李凌寒

(宣城職業(yè)技術(shù)學院，安徽 宣城 242000)

加強高校內(nèi)部控制建設(shè)，尤其是財務(wù)內(nèi)部控制建設(shè)，成為高校建設(shè)發(fā)展中不可回避、亟待解決的重要課題。徐冰[1]針對內(nèi)部控制制度發(fā)展在高校中遇到的問題，從監(jiān)管、預算以及項目等方面提出意見和建議。閆世剛[2]基于COSO報告，針對我國現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制，研究了五要素框架下的現(xiàn)狀，并提出了完善的設(shè)計、建設(shè)的思路和對策。本文在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，有針對性地探討地方高校財務(wù)內(nèi)部控制體系構(gòu)建存在的問題及成因，并提出解決問題的相關(guān)意見和措施。

一、財務(wù)內(nèi)部控制的概念和內(nèi)容

財務(wù)內(nèi)部控制是按照內(nèi)部控制理論體系，通過對組織的規(guī)劃，使組織在進行財務(wù)經(jīng)濟活動過程中管控風險點，對其進行相應的規(guī)范和約束的過程。財務(wù)內(nèi)部控制的目標是通過一系列的財務(wù)內(nèi)部控制活動，保證資產(chǎn)和資源的安全性和完整性，確保財務(wù)的各個經(jīng)濟活動的規(guī)范性和合法性。高校的財務(wù)內(nèi)部控制是指高校為保證資產(chǎn)不流失和會計信息質(zhì)量，確保各項規(guī)章制度有效運行，最大限度地減少甚至避免可能發(fā)生的財務(wù)風險，提高高校辦學質(zhì)量而制定的有關(guān)內(nèi)控方面的措施，如地方高校制定的各項經(jīng)濟活動的規(guī)章制度、方法程序等文件。財政部在2012年頒布《高等學校財務(wù)制度》,要求高等學校應當建立健全經(jīng)濟責任制度、內(nèi)部控制制度、財務(wù)信息披露制度等監(jiān)督制度，依法公開財務(wù)信息[3]。2017年修訂的《中華人民共和國會計法》對建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度進行了規(guī)范。

二、地方高校財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

當前，地方高校內(nèi)部控制已基本建立，但財務(wù)內(nèi)控體系不夠完善，具體表現(xiàn)在：

(一)行政化現(xiàn)象嚴重，行政權(quán)與學術(shù)權(quán)失衡

我國高校實行校長或院長負責制，權(quán)力一般都集中在校長或院長、系主任手里，地方高校也不例外。這種行政化的管理體制，一方面有著有利于各項政策制度的貫徹執(zhí)行、提高運行效率的優(yōu)點，能在機構(gòu)設(shè)置合理的條件下加強協(xié)同性、提高機構(gòu)管理效率，但也存在很多不知之處，比如權(quán)力集中在行政部門，削弱了高校學術(shù)機構(gòu)的權(quán)力，制約了基層組織的自主性、創(chuàng)新性以及教授在決策中的權(quán)威作用。

(二)財務(wù)內(nèi)控環(huán)境不理想，內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置不合理

在大部分地方高校中，多數(shù)職工認為內(nèi)部控制是領(lǐng)導的事情，領(lǐng)導層也對學校內(nèi)部財務(wù)控制的重要性認識模糊，內(nèi)部控制的外部環(huán)境不理想。一些地方高校內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置不合理，如將國有資產(chǎn)管理和后勤管理合為一處，造成多頭管理、權(quán)責混亂。

(三)內(nèi)部控制執(zhí)行缺乏監(jiān)督，執(zhí)行情況較差

部分高校設(shè)立了內(nèi)部審計部門，對高校日常財務(wù)核算、基建投資項目、專項用途資金等進行控制和監(jiān)督。很多地方高校沒有建設(shè)專門的內(nèi)部審計部門，很多內(nèi)部審計職能依附于學校紀檢監(jiān)察室，而學校紀檢監(jiān)察室又與組織人事部門合署辦公，極大地弱化了內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。業(yè)務(wù)主管部門通常針對預算決算等進行政府審計，但也不能做到常態(tài)化。

三、地方高校財務(wù)內(nèi)部控制問題成因分析

(一)未理順地方政府與高校的關(guān)系

由于長期受計劃經(jīng)濟時期政府行政干預的影響，高等院校在自主辦學的過程中與政府的管理關(guān)系沒有完全理順[4]。政府作為高校國有資產(chǎn)的投資主體，并沒有指定國有產(chǎn)權(quán)代表人來履行高校資產(chǎn)所有者身份的相應職能，使高校產(chǎn)權(quán)缺乏真正的所有者，高校的法定代表人成為委托人和受托人兩個角色，造成所有者缺位，外部監(jiān)督被大大削弱。高校內(nèi)部事務(wù)管理上獲得了相應的自主權(quán)，但在高校與市場“接口”方面政府的行政干預仍然很強，導致市場調(diào)節(jié)機能弱化[5]，比如政府可以通過行政命令配置高校資產(chǎn)。政府甚至直接干預高校的具體事務(wù)，限制了地方高校辦學特色的形成和創(chuàng)新。[6]

(二)財務(wù)內(nèi)控制度不完善

有些地方高校在財務(wù)內(nèi)部制度規(guī)定中缺少對不相容崗位相互制衡的規(guī)定，個別財務(wù)人員長期就職于某一個崗位，未實行過崗位輪換制，一人多崗現(xiàn)象嚴重。同時，相關(guān)經(jīng)濟行為缺少完備、精細的業(yè)務(wù)流程，“口頭授意”的主觀化現(xiàn)象普遍存在，不僅有損規(guī)章制度執(zhí)行的嚴肅性，也影響內(nèi)部控制的環(huán)境建設(shè)，給財務(wù)內(nèi)部控制帶來極大的阻力。

(三)缺乏有效的信息溝通機制

良好的信息溝通機制能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，反饋內(nèi)部控制效果，是連接系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的紐帶。很多地方高校缺乏有效的信息溝通機制，高層管理者的意志不能得到很快的傳達，下層反饋的問題也不能有效上傳，上下級、部門之間等信息溝通出現(xiàn)不暢通的現(xiàn)象。[7]如學校領(lǐng)導層關(guān)心的經(jīng)費使用情況、廣大教師關(guān)注的工資個稅核算情況等不能及時披露。地方高校部門之間在合作、協(xié)調(diào)中不能很好地進行信息溝通，部門負責人之間必須通過分管院領(lǐng)導才能進行相關(guān)信息傳遞，導致財務(wù)內(nèi)部控制的滯后和失靈。

四、改進地方高校財務(wù)內(nèi)部控制的措施

(一)以章程為準繩建立法人治理機構(gòu)

地方政府應淡化高校行政級別，尊重高校學術(shù)地位，同時充分發(fā)揮對學校的財務(wù)監(jiān)督權(quán)，督促學校不斷健全財務(wù)內(nèi)部控制體系，建立健全高校法人治理結(jié)構(gòu)。為明確高校辦學獨立自主權(quán)和法人地位，更好界定地方政府與高校的關(guān)系，國家教育行政主管部門在2012年發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》，希望通過改革，逐步為去除高校行政化提供制度保障。因此，地方高校應制定相應章程，對高校治理結(jié)構(gòu)作出明確規(guī)定。在治理結(jié)構(gòu)上，應根據(jù)財務(wù)內(nèi)部控制的要求，設(shè)立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的“三權(quán)分立”體系，即設(shè)立類似于企業(yè)的“董事會”，能夠行使地方高校重大發(fā)展和重大決策事項的決策權(quán)，改變目前由“一把手”行使決策權(quán)的局面，地方高校的校長或黨委書記作為法定代表人應行使執(zhí)行權(quán)，職工代表大會、工會等行使監(jiān)督權(quán)。此外，高校應設(shè)立獨立的學術(shù)委員會，行使最高學術(shù)權(quán)。這樣的“三權(quán)分立”體系為地方高校財務(wù)內(nèi)部控制體系的建立和執(zhí)行提供組織機構(gòu)保障。

(二)建立健全財務(wù)內(nèi)部控制制度

地方高校在內(nèi)部控制，特別是財務(wù)內(nèi)部控制政策制度制定、執(zhí)行和監(jiān)督中充分發(fā)揮主動性。首先，應結(jié)合自身財務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，依照有關(guān)法律法規(guī)以及教育主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件，主動制定高校經(jīng)濟活動中應該遵循的各項規(guī)章制度。其次，應以流程體系的形式公告給廣大教職工，做好宣傳培訓，做到“有據(jù)可查，有章可依”。再次，應建立有效的內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督和約束機制，保證政策制度的有效、有序、規(guī)范執(zhí)行，從而保證財務(wù)內(nèi)控的有效實施。

(三)暢通信息溝通渠道

地方高校應建立信息溝通渠道，加強信息系統(tǒng)管理，并保證財務(wù)內(nèi)部控制的高效運行。地方高校應設(shè)立綜合信息中心，明確分工責任和權(quán)利，積極完善硬、軟件功能，搭建信息平臺和網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，形成系統(tǒng)化、扁平化的管理信息平臺。同時，可以通過設(shè)立綜合信息中心來規(guī)劃自己的發(fā)展體系，購買先進的內(nèi)部控制軟件，實現(xiàn)集成化和現(xiàn)代化。通過信息共享平臺，教師、學生可以隨時獲取所需信息。在信息平臺的搭建和支持下，地方高?？梢詫崿F(xiàn)各部門現(xiàn)有系統(tǒng)的整合，將部門之間的界限打破，從而更好地實現(xiàn)資源和信息共享，提高部門工作效率。此外，地方高校應整合諸如微信公眾號、群聊、電子郵件等溝通手段，形成信息溝通的多樣化、系統(tǒng)化，提高信息流通的速度和準確度，降低管理成本，為財務(wù)內(nèi)部控制打下很好的基礎(chǔ)。

(四)重視提升財務(wù)人員綜合素質(zhì)

地方高校應加強業(yè)務(wù)能力素質(zhì)的培養(yǎng)，建立相關(guān)激勵措施，引導財務(wù)人員提升能力和素質(zhì)，為財務(wù)內(nèi)部控制提供業(yè)務(wù)和人員支撐。要注重引進熟悉現(xiàn)代化核算要求的財務(wù)人員，并加強現(xiàn)有財務(wù)人員素質(zhì)的提升，使其通過學習培訓得到知識和技能的更新和補充，為建立健全財務(wù)內(nèi)部控制體系提供人力資源。應加強對財務(wù)人員的法制教育，提高財務(wù)人員的法律意識，使其自覺遵守各項財經(jīng)法律法規(guī)和規(guī)章制度，并敢于拒絕和指正不符規(guī)范和違法的行為，樹立財務(wù)人員的正義感和維護國有財產(chǎn)的使命感。應引導財務(wù)人員熟悉會計前沿知識和技能，為財務(wù)人員定期輪崗等內(nèi)部控制措施提供能力基礎(chǔ)。

(五)建立財務(wù)內(nèi)控監(jiān)督機構(gòu)，加強內(nèi)外監(jiān)督

為了提高內(nèi)部監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性，地方高校應設(shè)立獨立的審計部門，保證審計部門具有的獨立性。審計部門應直接對學校校長或者黨委書記負責。在審計人員的選配上，不僅應注重人員的專業(yè)素質(zhì)和水平，更要注重審計人員的職業(yè)素養(yǎng)和道德水平。內(nèi)部審計機構(gòu)不僅要對日常財務(wù)收支等經(jīng)常性項目進行監(jiān)督評價，還要進行部門領(lǐng)導在輪崗、離崗后的經(jīng)濟責任審計。在對校領(lǐng)導層的監(jiān)督中，應加強政府和社會監(jiān)督的力量，建立領(lǐng)導崗位的責任制，把權(quán)力放進制度的籠子里，注重領(lǐng)導崗位責任履職評價，以外部監(jiān)督促進內(nèi)部監(jiān)督。

五、結(jié)語

本文分析了地方高校財務(wù)內(nèi)部控制出現(xiàn)的問題，并對財務(wù)內(nèi)部控制問題的成因進行剖析，提出從地方高校應從建立健全學校法人治理機構(gòu)、健全財務(wù)內(nèi)控制度、暢通信息渠道、重視提升財務(wù)人員綜合素質(zhì)、實施有效的內(nèi)外部監(jiān)督和評價等方面來改進高校財務(wù)內(nèi)部控制，為地方高校的健康持續(xù)發(fā)展提供保障。