王瑞波，王久臣※，尹建鋒，李欣欣，張?zhí)镆?，朱平?/p>

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護總站，北京 100125； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京 100081)

0 引言

我國自20世紀70年代由日本引進地膜覆蓋技術(shù)，現(xiàn)已成為地膜覆蓋栽培面積最大的國家。農(nóng)膜已廣泛應(yīng)用于我國糧食作物、經(jīng)濟作物、蔬菜、水果、花卉的培育和育苗等，成為繼化肥、農(nóng)藥后的第三大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，被譽為“白色革命”，對保障我國糧食安全發(fā)揮了重要作用。2016年我國地膜使用量達147萬t，覆蓋作物高達50余種，覆蓋栽培面積達1 840萬hm2。隨著地膜用量的急劇增加，地膜殘留量也不斷增加，局部區(qū)域平均地膜累積殘留量在60～300kg/hm2，個別地塊殘留量甚至達到450kg/hm2以上，農(nóng)田“白色污染”嚴重影響農(nóng)機播種施肥作業(yè)和作物生長，破壞土壤結(jié)構(gòu)，降低耕地質(zhì)量，危害畜牧生產(chǎn)，還影響村容村貌，成為制約農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居的突出環(huán)境問題。近年來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)業(yè)部)相繼打響了農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)，啟動實施了農(nóng)膜回收行動，各級農(nóng)業(yè)部門不斷加大地膜污染治理力度，部分省份出臺了地膜管理條例、回收利用條例等地方法規(guī)，廢舊地膜資源化利用水平不斷提升。但是，由于我國目前缺乏國家層面地膜污染防治的上位法，地膜回收利用率不足2/3，嚴重制約了鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居進程。亟需借鑒國外地膜污染防治經(jīng)驗，結(jié)合我國地膜用量大、污染重、區(qū)域廣、類型多等特點，加快農(nóng)用地膜污染防治立法，推進鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居。

1 我國地膜污染防治形勢嚴峻

地膜覆蓋技術(shù)的引入對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及區(qū)域種植結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大影響，這種具有提高土壤溫度、保持土壤濕度、增加土壤肥力、防治病蟲害等作用的新型農(nóng)業(yè)技術(shù)，被譽為“農(nóng)業(yè)的第二次革命”。目前，我國地膜使用面積已達到1 840萬hm2，覆蓋作物高達50余種，每年仍以近10%的速度遞增[1-2]。

圖1 1992—2016年我國農(nóng)用地膜使用量

圖2 1992—2016年我國農(nóng)用地膜覆蓋面積

1.1 我國地膜使用量及覆蓋面積持續(xù)增長

20世紀80年代以來，我國地膜用量一直呈大幅上升態(tài)勢。1992—2016年的25年間，地膜使用量從38萬t上漲到147萬t，年增長率達4.4%。地膜覆蓋種植面積也大幅度增長，據(jù)1992—2016年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示， 1992年農(nóng)作物覆蓋種植面積僅為593萬hm2， 2001年達到1 096萬hm2， 2016年上升到1 840萬hm2，增長率達5%，其中2011年地膜覆蓋面積更是高達1 979萬hm2，是1992年覆蓋面積的近4倍(圖1、2)。預(yù)計未來10年我國地膜使用量及覆蓋面積仍將持續(xù)增長。

1.2 地膜殘留污染持久，殘留量逐年增大

我國使用的地膜厚度薄、易破碎、重復(fù)使用率低，是農(nóng)業(yè)污染的重要來源。由于應(yīng)用的地膜大多數(shù)為聚乙烯或聚氯乙烯膜，具有極高的物理、化學(xué)和生物穩(wěn)定性，在自然條件下不易降解，且回收率不足2/3，從而導(dǎo)致土壤中積累大量地膜殘留，造成持久性污染，嚴重影響了鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居[3]。

研究表明，土壤中殘膜含量58.5kg/hm2時，使玉米減產(chǎn)11% ～23%，小麥減產(chǎn)9% ～16%，大豆減產(chǎn)5% ～9%，蔬菜減產(chǎn)14.6% ～59.2%。目前，地膜累積殘留量一般為60～300kg/hm2,個別地塊甚至達到450kg/hm2以上，隨著農(nóng)用地內(nèi)殘留的地膜量逐年累積，造成的污染已日趨嚴重[4]。大量殘留地膜造成的“白色污染”不但嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且對農(nóng)業(yè)環(huán)境的安全與健康也構(gòu)成了巨大的威脅[5-6]。

2 地膜污染防治法律法規(guī)現(xiàn)狀

目前，我國與農(nóng)用地膜管理相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件有10部，其中法律文件7項、部門規(guī)章和規(guī)范性文件3項?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯芬衙鞔_提出要制定國家層面的廢棄農(nóng)膜回收利用部門規(guī)章，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正會同相關(guān)部門研究編制《農(nóng)膜管理辦法》，加強對農(nóng)用地膜從生產(chǎn)、銷售、使用，到回收、再利用等全過程的監(jiān)督管理。另外，全國已有21個省份制定了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例(辦法)。特別是，地膜使用量較大的甘肅、新疆等兩省區(qū)已率先出臺了《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)田地膜管理條例》，從專門法規(guī)層面對農(nóng)用地膜的源頭減量、回收處理等進行了詳細規(guī)定。

2.1 國家法律層面

從國家法律層面來看，目前共有7部法律對農(nóng)用地膜的使用和回收處理進行了規(guī)定。其中，《農(nóng)業(yè)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》著重要求，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織應(yīng)當合理使用農(nóng)用薄膜，采取回收利用等措施，防止或者減少農(nóng)用薄膜對環(huán)境的污染。《環(huán)境保護法》重點強調(diào)各級政府部門的責任，要求各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)合理施用農(nóng)用薄膜，科學(xué)處置農(nóng)田殘膜，防止農(nóng)業(yè)面源污染?！掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》則對兩者均進行了規(guī)定。最新出臺的《土壤污染防治法》對農(nóng)用地膜的使用、回收、處理進行了最為全面的規(guī)范，要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主管部門應(yīng)當制定規(guī)劃，完善相關(guān)標準和措施，加強農(nóng)用薄膜使用控制，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用農(nóng)用薄膜； 農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)者、銷售者和使用者應(yīng)當及時回收農(nóng)用薄膜，否則將面臨處罰。詳見表1。

表1 涉及我國農(nóng)用地膜管理相關(guān)法律的主要條款和內(nèi)容

2.2 部門規(guī)章和規(guī)范性文件

從部門規(guī)章和規(guī)范性文件層面來看，主要有《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《農(nóng)用薄膜行業(yè)準入條件(2017年本)》3個規(guī)定?！掇r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者和縣級以上地方農(nóng)業(yè)部門防治地膜污染做出相關(guān)規(guī)定?！掇r(nóng)用薄膜行業(yè)準入條件(2017年本)》對農(nóng)用薄膜生產(chǎn)工藝和裝備、質(zhì)量標準做出規(guī)定。詳見表2。

表2 我國農(nóng)用地膜管理相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件的條款和內(nèi)容

序號名稱位階修訂時間實施時間主要相關(guān)內(nèi)容1農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地安全管理辦法原農(nóng)業(yè)部部門規(guī)章2006年9月30日2006年11月1日第二十二條 農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品。禁止使用國家明令禁止、淘汰的或者未經(jīng)許可的農(nóng)業(yè)投入品。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)當及時清除、回收農(nóng)用薄膜、農(nóng)業(yè)投入品包裝物等,防止污染農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境2農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)原環(huán)境保護部、原農(nóng)業(yè)部部門規(guī)章2017年9月25日2017年11月1日第十一條 縣級以上地方農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當加強農(nóng)用地土壤污染防治知識宣傳,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)用地土壤環(huán)境保護意識,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品,根據(jù)科學(xué)的測土配方進行合理施肥,鼓勵采取種養(yǎng)結(jié)合、輪作等良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)措施3農(nóng)用薄膜行業(yè)準入條件工業(yè)和信息化部規(guī)范性文件2009年12月17日2017年11月29日2018年3月1日三、生產(chǎn)工藝和裝備。(七)生產(chǎn)工藝要符合質(zhì)量保證體系工藝文件要求,采用成熟的生產(chǎn)技術(shù),滿足農(nóng)膜產(chǎn)品質(zhì)量達到國家及行業(yè)標準的要求四、質(zhì)量與管理。(十三)不得以劣質(zhì)再生塑料為原料生產(chǎn)農(nóng)膜產(chǎn)品,產(chǎn)品質(zhì)量符合國家及行業(yè)標準,出廠產(chǎn)品合格率達到100%

2.3 地方法規(guī)層面

從地方法規(guī)層面來看，甘肅省2014年在全國率先實施《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》、新疆2016年實施《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)田地膜管理條例》，從地方法規(guī)層面對農(nóng)用地膜進行專門立法。另外，天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、湖南、廣東、廣西、云南、甘肅、青海等18個省(市、區(qū))的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例均對農(nóng)用地膜的使用和回收進行了規(guī)定。

3 地膜立法面臨問題和可行性研究

3.1 立法面臨問題

長期以來，我國環(huán)境保護的重點一直放在工業(yè)污染治理及城市生活污染治理上，與工業(yè)污染和城市生活污染防治的法律體系相比，地膜污染防治的立法還很滯后。已經(jīng)出臺的涉及地膜污染治理的法律法規(guī)存在位階不高、立法質(zhì)量有待加強、法律規(guī)制內(nèi)容有待進一步豐富和完善等問題。現(xiàn)有的立法無法滿足農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居的需要，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動和地膜污染防治工作起不到實質(zhì)性的指導(dǎo)作用，也起不到法律應(yīng)有的威懾和警示作用[7]。

3.1.1 缺乏系統(tǒng)、專門的地膜污染治理上位法

在法律體系建設(shè)過程中，沒有將地膜污染防治作為一個整體進行考量，缺少一部全國性的地膜污染防治專門法，涉及到地膜污染的法規(guī)條文多是零散地分布于其他相關(guān)法律的少量條款中，各個法律之間缺乏連貫性、系統(tǒng)性。這導(dǎo)致地膜污染治理各項工作往往依托于其他環(huán)境問題治理而開展，缺乏系統(tǒng)性和一致性。

3.1.2 立法質(zhì)量不高，已有法律位階不高

已有法律法規(guī)只是從地膜使用者、各級政府部門的指導(dǎo)方面做出一般規(guī)定，并沒有從地膜生產(chǎn)、使用、銷售、回收、監(jiān)管、獎懲、考核等方面做出全方位、全覆蓋的規(guī)定，立法質(zhì)量不高。另外，甘肅、新疆出臺的專門地膜污染防治條例，屬于地方法規(guī)，法律位階不高。

3.1.3 立法分散籠統(tǒng)，操作性不強

目前立法分散籠統(tǒng)，操作性不強。相關(guān)國家層面的法律法規(guī)中，涉及到地膜污染防治的表述幾乎都是原則性規(guī)定，很多法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，操作性不強，例如在《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等多部法律中規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)“合理”回收利用地膜，但都沒有對“合理”的衡量標準和鑒別方法作出相關(guān)說明，也沒有針對地膜回收利用機制作出具體規(guī)定。而地方規(guī)章基本是對現(xiàn)有普通法律和行政法規(guī)的重復(fù)，比如多個省制定的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》只是對地膜使用和回收做出籠統(tǒng)規(guī)定，內(nèi)容大同小異，未根據(jù)區(qū)域特征制定操作性更強的條款。

3.1.4 對各部門的權(quán)利職責沒有做出明確規(guī)定

地膜污染防治涉及到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、工業(yè)和信息化部、國家市場監(jiān)督管理總局等部門，目前法律法規(guī)沒有對各部門的權(quán)利職責做出明確規(guī)定，如果不對各主體的執(zhí)法權(quán)力和責任進行明確的界定，就會造成部門職責交叉與重疊，導(dǎo)致各職能部門間產(chǎn)生權(quán)力沖突或者權(quán)力真空，法律執(zhí)行大打折扣。

3.1.5 執(zhí)法人員短缺，違法成本過低

在實際執(zhí)行中，不少縣市還沒有專門的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境執(zhí)法隊伍，執(zhí)法人員同時承擔著農(nóng)技推廣的工作任務(wù)。有些執(zhí)法人員沒有經(jīng)過專門培訓(xùn)，大多不具有執(zhí)法主體身份。更為重要的是執(zhí)法人數(shù)較少，一個縣甚至一個地級市，具備執(zhí)法能力的就3～6人，無法保障地膜污染防治執(zhí)法工作的順利開展。另外，違法成本較低，對違法人員懲罰力度不夠，一定程度上導(dǎo)致了有關(guān)主體遵守法律意識不強的局面[7]。

3.1.6 法律宣傳不到位，農(nóng)民環(huán)保法律意識淡薄

國家對農(nóng)民環(huán)境保護法律意識的注重程度不夠、教育培訓(xùn)落實不到位，地膜環(huán)保知識和法律知識嚴重匱乏，環(huán)境保護意識淡薄，參與地膜污染防治的積極性不高。不少農(nóng)民只顧眼前利益，不考慮生態(tài)環(huán)境保護，購買超薄地膜，撿拾回收積極性不高，不知道自己的行為可能會損害到農(nóng)業(yè)環(huán)境，更想不到對產(chǎn)生的后果還要承擔法律責任[7]。

3.2 立法可行性研究

在國家層面上，雖然農(nóng)膜上位法存在立法空白，但相關(guān)的環(huán)境立法為農(nóng)膜立法提供一定指導(dǎo)意義。在地方層面上，新疆和甘肅地區(qū)針對農(nóng)用地膜污染制定了相關(guān)條例，這為全國的地膜立法提供了借鑒。

3.2.1 地膜污染防治法律體系已具備雛形

目前我國地膜污染防治的法律法規(guī)分散在《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《清潔生產(chǎn)促進法》《環(huán)境保護法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等多部法律中。這些法律表明：現(xiàn)階段我國農(nóng)用地膜污染防治立法己經(jīng)初顯成效，在一定程度上形成了農(nóng)用地膜污染防治法律制度雛形。

3.2.2 成功試點項目提供現(xiàn)實支撐

我國目前已順利開展多個農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)試點項目，相關(guān)成功經(jīng)驗為農(nóng)膜立法提供現(xiàn)實支撐。2012—2015年，由國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(原農(nóng)業(yè)部)聯(lián)合實施了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)農(nóng)田地膜回收與綜合利用示范項目，先后批復(fù)11個省(區(qū))及新疆建設(shè)兵團的229個縣(市、區(qū)、團場)開展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)農(nóng)田廢舊地膜回收與綜合利用示范項目，其中中央累計投資9.01億元，基本涵蓋了新疆、甘肅、內(nèi)蒙古等11個省(區(qū)、兵團)主要用膜地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，項目整體新增殘膜加工能力18.63萬t，新增回收地膜面積400萬hm2。通過實施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)項目，有力推動了農(nóng)田廢舊地膜回收和綜合利用，提升了西北、華北、東北地區(qū)廢舊地膜回收利用水平。

3.2.3 新型地膜提供標準支持

為引導(dǎo)和規(guī)范地膜的生產(chǎn)、使用和回收再利用，推廣使用加厚地膜，推動解決我國地膜污染防治問題，國家標準委于2013年啟動了《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》修訂工作。2017年10月14日，國家標準化管理委員會批準了“GB13735-2017聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜”國家標準，代替了GB13735-1992標準。

此次修訂以規(guī)范生產(chǎn)、引導(dǎo)使用、提高質(zhì)量、促進回收為目標，系統(tǒng)考慮地膜厚度與力學(xué)性能，適當提高了厚度要求。從兼顧農(nóng)用地膜的可回收性、農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力和資源節(jié)約的角度出發(fā)，參考國際國外相關(guān)標準，將地膜最低厚度從0.008mm(極限偏差±0.003mm)提高到了0.01mm(負極限偏差為0.002mm)。同時，按地膜厚度范圍，配套修改了力學(xué)性能指標，防止企業(yè)為提高厚度而加入過多的再生料，降低產(chǎn)品質(zhì)量和可回收性。此外，標準還修改了人工氣候老化性能及相應(yīng)的檢測方法。新國標將推動更高厚度、更好性能的農(nóng)用地膜的推廣使用，有利于農(nóng)用地膜的回收再利用。

4 國外地膜立法經(jīng)驗借鑒

地膜“白色污染”已成為世界污染問題，從20世紀80年代末開始，發(fā)達國家就開始重視地膜的使用以及污染的治理，強化地膜污染防治立法。

4.1 日本農(nóng)用地膜的立法情況

早在20世紀50年代初，日本就將塑料薄膜應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是世界上最早使用地膜的國家[8]。從1971年開始，日本已開始重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護問題，出臺《日本廢棄物處理及清掃法》，在廢舊地膜的回收、再利用以及循環(huán)利用方面有明確的法律條文規(guī)定：“每個生產(chǎn)者都有義務(wù)將廢舊地膜按照國家的要求進行回收、打包，并送至規(guī)定的地點進行集中分揀和分類，同時還要支付相應(yīng)的處理費用。厚度較厚的中膜一般要重復(fù)使用3～4次，廢舊的地膜禁止就地焚燒，禁止隨意丟棄，必須由有資質(zhì)的專業(yè)回收機構(gòu)進行統(tǒng)一處理，農(nóng)民需要并交納1萬日元/m3的處理費”。由于已經(jīng)立法，日本廢舊地膜的回收利用率很高[9-11]。

4.2 美國農(nóng)用地膜的立法情況

美國早在20世紀80年代就已提出“可持續(xù)農(nóng)業(yè)”的概念，并在1990年農(nóng)業(yè)法案(Food，Agricultural，Conservation，and Trade Act of 1990)中對可持續(xù)農(nóng)業(yè)概念做出了明確界定，主張合理施用化肥、農(nóng)藥、地膜，反對濫用[12]。美國作為較早進行降解塑料研究和開發(fā)的國家，截止目前，至少有30個州提出立法，要求促進使用降解塑料。在美國，光降解塑料的生產(chǎn)和應(yīng)用已有10多年歷史。近年來，生物降解塑料(主要為添加淀粉的生物降解地膜)發(fā)展極為迅速[13]。

4.3 歐洲及其他發(fā)達國家農(nóng)用地膜的立法情況

歐洲發(fā)達國家要求農(nóng)業(yè)使用高強度地膜、可降解地膜，同時配套嚴格的地膜回收處理法律法規(guī)。歐洲《農(nóng)業(yè)廢棄物填埋條例》和《農(nóng)業(yè)廢棄物焚燒條例》對廢棄農(nóng)膜回收處理進行了明確規(guī)定。意大利通過立法的形式，將農(nóng)膜生產(chǎn)者、經(jīng)營者以及使用者結(jié)合在一起，保證農(nóng)用塑料廢棄物安全回收和處理。愛爾蘭政府立法強制回收地膜，不留白色污染。作為引入地膜降解技術(shù)較早的國家之一，愛爾蘭在可降解地膜的研究、殘膜回收利用和污染防治上取得了非凡的進展和成就[14]。法國由于使用地膜量較大，專門成立農(nóng)用塑料委員會。按照農(nóng)用塑料委員會的統(tǒng)計，法國每年地膜使用量為10萬hm2[15]。此外，法國環(huán)保部于2003年出臺農(nóng)業(yè)塑料廢棄物回收和利用法律條文，對農(nóng)用薄膜回收利用進行規(guī)范[13]。

從上述看出，發(fā)達國家很早就開始重視地膜污染防治立法，同時，推動地方立法，成立專門委員會，推廣使用高強度地膜、可降解地膜，農(nóng)民交納地膜處理費。

5 結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

我國地膜用量174萬t，回收利用率不足2/3，問題突出，成為制約鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居的重要因素。我國在地膜污染防治方面已經(jīng)做了大量工作，立法具有一定基礎(chǔ)。雖然國外地膜立法分散在不同法律條文中，但是由于我國地膜用量大、污染重、形勢嚴峻，需要出臺國家層面加強地膜污染防治上位法建設(shè)。

新時代下鄉(xiāng)村振興生態(tài)家居的戰(zhàn)略目標為我國地膜污染防治立法提出了更高的要求。針對缺乏國家上位法的實際，有必要制定一套管用、實用的地膜污染防治法律體系，依法妥善解決“白色污染”問題，彌補國家層面地膜污染防治立法上的空白，為鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居提供堅強的法律保障和支撐。

5.2 政策建議

習(xí)近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。地膜立法要按照“立法先行、明確職責、市場運作、加強監(jiān)管”的原則加快推進國家層面和地方層面專門立法，并配套加強制度建設(shè)、標準規(guī)范、技術(shù)支撐和監(jiān)督管理。

5.2.1 加快制訂國家層面農(nóng)用地膜污染防治上位法

借鑒2017年頒布修訂的《農(nóng)藥管理條例》成功經(jīng)驗，國家出臺統(tǒng)一的地膜污染防治上位法，將農(nóng)用地膜污染治理工作納入法制軌道，以法律形式明確農(nóng)用地膜生產(chǎn)者、銷售者(經(jīng)銷商)、回收企業(yè)、使用者、監(jiān)管部門、主管部門等相關(guān)主體在地膜污染防治中的權(quán)利、義務(wù)和責任。營造農(nóng)用地膜污染治理有法可依、有標準可循的工作局面。

5.2.2 立法要全覆蓋、全方位做出具體規(guī)定

制定一套管用、實用的地膜污染防治法律體系，依法妥善解決“白色污染”問題。在國家上位法基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各省(市、區(qū))加快制定農(nóng)用地膜污染防治條例。地膜立法的內(nèi)容要全覆蓋、全方位、具體化做出規(guī)定。具體而言，需從農(nóng)用地膜登記、生產(chǎn)、經(jīng)營、假冒偽劣地膜定義、廢舊地膜的使用回收以及違法懲處等各方面進行嚴格規(guī)定； 禁止生產(chǎn)和使用厚度0.01mm以下的農(nóng)用地膜，加大生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)銷商監(jiān)管力度。此外，地膜厚度、耐侯期、延展性等具體技術(shù)標準和規(guī)范也要詳細納入法律，并完善回收利用體系。如果法律只規(guī)定地膜厚度，有可能會導(dǎo)致生產(chǎn)企業(yè)對延展性、耐侯期等指標考慮不夠，造成地膜延展性不達標，很難回收。生物可降解地膜的推廣使用也要納入國家上位法。

5.2.3 法律要明確各部門的職責

地膜污染防治是多部門的責任，需要通過立法界定出各職能部門的權(quán)力和職責范圍，各部門依照法律賦予的職責行事，各司其職，避免職責不清產(chǎn)生不利后果。法律中要明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責地膜使用、回收監(jiān)督管理工作，生態(tài)環(huán)境部負責地膜回收、再利用過程環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理工作，工業(yè)和信息化部負責地膜生產(chǎn)指導(dǎo)工作，國家市場監(jiān)督管理總局負責地膜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理工作，解決推諉扯皮的問題。

5.2.4 建立農(nóng)用地膜污染防治責任制度

制定政府工作評價考核機制及環(huán)境評價制度，對政府在政策制定、法律宣傳貫徹、地膜回收監(jiān)管等方面進行評估評價，加強政府對地膜污染防治的工作力度，真正將地膜立法落到實處。建立環(huán)境保護責任制度，落實污染者付費制度[3]，細化各主體的環(huán)境保護責任，明確處罰標準，加大處罰力度，對違反地膜立法相關(guān)規(guī)定或不作為的政府、企業(yè)、農(nóng)民等予以相應(yīng)處罰，以約束相關(guān)主體遵守地膜相關(guān)法律法規(guī)。

5.2.5 加大農(nóng)用地膜普法宣傳力度

提高各級政府、企業(yè)和農(nóng)民等經(jīng)營主體對回收廢棄地膜重要性的認識，調(diào)動各主體對地膜回收的積極性、主動性和自覺性，充分利用電視等媒體、宣傳資料以及開辦地膜回收與利用技術(shù)培訓(xùn)班等形式，宣傳講解農(nóng)用殘膜清理回收的相關(guān)法律法規(guī)，增強環(huán)境法制觀念，將農(nóng)業(yè)前期產(chǎn)量與后期地膜清理結(jié)合，以引導(dǎo)和規(guī)范企業(yè)、合作社和種植大戶為重點，逐步形成自覺清理回收廢舊殘膜的氛圍，建立農(nóng)用地膜回收和環(huán)境保護長效機制。