我國養(yǎng)老權(quán)益流動性。我國基本養(yǎng)老保險采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，社會統(tǒng)籌類似于統(tǒng)籌地區(qū)層面的DB計劃，個人賬戶則具有DC計劃的特點。國內(nèi)學者采用人口結(jié)構(gòu)動態(tài)精算模型測算，并基于養(yǎng)老保險基金運行的長期模擬結(jié)果，建議基本養(yǎng)老保險采用現(xiàn)收現(xiàn)付的全國統(tǒng)籌模式，在全國人口結(jié)構(gòu)未來變動的趨勢下可以提高流動性，實現(xiàn)基金平衡?路錦非:《合理降低我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費率的研究》，《公共管理學報》2016年第1期。;提議引入分段計算養(yǎng)老保險權(quán)益的方法，在地方間建立具有足夠激勵性和約束性的機制，實現(xiàn)區(qū)域間基本養(yǎng)老保險關(guān)系互通互認，使勞動者在各個不同時期形成的養(yǎng)老保障權(quán)益都得到承認?楊風壽:《我國社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)問題研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2010年第1期。;建議適當降低最低繳費年限并設(shè)法促成既有養(yǎng)老保險關(guān)系及繳費年限的銜接以減少養(yǎng)老保險“便攜性損失”?劉傳江，程建林:《養(yǎng)老保險“便攜性損失”與農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度研究》，《中國人口科學》2008年第4期。，等等。國外學者亦針對中國的制度現(xiàn)實提出了“國家確定繳費型養(yǎng)老金機制”(NDC，National Defined Contribution)，嘗試促進中國流動勞動者在養(yǎng)老金繳費期和待遇領(lǐng)取期都能夠獲得權(quán)益流動性保證①Lu B．a(chǎn)nd Piggott J．，“Meeting the Migrant Pension Challenge in China，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):438－464．。

我國學界從社會現(xiàn)象和問題出發(fā)的研究具有鮮明的問題導向和政策實務特征。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展變遷呈現(xiàn)出漸次深入的研究特點，從問題發(fā)現(xiàn)與補救、轉(zhuǎn)移接續(xù)中的養(yǎng)老金損失、流動壁壘的存在與破除，以及提升養(yǎng)老保險權(quán)益流動等不同側(cè)面對我國基本養(yǎng)老保險的流動性問題進行漸進式改革探索。我國已明確提出推進實施基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的戰(zhàn)略方向，但全國統(tǒng)籌的實施，必須首先解決養(yǎng)老金權(quán)益——包括地方政府權(quán)益和職工個人權(quán)益的全國范圍流動問題，在此基礎(chǔ)上才能真正推進全國統(tǒng)籌的落地實施。

四、中國養(yǎng)老金權(quán)益流動:政策實踐與改革方向

1．是流程還是權(quán)益

中國學界關(guān)于基本養(yǎng)老保險流動狀況研究使用較多的概念為“轉(zhuǎn)移接續(xù)”，而對于轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體定義，學界并沒有形成統(tǒng)一認識。劉苓玲認為，轉(zhuǎn)移接續(xù)是指制度之間在資金籌集、賬戶模式、待遇給付及管理手段等方面的對接②劉苓玲:《中國社會保障制度城鄉(xiāng)銜接理論與政策研究》，北京:經(jīng)濟科學出版社，2008年。;趙曼認為其包括轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)等環(huán)節(jié)內(nèi)容③趙曼:《社會保障學》，上海:高等教育出版社，2014年。;諸福靈認為，轉(zhuǎn)移接續(xù)是養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)的類型之一，除轉(zhuǎn)移接續(xù)外還有中斷接續(xù)、變更接續(xù)等④褚福靈:《職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀的思考》，《社會保障研究》2013年第1期。。上述眾多國內(nèi)學者的分析界定表明，轉(zhuǎn)移接續(xù)是一種工具和手段，是政策實施層面的手續(xù)和流程，本身不是目標，也不能起到衡量流動性程度的作用。國外用于描述養(yǎng)老金權(quán)益流動的類似概念為“便攜性(portability)”，是指當雇員在轉(zhuǎn)換工作時，其仍有權(quán)利享受其應享有的勞動者權(quán)益的能力⑤Forteza A．，“The Portability of Pension Rights:General Principles and the Caribbean Case，”Development Policy Review 28．2(2010):237－255．。世界銀行養(yǎng)老金專家Holzmann將“便攜性”定義為，保存、維持和轉(zhuǎn)移社會保險已歸屬權(quán)益和應有養(yǎng)老金給付的能力，這種權(quán)利應當不受國籍和居住地國家的影響⑥Holzmann R．，“Do Bilateral Social Security Agreements Deliver on the Portability Of Pensions and Health Care Benefits?A Summary Policy Paper on Four Migration Corridors Between EU And Non－EU Member States，”IZA Journal of European Labor Studies 5(2016):17－25．。可以看出，我國“轉(zhuǎn)移接續(xù)”概念強調(diào)的手續(xù)和流程，而西方相關(guān)概念強調(diào)的是“權(quán)益”特性。

我國養(yǎng)老保險的歷史運行狀況極為復雜，經(jīng)歷了多次分立與簡并，在手續(xù)和工具辦理障礙的背后實際是參與主體各自利益的權(quán)衡取舍?，F(xiàn)有著眼于政策流程的“轉(zhuǎn)移接續(xù)”等操作工具層面的概念無法為我國復雜的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移流動提供統(tǒng)一的分析框架，也難以有效厘清復雜的養(yǎng)老保險流動轉(zhuǎn)移關(guān)系?，F(xiàn)代養(yǎng)老金制度實質(zhì)上是“權(quán)益”的確認、積累、流動及實現(xiàn)。進行深層次養(yǎng)老保險制度的改革，必須把握“權(quán)益”實質(zhì)，從“權(quán)益”角度入手對養(yǎng)老金/養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移流動進行分析，統(tǒng)領(lǐng)保險關(guān)系轉(zhuǎn)接流程、基金籌集管理、待遇計算發(fā)放、權(quán)益積累轉(zhuǎn)移等多個角度與層面的問題，是我國未來養(yǎng)老金制度改革和研究的重要視角。

2．政策實踐

中國政府在不同的歷史時期進行相應的政策改革嘗試，以應對迅速變化且迫切需要解決的社會現(xiàn)實問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國勞動力流動逐漸呈現(xiàn)多向性和復雜性，有關(guān)養(yǎng)老保險權(quán)益流動的政策規(guī)定也經(jīng)歷了從無到有、由少到多、自簡而精的過程。

早期從1951年政務院發(fā)布《勞動保險條例》建立勞動保障制度起，直至1990年代才重新建立起全國范圍的基本養(yǎng)老保險制度，中間經(jīng)歷了社會保險事業(yè)全面瓦解的特殊歷史時期，以及改革開放初期的逐漸恢復。這一階段養(yǎng)老保險的流動性受到極大限制，養(yǎng)老保險基本處于流動靜止狀態(tài)。自1990年代中期開始，以1995年國務院《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》⑦國務院:《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，國發(fā)〔1995〕6號。為標志，我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動開始起步。逐漸出臺的政策涉及基金轉(zhuǎn)移、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度框架的確定、個體工商戶農(nóng)民工的養(yǎng)老保險處理等一系列改革開放中勞動力流動帶來的現(xiàn)實問題的解決方案。這一階段已經(jīng)對職工流動轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實需要給予了清晰的政策應對，但還較為零散，以打補丁形式不斷出臺政策以回應層出不窮的現(xiàn)實問題，尚未形成有關(guān)養(yǎng)老保險權(quán)益流動的整體性政策框架。2009年我國第一個有關(guān)基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動的專門政策《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》①國務院辦公廳:《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》，國辦發(fā)〔2009〕66號。出臺，我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動問題開始在全國范圍正式形成規(guī)定性政策，對權(quán)益流動的全局問題給予政策回應與解決。隨后新農(nóng)保、城居保建立，基本養(yǎng)老保險的權(quán)益范圍得到極大擴展，均明確提出應與其他基本養(yǎng)老保險制度合理銜接。2011年《中華人民共和國社會保險法》頒布，基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移流動獲得國家層面法律的支持，上升為參保人的法定“權(quán)益”，我國長期從流程和操作手續(xù)角度關(guān)注的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，終于在法理層面獲得了權(quán)益的地位。這一階段我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動取得了重大突破，制度性權(quán)益范圍也從原來的城鎮(zhèn)企業(yè)職工擴展到了城鄉(xiāng)居民。2014年國務院《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》②國務院:《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，國發(fā)〔2014〕8號。將我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動推向新的高度。文件將原新農(nóng)保和城居保合并為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，將原來兩個制度之間的權(quán)益流動變?yōu)橹贫葍?nèi)權(quán)益轉(zhuǎn)換，極大地提升了流動性;隨后2015年《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》將機關(guān)事業(yè)單位職工納入與企業(yè)職工統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度框架中③國務院:《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，國發(fā)〔2015〕2號。。這一階段的一系列重要制度簡并，形成我國基本養(yǎng)老保障包含城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險兩大制度種類的基本框架，明確規(guī)定兩者之間需完善轉(zhuǎn)移接續(xù)，我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動性在制度政策層面獲得重大提升。

3．中國養(yǎng)老金權(quán)益流動的未來改革方向

經(jīng)過一系列的制度改革與政策推進，我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動性水平從制度間轉(zhuǎn)續(xù)、統(tǒng)籌層次、權(quán)益損失等幾個方面考察，相比以前均獲得大幅度提高，制度框架更加簡潔，涉及權(quán)益流動的多數(shù)關(guān)鍵內(nèi)容均已有政策可以遵循，可以說，我國養(yǎng)老金權(quán)益流動性改革取得了巨大的進步。

然而，我國當前基本養(yǎng)老保險制度體系中權(quán)益流動的規(guī)定還存在若干阻礙權(quán)益完整順暢流動的內(nèi)容，如城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險之間流動時因流動方向不同而權(quán)益計算存在顯著差異;職工跨統(tǒng)籌區(qū)流動時仍然遭遇社會統(tǒng)籌基金權(quán)益的重大損失;城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險內(nèi)部機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間權(quán)益流動仍然存在待遇差，等等。立足于這些流動性障礙，在全面把握西方和我國養(yǎng)老金權(quán)益流動的學理與政策發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，研究進一步破除流動性障礙，提升基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動性水平的途徑與方法，是學界需要著力突破的重要方向。我國已明確提出“實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的重要戰(zhàn)略綱領(lǐng)，2018年國務院頒布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》④國務院:《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，國發(fā)〔2018〕18號。，推進全國統(tǒng)籌邁出了第一步。若要真正實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，必須首先構(gòu)建權(quán)益流動機制，在補償機制、權(quán)益歸屬、基金籌集、待遇發(fā)放等重要方面提出符合中國實際的合理可行方案，有待于學術(shù)界和政策實務界共同合作研究。

養(yǎng)老金權(quán)益及其流動性問題，中西方都經(jīng)歷了長期的發(fā)展演變，今天已經(jīng)成為國民權(quán)益的重要內(nèi)容，在學理、法律和政策層面均需要給予積極的回應與解決。本文嘗試通過對西方養(yǎng)老金權(quán)益流動的生成過程進行回溯性分析，對我國基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動的現(xiàn)實問題進行挖掘與反思，為中國從權(quán)益角度認知并重視解決基本養(yǎng)老保險權(quán)益流動性問題提供新的視角，為未來的改革方向提供參考與借鑒。