（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

基層政府編外人員意指存在于基層官僚組織中卻游離于正式編制（行政編制、事業(yè)編制）之外，享受財政待遇、履行政府部分管理職能的一個群體。①目前學(xué)者們對于編外人員主要有編外行政輔助人員[1]、非正式政府人員[2]、非正式官僚[3][4]、影子雇員[5][6][7][8]、編外用工人員[9]等稱謂，盡管在名稱上存在較大差異，但是學(xué)者們的釋義指向的都是基本相同的一類群體，因此本文統(tǒng)稱為編外人員。近年來，伴隨著基層事務(wù)的增加，基層政府②中的編外人員廣泛存在于政府機關(guān)內(nèi)部及其下屬的事業(yè)單位，數(shù)量膨脹現(xiàn)象明顯。編外人員盡管在政府中工作，通過財政獲得收入，但僅因為沒有編制，與編內(nèi)人員在很多方面存在差別，集中體現(xiàn)在職業(yè)發(fā)展空間和養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障待遇方面。更重要的是，在政府的實際工作中，編外人員與編內(nèi)人員在權(quán)力權(quán)限和責(zé)任承擔(dān)方面也有很大差別，由此出現(xiàn)了諸如輔助執(zhí)法人員缺乏公信力、編外人員違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等一系列問題，對基層治理有效性和基層政權(quán)穩(wěn)定性構(gòu)成了很大挑戰(zhàn)。

一、文獻回顧

一直以來，學(xué)者們從歷史學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等不同學(xué)科對編外人員的產(chǎn)生背景、角色定位、薪酬待遇、監(jiān)督管理、數(shù)量擴張等問題進行了一定的研究。綜合學(xué)者們的相關(guān)研究，集中存在以下四種取向。

（一）歷史文化取向

歷史文化取向論者認為由于對傳統(tǒng)歷史、文化的路徑依賴，編外人員長期存在于政府內(nèi)部。一些學(xué)者認為編外人員沿襲自歷史上的胥吏、吏役。歷史上我國幅員遼闊，僅僅依靠正式官僚難以真正實現(xiàn)對地方民眾的有效管理，于是中央政府就開始使用大量的胥吏、吏役來協(xié)助地方官員。胥吏這一群體雖然政治地位比較低，但是在地方治理中發(fā)揮著重要作用，可謂“位低權(quán)重”，并且這種作用在歷史上有逐漸增強的趨勢。程祺念指出，到了元明清，胥吏政治演變?yōu)轳憷魧Ｕ?。[10]尤其是清朝地方政府出現(xiàn)了“官僚-幕友-胥吏”較為復(fù)合的三維體系。[11]周保明認為這種胥吏行政具有正式和非正式的雙重特征，介于二者之間，胥吏主要通過地方長官加以事權(quán)、吏役鉆營取巧、蒙蔽長官等方式得到實權(quán)，并且清代地方衙門沒有完全獨立的職能部門，為吏役專政提供了“群體性”基礎(chǔ)。[12]周雪光將我國歷史上的這種現(xiàn)象總結(jié)為“官吏分途”，且認為這是帝國治理應(yīng)對規(guī)模之累以及由此產(chǎn)生的委托—代理困難的一種制度安排。[13]胥吏、吏役對地方政治的穩(wěn)定起到了一定作用，但是隨著胥吏、吏役地位的不斷提高，一些官僚也認識到了胥吏政治對于整個國家的弊端之大，由于并沒有找到更好的替代方案或者策略，進而從國家體制層面解決這個問題，因此也只能維持現(xiàn)狀。盡管當(dāng)代我國的政府組織體系和官僚體制不斷走向完善，但是仍然沒有完全抹除歷史和文化對政府人事管理的這種影響，即政府機關(guān)內(nèi)部或者下轄事業(yè)單位仍存在大量的編外人員。

（二）政府職能權(quán)力取向

政府職能權(quán)力取向論者認為編外人員的產(chǎn)生和發(fā)展主要受到政府職能和權(quán)力的影響。近年來隨著資源向國家中心聚集，政府開始承擔(dān)越來越多的公共品供給責(zé)任，即政府公共管理服務(wù)職能不斷擴張，國家的治理規(guī)模不斷擴大。[14]而現(xiàn)有穩(wěn)定的編制人員難以滿足職能擴張的需要，于是政府組織人員規(guī)模出現(xiàn)膨脹擴展態(tài)勢。翟校義認為，在政府職能需求增加的情況下，政府人員編制沒有很好地與部門職能和工作量相匹配，時常出現(xiàn)“人手不夠用”的現(xiàn)象，這就迫使政府采用編外人員和借調(diào)人員的方式來緩解難以滿足職能需求的壓力。因此，部門職能定位與人員配備錯位是編外用人的主要原因所在。[15]另外，隨著公眾對公共服務(wù)需求的多元化，政府職能轉(zhuǎn)變增加了新的內(nèi)容，即政府購買公共服務(wù)或者服務(wù)外包成為一種新的發(fā)展趨勢。而采用合同形式雇傭編外人員[16]便是一種體現(xiàn)，政府雇傭編外人員行為以市場為表、科層為里[17]，兼具科層制和契約制的特征[4]。此外，近年來簡政放權(quán)持續(xù)推進，基層政府面臨日益繁重的工作壓力，為了完成上級任務(wù)，也多采用雇傭編外人員的途徑。

（三）政府規(guī)模和人員編制取向

根據(jù)編制相關(guān)法律法規(guī)和歷次機構(gòu)改革舉措可以看出，設(shè)置編制的主要目的在于控制政府規(guī)模。自2001年編制改革以后，國家逐步加強對正式編制，尤其是行政編制的數(shù)量控制。盡管歷次機構(gòu)改革都要求精簡人員，但是并沒有根據(jù)地方轄區(qū)面積、人口、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素動態(tài)調(diào)整編制總量[18]44，并且嚴格控制的編制管理與國家治理規(guī)模明顯不匹配。由此，政府部門雇傭編外人員成為普遍現(xiàn)象。朱光磊、李利平從政府規(guī)模的角度詳細分析了我國公務(wù)員占人口比例，認為中國公務(wù)員數(shù)量應(yīng)該控制在人口比例的1%比較理想，但是從當(dāng)前來看，我國正式公務(wù)員的數(shù)量明顯偏少，難以滿足當(dāng)前大量政府工作的需要，為了維持政府正常運行，政府不得不聘任編外人員或者超編人員。[19]這些編外人員廣泛存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省級部門、公益服務(wù)單位、差額和經(jīng)費自支單位。[20]

（四）財政成本取向

財政成本取向論者主要從財政成本和收益視角來闡釋編外人員產(chǎn)生的原因和管理過程中出現(xiàn)的諸多問題。許多學(xué)者認為政府財力是影響編外人員數(shù)量的重要因素。黃冬婭通過對廣州工商所歷史發(fā)展過程的考察，指出計劃經(jīng)濟時期“吃雜糧”的財政體制使得工商所取得了自主的部門經(jīng)費，進而直接導(dǎo)致工商所雇傭了大量的協(xié)管員，并且當(dāng)代這一群體規(guī)模出現(xiàn)不斷擴大的趨勢。[21]69但是，也有學(xué)者對此提出質(zhì)疑，認為我國在1999年預(yù)算改革后開始實行收支兩條線，整治了部門小金庫，為什么政府編外人員依然存在，并且還有規(guī)模擴大趨勢？因此，認為財政收入這一因素并不能充分解釋地方政府編外人員的存在和擴張，于是提出“地方軟財政支出是編外人員得以擴張的重要原因”的觀點，認為財政支出軟約束和政府職能擴張同時作用構(gòu)成編外人員存在和擴張的充分必要條件。[2]基于此，有學(xué)者認為加強政府預(yù)算硬約束是控制地方政府編外人員數(shù)量膨脹、規(guī)模擴大的有效路徑之一[22]。

綜上所述，學(xué)者們把對編外人員這一實際問題的關(guān)注提升到了學(xué)理研究的高度，取得了一定的學(xué)術(shù)成果，形成了一定的學(xué)術(shù)影響力，但現(xiàn)有研究多集中于“編外人員對組織發(fā)展帶來哪些負效應(yīng)”和“如何規(guī)避負效應(yīng)”等問題，對其存在的必然性還有待進一步深入討論，已有的部分討論又往往局限于單一化視角，缺乏更為系統(tǒng)和整體的分析，未能從更加全面的視角來探究影響編外人員存在的各個因素之間是否存在一定的邏輯關(guān)系以及呈現(xiàn)何種邏輯關(guān)系等問題。此外，基層政府編外人員作為一線政策執(zhí)行人員對基層治理效果和基層政策執(zhí)行效力具有重要影響，二者之間存在緊密聯(lián)系，然而縱觀前人的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，站在政策執(zhí)行和基層治理效果立場上審視編外人員問題的相關(guān)研究還不甚豐富?；谶@樣的研究起點，本文從政府自身考慮和現(xiàn)實的問題出發(fā)，更為系統(tǒng)地闡釋編外人員何以長期存在及其對基層政策執(zhí)行和基層治理的現(xiàn)實影響。

二、基層政府編外人員長期存在的邏輯闡釋

編外人員是“政府中、體制外”靈活可控的公共事務(wù)執(zhí)行者[7]，是政府人事制度中的彈性因素，既沒有科層結(jié)構(gòu)自上而下的權(quán)力控制，也沒有基于契約關(guān)系的合同激勵與約束。[3]可以說，編外人員是正式組織制度框架內(nèi)的一種隱形存在。編外人員作為“政府中、體制外”的靈活因素，明顯相悖于官僚體制運作，并且從某種程度上松動了嚴格的官僚組織人事管理制度，那么，為什么編外人員依然可以長期穩(wěn)定存在？

（一）“事權(quán)下移”異化與縮編限編要求的悖論

一般來說，“事權(quán)下移”是指上級政府將一些權(quán)力交給下級政府，由下級政府承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任。事權(quán)下移包括直接授權(quán)、權(quán)力下放等方式。從政策制定的初衷來講，事權(quán)下移有利于增強地方政府的積極性和主動性，給予地方政府更多自主權(quán)，進而提高地方發(fā)展活力。但是從現(xiàn)實來看，中央政府在事權(quán)下移的過程中出現(xiàn)了“變異”情況。主要表現(xiàn)為，最高地方政府和中層地方政府僅扮演“傳聲筒”角色，將本應(yīng)由本級政府承擔(dān)的職能和任務(wù)也下放給下級政府，只是要求基層政府執(zhí)行政策并未盡到指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職責(zé)。據(jù)T市H區(qū)T居委會主任反映，“平時社區(qū)工作就非常忙，事權(quán)下移以后，居委會的工作事項就更多了，每天開會、學(xué)習(xí)、寫匯報，很久已經(jīng)沒有過過雙休日了，總是要加班?，F(xiàn)在上面什么工作都是要下到居委會，我們必須落實和執(zhí)行，大大增加了居委會工作人員的壓力?！雹哿頁?jù)H市C縣B鄉(xiāng)黨委宣傳部門的負責(zé)人反映，“縣直部門把職能推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，自己不干，只是負責(zé)轉(zhuǎn)文。前幾年，縣里的農(nóng)業(yè)部門還會到村鎮(zhèn)來進行具體的農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，現(xiàn)在啊，根本不下來，就是發(fā)個通知就不管了?！雹苁聶?quán)下移增加了基層政府工作人員的工作壓力和相應(yīng)的政府責(zé)任，加劇了基層政府政策執(zhí)行中“人手不足”的問題，常常出現(xiàn)“身兼數(shù)職”現(xiàn)象。在T市L縣T鎮(zhèn)，勞動事務(wù)辦主任反映，“我們辦公室上面對應(yīng)著22個局，但是只有兩個人，一個人得負責(zé)好幾片兒，又得做報表，又得搞調(diào)查。”⑤

自1988年國務(wù)院機構(gòu)改革確定“三定”方案以來，我國一直按照“三定”方案來進行機構(gòu)和人員編制管理，但是由于制度約束力不足、執(zhí)行變通等原因，人員、機構(gòu)膨脹問題較為普遍。為了解決這些問題，政府持續(xù)推進機構(gòu)改革，精簡機構(gòu)和人員。近年來，政府嚴格控制人員編制數(shù)量和政府規(guī)模，嚴格縮編限編政策落實。2013年李克強總理在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革電視電話會議中提出，要確定財政供養(yǎng)人員只減不增。2018年中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確指出，強化機構(gòu)編制管理剛性約束，堅持總量控制。從基層現(xiàn)狀來看，相較于基層政府事項，基層政府的正式編制數(shù)量明顯偏少。因此，在“事權(quán)下移”異化與縮編限編嚴格要求的情況下，基層政府為了完成上級的任務(wù)，又不違背編制管理要求的情況下，只能采取靈活的方式，即雇傭編外人員來維持政府良好運轉(zhuǎn)。

（二）政府職責(zé)范圍擴張與基層民主自治的悖論

朱光磊將政府職能劃分為功能和職責(zé)兩個層面，認為政府職責(zé)是政府職能中比較靈活和具體的部分，可以進行選擇和調(diào)整。[23]89基于對杭州市政府職能轉(zhuǎn)變實踐的研究，朱光磊指出從職責(zé)維度來看，我國明顯存在著“政府履職方式的形式性收縮”和“政府職責(zé)范圍的實質(zhì)性擴張”兩種趨勢并存的現(xiàn)象。[24]3黨的十九大報告指出我國的社會主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變對政府職責(zé)提出了新的要求和目標(biāo)，政府職責(zé)范圍除了推動經(jīng)濟發(fā)展以外，亦應(yīng)更廣泛和全面。筆者認為，所謂“政府職責(zé)范圍的實質(zhì)性擴張”是在中國人民代表大會體制之下，伴隨著各種資源向中央的集中和事權(quán)不斷向下級政府的轉(zhuǎn)移，公眾對政府服務(wù)需求日漸多樣化和對政府期望值日漸提高，隨之政府對社會和公眾承擔(dān)的責(zé)任越來越多。基層政府作為直接面向民眾的政府，原本承擔(dān)的工作任務(wù)就比較多且具體，在社會主要矛盾變遷的大背景下，其履職范圍再繼續(xù)擴大和精細化。

基層民主自治作為民主政治的重要內(nèi)容，是基層民眾實現(xiàn)自我管理的重要途徑。其功能實現(xiàn)的關(guān)鍵在于厘清政府和社會的邊界，只有適度減弱國家權(quán)力對社會的直接控制和干預(yù)，社會才能留有自主發(fā)展的空間和可能性。[25]但是，政府職責(zé)是政府依托國家強制力和從上至下的政府組織體系進行國家治理和社會治理的一種主動作為，從這個意義上講，政府職責(zé)是對社會場域的一種干預(yù)力量，政府職責(zé)范圍的擴張則是對社會場域的一種侵蝕。因此，政府職責(zé)范圍的擴張與基層自治之間存在著理論上的矛盾邏輯。編外人員一般比較熟悉地方情況，對于解決基層問題、緩和地方?jīng)_突對官僚體制的沖擊具有一定的優(yōu)勢。同時，編外人員多采用靈活、變通手段處理基層問題，對于維護群眾自治權(quán)利也有一定保護作用。政府通過聘任方式將編外人員納入政府組織系統(tǒng)內(nèi)部，使其成為連接基層政府與鄉(xiāng)村民眾的紐帶。

三、編外人員對基層治理的影響

“事權(quán)下移”異化與縮編限編的悖論、政府職責(zé)范圍擴張與基層自治的悖論使得編外人員的存在成為一種必然選擇。盡管如此，編外人員在執(zhí)行政策的過程中面臨業(yè)務(wù)能力偏弱、制度約束力不足、自身待遇難以保障等問題，這直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行效果的弱化，加劇了基層治理的風(fēng)險，損害了政府合法性和公信力。任何一項公共政策都需要經(jīng)由政策執(zhí)行這一環(huán)節(jié)得以落實和實現(xiàn)。因此，在整個政策過程中，政策執(zhí)行處于核心位置。有學(xué)者認為政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者的再設(shè)計過程[26]，可見政策執(zhí)行者的作用不可替代。在基層政府執(zhí)行人員中，除了正式編制人員執(zhí)行政策以外，還存在大量的編外人員，在一些地方或者部門其數(shù)量甚至超過了編內(nèi)人員，這些編外人員主要從事的就是基層事務(wù)執(zhí)行工作，因此，編外人員是基層執(zhí)行人員隊伍的重要組成部分，是基層政策執(zhí)行不得不考慮的一個重要因素。為政策執(zhí)行者創(chuàng)造良好的條件，對政策目標(biāo)實現(xiàn)具有重要意義。但是從現(xiàn)實來看，編外人員尚且不具備很好地執(zhí)行政策的條件，主要表現(xiàn)為：

第一，編外人員對行政技術(shù)、行政程序和行政精神沒有很好地把握，業(yè)務(wù)能力與編內(nèi)人員存在差距。從聘任途徑來看，一些編外人員通過政策內(nèi)就業(yè)安置或者依靠關(guān)系進入政府內(nèi)部工作，一般沒有經(jīng)過公開考試和系統(tǒng)職業(yè)訓(xùn)練的過程而直接由政府統(tǒng)一安排和調(diào)配，與經(jīng)過重重嚴格考試進入政府的公務(wù)員相比，在業(yè)務(wù)能力、政策執(zhí)行力方面存在一定差距。從人員要求來看，一般基層政府在招聘編外人員時多要求是具有當(dāng)?shù)貞艏墓瘢虼?，通過聘任途徑進入政府工作的編外人員多為當(dāng)?shù)厝?，他們熟悉?dāng)?shù)厍闆r，具有一定的地方知識。當(dāng)然這對于服務(wù)基層工作有一定優(yōu)勢，但在履職過程中他們也容易受到鄉(xiāng)村人際關(guān)系、人情、面子等人為因素的影響，進而偏離政策初衷。

第二，政府對編外人員的管理相對松散。一方面，政府尚未對編外人員的法律地位和身份進行明確的規(guī)定，編外人員的身份認同普遍較低，缺乏歸屬感。不論是《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《地方政府和各級人民代表大會編制管理條例》，還是《事業(yè)單位人事管理條例》都沒有對編外人員的法律地位和身份進行明確的規(guī)定。編外人員盡管在政府部門中工作，參與公共事務(wù)，但是并未受到體制保護。這種法律制度性缺失和體制性保護缺失使得編外人員產(chǎn)生一定的心理落差，難以真正融入政府組織工作。另一方面，政府尚未建立對編外人員規(guī)范管理的剛性制度。政府對編外人員的管理多依賴于政府內(nèi)部自制的規(guī)定、準則，比如，南京市政府出臺的《關(guān)于嚴格規(guī)范市級機關(guān)和事業(yè)單位編外人員管理的意見》要求嚴格編外人員管理，甘肅省政府要求在行政機關(guān)工作的編外人員只能從事行政執(zhí)法管理的輔助工作，不能單獨從事行政執(zhí)法活動等，但是這些規(guī)定缺乏標(biāo)準、程序、監(jiān)督、考核等方面內(nèi)容，約束力普遍較弱、隨意性較大。

第三，編外人員的薪資待遇普遍較低，且沒有相應(yīng)的晉升通道。相較于正式編制人員，編外人員工作內(nèi)容較為繁雜，工作強度普遍較大，且工資待遇普遍較低。有調(diào)查顯示，在一些政府部門中，編外人員多被安排在臟、累、危的工作一線，但多數(shù)正式編制人員的工作相對比較清閑。以T市L縣T鎮(zhèn)政府為例，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共有9名編外人員，包括7名事業(yè)聘用人員、1名人事代理人員和1名勞務(wù)派遣人員。據(jù)該名勞務(wù)派遣人員反映，“我現(xiàn)在每個月只有1650元的死工資，這個工資參照的是L縣最低工資標(biāo)準，沒有‘五險一金’，更不存在什么福利津貼和激勵晉升了?！雹?/p>

可以看出，作為政策執(zhí)行者，編外人員尚未完全具備政策執(zhí)行達到良好效果時執(zhí)行者應(yīng)該具備的條件。因此，對基層政策執(zhí)行產(chǎn)生了負面影響。第一，編外人員在公共政策執(zhí)行過程中，傾向于采用變通執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行的方式，“政策走樣”“執(zhí)行偏差”、權(quán)力腐敗等問題時有發(fā)生，造成政策執(zhí)行難以達成初始政策目標(biāo)。基層政府工作千頭萬緒，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般下轄十幾、二十個行政村，面對上萬人口，幫助廣大村民解決大小問題。面對繁重的基層工作事項，人手不足問題突出，但是為了完成任務(wù)，編外人員便會采用選擇、變通等方式來執(zhí)行上級政策。第二，編外人員在沒有執(zhí)法權(quán)的情況下，違規(guī)使用執(zhí)法權(quán)，損害民眾正當(dāng)利益。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政執(zhí)法人員必須是行政執(zhí)法機關(guān)在編的工作人員。由此，在行政執(zhí)法機關(guān)的編外人員不屬于行政執(zhí)法人員，沒有行政執(zhí)法權(quán)。但即便如此，在現(xiàn)實中還是時常出現(xiàn)編外人員違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法的行為。例如，2012年湖南邵陽市容監(jiān)督員通過罰款獲取“提成”、2013年陜西延安市“城管跳腳踩商戶頭部”事件、2014年南昌市西湖區(qū)城管臨時工敲詐商家事件、2018年深圳市南山區(qū)城管外聘人員暴力執(zhí)法事件、2018年浙江龍游協(xié)管員翁騰羽私自截留罰款的貪污案等。⑦

編外人員在基層政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生的如上問題，不僅會對政策效果和政策目標(biāo)產(chǎn)生負面影響，更重要的是可能導(dǎo)致基層政府面臨政治風(fēng)險?；鶎诱畧?zhí)行人員連接基層政府與廣大民眾，是打通基層治理“最后一公里”的關(guān)鍵一環(huán)。非正式官僚⑧失控影響公眾對政府的信任和基層穩(wěn)定，進而影響國家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。從理論上講，當(dāng)前我國政治體制呈現(xiàn)“壓力型體制”的運行特征。壓力型體制之下，基層政府面臨著沉重的壓力，一方面是對上的任務(wù)，另一方面是對下的民眾。由于上級政府擁有政策目標(biāo)的控制權(quán)和檢查驗收的控制權(quán)，而激勵權(quán)和實施過程的控制權(quán)由下級政府掌控，[27]為了保證完成上級下達的任務(wù)和指標(biāo)，基層政府往往對下采取“加溫加壓”的方式。但是正如彈簧都有最大彈性度一樣，基層的承受力也是有限度的，如果超過了這個限度，必然會產(chǎn)生一系列問題。

四、優(yōu)化基層政府編外人員治理的對策

基層政府聘用編外人員進行政策執(zhí)行和基層治理的策略有其內(nèi)生的必要性和合理性。編外人員作為政府組織管理、人事管理中的靈活因素，其存在是多重治理邏輯共同作用的結(jié)果。雖然編外人員的存在有其內(nèi)生驅(qū)動力，但無論政府部門對于編外人員的管理還是編外人員參與社會管理和提供公共服務(wù)的過程，都暴露出不少問題。一是從編外人員自身角度來看，編外人員面臨著身份認同缺乏、薪酬待遇不佳、晉升通道不暢、公信力缺失等問題；二是從基層治理角度來看，由于編外人員素質(zhì)能力的參差不齊、招募程序相對寬松隨意、權(quán)力歸屬和責(zé)任劃分尚未明晰，編外人員在參與基層治理的過程中仍舊存在違規(guī)執(zhí)法、暴力執(zhí)法、以權(quán)謀私等偏離公共精神的行為，這不僅弱化了政策執(zhí)行的效果，而且撼動了基層治理合法性的根基。因此，編外人員管理的規(guī)范化勢在必行。

第一，完善編外人員管理法制，增加制度供給。基層政府編外人員參與政策執(zhí)行和基層治理并發(fā)揮積極作用的前提應(yīng)該是明確的權(quán)力歸屬和責(zé)任劃分。很顯然，政府尚未通過正式且嚴格的法律法規(guī)或者制度規(guī)則對此進行規(guī)范，并且當(dāng)前編外人員對基層治理的種種負面影響歸根結(jié)底也正在于此。因此，國家應(yīng)制定關(guān)于編外人員法律地位、政府聘任編外人員行為的相關(guān)法律法規(guī)；同時，政府部門內(nèi)部亦應(yīng)制定關(guān)于編外人員崗位職責(zé)、權(quán)限、程序、問責(zé)等方面的細則，搭建起一套編外人員管理的制度體系，通過充足的制度供給來規(guī)范政府聘任編外人員的行為以及編外人員管理。

第二，嚴格編外人員的準入，強化教育培訓(xùn)。編外人員的準入可以借鑒公務(wù)員招錄程序，盡量采用公開考試、面向社會的方式，避免暗箱操作。這樣不僅有利于保障公平、公正、公開的良好秩序，同時也有利于在公平競爭的條件下?lián)駜?yōu)錄取。即使是基層政府委托勞務(wù)派遣公司開展編外勞務(wù)派遣崗的招聘工作，同樣適宜采用此種方式。對于已經(jīng)進入政府工作的編外人員，應(yīng)該定期開展針對編外人員的思想政治和專業(yè)技能培訓(xùn)，以促進編外人員行政素養(yǎng)的提升、思想觀念的更新和業(yè)務(wù)能力的改進，進而提高其服務(wù)群眾的能力。

第三，強化編外人員考核，規(guī)范監(jiān)督管理。編外人員進入政府的通道有勞務(wù)派遣和就業(yè)安置的區(qū)別，因此對其考核亦應(yīng)有所區(qū)分。對于以勞務(wù)派遣方式招錄的編外人員，應(yīng)該將政府考核與派遣公司的考核相銜接；對于以就業(yè)安置方式聘任的編外人員，政府應(yīng)該完善對其考核。編外人員盡管不具有政府正式編制，由于其在政府部門工作、參與公共政策執(zhí)行活動，編外人員在事實層面上扮演著“準代理人”的角色，履行政府代理人的部分職責(zé)。因此，必須加強對編外人員，尤其是行政執(zhí)法領(lǐng)域中的輔助執(zhí)法人員的行為監(jiān)督，強化紀律約束。一方面，正式執(zhí)法人員應(yīng)該監(jiān)督編外人員輔助執(zhí)法，避免編外人員獨立行使執(zhí)法權(quán)；另一方面，借助可追溯、可倒查的電子化設(shè)備和智能化、信息化執(zhí)法平臺，監(jiān)督編外人員輔助執(zhí)法過程和程序。

第四，健全編外人員保障機制，促進其職業(yè)發(fā)展。目前編外人員和編內(nèi)人員之間在工資待遇、福利保障和激勵晉升方面都存在較大差異，這種差異對編外人員參與基層政策執(zhí)行和基層政府組織發(fā)展均產(chǎn)生了負面影響，因此，政府應(yīng)該在組織注意力和自身財力條件允許之下，建立健全編外人員的保障機制，保障其基本待遇和基本職業(yè)發(fā)展，進而發(fā)揮其對基層治理的正向功能。依據(jù)編外人員履行職責(zé)、工作任務(wù)量的差異，建立編外人員薪資待遇的動態(tài)調(diào)整機制，使得編外人員薪資待遇與編內(nèi)人員適度匹配；拓寬編外人員進入編內(nèi)系統(tǒng)的多元通道，例如編外人員連續(xù)幾年考核為優(yōu)秀后可以享受同級事業(yè)編制的待遇，編外人員在工作滿一定年限后，直接或優(yōu)先轉(zhuǎn)為編內(nèi)人員等。

注釋：

①事實上，除行政系統(tǒng)外，編外人員廣泛存在于各種行業(yè)中，如消防系統(tǒng)編外人員、教師系統(tǒng)編外人員、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)編外人員、法院系統(tǒng)編外人員等。

②本文中的基層政府指縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

③整理自對T市H區(qū)T居委會主任的訪談材料。

④整理自對H市C縣B鄉(xiāng)黨委宣傳部門負責(zé)人的訪談材料。

⑤整理自對T市L縣T鎮(zhèn)勞動事務(wù)辦主任的訪談材料。

⑥整理自對T市L縣T鎮(zhèn)勞動保障事務(wù)辦編外人員B的訪談材料。

⑦參見：陳璇.邵陽城管“罰款提成”引爭議[EB/OL].http://zqb.cyol.com/html/2012-08/30/nw.D110000zgqnb_20120830_1-11.htm；延安城管執(zhí)法畫面：雙腳跳起暴踩男子頭部[EB/OL].http://news.ifeng.com/society/1/detail_2013_06/03/26034177_0.shtml?_from_ralated；南昌城管局請為“臨時工”的行為負責(zé)[EB/OL].http://finance.ifeng.com/a/20140703/12645547_0.shtml?wratingModule=1_15_103；城管外聘人員粗暴執(zhí)法被舉報 民警警告無效后就地拿下[EB/OL].http://k.sina.com.cn/article_6145283913_16e49974902000cl4u.html；“編外”不是法外 浙江省首例被留置編外人員獲刑[EB/OL].https://zj.zjol.com.cn/news/900890.html。

⑧基于前文的概念界定，這里的非正式官僚，即編外人員這一群體。所謂非正式官僚失控，是指在委托-代理關(guān)系中，政府難以對非正式官僚進行有效管理和控制的狀況。詳見：倪星，鄭崇明.非正式官僚、不完全行政外包與地方治理的混合模式[J].行政論壇，2017（2）。