胡弘弘 靳海婷
(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院,湖北武漢 430073)
從我國(guó)立法歷史的角度,暫行法經(jīng)歷了萌芽、形成與發(fā)展三個(gè)時(shí)期。新中國(guó)建立初期,立法數(shù)量貧乏,急需在短時(shí)間內(nèi)形成一套規(guī)范國(guó)家和公民之行為、維護(hù)社會(huì)秩序的法律體系,暫行法應(yīng)運(yùn)而生。改革開放以來,我國(guó)產(chǎn)生了大量冠之以“暫行”“試行”名稱的立法,暫行立法體制初步形成。截止2018年7月在中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)統(tǒng)計(jì)的51560部法律法規(guī)中,以“暫行”和“試行”命名的共計(jì)5480件,占比約10.63%。暫行法數(shù)量日益增加引發(fā)了學(xué)界關(guān)注。從現(xiàn)有研究成果來看,對(duì)暫行法的研究主要集中在三個(gè)方面:一是從立法實(shí)踐層面關(guān)注暫行法的類型特點(diǎn)。此類研究基于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等調(diào)查方法,全面考察暫行法的類型化。注參見李丹陽(yáng):《試驗(yàn)性立法的中國(guó)實(shí)踐》,載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第2期;安晨曦:《在經(jīng)驗(yàn)與規(guī)范之間:試驗(yàn)立法及其類型化——一種立法進(jìn)路的提倡》,載《北方法學(xué)》2015年第3期;張佐國(guó):《論暫行立法的規(guī)制》,載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期。二是從立法理論層面探究暫行法對(duì)傳統(tǒng)法律原則的挑戰(zhàn)。此類研究主要關(guān)注暫行法是否違背法的穩(wěn)定性與法的平等性原則,力圖將暫行法從立法創(chuàng)新手段上升至立法理論的層面。注參見黎娟:《“試驗(yàn)性立法”的理論建構(gòu)與實(shí)證分析——以我國(guó)〈立法法〉第13條為中心》,載《政治與法律》2017年第7期。三是從制度構(gòu)建角度分析暫行立法機(jī)制的優(yōu)劣面向,認(rèn)為暫行立法模式可在堅(jiān)持總體改革目標(biāo)的前提下,靈活變換具體目標(biāo)和策略,減少單純理性建構(gòu)偏離社會(huì)需求的風(fēng)險(xiǎn)。注參見錢大軍:《當(dāng)代中國(guó)法律體系構(gòu)建模式之探究》,載《法商研究》2015年第2期;楊登峰:《我國(guó)試驗(yàn)立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對(duì)象》,載《法商研究》2017年第6期??傊F(xiàn)有研究各有側(cè)重,但尚缺對(duì)暫行法整體概貌的立法考察,更遑論對(duì)其規(guī)范性的建構(gòu)。
暫行法實(shí)際上是圍繞立法主體、立法程序及立法時(shí)效三個(gè)重要方面而形成的特殊立法形式。本文基于暫行立法現(xiàn)象的考察,以新中國(guó)建立以來的暫行法為分析樣本,總結(jié)暫行法在立法主體、立法程序及立法時(shí)效三個(gè)方面的立法特點(diǎn)及現(xiàn)存問題,并試圖以制度構(gòu)建方式實(shí)現(xiàn)暫行法的規(guī)范功能。以促成暫行法作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分,保持法律體系內(nèi)部的科學(xué)和諧統(tǒng)一。
從立法體制上來看,我國(guó)立法主體包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及各部委、地方人大及其常委會(huì)與地方政府,分別制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章??疾旄髁⒎ㄖ黧w在暫行立法數(shù)量上的差別,或能體現(xiàn)暫行法的立法需求領(lǐng)域。
各立法主體所立暫行法數(shù)量直接反映我國(guó)暫行法規(guī)模及立法主體特點(diǎn)。據(jù)中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)統(tǒng)計(jì),1949至2018年共制定了暫行法律16部,暫行行政法規(guī)274部,暫行部門規(guī)章1593部,暫行地方性法規(guī)730部,暫行地方政府規(guī)章2866部。立法權(quán)是憲法權(quán)力制度的核心內(nèi)容,界分了人大機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍的同時(shí),塑造了中央和地方的主要框架。[注]參見秦前紅、李少文:《地方立法權(quán)擴(kuò)張的因應(yīng)之策》,載《法學(xué)》2015年第7期。據(jù)此,暫行法的數(shù)量軌跡可解析為中央與地方、人大部門與行政部門的兩類比較關(guān)系。
1.暫行法呈現(xiàn)中央到地方遞增的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì),中央層面暫行法為1883部,地方層面暫行法為3596部。地方暫行法幾乎是中央暫行法的2倍。地方暫行法是指暫行地方性法規(guī)和暫行地方政府規(guī)章,分別依據(jù)《立法法》第73條和第82條制定。另外,自1981年起全國(guó)人大及其常委會(huì)相繼授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地方人大及地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法。以經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通權(quán)為基礎(chǔ)的立法也常以暫行法形式制定。1985年全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可制定暫行的規(guī)定或條例。
2.暫行法呈現(xiàn)行政立法數(shù)量高于人大立法數(shù)量的狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì),暫行行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章占暫行法總數(shù)的86%,暫行行政立法數(shù)量高于人大立法數(shù)量。暫行行政法規(guī)的制定主體為國(guó)務(wù)院。依據(jù)《立法法》第9條規(guī)定,國(guó)務(wù)院可依據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)先行制定行政法規(guī)。《行政法規(guī)制定程序條例》第4條規(guī)定,國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定制定的行政法規(guī),稱“暫行條例”或“暫行規(guī)定”。從1984年到2018年全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)決定為21件,范圍限于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村集體土地制度、司法體制、國(guó)防和軍隊(duì)等方面的一批重大改革事項(xiàng)。[注]據(jù)中國(guó)法律法規(guī)信息庫(kù)統(tǒng)計(jì),在1984年至2018年制定的部暫行行政法規(guī)多達(dá)184部??赏茢嗳珖?guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)缺乏具體明確的范圍,屬于概括授權(quán)。暫行部門規(guī)章及暫行地方政府規(guī)章主要依據(jù)《立法法》第80條及第82條的規(guī)定制定。
1.暫行法立法主體偏地方性。從中央層面與地方層面的暫行法數(shù)量比較來看,地方暫行法數(shù)量有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。由此推斷,地方立法主體可能更需使用暫行的方式獲取立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行地方事務(wù)管理。究其原因在于:
第一,地方立法應(yīng)在地方事務(wù)處理中發(fā)揮更具針對(duì)性的規(guī)范作用?!暗胤搅⒎ǖ奶攸c(diǎn)之一就是地方性。地方立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況,針對(duì)性地解決本行政區(qū)內(nèi)的實(shí)際問題?!盵注]全國(guó)人大法治工作委員會(huì)編:《中華人民共和國(guó)立法法釋義》,法律出版社2015年版,第227頁(yè)。哈耶克曾指出,“一個(gè)經(jīng)濟(jì)體所使用的絕大多數(shù)信息都是局部性的,與當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r息息相關(guān),也只有當(dāng)?shù)厝瞬攀熘??!盵注][美]弗朗西斯·福山:《國(guó)家構(gòu)建:21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》,郭華譯,學(xué)林出版社2017年版,第83頁(yè)。相較之下,中央主體的立法因效力范圍廣、內(nèi)容有限,決定了規(guī)范的原則化。而“地方立法更易于結(jié)合本地實(shí)際制定適合本地現(xiàn)狀的規(guī)定,以彌補(bǔ)法律規(guī)定過于原則的弊端。”[注]向立力:《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》,載《政治與法律》2015年第1期。
第二,地方立法主體制定暫行法意味著立法裁量權(quán)的下移。這無疑擴(kuò)大公民的參與程度,增強(qiáng)立法民主正當(dāng)性,同時(shí)也使立法增強(qiáng)了承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。[注]參見龐凌:《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)規(guī)定的思考》,載《學(xué)習(xí)與探索》2015年第1期。由此,暫行地方立法能更迅速應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化,嘗試新的技術(shù)和措施。中央主體立法的直接民眾參與程度有限,導(dǎo)致立法承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力亦有限。因此對(duì)于中央立法而言,具有試驗(yàn)性、嘗試性的暫行法只能作為非常態(tài)立法模式加以利用。
第三,地方立法主體具有探索立法空白領(lǐng)域的積極性與主動(dòng)性。就能力而言,地方立法主體具備“利用當(dāng)?shù)刂R(shí)解決當(dāng)?shù)貑栴}的能力”。[注][美]弗朗西斯·福山:《國(guó)家構(gòu)建:21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》,郭華譯,學(xué)林出版社2017年版,第92頁(yè)。就規(guī)范而言,《憲法》第3條規(guī)定,“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?!憋@然,地方立法以暫行法形式探索立法新領(lǐng)域新內(nèi)容是充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的具體表現(xiàn)。
2.暫行法立法主體偏行政性。從暫行行政立法與暫行人大立法的數(shù)量比較來看,暫行法大多存在于行政立法領(lǐng)域。行政立法主體更需要憑借暫行立法模式進(jìn)行行政管理創(chuàng)新,以適應(yīng)日益變化的社會(huì)需求。這主要根源于:第一,從行政權(quán)的性質(zhì)上分析,行政權(quán)經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)權(quán)力約束轉(zhuǎn)換到促使行政權(quán)積極謀取公共福利的階段。暫行立法模式恰好為行政權(quán)的主動(dòng)性與創(chuàng)造性提供了法治實(shí)踐平臺(tái)。第二,從立法學(xué)的角度分析,立法權(quán)應(yīng)為議會(huì)所掌控,行政立法天然缺乏正當(dāng)性及民主代表性。[注]參見齊延平編:《人權(quán)研究(第16卷)》,山東人民出版社2016年版,第263頁(yè)。因民主正當(dāng)性的缺乏,將導(dǎo)致行政立法承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此行政立法更期待暫行立法能夠降低這種風(fēng)險(xiǎn),消弭立法的合理性危機(jī)。
此外,行政立法可分為執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法。[注]參見劉莘編:《行政立法原理與實(shí)務(wù)》,中國(guó)法制出版社2014年版,第10頁(yè)。學(xué)界對(duì)執(zhí)行性立法是否存在創(chuàng)新及是否可以使用暫行的立法形式存在爭(zhēng)議。有學(xué)者指出,執(zhí)行性立法在上位法規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)既有制度或者權(quán)利義務(wù)進(jìn)行具體化不存在創(chuàng)新,故在執(zhí)行類規(guī)章中使用暫行立法手段則是不規(guī)范的體現(xiàn)。[注]參見楊登峰:《我國(guó)試驗(yàn)立法的本位回歸——以試行法和暫行法為考察對(duì)象》,載《法商研究》2017年第6期。
筆者認(rèn)為,執(zhí)行性立法存在創(chuàng)新空間,可以使用暫行立法形式。首先,國(guó)家治理現(xiàn)代化中應(yīng)包括制度執(zhí)行的創(chuàng)新,以創(chuàng)新推動(dòng)執(zhí)行能力的提升。中共十八屆三中全會(huì)提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!盵注]《完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》,載人民網(wǎng)http://politics.people.com.cn/n/2014/0218/c1024-24386149.html,訪問日期:2018年4月20日。國(guó)家治理現(xiàn)代化是增強(qiáng)政府創(chuàng)新動(dòng)力的有效保證,同時(shí)國(guó)家治理能力是制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。其次,在中國(guó)政府創(chuàng)新藍(lán)皮書中,將《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》等一系列的執(zhí)行性立法納入政策法規(guī)創(chuàng)新要目,再次證明了執(zhí)行性立法存在執(zhí)行方式的創(chuàng)新空間。[注]參見俞可平編:《科學(xué)發(fā)展觀與政府創(chuàng)新》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版,第338-362頁(yè)。第三,《立法法》明確規(guī)定了執(zhí)行性立法的限度在于“不得設(shè)定減損相對(duì)人權(quán)利或者增加義務(wù),不得增加本部門權(quán)力或減少法定職責(zé)”。這意味著在上述限度內(nèi)存在執(zhí)行性立法的創(chuàng)新余地。
當(dāng)然,創(chuàng)制性立法同樣可以使用暫行立法形式。創(chuàng)制性立法是行政機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律法規(guī)的空白,或依據(jù)授權(quán)變通法律法規(guī)的個(gè)別規(guī)定以實(shí)現(xiàn)行政職能而進(jìn)行的立法。[注]參見劉莘編:《行政立法原理與實(shí)務(wù)》,中國(guó)法制出版社2014年版,第11頁(yè)。創(chuàng)制性立法的特點(diǎn)在于創(chuàng)立新的制度或者新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,此創(chuàng)新幅度足以影響到法律秩序的統(tǒng)一,自然需要以暫行立法形式緩解對(duì)法律體系的沖突。例如《關(guān)于征收燒油特別稅的試行規(guī)定》《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅試行辦法》等。
理想狀態(tài)的立法權(quán)應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一行使,以此保障法令統(tǒng)一。但就我國(guó)立法現(xiàn)狀而言,中央和地方的立法權(quán)限劃分、人大與行政的立法權(quán)限劃分不可避免?!皣?guó)家的大部分重要行政事務(wù)由中央執(zhí)掌,或是直接通過實(shí)地行政管理機(jī)構(gòu),或是通過專門性機(jī)構(gòu),也可能利用地方政府管理諸如教育或公路這樣的事務(wù),但他們都只不過是處于嚴(yán)格的中央控制之下的代理機(jī)構(gòu)。”[注][英]戴維·米勒編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,鄧正來譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版,第103頁(yè)。國(guó)家統(tǒng)一的立法權(quán)可以授權(quán)的方式,再次分配至地方人大和行政機(jī)關(guān),并相應(yīng)形成地方立法權(quán)與行政立法權(quán)??梢?,授權(quán)是立法權(quán)限變動(dòng)的主要因素。對(duì)于暫行法立法主體權(quán)限,則基于法律授權(quán)與全國(guó)人大授權(quán)的方式構(gòu)成。
1.法律授權(quán)的暫行法立法權(quán)限的合法性。法律授權(quán)下各立法主體都可能成為暫行立法主體,體現(xiàn)出立法“分工與合作”理念。誠(chéng)然,單一制下的國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)性的中央立法整體代表和統(tǒng)一行使,區(qū)域性的地方立法權(quán)或具體行政事項(xiàng)范圍內(nèi)的立法權(quán)僅因中央的授權(quán)或默認(rèn)而存在。[注]參見封麗霞:《中央與地方立法事權(quán)劃分的理念、標(biāo)準(zhǔn)與中國(guó)實(shí)踐——兼析我國(guó)央地立法事權(quán)法治化的基本思路》,載《政治與法律》2017年第6期。在立法權(quán)的再分配過程中應(yīng)秉持“分工與合作”的理念。此理念也是法律授權(quán)下暫行法立法權(quán)配置的合法性基礎(chǔ)。
“分工”理念主要強(qiáng)調(diào)立法“自上而下”的一體性與同構(gòu)性。具體而言,第一,《立法法》規(guī)定了從中央到地方的立法權(quán)限。中央主要針對(duì)必須由全國(guó)統(tǒng)一立法、具有基礎(chǔ)性、影響國(guó)家整體利益等重要事務(wù)進(jìn)行立法。例如,《立法法》第8條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)是國(guó)務(wù)院與經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定暫行法時(shí)不可僭越的范圍。除非存在特別授權(quán)情況,否則立法主體不能以暫行立法為由僭越法律保留領(lǐng)域。第二,《立法法》規(guī)定了嚴(yán)格的法律位階,以“不抵觸”[注]關(guān)于抵觸標(biāo)準(zhǔn),目前學(xué)界有三種觀點(diǎn):第一,地方立法的創(chuàng)制必須有上位法的立法依據(jù),凡超出上位階立法范圍的構(gòu)成抵觸;第二,地方立法既不得與上位法的精神原則相抵觸,也不得與上位法的具體規(guī)定相抵觸;第三,不抵觸的意思是不與上位法的精神和基本原則相違背。參見劉雁鵬:《地方立法抵觸標(biāo)準(zhǔn)的反思與判定》,北京社會(huì)科學(xué)2017年第3期。筆者認(rèn)為,針對(duì)一般立法體制而言,宜采用第一種觀點(diǎn)。按照體系解釋的方法,在立法體制中存在“先行制定”的規(guī)定,意味著只有在立法法明確的前提下才能在上位法未規(guī)定時(shí)“先行制定”,可以推斷,不抵觸就應(yīng)當(dāng)為在上位法范圍內(nèi)的不抵觸,而非上位法范圍外的不抵觸。針對(duì)先行立法等暫行立法體制而言,宜采用第二、第三種觀點(diǎn),甚至在特殊情況下通過授權(quán)獲得抵觸的例外資格。和“依據(jù)”等標(biāo)準(zhǔn)作為確保立法一體性的限制性要求?!读⒎ǚā返?2條規(guī)定,地方性法規(guī)需以不抵觸上位法為前提;《立法法》第65、80、82條分別規(guī)定,行政法規(guī)、部門規(guī)章及地方政府規(guī)章需以“根據(jù)”上位法為前提分別制定?!安坏钟|”或“依據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)是法制統(tǒng)一的保障,同時(shí)也是確保暫行法立法主體權(quán)限合法的基礎(chǔ)。
“合作”理念主要強(qiáng)調(diào),“所有國(guó)家的中央和地方政治機(jī)構(gòu)都是相互滲透和支持的,他們共同處于一個(gè)由多部分組成的連續(xù)統(tǒng)一體中”。[注]Maddick. H, Democracy, Decentralization and Development, New York: Asia Publishing House,1963,p197. 轉(zhuǎn)引自[英]戴維·米勒編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,鄧正來譯,中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版,第103頁(yè)。中央和地方的立法機(jī)關(guān)存在合作關(guān)系。在暫行立法過程中,地方立法在積累立法經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造立法條件等事項(xiàng)上為中央立法提供支持。地方暫行立法根據(jù)“實(shí)際需要”或者“迫切需要”先行制定暫行法?!读⒎ǚā返?5、73及82條分別規(guī)定了行政法規(guī)、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章在時(shí)機(jī)成熟時(shí)分別不同程度地向其上位法轉(zhuǎn)化??梢?,某些條款成熟時(shí)極有可能成為上位法的立法資源,形成央地立法互動(dòng)關(guān)系。央地合作關(guān)系成為暫行法立法主體獲取合法權(quán)限的基礎(chǔ)。
2.全國(guó)人大授權(quán)下的暫行法立法權(quán)限的合法性。依據(jù)《立法法》的規(guī)定,全國(guó)人大可授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī),并就特定事項(xiàng)在一定期限內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定。[注]關(guān)于全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定詳見《立法法》第9、13條。例如:1985年第六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》及2018年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于延長(zhǎng)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革中調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)證券法〉有關(guān)規(guī)定期限的決定》等。全國(guó)人大可授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定法規(guī),并根據(jù)授權(quán)做出變通規(guī)定的在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)適用。[注]關(guān)于全國(guó)人大授權(quán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的有關(guān)規(guī)定詳見《立法法》第74、90條。例如,1994年全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《關(guān)于授權(quán)廈門市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和廈門市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》等。不論是改革主力的國(guó)務(wù)院,還是改革試驗(yàn)田的經(jīng)濟(jì)特區(qū),都需借助更靈活的立法權(quán)限、合法依據(jù)和行動(dòng)空間來推動(dòng)發(fā)展、解決問題、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。如彭真指出,“經(jīng)濟(jì)體制改革、對(duì)外開放是創(chuàng)新的事業(yè),許多新的問題需要探索、試驗(yàn)。不只是少數(shù)人的探索、試驗(yàn),而且要有群眾性的探索、試驗(yàn)?!盵注]彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第265頁(yè)??傊?,全國(guó)人大的授權(quán)是國(guó)務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)制定暫行法的合法性來源。但目前全國(guó)人大授權(quán)制定暫行法存在以下問題:
第一,授權(quán)立法過于概括而缺乏明確性。1985年全國(guó)人大針對(duì)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面制定暫行規(guī)定和條例就屬于“一攬子”概括授權(quán),易導(dǎo)致被授予的權(quán)力濫用。有學(xué)者指出,“過度授予行政機(jī)關(guān)立法權(quán)和自由裁量權(quán)是對(duì)法治的否定,威脅個(gè)人自由?!盵注]汪全勝:《制度設(shè)計(jì)與立法公正》,山東人民出版社2005年版,第109頁(yè)。因此,授權(quán)內(nèi)容與授權(quán)目的在應(yīng)然層面上能夠達(dá)成立法明確性的要求就顯得格外重要。其中,“內(nèi)容確定”是針對(duì)某一具體問題而言,而非針對(duì)某一類化的事務(wù)而言?!澳康拇_定”是立法者賦予行政機(jī)關(guān)以追求、達(dá)成各種立法政策、社會(huì)政策或文化政策上的方針或者目標(biāo),需區(qū)分授權(quán)之目的與授權(quán)本身之目的。[注]參見許宗力:《行政命令授權(quán)明確性問題之研究》,載《臺(tái)大法學(xué)論叢》1990年第2期。在具體操作層面,有學(xué)者認(rèn)為可以單項(xiàng)授權(quán)方式替代一攬子授權(quán)方式予以彌補(bǔ)。[注]參見劉松山:《中國(guó)立法問題研究》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版,第88頁(yè)。
第二,授權(quán)終止與暫行法效力終止的時(shí)差?!读⒎ǚā返?0條規(guī)定,全國(guó)人大及其常委授權(quán)國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)的期限為5年。緊接著第11條規(guī)定,授權(quán)立法事項(xiàng)制定法律條件成熟時(shí),由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律,法律制定后相應(yīng)事項(xiàng)的立法授權(quán)終止。據(jù)此,在授權(quán)5年期限截止到相關(guān)法律制定完成后的這段期間內(nèi),依據(jù)授權(quán)先行制定的行政法規(guī)的效力是否持續(xù)?有學(xué)者認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分授權(quán)與依據(jù)授權(quán)所制定的立法?!笔跈?quán)期限屆滿,被授權(quán)主體不能就授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行立法,但是依據(jù)授權(quán)所制定的立法仍有效力,因?yàn)槭跈?quán)期限屆滿僅指授權(quán)本身的終止。”[注]鄭泰安、鄭文睿:《授權(quán)立法的體系化思考:沖突與化解》,載《理論與改革》2015年第5期。筆者認(rèn)為,授權(quán)立法應(yīng)與授權(quán)本身形成依存關(guān)系,授權(quán)立法理應(yīng)以授權(quán)存在為前提。當(dāng)然,該問題的根治可建議全國(guó)人大及其常委會(huì)將制定法律的期限保證在6個(gè)月內(nèi)。因《立法法》第10條第3款規(guī)定,被授權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)期限屆滿前6個(gè)月向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告。否則授權(quán)期限屆滿與法律制定完成之間存在不可避免的時(shí)差。
立法程序由法律案的提出、審議、表決與公布四階段構(gòu)成?!读⒎ǚā贰缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》雖然對(duì)法律、法規(guī)及規(guī)章的制定程序做出具體規(guī)定,但未涉及暫行立法程序相關(guān)事宜?;趯?duì)“同一套立法程序創(chuàng)制出正式法與暫行法兩種不同的立法形態(tài)會(huì)磨滅暫行法獨(dú)特性”的考量。從立法實(shí)踐角度考察正式法與暫行法的制定程序差別,或能驗(yàn)證暫行立法程序的獨(dú)特之處。
1.在提出階段,暫行法的立法創(chuàng)新易突破現(xiàn)有體制,造成立法依據(jù)的不確定。立法依據(jù)是一個(gè)法律文件在制定時(shí),是否有上位法作為依據(jù)或者有相關(guān)的規(guī)定作為法條規(guī)定的出處。[注]參見李步云、汪永清編:《中國(guó)立法的基本理論和制度》,中國(guó)法制出版社1998年版,第151頁(yè)。某些暫行法因具有創(chuàng)新要素而缺乏明確的上位法依據(jù)。例如,1988年國(guó)務(wù)院第4號(hào)令發(fā)布的《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。在經(jīng)濟(jì)改革過程中,私營(yíng)企業(yè)的萌發(fā),在發(fā)揮活躍市場(chǎng)作用的同時(shí)也暴露出一系列急需解決的問題。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理趙紫陽(yáng)在一份反映溫州私營(yíng)企業(yè)患有“百萬恐懼癥”的調(diào)查材料中批示“迫切需要擬定私營(yíng)企業(yè)管理?xiàng)l例,以便有所遵循,而私營(yíng)企業(yè)主也可放心依法經(jīng)營(yíng)”。但1982年《憲法》中卻并未涉及私營(yíng)企業(yè)的規(guī)定,致使改革面臨不符合憲法的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此,1987年10月國(guó)務(wù)院專門召開會(huì)議討論私營(yíng)企業(yè)的立法依據(jù)問題,并在第七屆全國(guó)人大會(huì)議中通過了關(guān)于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的憲法修正案,明確了“國(guó)家允許私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展”的規(guī)定。這為《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》的通過提供了合憲依據(jù)??梢姡瑸闀盒蟹ā皠?chuàng)制”立法依據(jù)是確保法制統(tǒng)一的體現(xiàn)。
2.在審議階段,賦予法之暫行形式的權(quán)力不集中,致使暫行理由生成的不確定。在立法實(shí)踐中,賦予立法以暫行形式主要有兩種情形:其一,立法草案審議之后被暫行署名。例如,1986年《企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》提請(qǐng)全國(guó)人大常委進(jìn)行審議,在審議過程中部分委員認(rèn)為,“現(xiàn)在通過破產(chǎn)法,條件不夠具備,時(shí)機(jī)不夠成熟。建議將本法改為《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》或者《企業(yè)破產(chǎn)法暫行條例》。”[注]關(guān)于《中華人民共和國(guó)國(guó)營(yíng)企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》(修改稿)幾點(diǎn)修改意見的說明,參見于友民、喬曉陽(yáng)編:《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律及立法文件》,中國(guó)民主法制出版社2002年版,第744頁(yè)。其二,立法草案審議之前已被暫行署名。例如,1979年《森林法(試行)》在提請(qǐng)審議的立法說明中已標(biāo)明“試行”字樣。遺憾的是在立法說明中并未對(duì)試行原因加以說明,反而指出“這是總結(jié)建國(guó)以來林業(yè)建設(shè)正反經(jīng)驗(yàn),吸取國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn),將林業(yè)戰(zhàn)線的具體工作路線、方針政策和管理辦法,用法律的形式固定下來”。[注]關(guān)于《中華人民共和國(guó)森林法(試行草案)》的說明,參見于友民、喬曉陽(yáng)編:《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律及立法文件》,中國(guó)民主法制出版社2002年版,第2127頁(yè)。既然立法經(jīng)驗(yàn)已成熟,那么“試行”是否仍有必要。若有必要應(yīng)在立法說明中闡釋試行理由;若無必要?jiǎng)t不應(yīng)冠以“試行”的字樣。
3.在表決階段,暫行法常以“原則通過”作為結(jié)果,導(dǎo)致表決意涵的不確定。從表決結(jié)果形式上分析,《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第52條及《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第31條都規(guī)定了“表決議案由全體代表或組成人員的過半數(shù)通過”。正式立法應(yīng)以“通過”作為表決形式。在暫行法的表決中,常出現(xiàn)“通過”“原則通過”“原則批準(zhǔn)”的表決結(jié)果。例如《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)信訪工作暫行條例》(2016)、《快遞暫行條例》(2018)、《環(huán)境保護(hù)法(試行)》(1979,現(xiàn)已失效)、《工商統(tǒng)一稅條例(草案)》(1958,現(xiàn)已失效)等都是“原則通過”。《澳門特別行政區(qū)區(qū)旗、區(qū)徽使用暫行辦法》(1999)、《香港特別行政區(qū)區(qū)旗、區(qū)徽使用暫行辦法》(1996)、《增值稅暫行條例》(2017)等都是“通過”。據(jù)統(tǒng)計(jì),“原則通過”的暫行法共計(jì)273部,其他均為“通過”?!霸瓌t通過”的語義十分模糊,易導(dǎo)致暫行法效力質(zhì)疑,需予以重視。
從法的審議次數(shù)與經(jīng)歷時(shí)間來看。暫行法使用“通過”為表決結(jié)果時(shí),審議次數(shù)少,審議會(huì)議級(jí)別單一,歷時(shí)較短;使用“原則通過”為表決結(jié)果時(shí),審議次數(shù)較多,審議會(huì)議級(jí)別多樣,歷時(shí)較長(zhǎng)。例如《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》經(jīng)6次審議,且都屬于全國(guó)人大常委會(huì)審議,共歷時(shí)半年?!洞迕窠M織法(試行)》經(jīng)歷6次審議,分別經(jīng)全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)及全國(guó)人大的審議,共歷時(shí)三年。顯然,表決結(jié)果形式與審議次數(shù)和歷時(shí)存在相關(guān)性。
1.提案前創(chuàng)制立法依據(jù)。在我國(guó)一元立法體制下,下位法的制定需以上位法為依據(jù),以維護(hù)法律體系的和諧統(tǒng)一。洛克指出,“如果沒有得到公眾選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),任何人的任何命令,無論采取什么形式或以任何權(quán)力作后盾,都不能具有法律效力和強(qiáng)制力?!盵注][英]約翰·洛克著:《政府論》(下),葉啟芳譯,商務(wù)印書館2011年版,第82頁(yè)。這意味著下位法的法效力和強(qiáng)制力直接來源于上位法。
在正式立法中,上位法是下位法制定的立法依據(jù)。在暫行立法中,下位法的立法依據(jù)或不存在或難以判斷。具體地講,暫行立法可分為尚無上位法和有明確上位法兩種情況。對(duì)于尚無上位法的暫行法而言,例如尚未制定法律的,國(guó)務(wù)院可依授權(quán)先行制定行政法規(guī);尚未制定法律和行政法規(guī)的,地方人大及常委可先行制定地方性法規(guī);地方性法規(guī)制定條件不成熟的,地方政府可先行制定地方政府規(guī)章。這部分暫行法因此獲得更多的立法裁量權(quán),但立法依據(jù)判斷難度增加,也直接影響其效力與強(qiáng)制力的獲得。對(duì)于有明確上位法的,因暫行法的創(chuàng)新要素會(huì)在一定程度上突破現(xiàn)有法律秩序。對(duì)此有兩種方式獲取立法依據(jù):第一,以全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)方式獲取立法上的依據(jù),例如全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院或經(jīng)濟(jì)特區(qū)的相關(guān)立法。第二,通過上級(jí)立法機(jī)關(guān)先對(duì)上位法進(jìn)行修改,客觀地創(chuàng)制出作為立法依據(jù)的法律規(guī)范。例如《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》(已失效)的制定。顯然,暫行法的立法依據(jù)并不一定是現(xiàn)存的“上位法”,有可能是修改后的“上位法”,或者基于全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。
2.審議過程中生成暫行理由。理論上,立法理由可分為形式立法理由和實(shí)質(zhì)立法理由。在正式立法中,立法理由為立法提供形式上的邏輯性與實(shí)質(zhì)上的規(guī)范性,發(fā)揮著證明立法具有某種價(jià)值的作用。暫行法的暫行狀態(tài)要獲取規(guī)范性,應(yīng)證明這種狀態(tài)在某個(gè)面向以及某個(gè)程度上存在價(jià)值,最終獲取形式邏輯性與實(shí)質(zhì)規(guī)范性。這需要為立法的暫行狀態(tài)提供理由說明。
《立法法》第54條規(guī)定,“提出法律案,應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明……法律草案的說明應(yīng)當(dāng)包括制定法律的必要性、可行性和主要內(nèi)容”。然而在暫行法的法律草案說明中卻鮮有對(duì)暫行狀態(tài)進(jìn)行解釋說明。實(shí)際上,暫行理由的形式更多地依靠審議程序中的民主討論。例如,某些立法在提請(qǐng)審議時(shí)并非暫行法,通過民主討論后得出暫行結(jié)論;某些立法在提請(qǐng)審議時(shí)已是暫行法,在民主討論后加強(qiáng)了暫行理由的正當(dāng)性。恰如哈貝馬斯強(qiáng)調(diào),“正當(dāng)之法是商談的產(chǎn)物。法律的合理可接受性是基于‘好理由’之上的接受?!盵注]Ota Weinberger, Legal Validity, Acceptance of law, Legitimacy: Some Critical Comments and Constructive Proposals,12(4).Ratio Juris,1999, pp.346-348.故暫行法的暫行理由應(yīng)產(chǎn)生自民主審議程序。
3.表決時(shí)以“原則通過”為權(quán)宜之計(jì)。暫行法的表決雖有“通過”與“原則通過”之分,但在立法文件中未明確兩種表決結(jié)果的意涵。從形式上看,兩種結(jié)果都是法律案的“通過”,意味著法律案符合表決規(guī)則、達(dá)到贊成比例,將公布予以實(shí)施。在實(shí)質(zhì)上看,“原則通過”意味著對(duì)法律案的立法依據(jù)、大體框架的贊同,但仍存在需要完善之細(xì)節(jié)問題。1987年4月9日,彭沖在六屆全國(guó)人大五次會(huì)議主席團(tuán)第四次會(huì)議上做《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(草案)〉的決定(草案)的說明》中對(duì)“原則通過”進(jìn)行了解釋,即“這里講的原則通過,是指同意草案根據(jù)憲法所作的關(guān)于村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織的規(guī)定。在這個(gè)前提下,根據(jù)實(shí)際情況和代表意見,對(duì)具體規(guī)定進(jìn)一步研究修改?!盵注]參見《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(草案)〉的決定(草案)的說明》,中國(guó)人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content5001920.htm;于友民、喬曉陽(yáng)編:《中華人民共和國(guó)現(xiàn)行法律及立法文件》,中國(guó)民主法制出版社2002年版,第445頁(yè)。該“原則通過”大致可概括為,在肯定立法根據(jù)的前提下需作進(jìn)一步研究修改??梢姟霸瓌t通過”蘊(yùn)含一種迫于形勢(shì)壓力的權(quán)宜之計(jì)的意味?!霸瓌t通過”還體現(xiàn)了對(duì)立法機(jī)關(guān)的持續(xù)性立法義務(wù)的要求,但是合理并不意味著合法,“原則通過”的合法性仍待商榷。
1.暫行法審議過程生成暫行理由的合理性分析。在立法審議程序中賦予法之暫行形式,符合哈貝馬斯所構(gòu)建的民主商談之公共交往的獨(dú)特結(jié)構(gòu),“它將政治設(shè)想成一個(gè)理性的過程而不是意志的過程,一個(gè)說服的過程而不是一個(gè)權(quán)力的過程,其目標(biāo)是用一種好的、正義的、可接受的方式來管理生活中那些包含著人們的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)本性的方面。”[注][德]哈貝馬斯:《在事實(shí)與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》,童世駿譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版,第336頁(yè)。判斷法在何時(shí)、何地、何種程度上應(yīng)以暫行形式呈現(xiàn),需要一個(gè)對(duì)話過程來尋求共識(shí),并構(gòu)成法之暫行理由。立法的審議程序?qū)儆谏陶剻C(jī)制,為對(duì)話及共識(shí)的產(chǎn)生提供建制性的基礎(chǔ)。因此,在暫行法的審議程序中形成暫行理由具有民主性與合理性。在法律案的審議階段,通常存在法律案修改稿說明等立法文件,其中應(yīng)當(dāng)明確暫行的理由。針對(duì)審議中委員所提出的暫行建議,需在說明中予以回應(yīng)。委員的暫行建議、修改稿的說明都是暫行理由的載體。
2.暫行法表決中的“原則通過”的合法性商榷。理論上,“原則通過”可理解為對(duì)法律草案中原則性規(guī)定已經(jīng)表決通過,但對(duì)法律草案的細(xì)節(jié)性規(guī)定仍有較大分歧意見而未表決通過。表決中使用“原則通過”具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是,法律的原則性規(guī)定形成一致意見,但是細(xì)節(jié)性規(guī)定仍存在分歧,原則通過后仍需作進(jìn)一步研究、修正等。實(shí)際上“原則通過”作為表決結(jié)果詬病已久。學(xué)界觀點(diǎn)認(rèn)為,原則通過有損法的權(quán)威性與嚴(yán)肅性,應(yīng)當(dāng)摒棄。[注]關(guān)于“原則通過”作為表決結(jié)果的反對(duì)意見由來已久。張根大教授以法律中原則性規(guī)定與細(xì)節(jié)規(guī)定的統(tǒng)一性論證了“對(duì)法律的原則性規(guī)定通過,而對(duì)法律的細(xì)節(jié)性規(guī)定原則通過”的不合理性。參見張根大:《立法學(xué)總論》,法律出版社1991年版,第260頁(yè)。周旺生教授曾指出,“原則通過容易影響立法的嚴(yán)肅性,在法的實(shí)施中容易對(duì)原則通過的法實(shí)施不力因而影響法的權(quán)威性,加之原則通過的做法沒有法的依據(jù),在今后立法實(shí)踐中不宜采用?!眳⒁娭芡骸读⒎▽W(xué)》,法律出版社2000年版,第323頁(yè)。筆者認(rèn)為,原則通過缺乏合法性基礎(chǔ),應(yīng)避免使用。理由如下:
一是“原則通過”的表決結(jié)果缺乏合法依據(jù)。《立法法》《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》明確了“通過”的表決結(jié)果形式,卻未明確“原則通過”的合法地位。依據(jù)《立法法》第24條規(guī)定當(dāng)法律案符合程序要求、達(dá)到法定的贊成比例就應(yīng)以“通過”為結(jié)果。由于程序要素與贊成比例都是客觀可衡量的事項(xiàng),因此“原則通過”的表決結(jié)果似乎于法不合。二是“原則通過”作為表決結(jié)果危害民主法治。原則通過的表決結(jié)果在觀念上影響法的權(quán)威性。維護(hù)法律的權(quán)威性的要素之一就是法的確定性,原則通過意味著存在某些細(xì)節(jié)的不通過,對(duì)法的確定性造成直接影響。有學(xué)者提出,“原則通過”“原則批準(zhǔn)”等詞易使立法陷入推脫責(zé)任的嫌疑之中。[注]參見季衛(wèi)東:《論法律試行的反思機(jī)制》,載《社會(huì)學(xué)研究》1989年第5期。三是“原則通過”的某些意涵完全可以被暫行立法形式吸納。按照彭沖對(duì)“原則通過”的解釋,在肯定立法根據(jù)的前提下為進(jìn)一步研究修改做準(zhǔn)備。況且這種作進(jìn)一步修改與完善立法的含義完全可以被暫行法在名稱上的“試行”“暫行”等詞義所吸納??傊跁盒蟹ǖ谋頉Q中不應(yīng)使用“原則通過”,應(yīng)以“通過”為唯一表決結(jié)果。
暫行法并未因其暫行就受到規(guī)范力的折扣,相反與正式立法一樣,均應(yīng)有規(guī)范效力,并以生效日期和失效日期為標(biāo)志。時(shí)間效力的特殊構(gòu)造是暫行法區(qū)別于正式立法的重要表現(xiàn)。正式立法一般以“本法自公布之日起施行”等表明生效時(shí)間,卻不會(huì)預(yù)先規(guī)定失效時(shí)間。暫行法受暫行意涵所限,在暫行期間內(nèi)達(dá)到實(shí)施效果或經(jīng)驗(yàn)積累之后需要停止實(shí)施并進(jìn)行轉(zhuǎn)化。由此形成明確的生效與失效時(shí)間。
1.暫行法的生效時(shí)間現(xiàn)狀:或與正式立法無異,或需推定,或無從確定。法的生效時(shí)間是國(guó)家向社會(huì)宣示法律開始在時(shí)間、地域、對(duì)象、事項(xiàng)四個(gè)維度中發(fā)生作用力的某一特定時(shí)間點(diǎn)。[注]參見徐向華編:《新時(shí)期中國(guó)立法反思》,學(xué)林出版社2004年版,第514頁(yè)。生效時(shí)間是區(qū)分新舊法制度的節(jié)點(diǎn),防止法效力的交叉與重合。[注]參見汪全勝:《法的結(jié)構(gòu)規(guī)范化研究》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版,第523頁(yè)。通常規(guī)定于法律文本的附則部分。
實(shí)踐中,暫行法生效時(shí)間的規(guī)定混亂。具體表現(xiàn)為:第一,暫行法生效時(shí)間規(guī)定與正式立法并無二致。例如,《新解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行條例》(1950年,現(xiàn)已失效)第31條規(guī)定:“本條例自中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)公布之日施行”。第二,需推定以確定生效時(shí)間。例如,《澳門特別行政區(qū)區(qū)旗、區(qū)徽使用暫行辦法》《香港特別行政區(qū)區(qū)旗、區(qū)徽使用暫行辦法》推定以“通過”為生效時(shí)間。第三,始終無法明確生效日期。例如,1986年12月2日公布的《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》規(guī)定:“本法自全民所有制工業(yè)企業(yè)法實(shí)施滿三個(gè)月之日起試行?!盵注]詳見1986年12月2日發(fā)布的第45號(hào)《中華人民共和國(guó)主席令》和1986年12月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》第43條。但該法公布時(shí)全民所有制工業(yè)企業(yè)法尚未制定,生效時(shí)間屬未知狀態(tài)。
2.暫行法的失效時(shí)間現(xiàn)狀:低失效率,低修正率,低轉(zhuǎn)化率。暫行法名義上的暫行很可能被誤以為是一個(gè)時(shí)間段有效的規(guī)范。然而由于暫行法失效時(shí)間以及失效后是否繼續(xù)施行的安排并未明確規(guī)定,導(dǎo)致暫行法與正式立法難以區(qū)分。暫行法在失效方面的具體表現(xiàn)為:第一,暫行法的失效率不高。據(jù)統(tǒng)計(jì),現(xiàn)行有效的暫行法為2320部,已失效的為2754部。暫行法的低失效率可能意味著與暫行初衷的背離。第二,暫行法的修正數(shù)量低。據(jù)統(tǒng)計(jì),被修正的暫行法為350部,僅占總數(shù)的6%。極低的修正率可能導(dǎo)致暫行法難以符合社會(huì)需求而喪失暫行價(jià)值。第三,暫行法在立法成熟時(shí)不向正式立法轉(zhuǎn)化。暫行法雖規(guī)定具體生效時(shí)間,但缺乏失效時(shí)間限制,致使暫行法一直處于“暫行循環(huán)”狀態(tài)。例如,2014年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布的《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法(試行)》,試行一年后又于2015年頒布了《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法(試行)》。有些暫行法甚至實(shí)施了近30年仍處于暫行期。例如,1990年的《進(jìn)口醫(yī)藥商品價(jià)格平衡細(xì)則(試行)》及《機(jī)電部質(zhì)量信息網(wǎng)管理辦法(試行)》等。實(shí)際上,暫行法是能夠轉(zhuǎn)化為正式立法的,如1987年《村民委員會(huì)組織法(試行)》已轉(zhuǎn)化為1998年修訂并頒布《村民委員會(huì)組織法》。[注]暫行法向正式立法轉(zhuǎn)化實(shí)例還有:1986年《企業(yè)破產(chǎn)法(試行)》于2006年修訂為《企業(yè)破產(chǎn)法》、1982年《食品衛(wèi)生法(試行)》于2009年修訂為《食品安全法》、1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》于1982年修訂為《環(huán)境保護(hù)法》等。
1.暫行法時(shí)間效力的持續(xù)具有相對(duì)確定性。立法者本身無法預(yù)見到每一項(xiàng)法律的未來實(shí)施效果。在未知情況下,暫行法實(shí)際上是立法者急于對(duì)新情況新問題進(jìn)行了解而提出的探索性方案。[注]參見黎娟:《“試驗(yàn)性立法”的理論建構(gòu)與實(shí)證分析——以我國(guó)〈立法法〉第13條為中心》,載《政治與法律》2017年第7期。為確保效率,暫行法生效時(shí)間應(yīng)當(dāng)明確,失效時(shí)間應(yīng)相對(duì)具體。所以,暫行法表現(xiàn)出的時(shí)間效力特點(diǎn)為相對(duì)確定性。暫行法就是需要一個(gè)相對(duì)確定的時(shí)間段來進(jìn)行立法效果的衡量和判斷。彭真指出的“經(jīng)過對(duì)各種典型、各種經(jīng)驗(yàn)的比較研究,全面權(quán)衡利弊,才能制定法律?!盵注]彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第248頁(yè)。當(dāng)然,這是相對(duì)的確定性,并以暫行法的實(shí)施效果為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)立法存在進(jìn)一步完善的空間時(shí),可繼續(xù)實(shí)施;當(dāng)立法被證明確無效率或不妥當(dāng)時(shí),需要及時(shí)廢止。
2.暫行法的失效并非絕對(duì)的效力喪失。暫行法在失效方面存在三種形式:一是暫行法的效果未達(dá)仍有完善空間,通過小修小補(bǔ)進(jìn)行修正,部分條款失效;二是暫行法的效果未達(dá)但被證明不妥當(dāng),需全部廢止,意味著立法嘗試失?。蝗菚盒蟹ǖ男Ч堰_(dá)預(yù)期,制定正式立法條件已成熟,通過轉(zhuǎn)化機(jī)制成為正式立法而延續(xù)各條款的效力。前兩種形式與正式立法一樣需要面臨修改和廢止。在第三種情形下,轉(zhuǎn)化為正式立法使部分條款甚至全部條款繼續(xù)有效。此時(shí)暫行法的失效并非絕對(duì)的效力終止。依據(jù)《立法法》規(guī)定的“待制定法律條件成熟時(shí)”等賦予了效力延續(xù)的合法性。彭真也曾指出,以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ),立法就“不要求全,能寫多少寫多少,成熟一個(gè)搞一個(gè),能制定部分的先制定出一部分,不太成熟的可以先搞大綱、草案,繼續(xù)在實(shí)踐中探索,征求意見,等成熟了再定”。[注]彭真:《論新時(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》,中央文獻(xiàn)出版社1989年版,第139頁(yè)??傊?,暫行法的失效并非效力的絕對(duì)終止,存在效力延續(xù)的契機(jī)。
1.彌合“循環(huán)暫行”中生效模糊漏洞。循環(huán)暫行是某些立法機(jī)關(guān)在廢止試行法或暫行法的同時(shí)又頒布名稱相同或者相近的試行法或暫行法,從而導(dǎo)致同一立法項(xiàng)目處于“不斷試、反復(fù)試”的循環(huán)中。依據(jù)《立法法》的規(guī)定,授權(quán)制定的行政法規(guī)在條件成熟時(shí)“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”提請(qǐng)制定法律(第65條);先行制定的地方性法規(guī)在上位法生效后,與其抵觸的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”修改或廢止(第73條);先行制定的地方政府規(guī)章兩年屆滿后續(xù)繼續(xù)實(shí)施的“應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)”制定地方性法規(guī)(第82條)。“應(yīng)當(dāng)及時(shí)”“應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)”意味著暫行法理應(yīng)具有時(shí)間限制,是促使暫行法立法機(jī)關(guān)在暫行過程中積極探索、試驗(yàn),屬于嚴(yán)格依法履行的法定義務(wù)。
暫行法的“循環(huán)暫行”現(xiàn)象頻發(fā)的原因在于:第一,某些暫行法的暫行期限并不是封閉期限?!读⒎ǚā返?0條規(guī)定先行行政法規(guī)的授權(quán)期限雖為五年,但是通過提出意見并由全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定后,可繼續(xù)授權(quán)立法。例如,《中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府采購(gòu)實(shí)施辦法(試行)》于2000年頒布試行,直至2015年3月結(jié)束試行期并頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》,期間間隔15年之久。第二,即使在法定封閉期限情形下,仍存在“新瓶裝舊酒”繼續(xù)暫行的現(xiàn)象?!读⒎ǚā返?2條規(guī)定,先行地方政府規(guī)章兩年期滿后需繼續(xù)實(shí)施的應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)制定地方性法規(guī)。顯然兩年屬于暫行的法定封閉期,期滿結(jié)果是廢止或轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)。但某些地方政府規(guī)章卻以不同方式一直處于暫行狀態(tài)。例如,1986年發(fā)布實(shí)施的《北京市利用文物保護(hù)單位拍攝電影、電視管理暫行辦法》,經(jīng)歷了1997年修正,2010年修改及2018年修改之后,現(xiàn)在仍處于暫行的狀態(tài)。[注]在1986至2018年的暫行期間,《立法法》已然頒布施行?!读⒎ǚā芬?guī)定“規(guī)章實(shí)施滿兩年需提請(qǐng)制定地方性法規(guī)”。對(duì)此,《北京市利用文物保護(hù)單位拍攝電影、電視管理暫行辦法》未做調(diào)整,仍維持暫行狀態(tài)。誠(chéng)然,暫行法所面臨的是不確定的社會(huì)環(huán)境與狀態(tài),且立法需要暫行多久才能獲得預(yù)期的效果也未可知。故《立法法》對(duì)行政法規(guī)與地方政府規(guī)章做出暫行期限的規(guī)定。不論是封閉式期限還是半封閉式期限,都能對(duì)暫行法起到規(guī)制作用,在一定程度上避免“循環(huán)暫行”的現(xiàn)象。
2.彌合暫行法吸納為正式立法后失效和不明確的漏洞。暫行法以轉(zhuǎn)化為正式立法為依歸。第八屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石曾指出,“立法要總結(jié)改革開放的經(jīng)驗(yàn),把實(shí)踐證明是正確的東西用法律的形式肯定下來,使改革開放的成果得以鞏固。”[注]劉政編:《人民代表大會(huì)工作全書(1949-1998)》,中國(guó)法制出版社1999年版,第1057頁(yè)。暫行法的目的在于累積經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。在足夠經(jīng)驗(yàn)和成熟條件基礎(chǔ)上及時(shí)將暫行法的某些甚至全部規(guī)范上升為正式規(guī)范是必要的。
只有將暫行法及時(shí)轉(zhuǎn)化為正式立法才能彰顯暫行的有效性。其作用具體體現(xiàn)在:第一,避免暫行法在創(chuàng)新與失范之間的矛盾。雖地方立法在法治化方面進(jìn)行試錯(cuò),若中央一直未對(duì)地方立法做出的積極探索予以認(rèn)定,極易導(dǎo)致創(chuàng)新與失范并存,短期突擊的機(jī)會(huì)主義行為明顯。[注]參見劉松山:《中國(guó)立法問題研究》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2016年版,第229頁(yè)。第二,暫行法是正式立法的具體細(xì)節(jié)的前期實(shí)踐。暫行法為正式立法提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ),暫行法向正式立法轉(zhuǎn)化成為必要之舉。第三,暫行法因暫行性極易導(dǎo)致人們?cè)谟^念上的效力認(rèn)知偏差,在暫行法實(shí)施過程中應(yīng)明確法的效力外,還應(yīng)及時(shí)將條件成熟的規(guī)范上升為正式立法。實(shí)現(xiàn)暫行法與正式立法的對(duì)接,贏得公民的信賴與認(rèn)同。
基于上述三項(xiàng)立法參數(shù)的考察,暫行法尚存立法主體權(quán)限合法性問題、立法程序不確定問題及法律時(shí)效相對(duì)性問題。這些問題可歸結(jié)為,作為特殊形式立法的暫行法之規(guī)范功能缺失。暫行法是我國(guó)法律體系的有機(jī)組成,所以暫行法應(yīng)具備規(guī)范功能。制度是獲取規(guī)范功能的有效途徑。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯科特認(rèn)為,“制度由認(rèn)知性、規(guī)范性、規(guī)制性的結(jié)構(gòu)和活動(dòng)組成,它為社會(huì)提供穩(wěn)定性和意義”。[注]Scott W.Richard, The institutional construction of organization, Sage Publications, 1995, P295.制度的三大基礎(chǔ)性要素共同指向規(guī)范功能,最終謀求秩序的形成與塑造。欲形成良好的暫行立法秩序,需賦予主體、程序及時(shí)效三大參數(shù)以規(guī)范功能,可從以下三條規(guī)范路徑展開:
立法主體的合法性是判斷一項(xiàng)立法的合法性的重要標(biāo)志。立法主體必須專門化與法定化。立法主體的合法性是享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)在相應(yīng)的立法權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力。立法主體無立法權(quán)或超出立法權(quán)限范圍所立之法均無“合法性”,也不具備法律效力??梢?,立法主體是否合法是衡量立法合法性及立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。
暫行立法主體的合法性主要源于法律授權(quán)與全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)。第一,法律授權(quán)情況下,《立法法》應(yīng)明確立法主體可以適用暫行立法的形式。使暫行法立法主體的合法性得到了《立法法》的確認(rèn)。暫行法立法主體的權(quán)限因被限定在《立法法》規(guī)定的“不抵觸”等立法原則中,從而確保了法制的統(tǒng)一,以此取得暫行法立法權(quán)限的合法性基礎(chǔ)。第二,全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)情況下,該授權(quán)應(yīng)具有明確期限,且應(yīng)明確以授權(quán)為合法性基礎(chǔ)的國(guó)務(wù)院或經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法均可以暫行法的形式呈現(xiàn)。顯然,國(guó)務(wù)院與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的暫行法立法權(quán)的合法性基礎(chǔ)在于全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定。授權(quán)意味著賦予原不具有的權(quán)力。此時(shí)需以“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”為依據(jù),確保國(guó)務(wù)院及經(jīng)濟(jì)特區(qū)的暫行法立法權(quán)限的合法性。
以程序獲取共識(shí)并形成立法理由被證實(shí)是有效的途徑。作為“后現(xiàn)代”的立法競(jìng)爭(zhēng)把法律從國(guó)家主權(quán)的正統(tǒng)性基礎(chǔ)中解放出來。對(duì)法律的信賴終究取決于服從法律的人們的民主共識(shí)。[注]參見[德]弗里德里?!た缕绽眨骸锻ㄟ^立法競(jìng)爭(zhēng)來形成法律?——關(guān)于后現(xiàn)代的公司法發(fā)展的考察》,轉(zhuǎn)引自季衛(wèi)東著:《法治秩序的構(gòu)建》,商務(wù)印書館2014年版,第139頁(yè)。民主共識(shí)的形成需要借助理由的說服來實(shí)現(xiàn)。因此,欲達(dá)成民主共識(shí),就要借助程序以探求立法之理由。
所以,在程序上需設(shè)置暫行理由說明與特殊表決等兩大制度。針對(duì)暫行理由說明制度而言,第一,在立法審議程序中設(shè)置暫行理由的說明環(huán)節(jié)。以民主審議的方式探尋暫行理由,能夠吸納有效的實(shí)踐理性,補(bǔ)充法理性之不足。第二,暫行法草案的說明等立法文本中必須明確解釋暫行理由。若提請(qǐng)審議的法律案標(biāo)明是暫行或試行,卻不作任何立法說明則屬于程序瑕疵。針對(duì)特殊表決制度而言,第一,在表決程序中設(shè)置針對(duì)暫行理由的單獨(dú)表決程序,賦予暫行理由以民主基礎(chǔ)。第二,依據(jù)暫行法的具體內(nèi)容分別設(shè)置“簡(jiǎn)易表決程序”或者“延長(zhǎng)表決程序”。對(duì)于社會(huì)關(guān)系急需調(diào)整等情況,可應(yīng)用簡(jiǎn)易表決程序確保暫行法順利通過并實(shí)施;對(duì)于立法條件不成熟等情況,可延長(zhǎng)表決以確保暫行法實(shí)施后的有效性。
暫行法力圖在實(shí)踐中檢驗(yàn)立法內(nèi)容的實(shí)施效果,并將證明行之有效的法律措施轉(zhuǎn)化為正式立法應(yīng)用于更大的范圍。在此過程中,立法者必須采取“有錯(cuò)必究的態(tài)度、承認(rèn)規(guī)范的形態(tài)或內(nèi)容的多樣性和可選擇性以及改善的余地,隨時(shí)準(zhǔn)備拋棄先入之見”。[注]季衛(wèi)東:《法治秩序的構(gòu)建》,商務(wù)印書館2014年版,第152頁(yè)。立法者需要在暫行法存在不妥當(dāng)之時(shí),積極履行其修改義務(wù),最終實(shí)現(xiàn)暫行法在事實(shí)與規(guī)范之間的調(diào)節(jié)作用。[注]例如,在德國(guó)產(chǎn)生了“時(shí)限立法”模式中的“立法者的修改義務(wù)”、“法律的自我修改能力”等實(shí)務(wù)上的概念。為確保暫行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),構(gòu)建評(píng)估機(jī)制與轉(zhuǎn)化機(jī)制成為必要路徑。
構(gòu)建暫行法的立法評(píng)估機(jī)制,即在明確暫行立法各個(gè)階段預(yù)期的前提下,分別判斷暫行立法在每一階段的實(shí)施效果是否與預(yù)期相符。相符時(shí)可繼續(xù)暫行,不符時(shí)需要及時(shí)調(diào)整,否則終止暫行。具體分為信息反饋程序和立法評(píng)估程序。信息反饋實(shí)質(zhì)上是一種反思性表現(xiàn),增強(qiáng)立法理性,利于及時(shí)處理試行過程中出現(xiàn)的問題。暫行法的信息反饋程序的設(shè)置,利于及時(shí)收集、回應(yīng)暫行立法在實(shí)施過程中產(chǎn)生的各種問題。特別是在授權(quán)立法中,需要建立暫行法的階段性實(shí)施匯報(bào)機(jī)制。暫行評(píng)估則側(cè)重于試行效果是否達(dá)成的判斷及原因分析,以支持進(jìn)一步的暫行法改造。
構(gòu)建暫行法的轉(zhuǎn)化機(jī)制,處理好暫行立法與正式立法之間的銜接關(guān)系。具體而言,第一,條件成熟的判斷。立法條件成熟的判斷應(yīng)基于暫行法立法評(píng)估結(jié)果具體分析。另外,待條件成熟時(shí)提出立法建議主體也應(yīng)予以明確。第二,相關(guān)程序的銜接。暫行法轉(zhuǎn)化為正式立法分為兩種情況,其一在暫行法被上位法所吸收的情況下,需要關(guān)注暫行法的轉(zhuǎn)化與上位法的修改程序之間的銜接;其二在暫行法直接轉(zhuǎn)化為正式法的情況下,則需要關(guān)注暫行法的轉(zhuǎn)化與正式立法程序之間的銜接。
暫行法是我國(guó)法律體系中的不可忽視的獨(dú)特類型,暫行立法也是我國(guó)全面深化改革中不可或缺的一種立法方式。第十三屆全國(guó)人大常委工作報(bào)告明確指出,“確保法律規(guī)定立得住、行得通、真管用的立法目標(biāo)”。立法得以“站得住、行得通、真管用”的前提是對(duì)立法實(shí)踐性的關(guān)懷。暫行法以過渡性、試驗(yàn)性、探索性為特色,在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)造條件。既以建構(gòu)性的立法進(jìn)路向社會(huì)輸入法律控制信息,又以經(jīng)驗(yàn)性的立法進(jìn)路收集社會(huì)反饋的法律實(shí)施信息,屬于一種開放式的互動(dòng)模式,以此塑造“能用之法”。此外,在今后的暫行法的研究中還需關(guān)照三個(gè)方面:其一在于與正式立法區(qū)分,以彰顯暫行法的獨(dú)特優(yōu)勢(shì);其二在于與政府政策區(qū)分,避免暫行法成為任意行政的背書;其三在于保證暫行法不被錯(cuò)用、濫用,避免其過渡、探索、試驗(yàn)功能的虛置。以期實(shí)現(xiàn)暫行立法之價(jià)值,達(dá)成“能用之法”之目標(biāo)。