李 忠

(中國社會科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

2019年是新中國成立70周年。從起臨時憲法作用的1949年共同綱領(lǐng)算起，今年也是新中國行憲70周年。憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。合憲性審查是保障憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威的核心制度。全面梳理新中國合憲性審查的發(fā)展歷程，系統(tǒng)總結(jié)合憲性審查的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對于在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)一步健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度、全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有極其重要的意義。

一、合憲性審查的發(fā)展歷程

(一)起步時期(1949年—1956年)

1. 共同綱領(lǐng)：合憲性審查的濫觴。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議一致通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》(以下簡稱《共同綱領(lǐng)》)。關(guān)于實(shí)施問題，《共同綱領(lǐng)》著墨不多，沒有規(guī)定專門的保障實(shí)施機(jī)構(gòu)和制度，僅在序言籠統(tǒng)規(guī)定：中國人民政治協(xié)商會議制定的共同綱領(lǐng)，凡參加人民政治協(xié)商會議的各單位、各級人民政府和全國人民均應(yīng)共同遵守。

上述規(guī)定顯然是極其薄弱、很不健全的。主要原因是： 其一，《共同綱領(lǐng)》制定之際，仍有上百萬國民黨軍隊(duì)盤踞在西南、華南地區(qū)和沿海島嶼負(fù)隅頑抗，解放區(qū)大批國民黨殘余力量暗中破壞；國民經(jīng)濟(jì)因長期戰(zhàn)爭遭到嚴(yán)重破壞，千瘡百孔、民不聊生。制定者關(guān)注的重點(diǎn)是消滅國民黨殘余勢力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)恢復(fù)生產(chǎn)，建設(shè)新中國。其二，當(dāng)時軍事斗爭尚未全部結(jié)束，一些地方的人民政權(quán)還沒有建立起來，國家政權(quán)體制和立法、司法制度還不確定，沒有一個合適的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)合憲性審查這一重要職責(zé)。其三，從1840年鴉片戰(zhàn)爭到1949年新中國成立，是中國歷史上最為屈辱的一百年，中華民族一度面臨亡國滅種的危機(jī)，救亡圖存、振興中華成為每一個中華兒女的共同心聲。因而，《共同綱領(lǐng)》將富強(qiáng)確定為國家的優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)(1)《共同綱領(lǐng)》第1條將“獨(dú)立、民主、和平和富強(qiáng)” 確立為新中國的奮斗目標(biāo)。，客觀上要求集中力量辦大事，而不會對公權(quán)力的限制給予應(yīng)有的重視。其四，我國是一個擁有數(shù)千年封建專制思想影響的國家，全國人民，包括各級領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法觀念不強(qiáng)，對國家權(quán)力可能濫用的潛在危險認(rèn)識不充分。這種狀況反映到《共同綱領(lǐng)》之中，就是規(guī)定的防范權(quán)力措施不多，自身的保障實(shí)施制度不健全。在共和國早期，合憲性審查只見萌芽，未見開花結(jié)果。

2. 1954年憲法：合憲性審查制度初具雛形。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議全票通過憲法草案，新中國第一部憲法(以下簡稱“五四憲法”)誕生。

與《共同綱領(lǐng)》相比，“五四憲法”對合憲性審查作了較為具體詳細(xì)的規(guī)定：第27條第3項(xiàng)賦予全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)；第28條規(guī)定，全國人大有權(quán)罷免國家主席、國務(wù)院總理、最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長等；第31條第五、六、七項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院的工作，撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令，改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議；第33條規(guī)定，全國人大常委會對全國人大負(fù)責(zé)并報告工作。全國人大有權(quán)罷免全國人大常委會的組成人員；第35條規(guī)定，全國人大認(rèn)為必要的時候，在全國人大閉會期間全國人大常委會認(rèn)為必要的時候，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料；第36條規(guī)定，全國人大代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?？梢钥闯觯诤蠎椥詫彶榉矫?，“五四憲法”借鑒1936年《蘇聯(lián)憲法》，確立了全國人大監(jiān)督憲法實(shí)施的立法機(jī)關(guān)模式。(2)從條文上看，“五四憲法”有關(guān)憲法監(jiān)督制度的規(guī)定幾乎是蘇聯(lián)1936年憲法的翻版。參見韓大元編著：《1954年憲法與新中國憲政》，湖南人民出版社2004年版，第721、723頁。

“五四憲法”頒布后的前3年，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人比較重視憲法實(shí)施問題，展示了我們黨依憲治國的意愿和決心。在中央討論決定重大問題時，毛澤東、周恩來經(jīng)常問憲法對有關(guān)問題是怎樣規(guī)定的，提醒大家不要違反憲法。(3)參見田紀(jì)云：《堅定不移地走依法治國之路(代序)》，載劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2008年版，第1頁。但這一時期的合憲性審查并不活躍，真正意義上的憲法監(jiān)督，即由全國人大改變或者撤銷違憲文件和行為的實(shí)踐一次也沒有發(fā)生過。究其原因，主要有以下幾方面：其一，與《共同綱領(lǐng)》制定時的情況類似，“五四憲法”制定者將目光重點(diǎn)投向國家政策和國家權(quán)力體系建設(shè)問題，沒有在制度層面上給予合憲性審查應(yīng)有的關(guān)注。其二，“五四憲法”只是原則性地規(guī)定全國人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，沒有規(guī)定專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和程序。由于全國人大一年召開一次會議，會期有限，議程繁多，沒有專門的機(jī)構(gòu)和程序，合憲性審查工作無法正常開展。其三，新中國的締造者、“五四憲法”的主要起草人毛澤東將“五四憲法”確定為保障和推進(jìn)社會主義改造，實(shí)現(xiàn)向社會主義過渡的目標(biāo)的工具。而一旦目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，憲法的歷史使命也就相應(yīng)結(jié)束。這為后來憲法不宣而廢的命運(yùn)埋下了伏筆。

(二)倒退時期(1957年—1978年)

1.1957年反右派斗爭到1975年憲法制定：合憲性審查有名無實(shí)。1956年，當(dāng)社會主義改造任務(wù)提前完成、過渡時期歷史任務(wù)基本結(jié)束時，毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在決策和工作中開始脫離“五四憲法”的原則和程序。

1957年夏季發(fā)動的反右派運(yùn)動，出現(xiàn)嚴(yán)重擴(kuò)大化問題，剝奪了公民的言論自由等正當(dāng)憲法權(quán)利?！拔幕蟾锩笔?，憲法實(shí)際上被束之高閣。從1966年上半年到1975年，全國人大及其常委會在長達(dá)8年半的時間內(nèi)沒有舉行過一次會議。“文化大革命”初期成立的集黨政軍大權(quán)于一身、黨政合一的革命委員會，取代了憲法規(guī)定的政權(quán)機(jī)構(gòu)，公檢法等法制機(jī)構(gòu)被徹底破壞，公民權(quán)利受到嚴(yán)重侵害。這段時期憲法遭到棄用，合憲性審查形同虛設(shè)。主要原因在于：其一，面對社會主義建設(shè)這一新課題，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人不能正確認(rèn)識和對待新的歷史條件下的社會矛盾，不能正確認(rèn)識和對待個人權(quán)力，在臺灣的蔣介石政府趁機(jī)叫囂“反攻大陸”，蘇聯(lián)大肆反華的形勢下，1962年9月中共八屆十中全會提出以階級斗爭為綱的口號，左傾思想急劇發(fā)展，集權(quán)意識迅速膨脹。這些錯誤終于導(dǎo)致“文化大革命”的爆發(fā)，使新中國成立后建立的法制遭到徹底摧毀。(4)參見蔡定劍：《歷史與變革——新中國法制建設(shè)的歷程》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第81頁。其二，1956年我國提前實(shí)現(xiàn)過渡時期總路線確定的社會主義改造任務(wù)后，領(lǐng)導(dǎo)人受到群眾持續(xù)高漲的建設(shè)熱情的鼓舞，認(rèn)為群眾運(yùn)動是建設(shè)國家的最好方法，憲法觀念和態(tài)度發(fā)生逆轉(zhuǎn)，輕視憲法的價值和作用。其三，1956年后，我國實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，要求權(quán)力高度集中，此時更需要的是政策而不是法治，合憲性審查顯得不合時宜。

2. 1975年憲法：合憲性審查未作規(guī)定。1975年1月17日，為“鞏固文化大革命的成果”，四屆全國人大一次會議通過了1975年憲法(以下簡稱“七五憲法”)。這是一部在“文化大革命”特定的歷史條件下制定的有嚴(yán)重缺陷的憲法?！捌呶鍛椃ā敝蛔治刺岜Ｕ蠈?shí)施制度，標(biāo)志著合憲性審查制度的發(fā)展跌入低谷，這是憲法史上的一次嚴(yán)重倒退。

(三)恢復(fù)發(fā)展時期(1978年—1982年)

1976年10月，隨著“文化大革命”結(jié)束，七五憲法停止執(zhí)行。1978年3月5日，為盡快恢復(fù)國家政權(quán)體制、重建法制秩序，五屆全國人大一次會議一致通過了1978年憲法(以下簡稱“七八憲法”)。這部憲法具有鮮明的兩面性，一方面它部分恢復(fù)了“五四憲法”的規(guī)定，另一方面未能徹底擺脫“文化大革命”錯誤思想的羈絆，保留了“堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”、公民有“大鳴、大放、大辯論、大字報”的權(quán)利等規(guī)定。在合憲性審查方面，“七八憲法”大體繼承了“五四憲法”的規(guī)定，仍未規(guī)定保障憲法實(shí)施的專門機(jī)構(gòu)和程序。

(四)穩(wěn)步發(fā)展時期(1982年—現(xiàn)在)

1.1982年憲法：合憲性審查的歷史性跨越。1978年12月中共十一屆三中全會開啟了新時期法治建設(shè)的新紀(jì)元，憲法和合憲性審查的命運(yùn)隨之發(fā)生了重大改變。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新中國第四部憲法，即現(xiàn)行憲法(以下簡稱“八二憲法”)。

“八二憲法”有關(guān)合憲性審查的規(guī)定，是新中國4部憲法中最全面、最完備的。除了繼承“五四憲法”的相關(guān)規(guī)定外，“八二憲法”首次確立了憲法的根本法和最高法地位，明確了違憲必究原則，并賦予全國人大改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定的職權(quán)，賦予全國人大常委會監(jiān)督憲法實(shí)施和憲法解釋的職權(quán)，還規(guī)定地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。這些規(guī)定為憲法實(shí)施監(jiān)督的常態(tài)化創(chuàng)造了必要條件，但“八二憲法”仍未規(guī)定專門的合憲性審查機(jī)構(gòu)和程序。

“八二憲法”實(shí)施過程中，曾出現(xiàn)過一些合憲性審查案例。1983年9月2日，六屆全國人大常委會二次會議通過《關(guān)于國家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》，將憲法文本中的公安機(jī)關(guān)解釋為包含國家安全機(jī)關(guān)，開創(chuàng)了“八二憲法”合憲性審查的先河。(5)該決定規(guī)定：“第六屆全國人民代表大會第一次會議決定設(shè)立的國家安全機(jī)關(guān)，承擔(dān)原由公安機(jī)關(guān)主管的間諜、特務(wù)案件的偵查工作，是國家公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因而國家安全機(jī)關(guān)可以行使憲法和法律規(guī)定的公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)?！睘橄愀?、澳門居民對香港基本法、澳門基本法的疑慮，1990年4月4日、1993年3月31日，七屆全國人大三次會議、八屆全國人大一次會議分別通過《關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》《關(guān)于通過〈中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法〉的決定》，規(guī)定香港基本法、澳門基本法是根據(jù)《中華人民共和國憲法》按照香港、澳門的具體情況制定的，是符合憲法的，充分肯定了香港基本法、澳門基本法的合憲性。

2. 司法審查：合憲性審查的新探索。在全國人大設(shè)立憲法委員會的呼聲未獲回應(yīng)的情況下，司法審查吸引了人們的目光。2001年8月13日，最高人民法院就齊玉苓案作出《關(guān)于以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯憲法保護(hù)的公民受教育的基本權(quán)利是否應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的批復(fù)》(又稱為“8·13”批復(fù))，認(rèn)為本案中陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育權(quán)，并造成具體損害后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。這是最高人民法院第一次以司法批復(fù)的方式確認(rèn)公民的憲法權(quán)利應(yīng)受司法機(jī)關(guān)的保護(hù)，肯定了公民可以構(gòu)成侵犯憲法權(quán)利的行為主體，被媒體稱為“憲法司法化第一案”。但是，司法機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施，明顯同全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)存在沖突。學(xué)界基本上否定了“8·13”批復(fù)，不認(rèn)為公民可以構(gòu)成侵犯其他公民憲法權(quán)利的主體。2008年12月18日，最高人民法院以“已停止適用”為由，廢止了“8·13”批復(fù)。此后，在審判活動中援引憲法作為判決依據(jù)的聲音漸趨式微。(6)參見莫紀(jì)宏：《合憲性審查機(jī)制建設(shè)的40年》，載《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第3期。

3.備案審查：合憲性審查初露鋒芒。在設(shè)立專門憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、司法審查的呼聲高漲的同時，合憲性審查的另一種嘗試——對行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件是否符合憲法法律進(jìn)行備案審查的主張低調(diào)登場，并逐步成為合憲性審查和合法性審查的主戰(zhàn)場。

備案審查最早可追溯至20世紀(jì)70年代末。1979年，地方組織法第一次規(guī)定，地方性法規(guī)報全國人大常委會備案?！鞍硕椃ā钡?00、116條進(jìn)一步規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報全國人大常委會備案。1979年11月，省、直轄市制定的地方性法規(guī)開始向全國人大常委會報送備案，全國人大常委會法規(guī)備案工作正式啟動，之后逐步開展了審查工作。

2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過立法法，專章規(guī)定法規(guī)備案制度，明確了法規(guī)備案審查的權(quán)限和程序。2004年5月，全國人大常委會在法制工作委員會內(nèi)成立法規(guī)備案審查室，專門承擔(dān)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的審查、研究工作。這是在人大機(jī)關(guān)內(nèi)部第一個以審查行政法規(guī)和地方性法規(guī)的合憲性和合法性為職責(zé)的部門。(7)參見信春鷹：《加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè) 完善憲法法律監(jiān)督機(jī)制》，中國人大制度理論研究會2015年6月，http://www.aisixiang.com/data/107469-2.html。根據(jù)憲法、立法法和有關(guān)法律，全國人大常委會委員長會議分別于2000年10月、2005年12月審議通過了《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》(2003年8月、2005年12月兩次修訂)、《司法解釋備案審查工作程序》，進(jìn)一步細(xì)化備案工作流程，規(guī)范備案工作機(jī)制，有力推動了法規(guī)備案工作的制度化、規(guī)范化、程序化。2006年8月27日十屆全國人大常委會二十三次會議通過的監(jiān)督法，正式將最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋納入備案范圍。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議對立法法進(jìn)行修改，增加有關(guān)主動審查的規(guī)定，明確規(guī)定常委會工作機(jī)構(gòu)可以向制定機(jī)關(guān)提出書面研究意見以及提出撤銷的建議，增加將審查、研究情況向?qū)彶榻ㄗh人反饋的規(guī)定等，進(jìn)一步完善了備案審查制度。

中共十八大以來，黨中央多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)備案審查工作。全國人大常委會按照中央部署，積極推進(jìn)這項(xiàng)工作。截至2018年11月底，制定機(jī)關(guān)共向全國人大常委會報送備案現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋12397件，其中行政法規(guī)755件，省級地方性法規(guī)6083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3519件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件。(8)參見沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告》(2018年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議)，中國人大網(wǎng)2018年12月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/29/content_2068147.htm。

4. 成立憲法和法律委員會：合憲性審查的重大突破。中共十八大以來，黨中央高度重視憲法實(shí)施。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上強(qiáng)調(diào)，要堅持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個新水平。(9)參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，載《十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第88頁。中共十八屆四中全會對全面依法治國作出戰(zhàn)略部署，把健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度列為第一項(xiàng)任務(wù)，并提出完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度、健全憲法解釋程序機(jī)制、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)等重要舉措。中共十九大首次正式提出推進(jìn)合憲性審查工作。(10)2017年黨中央關(guān)于健全憲法解釋工作程序的指導(dǎo)性文件已經(jīng)明確提出加強(qiáng)合憲性審查，作為憲法解釋的基本要求之一。參見沈春耀：《加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障》，載本書編寫組編著：《黨的十九大報告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2017年版，第269頁。此后，合憲性審查制度建設(shè)按下快進(jìn)鍵，合憲性審查進(jìn)入了新階段。 2018年2月28日，中共十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，將全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。雖然只是在法律委員會之前加了“憲法和”三個字，但在合憲性審查史上卻具有里程碑意義。這是新中國歷史上首次設(shè)立合憲性審查專門機(jī)構(gòu)，專責(zé)協(xié)助全國人大及其常委會履行監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，一定程度上解決了全國人大及其常委會缺乏充裕時間、專門機(jī)構(gòu)、專門人才履行憲法監(jiān)督職責(zé)的難題，是激活憲法實(shí)施的關(guān)鍵一招。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議對現(xiàn)行憲法進(jìn)行第五次修改，將憲法第70條中的全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會。2018年6月22日，十三屆全國人大常委會三次會議通過《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，規(guī)定憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)。2018年10月，全國人大常委會法工委設(shè)立憲法室，為合憲性審查工作的開展提供了組織保證。(11)參見劉嫚、程姝雯：《全國人大常委會法工委新設(shè)憲法室4個月，目前運(yùn)轉(zhuǎn)如何？南都揭秘：正研究建立健全合憲性審查機(jī)制和程序》，載《南方都市報》2019年2月18日。

“八二憲法”頒布以來，合憲性審查制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，主要有以下原因：(1)立法主體和立法數(shù)量不斷增多。改革開放前，全國人大是我國唯一的立法機(jī)關(guān)。改革開放后，立法主體經(jīng)歷了五輪擴(kuò)張，從1個擴(kuò)展到566個。相應(yīng)地，立法數(shù)量也大幅增加。截至2018年8月底，我國現(xiàn)行有效的法律267件，行政法規(guī)756件，地方性法規(guī)12000多件；截至2018年3月底，249個設(shè)區(qū)的市(自治州)制定的地方性法規(guī)達(dá)621件。(12)參見楊維漢、陳菲：《目前我國現(xiàn)行有效法律267件 行政法規(guī)756件》，新華社2018年9月17日。http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-09-17/doc-ihkahyhy0240202.shtml。大規(guī)模立法背景下，出現(xiàn)了立法地方、部門保護(hù)主義和立法不作為、亂作為等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)違反憲法法律的立法的可能性大增。有必要加強(qiáng)對立法的合憲性審查。(2)缺乏有效的憲法監(jiān)督制度，憲法權(quán)威難以維護(hù)，國家治理缺乏有力支撐，成為制約全面依法治國進(jìn)程的瓶頸和短板。(3)實(shí)踐中憲法的引領(lǐng)、規(guī)范作用發(fā)揮不充分，極大損害了憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)。這方面最典型的事例是，1997年刑法修改將反革命活動改為危害國家安全的犯罪活動，1999年憲法才作出相應(yīng)修改。法律同憲法不一致的例子不時可見。比如，在憲法確定的立法主體之外，立法法還賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)，地方各級人大和地方各級政府組織法還賦予自治區(qū)和省、自治區(qū)人民政府所在地的市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會地方性法規(guī)制定權(quán)；立法法、國防法中出現(xiàn)了憲法沒有規(guī)定的軍事法規(guī)、軍事規(guī)章及其制定權(quán)的規(guī)定。(13)參見劉莘主編：《國內(nèi)法律沖突與立法對策》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第6-7頁。(4)黨依憲執(zhí)政缺乏可靠制度保障。我國憲法是黨和人民意志的集中反映，是歷史新時期黨和國家中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法治上的最高體現(xiàn)。缺乏有效的憲法監(jiān)督制度，不利于黨的主張和意志充分實(shí)現(xiàn)。

總的看，“八二憲法”頒行以來，合憲性審查制度建設(shè)取得顯著進(jìn)展。特別是中共十九大提出推進(jìn)合憲性審查工作，近期設(shè)立全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委憲法室，標(biāo)志著合憲性審查取得重大突破。但也要看到，合憲性審查在憲法中未作規(guī)定，其確切含義仍有待明確，合憲性審查的程序仍付之闕如，推進(jìn)合憲性審查工作仍然任重道遠(yuǎn)。

二、合憲性審查七十年的基本經(jīng)驗(yàn)與當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)

新中國合憲性審查的70年，是一個從無到有、從有到無、再從無到有的螺旋式上升過程，是一個從自發(fā)走向自覺、從量變走向質(zhì)變、從簡單模仿走向自我革新的化蛹成蝶過程，雖然經(jīng)歷了一些艱難曲折，但也積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。在新中國成立70周年之際，站在新的歷史起點(diǎn)上，合憲性審查面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，同時也因其高度的政治性、敏感性、復(fù)雜性，實(shí)踐中還面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

(一)合憲性審查七十年的基本經(jīng)驗(yàn)

1.必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。新中國歷次憲法制定和修改，包括現(xiàn)行憲法的制定及五次修改，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。憲法既是人民意志的集中體現(xiàn)，也是黨的意志的集中體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，對于憲法術(shù)語、條文的含義和意圖，及其是否需要根據(jù)社會發(fā)展變化作出相應(yīng)調(diào)整，感受最直接、認(rèn)識最深刻。堅持黨對合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，有利于把黨的重大方針政策融入憲法法律，實(shí)現(xiàn)黨的主張與憲法法律的有機(jī)融合、與時俱進(jìn)，保證合憲性審查的正確政治方向，也有利于增強(qiáng)黨的憲法法律意識，提高黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。此外，合憲性審查政治性、政策性、敏感性強(qiáng)，涉及層級高、范圍廣、影響大，離開黨的領(lǐng)導(dǎo)、推動和支持，將難以取得預(yù)期效果。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：中國共產(chǎn)黨是我國憲法實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)者、推動者、保障者，黨的領(lǐng)導(dǎo)是合憲性審查工作取得成功的根本保證。在合憲性審查工作中，必須不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度規(guī)范和工作機(jī)制，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在合憲性審查中的制度優(yōu)勢，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到合憲性審查工作全過程和各方面；必須把黨的重大方針政策落實(shí)到國家運(yùn)行機(jī)制和各項(xiàng)具體制度中，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得以發(fā)揮，確保黨和人民意志和利益得以實(shí)現(xiàn)。

2.必須高度重視憲法價值。憲法是人類社會千百年來政治文明成果的結(jié)晶，集中反映現(xiàn)代國家治國理政的規(guī)律。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：重視憲法，合憲性審查工作就能順利推進(jìn)；不重視憲法，合憲性審查工作就會遭受挫折。黨在任何時候、任何情況下都必須牢固樹立憲法思維，堅持依憲執(zhí)政、依憲治國，模范遵守憲法法律，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持合憲性審查機(jī)構(gòu)開展工作。國家機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照憲法確定的原則和程序履行職責(zé)，積極配合合憲性審查機(jī)構(gòu)的工作。任何組織和個人都必須依照憲法法律行使權(quán)利、履行義務(wù)，都必須以憲法為準(zhǔn)繩，不得有超越憲法法律的特權(quán)。

3.必須堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，同國家和人民的命運(yùn)息息相關(guān)，是合憲性審查的重要依托。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：凡是人民代表大會制度運(yùn)行正常的時期，全國人大及其常委會就有權(quán)威，合憲性審查工作就取得成效；反之，凡是人民代表大會制度作用發(fā)揮不夠理想的時期，全國人大及其常委會的權(quán)威就受到削弱，合憲性審查工作就舉步維艱。必須堅持和完善人民代表大會制度，支持和保證人大依法行使職權(quán)，使合憲性審查成為全國人大及其常委會糾正違憲文件和行為、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)的有效途徑和關(guān)鍵制度。必須依托人民代表大會制度，充分發(fā)揮我國憲法監(jiān)督模式的權(quán)威性和合法性，不斷完善合憲性審查制度機(jī)制，加快構(gòu)建中國特色合憲性審查制度。

4.必須設(shè)置專門機(jī)構(gòu)和審查程序。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：合憲性審查成功運(yùn)行，專門機(jī)構(gòu)和審查程序缺一不可。必須高度重視合憲性審查專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善工作機(jī)制，理順工作關(guān)系，充實(shí)人員力量，為其履行合憲性審查職責(zé)創(chuàng)造必要條件。必須建立健全合憲性審查程序，為合憲性審查工作提供操作規(guī)程。必須持續(xù)推進(jìn)合憲性審查法律化、制度化，使合憲性審查工作有法可依、有章可循。

5.必須堅持循序漸進(jìn)。憲法是國家的根本法，涉及國家政權(quán)體制和大政方針政策，具有高度的政治性。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：各國合憲性審查大多不是一步到位，而是經(jīng)歷了一個從無到有、從不成熟到逐步成熟的過程。推進(jìn)合憲性審查工作，必須立足我國國情，綜合判斷形勢，抓住有利時機(jī)及時決策，不斷推動合憲性審查工作向縱深發(fā)展。必須正確處理政治性和法律性的關(guān)系，探索規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，不斷提升審查質(zhì)量和水平。

(二)當(dāng)前合憲性審查面臨的主要挑戰(zhàn)

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵亟待明確。目前，合憲性審查工作正在緊鑼密鼓推進(jìn)中，但作為合憲性審查的關(guān)鍵因素，黨的領(lǐng)導(dǎo)尚未引起人們的足夠關(guān)注，其內(nèi)涵還不甚清晰。比如，黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，是合憲性審查的根本前提，黨如何做到依憲執(zhí)政、依憲治國？為保證合憲性審查的科學(xué)性，合憲性審查機(jī)構(gòu)必須具備權(quán)威性、專業(yè)性和相對獨(dú)立性，如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與合憲性審查機(jī)構(gòu)的關(guān)系？在審查工作中，黨組織需獲取作出判斷的必要信息，如何做到既不越俎代庖，又掌握相關(guān)情況？遇到審查對象不接受審查建議的情形，黨組織如何發(fā)揮協(xié)調(diào)推動作用？黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的機(jī)構(gòu)為數(shù)眾多，包括黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央全面依法治國委員會及其辦公室、中央政法委、全國人大常委會黨組、國務(wù)院黨組等，這些黨組織分別對哪些相關(guān)事務(wù)作出決策，如何協(xié)調(diào)一致開展工作，等等。這些問題亟待回答。

2.自我審查問題。我國《憲法》第62、67條規(guī)定，全國人大及其常委會制定和修改法律，并監(jiān)督憲法的實(shí)施。而合憲性審查以法律為主要對象。這就是說，全國人大及其常委會制定和修改法律，同時又審查法律的合憲性。合憲性審查實(shí)際上就是自己審查自己，這就難以保證審查的有效性和公正性。

3.法律缺位問題。2018年憲法修改確立了合憲性審查的專門機(jī)構(gòu)，但迄今尚無法律對合憲性審查的程序作出規(guī)定。實(shí)踐中，審查的對象有哪些，誰可以提起審查訴求，提出訴求后按照什么程序進(jìn)行審查，審查的方式是什么，審查的效力怎么樣，等等，尚無法可依。

4.審查依據(jù)問題。合憲性審查主要依據(jù)憲法進(jìn)行審查。由于各方面原因，我國憲法還存在一些不利于合憲性審查工作開展的問題，主要表現(xiàn)在三方面：(1)憲法的政治性。我國憲法序言規(guī)定了國家的根本任務(wù)、指導(dǎo)思想、奮斗目標(biāo)，總綱規(guī)定了國家性質(zhì)、黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等。準(zhǔn)確適用上述條款，具有相當(dāng)大的難度。(2)憲法的原則性。原則性是憲法的基本特征。憲法的一些條款在不同時間、不同地方、不同環(huán)境下可能有不同理解，一些條款可能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性需作變通，實(shí)踐中還可能遇到憲法沒有規(guī)定的情況，等等。這些情況加劇了合憲性審查的難度。(3)憲法的滯后性?！鞍硕椃ā敝贫〞r正處于計劃經(jīng)濟(jì)時期，憲法的許多條款帶有濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。1993年憲法修改，將“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)”改為“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)”。憲法的一些條款和內(nèi)容為此作了較大幅度修改，但仍有一些條款未作調(diào)整。這不利于對憲法相關(guān)條款作出準(zhǔn)確闡釋。

5.不同規(guī)范性文件備案審查制度之間的銜接問題。根據(jù)憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)和軍事法規(guī)有關(guān)規(guī)定，我國已形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)的規(guī)范性文件備案審查制度體系。不同備案審查制度在維護(hù)憲法法律權(quán)威和國家法制統(tǒng)一方面發(fā)揮了重要作用，但在銜接方面還存在一些問題，比如：除全國人大常委會法規(guī)備案外，其他系統(tǒng)能否進(jìn)行合憲性審查，如能夠，在憲法術(shù)語、條款的含義和意圖不明確的情況下如何處理，出現(xiàn)爭議又如何處理？實(shí)踐中有時黨章修改先于憲法修改，是否符合黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則；如符合，其他黨內(nèi)法規(guī)修改是否也可以先于憲法修改？以黨內(nèi)法規(guī)制度推進(jìn)國家事務(wù)改革，如涉及憲法規(guī)定的事項(xiàng)，是否超越憲法權(quán)限？(14)比如，中央辦公廳2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。而《憲法》第62條第三項(xiàng)規(guī)定，制定和修改國家機(jī)構(gòu)的基本法律，是全國人大的職權(quán)。黨員既是黨員，也是公民，對黨員的公民權(quán)利義務(wù)進(jìn)行增減，是否侵犯憲法賦予黨員的公民權(quán)利義務(wù)，是否符合憲法規(guī)定的法律面前人人平等原則？法院在審判活動中涉及憲法爭議問題，如何處理？依照憲法規(guī)定，地方各級人大負(fù)有保證憲法在本行政區(qū)域?qū)嵤┑穆氊?zé)，但地方人大沒有憲法解釋權(quán)，如何在監(jiān)督工作中保證憲法實(shí)施？這些問題不解決，將不利于合憲性審查工作的順利推進(jìn)。

三、加強(qiáng)合憲性審查工作的對策建議

針對合憲性審查工作實(shí)踐中存在的突出問題，我們要在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、探索工作規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行措施，加快構(gòu)建中國特色合憲性審查制度。

第一，堅持黨對合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗(yàn)，是合憲性審查工作順利推進(jìn)的根本保證，也是我國合憲性審查制度有別于其他國家合憲性審查制度的一大特色。建議中央辦公廳適時出臺《關(guān)于加強(qiáng)合憲性審查工作的意見》，對合憲性審查的總體要求、工作步驟、重點(diǎn)任務(wù)、制度機(jī)制等作出部署安排，為推進(jìn)合憲性審查工作提供政策依據(jù)。要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵，黨對合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)，是大政方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，不是事無巨細(xì)的包辦代替；明確黨的各個法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在合憲性審查中的職責(zé)定位，完善合憲性審查工作的領(lǐng)導(dǎo)體制；發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動審查決定落實(shí)到位。原則上，技術(shù)性、程序性問題由合憲性審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，政策性、實(shí)質(zhì)性問題以全國人大常委會黨組的名義報黨中央、中央全面依法治國委員會決定。凡涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，報黨中央討論決定；憲法解釋、重要法律問題、法律修改建議等，提交中央全面依法治國委員會審議，向黨中央報告。

第二，破解自我審查困局。對于全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施有效性不足問題，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是、辯證看待。目前，各國主要有三種合憲性審查模式，即立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、憲法法院模式。據(jù)對193個國家的憲法文本進(jìn)行統(tǒng)計，實(shí)行這三種模式的國家數(shù)分別為17個、79個、74個。(15)參見韓大元：《關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的幾點(diǎn)思考》，載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2018年第2期。這三種模式各有長短。大體上，立法機(jī)關(guān)模式的優(yōu)點(diǎn)是機(jī)構(gòu)權(quán)威，缺點(diǎn)是有效性不足；司法機(jī)關(guān)和憲法法院模式的優(yōu)點(diǎn)有效性較強(qiáng)，但始終難以擺脫反多數(shù)民主困境。(16)所謂反多數(shù)民主困境，是指非民選機(jī)關(guān)(如司法機(jī)關(guān)、憲法法院)審查民選機(jī)關(guān)制定的法律所面臨的合法性和正當(dāng)性質(zhì)疑。關(guān)于三種合憲性審查模式的優(yōu)劣評述，參見李忠：《憲法監(jiān)督論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第31—46頁。一國選擇何種審查模式，主要取決于該國政治法律制度和歷史文化傳統(tǒng)。多數(shù)國家選擇司法機(jī)關(guān)、憲法法院模式，是因?yàn)檫@些國家秉持三權(quán)分立、立法行政司法三機(jī)關(guān)不分高下的治國理念。選擇立法機(jī)關(guān)模式的國家，則多為實(shí)行權(quán)力分立、議會至上的國家。20世紀(jì)初，許多歐洲國家引進(jìn)美國的司法審查模式，卻因?yàn)檫@種模式不適應(yīng)當(dāng)?shù)氐闹贫群蜕鐣h(huán)境，最終“嫁接”失敗，不得不另尋出路，創(chuàng)立了憲法法院模式。(17)歐洲國家信奉盧梭的人民主權(quán)學(xué)說，認(rèn)為法律不能從外部審查，只有立法機(jī)關(guān)才能審查和限制自己。法院不能解釋憲法，更不能將其解釋運(yùn)用于立法。參見[法]路易·法沃勒：《歐洲的違憲審查》，載[美]路易斯·亨金、阿爾伯特·J.羅森塔爾編：《憲政與權(quán)利》，鄭戈等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1996年版，第31—38頁。日本作為大陸法系國家，二戰(zhàn)后采用了美國的司法審查模式，因最高法院奉行司法消極主義，作出的違憲判決較少，許多人建議改采憲法法院模式。(18)截至2008年，戰(zhàn)后日本違憲審查60年間，最高法院作出的違憲判決僅8件。有關(guān)內(nèi)容參見裘索：《日本違憲審查制度》，商務(wù)印書館2008年版，第127-149頁。

我國實(shí)行人民代表大會制度，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人大常委會是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，在國家政治生活和社會生活中具有顯赫地位、崇高權(quán)威和舉足輕重的作用，“一府兩院”均由其產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，最高人民法院不可能對全國人大及其常委會制定的法律進(jìn)行合憲性審查，全國人大及其常委會之外也難以存在可以宣布法律違憲無效的憲法法院那樣的機(jī)構(gòu)。全國人大有權(quán)修改憲法，全國人大及其常委會有權(quán)制定和修改法律，對憲法和法律的含義和意圖了然于胸，具有對合憲性爭議作出正確判斷的專業(yè)性權(quán)威性；合憲性審查權(quán)被稱為“消極立法權(quán)”，由全國人大及其常委會行使，相對于其他國家機(jī)關(guān)來說更具正當(dāng)性合理性，可謂名正言順。我國建立了黨領(lǐng)導(dǎo)下的非對抗性權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，國家機(jī)關(guān)之間發(fā)生爭議，多通過提出意見、溝通協(xié)商、調(diào)解斡旋等內(nèi)部渠道化解。我國的傳統(tǒng)政治文化講究含蓄、協(xié)作，不主張競爭對抗、針尖對麥芒。這一切表明，我國的合憲性審查采取立法機(jī)關(guān)模式，避開了司法審查模式和憲法法院模式的反多數(shù)民主困境，切合我國的人民代表大會制度，切合我國的傳統(tǒng)政治文化，同我國的基本國情和現(xiàn)階段民主政治發(fā)展水平是相適應(yīng)的。

相較于其他模式而言，立法機(jī)關(guān)模式的有效性似要遜色一些。全國人大及其常委會發(fā)現(xiàn)自己制定的法律同憲法相抵觸，可以通過法律修改程序并輔以必要的補(bǔ)救措施(如妥當(dāng)處置法律生效期間造成的后果等)來解決，不宜宣布違憲，改變或者撤銷法律。因?yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯行薷姆傻臋?quán)力，在發(fā)現(xiàn)法律同憲法相抵觸的情況下，不通過啟動法律修改程序解決，而宣布法律違憲，在邏輯上說不通。如果一定要全國人大及其常委會給自己下“罪己詔”，宣布法律違憲無效，它們多半會出于維護(hù)自身權(quán)威的考慮而不作違憲判斷。這反而背離了合憲性審查的初衷，是典型的本末倒置。這并不是說立法機(jī)關(guān)模式無效，甚至不能說它差強(qiáng)人意。合憲性審查的主要目的，是通過一定的手段和方式，消除違憲法律和行為，維護(hù)憲法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法律體系的和諧統(tǒng)一。達(dá)到這一目的，有事前審查、憲法解釋、合憲性判斷、提供咨詢意見、改變或者撤銷違憲法律等多種方式，宣布法律違憲并予以改變或者撤銷只是其中的一種方式，盡管可能是最重要、最有效的方式。應(yīng)改變僅以判決違憲案件數(shù)量的多少來判斷合憲性審查制度有效與否的傳統(tǒng)觀念。在法律的合憲性審查方面，全國人大及其常委會雖不對法律作出違憲宣告，但可以在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人大憲法和法律委員會、全國人大常委會法工委憲法室的協(xié)助下，依據(jù)憲法實(shí)行事前審查，進(jìn)行憲法解釋，作出合憲性判斷，提供咨詢意見，提出法律修改建議。通過以上舉措，依托相關(guān)制度機(jī)制，糾正同憲法相抵觸的法律，法律的合憲性審查仍能達(dá)到不遜于司法機(jī)關(guān)模式、憲法法院模式的效果。

第三，健全相關(guān)法律制度。合憲性審查不僅涉及全國人大及其常委會，還涉及其他國家機(jī)關(guān)和社會組織、公民，必須通過立法予以規(guī)范。建議及時制定合憲性審查法，對合憲性審查的主體、對象、程序、方式、效力等作出規(guī)定，重點(diǎn)是對合憲性審查程序作出安排，彌補(bǔ)合憲性審查制度建設(shè)的最大短板。

第四，統(tǒng)籌構(gòu)建合憲性審查體制。在我國，不同系統(tǒng)的規(guī)范性文件審查均以憲法為基礎(chǔ)和依據(jù)。要用系統(tǒng)的、整體的觀念推進(jìn)不同系統(tǒng)的規(guī)范性文件審查工作，在建立和完善全國人大合憲性審查制度的同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他系統(tǒng)的規(guī)范性文件審查工作。一是要完善黨政機(jī)關(guān)備案審查銜接機(jī)制。根據(jù)憲法，全國人大常委會有憲法解釋權(quán)，其對規(guī)范性文件的合憲性審查是終局性的，也是最有效、最權(quán)威的。黨委、政府、軍隊(duì)備案審查工作中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題或爭議，均需移送全國人大憲法和法律委員會處理。二是要建立地方人大合憲性問題移送機(jī)制。地方人大工作中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題或爭議，要及時移送全國人大憲法和法律委員會處理。三是要建立合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)。建議全國人大及其常委會加強(qiáng)憲法解釋，細(xì)化憲法術(shù)語、條款、原則的含義，逐步建立具體明確的合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)，為黨政機(jī)關(guān)開展相關(guān)工作提供統(tǒng)一權(quán)威的審查依據(jù)。四是要建立合憲性審查案例指導(dǎo)制度。全國人大憲法和法律委員會要在審查工作中不定期發(fā)布合憲性審查案例，總結(jié)審查經(jīng)驗(yàn)，提煉憲法規(guī)則，統(tǒng)一憲法適用。五是要建立合憲性審查培訓(xùn)指導(dǎo)制度。全國人大憲法和法律委員會要對黨委、人大、政府、軍隊(duì)從事規(guī)范性文件審查工作的人員進(jìn)行教育培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)審查人員憲法意識，提高他們的審查能力和水平。

第五，加強(qiáng)憲法理論研究。針對憲法中政治性、政策性、綱領(lǐng)性較強(qiáng)的條款，要深入研究其中蘊(yùn)含的歷史和現(xiàn)實(shí)意義，提出適用的指導(dǎo)原則和方式方法。針對憲法的原則性特點(diǎn)，要結(jié)合我國實(shí)際和憲法特點(diǎn)，大力研究憲法解釋的原則、程序、方法、標(biāo)準(zhǔn)等問題，為憲法的具體化提供理論武器。針對我國憲法的滯后性問題，考慮到現(xiàn)行憲法是在計劃經(jīng)濟(jì)時期制定的，其原則、精神和規(guī)定同社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求存在程度不同的不適應(yīng)不協(xié)調(diào)問題，建議根據(jù)全面深化改革和國家治理現(xiàn)代化的需要，組建研究團(tuán)隊(duì)，對現(xiàn)行憲法的全面修訂展開研究。鑒于到2020年全面深化改革才能形成比較成熟定型的制度，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到21世紀(jì)中葉才能把我國建設(shè)成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，全面修改憲法的時機(jī)還不成熟。當(dāng)前研究團(tuán)隊(duì)的主要任務(wù)是，關(guān)注現(xiàn)實(shí)中的重大憲法問題，對權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、公民權(quán)利保障、憲法監(jiān)督制度完善等重點(diǎn)問題進(jìn)行專題研究，為下一步憲法的全面修改奠定基礎(chǔ)。針對合憲性審查中出現(xiàn)的重大理論和實(shí)踐問題，通過設(shè)置國家社科基金課題、加強(qiáng)理論界和實(shí)務(wù)界合作研究等方式，深化理論研究，推動問題解決。

結(jié)語

古人云：其作始也簡，其將畢也必巨。(19)參見《莊子·人世間》。新中國成立70年來，合憲性審查經(jīng)歷了萌芽、成形、倒退、恢復(fù)和穩(wěn)步發(fā)展的曲折過程。改革開放后，合憲性審查進(jìn)入快速發(fā)展時期，“八二憲法”的頒行是合憲性審查從自發(fā)階段步入自覺階段的分水嶺，2018年3月全國人大憲法和法律委員會的成立是激活憲法實(shí)施的關(guān)鍵一招。目前，合憲性審查已進(jìn)入蓄勢待發(fā)新階段，展現(xiàn)出無限的潛力和希望。

作為憲法實(shí)施的核心制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合憲性審查與國家、憲法的命運(yùn)息息相關(guān)，是檢驗(yàn)一國憲法實(shí)施水平的試金石。加強(qiáng)憲法實(shí)施，推進(jìn)合憲性審查工作，必須加快推進(jìn)合憲性審查制度建設(shè)。考慮到合憲性審查的政治性、敏感性、復(fù)雜性，我國采取全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的立法機(jī)關(guān)模式是妥當(dāng)?shù)?，通過備案審查積累經(jīng)驗(yàn)再進(jìn)行合憲性審查的循序漸進(jìn)做法是可取的。下一步，我們要準(zhǔn)確把握形勢任務(wù)需要，全面總結(jié)審查工作規(guī)律，盡快出臺審查程序制度，加快推進(jìn)合憲性審查工作，為維護(hù)憲法權(quán)威、全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家提供堅實(shí)保障。