戴祥玉，卜凡帥

（1.青島大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 青島 266061；2.青島大學(xué) 師范學(xué)院，山東 青島 266071）

一、引言

精準(zhǔn)扶貧與績(jī)效管理的有效銜接是提升精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)效，盡快實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的必然要求。隨著農(nóng)村貧困原因多元化、貧困人口分布混亂及扶貧效應(yīng)的遞減，在脫貧攻堅(jiān)背景下，中央政府高度重視扶貧的質(zhì)量和效率。2014年在《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》中，提出“建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制”的要求，并于2015年將精準(zhǔn)扶貧確定為我國(guó)農(nóng)村扶貧的總方略，特別強(qiáng)調(diào)貧困人口的自我發(fā)展，這為我國(guó)農(nóng)村貧困治理扶真貧、真扶貧指明了方向。反觀各地精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，盡管我國(guó)貧困治理路徑逐漸由普惠式救濟(jì)向適度競(jìng)爭(zhēng)式扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)換，農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象早已得到緩解，扶貧事業(yè)持續(xù)取得進(jìn)展，但是一些地方的精準(zhǔn)幫扶方式還停留在財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)救助的物質(zhì)幫扶階段，扶貧工作還面臨精準(zhǔn)識(shí)別偏差、扶貧資源使用低效、扶貧供需脫嵌等精準(zhǔn)管理滯后問題，部分地方官員在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧過程中崇尚“數(shù)字脫貧”，致使形式化、短期化、政績(jī)化扶貧問題時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)“越扶越貧”的怪圈，亟需從績(jī)效管理的觀點(diǎn)審視精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)發(fā)展問題，構(gòu)建綜合化的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估體系。

從既有的研究成果來看，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估研究已從早期的經(jīng)驗(yàn)描述、結(jié)果評(píng)價(jià)逐漸轉(zhuǎn)向理論分析。具體來說，相關(guān)研究在評(píng)估指向上強(qiáng)調(diào)扶貧的公共價(jià)值、主體責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展；在研究?jī)?nèi)容上涵蓋扶貧制度分析、扶貧對(duì)象能力發(fā)展、扶貧方式拓展等；在評(píng)估方式上主張從政府主導(dǎo)向參與式評(píng)估、動(dòng)態(tài)評(píng)估、綜合評(píng)估等方向發(fā)展；在研究形式上包括調(diào)查報(bào)告、比較研究、模式構(gòu)建和應(yīng)用型研究等。這些研究無疑拓寬了我們進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧績(jī)效研究的視野和研究框架，但縱觀既有研究成果，國(guó)內(nèi)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的研究時(shí)間相對(duì)較短，大部分研究散見于有關(guān)精準(zhǔn)扶貧問題或具體扶貧項(xiàng)目的研究之中。以“精準(zhǔn)扶貧績(jī)效”“精準(zhǔn)扶貧評(píng)估”和“精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估”為主題的文獻(xiàn)遠(yuǎn)少于以“精準(zhǔn)扶貧”為主題的文獻(xiàn)數(shù)量，精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)估體系及基本框架研究還未引起國(guó)內(nèi)學(xué)者的足夠重視。為從宏觀上把握相關(guān)研究的主要貢獻(xiàn)和亟待進(jìn)一步挖掘的研究空間，筆者將從績(jī)效評(píng)估的視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)與功能、績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容與方法、績(jī)效評(píng)估的影響因素、績(jī)效增進(jìn)策略幾個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以期為提升精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量和效率提供更好的應(yīng)對(duì)之策。

二、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的影響因素與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的實(shí)施過程包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，其實(shí)施效果受多重因素的制約，厘清精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的影響因素是提升精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的前提條件。結(jié)合我國(guó)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)政策與精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估相關(guān)文獻(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧能否取得理想績(jī)效，顯然與精準(zhǔn)扶貧資源是否充裕、精準(zhǔn)扶貧政策定位是否得當(dāng)、精準(zhǔn)扶貧制度體系是否完善、精準(zhǔn)扶貧機(jī)制是否有效和原有扶貧模式路徑依賴程度有著密切關(guān)系。具體來說，資源基礎(chǔ)決定著精準(zhǔn)扶貧開發(fā)工作的物質(zhì)基礎(chǔ)和發(fā)展條件，完善的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和富足的旅游資源為各地精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的差異化發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。績(jī)效目標(biāo)影響著精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值取向和工作原則，合理的目標(biāo)定位有助于踐行包容性增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展的扶貧理念，構(gòu)建因地制宜、內(nèi)外結(jié)合、全面科學(xué)的精準(zhǔn)扶貧體系，切實(shí)提升扶貧對(duì)象的脫貧能力。政策環(huán)境和制度設(shè)計(jì)影響著精準(zhǔn)扶貧的合法性基礎(chǔ)和扶貧路徑，前瞻性的制度設(shè)計(jì)、清晰的扶貧清單、明確的權(quán)責(zé)體系和綜合性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，有助于扶貧主體明確精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，界定精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象分類和具體內(nèi)容，規(guī)制扶貧主體的扶貧行為。工作機(jī)制和扶貧能力影響著精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理工作的針對(duì)性和可操作性，高效的扶貧工作機(jī)制有利于發(fā)揮扶貧模式和工具的潛在價(jià)值，規(guī)避扶貧過程的潛在風(fēng)險(xiǎn)。此外，原有的扶貧模式，在一定程度上牽制著扶貧主體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和行為選擇預(yù)期。

當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中還面臨著技術(shù)、思想及制度層面等多維困境。[1]結(jié)合我國(guó)扶貧實(shí)踐，具體來講，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的深入推進(jìn)主要面臨以下四個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：

首先，在項(xiàng)目定位方面，精準(zhǔn)扶貧理念缺乏可持續(xù)性。現(xiàn)階段，精準(zhǔn)扶貧涉及易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、兜底保障等多個(gè)領(lǐng)域，部分地方在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作過程中對(duì)政績(jī)考核時(shí)效性要求很強(qiáng)，過分注重扶貧數(shù)量和效率，在復(fù)雜且專業(yè)化的扶貧需求面前，部分基層官員尚未樹立全面脫貧意識(shí)，面臨專業(yè)知識(shí)不足、扶貧目標(biāo)替代和敷衍、多元角色困境等扶貧行為異化挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租和貪腐問題，造成扶貧資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)。此外，現(xiàn)階段精準(zhǔn)幫扶主體結(jié)構(gòu)單一，多元治理主體間缺乏扶貧主體意識(shí)，各自為營(yíng)現(xiàn)象嚴(yán)重，尚未形成有效的競(jìng)爭(zhēng)扶貧機(jī)制；扶貧對(duì)象存在明顯的“福利依賴”心理，缺乏主動(dòng)退出扶貧機(jī)制的意識(shí)，從事發(fā)展性脫貧工作的積極性不強(qiáng)，甚至采取故意隱瞞收入等方式套取扶貧待遇，存在只進(jìn)不退、過度依賴扶貧的現(xiàn)象，違背了全面發(fā)展理念和精準(zhǔn)扶貧初衷。

其次，在制度設(shè)計(jì)方面，扶貧項(xiàng)目不注重制度銜接和連貫性。我國(guó)各地資源稟賦不同、致貧原因各異，精準(zhǔn)扶貧的深入開展需要制度層面具體化的管理規(guī)范和扶貧彈性空間予以支持，然而，扶貧項(xiàng)目的碎片化、運(yùn)動(dòng)化正是由于缺乏統(tǒng)一的法律約束和制度規(guī)范，忽視制度壁壘和制度銜接所致。具體來說，在我國(guó)的扶貧系統(tǒng)設(shè)置中沒有專司監(jiān)督和評(píng)估的機(jī)構(gòu)，尚未建立中央到各級(jí)地方政府的扶貧監(jiān)督評(píng)估體系，[2]在精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡時(shí)，統(tǒng)計(jì)部門與基層部門的識(shí)別指標(biāo)和方法不一致，[3]在扶貧項(xiàng)目運(yùn)行中，扶貧部門權(quán)力配置交叉，扶貧政策政出多門，扶貧機(jī)構(gòu)中缺乏財(cái)權(quán)與事權(quán)相分離的管理制度，駐村干部扶貧績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制亟待完善，社會(huì)組織和企業(yè)在參與貧困治理中也缺乏可操作性的規(guī)范制度和監(jiān)管措施。此外，基層干部在扶貧資金使用過程中存在挪用扶貧資金、無效配置扶貧資源的道德風(fēng)險(xiǎn)及敷衍塞責(zé)的瀆職行為，嚴(yán)重削弱了精準(zhǔn)扶貧效益。

再次，在扶貧機(jī)制方面，缺乏有效的退出機(jī)制和評(píng)估方法。貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)粗放、扶貧資源投入分散、管理監(jiān)督評(píng)估體系欠缺、扶貧激勵(lì)約束機(jī)制不健全、社會(huì)主體參與機(jī)制不完善是我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村扶貧機(jī)制設(shè)計(jì)的主要缺陷與障礙。[2]就退出機(jī)制而言，大部分貧困地區(qū)的貧困退出機(jī)制不靈活，退出標(biāo)準(zhǔn)和退出程序不完善，動(dòng)態(tài)脫貧機(jī)制、脫貧摘帽過渡期補(bǔ)償機(jī)制和返貧風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制嚴(yán)重缺失，[4]部分地區(qū)不注重扶貧對(duì)象的發(fā)展意愿和脫貧后生計(jì)策略的轉(zhuǎn)化、創(chuàng)收能力的培養(yǎng)，扶貧對(duì)象的退出名單直接由村委會(huì)干部討論決定，缺乏民主評(píng)議和公示環(huán)節(jié)，致使部分貧困問題得不到及時(shí)解決，貧困退出機(jī)制依然面臨嚴(yán)峻的返貧形勢(shì)。就評(píng)估方法而言，既有的扶貧評(píng)估方法偏重于資源投入，一直以資源投入和扶貧活動(dòng)指標(biāo)為主，對(duì)扶貧基礎(chǔ)、資源整合水平、扶貧開發(fā)條件等指標(biāo)有所忽視，尚未形成一套科學(xué)的評(píng)估方法體系。綜合評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，結(jié)果指標(biāo)權(quán)重過高；考評(píng)數(shù)據(jù)采集方法不科學(xué)，數(shù)據(jù)核實(shí)困難；數(shù)據(jù)填報(bào)不及時(shí)、不可靠，與考評(píng)要求脫節(jié)；個(gè)別指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過高等是當(dāng)前農(nóng)村扶貧資金績(jī)效考評(píng)方法所面臨的主要問題。[5]

最后，在路徑依賴方面，政府主導(dǎo)型扶貧開發(fā)模式長(zhǎng)期存在。隨著我國(guó)貧困人口的分布由整體性向個(gè)體性過渡，精準(zhǔn)扶貧上升為我國(guó)貧困治理總戰(zhàn)略，但是受傳統(tǒng)的粗放式、政府主導(dǎo)的扶貧模式影響，我國(guó)大部分地區(qū)仍實(shí)行自上而下的科層治理和指令性扶貧資源配置方式，部分官員機(jī)械執(zhí)行扶貧政策，參與式扶貧和類型瞄準(zhǔn)式扶貧觀念缺位，社會(huì)參與和組織動(dòng)員平臺(tái)建設(shè)遲緩，扶貧對(duì)象認(rèn)定行政化、靜態(tài)化現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目落實(shí)存在委托-代理的問題，扶貧項(xiàng)目的碎片化問題嚴(yán)重。尤其是在壓力型體制下，有些政府官員甚至將扶貧項(xiàng)目視為撈取政治資本的手段，對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下敷衍，忽視扶貧對(duì)象的個(gè)性化脫貧需求，簡(jiǎn)單、機(jī)械地照搬精準(zhǔn)扶貧路徑，盲目興辦華而不實(shí)的扶貧項(xiàng)目，扶貧項(xiàng)目與社會(huì)治理和市場(chǎng)規(guī)律脫節(jié)，對(duì)扶貧過程中不規(guī)范和效益差的項(xiàng)目采取報(bào)喜不報(bào)憂的策略，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目存在趨同化、功利化的發(fā)展傾向，貧困戶長(zhǎng)期沉淀。

三、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)與功能

隨著農(nóng)村貧困治理多樣性和精細(xì)化需求的增加，扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別、扶貧項(xiàng)目的情境嵌入和扶貧資源的有效利用無不需要有效的績(jī)效評(píng)估予以保障，一些地區(qū)輕視本地實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和關(guān)鍵脫貧需求，出現(xiàn)扶貧對(duì)象失焦、盲目復(fù)制扶貧模式等問題，這些問題正是由于缺乏全局性的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效目標(biāo)定位所致。針對(duì)以上問題，我國(guó)學(xué)者在分析產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等具體扶貧形式，闡釋救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧等扶貧模式的現(xiàn)實(shí)問題和優(yōu)化路徑時(shí)，對(duì)于精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)和功能已形成基本共識(shí)，將其視為保障精準(zhǔn)扶貧功能實(shí)現(xiàn)的有效路徑。概括之，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的根本目的，是基于扶貧政策目標(biāo)和具體的貧困原因，依托有效的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估方法，對(duì)精準(zhǔn)扶貧的效果和效益進(jìn)行綜合性評(píng)估，以發(fā)現(xiàn)和改善扶貧工作中存在的問題，減少傳統(tǒng)扶貧理念、僵化扶貧模式等因素的消極影響，促進(jìn)扶貧地區(qū)和扶貧對(duì)象抗貧能力的可持續(xù)發(fā)展。具言之，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的功能主要包括以下三個(gè)方面：

首先，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估有助于提升扶貧目標(biāo)的精準(zhǔn)性。精準(zhǔn)扶貧的過程是多元主體發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，分類、分層推進(jìn)脫貧的系統(tǒng)過程。然而，扶貧主體都具有各自的行動(dòng)理性和自利傾向，缺乏必要的績(jī)效考核和管理機(jī)制，難以約束扶貧主體的理性行為，很容易造成扶貧項(xiàng)目減貧效應(yīng)的內(nèi)卷化，產(chǎn)生扶貧項(xiàng)目的“最后一公里”問題。精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估，通過政策清單、民主評(píng)議等評(píng)估方式，有助于增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)與扶貧效果之間的內(nèi)在聯(lián)系，賦予扶貧主體行動(dòng)的理性預(yù)期，引導(dǎo)扶貧主體準(zhǔn)確把握致貧原因，適時(shí)調(diào)整行動(dòng)策略，主動(dòng)調(diào)控扶貧政策執(zhí)行張力和偏差，以減少扶貧項(xiàng)目供給與扶貧對(duì)象需求相脫節(jié)的問題。此外，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估，還將扶貧對(duì)象識(shí)別、項(xiàng)目選擇和決策、扶貧過程等多個(gè)維度的評(píng)估結(jié)果與政府官員晉升考核掛鉤，倒逼基層干部鎖定精細(xì)化的扶貧目標(biāo)，積極回應(yīng)各地精細(xì)化的扶貧需求，從而強(qiáng)化地方政府精準(zhǔn)扶貧的公共責(zé)任和顧客至上理念，有效克服精準(zhǔn)扶貧定位模糊、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量等現(xiàn)實(shí)問題。

其次，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估有助于保障減貧方式的科學(xué)性。精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估推崇扶貧模式從輸血式向造血式的有機(jī)轉(zhuǎn)換，關(guān)注扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)性、扶貧內(nèi)容的針對(duì)性和扶貧項(xiàng)目的適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)扶貧方式的科學(xué)性和扶貧地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，提倡應(yīng)用先進(jìn)的數(shù)字化精準(zhǔn)識(shí)別技術(shù)。通過多維度的績(jī)效目標(biāo)、系統(tǒng)化的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)和正負(fù)向績(jī)效激勵(lì)措施，能夠有效保障上述評(píng)估功能，提升扶貧主體創(chuàng)新性執(zhí)行扶貧計(jì)劃，積極尋求推進(jìn)參與式扶貧、分類扶貧、專業(yè)扶貧有效方式的能動(dòng)性。除此以外，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估還為基層政府選擇具體的減貧方式提供方向和標(biāo)準(zhǔn)，有助于基層政府參照績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)來主動(dòng)反思和校準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和內(nèi)容，積極掌握先進(jìn)的信息化扶貧思維和扶貧瞄準(zhǔn)技術(shù)，主動(dòng)提升扶貧流程的實(shí)操性，因地制宜地淘汰無法滿足績(jī)效要求的傳統(tǒng)扶貧方式，自覺提煉值得推廣的扶貧經(jīng)驗(yàn)和減貧方式，從而推進(jìn)基層政府精準(zhǔn)扶貧方式的技術(shù)性變革和發(fā)展。

最后，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估有助于增進(jìn)扶貧效果的實(shí)效性。精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估是精準(zhǔn)管理的有效形式，有助于提升精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，防止精準(zhǔn)扶貧落入停滯不前的窠臼之中。一方面，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估通過明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系、脫貧標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估制度突出扶貧重點(diǎn)和難點(diǎn)，減少扶貧過程中因評(píng)估缺位、制度缺失所導(dǎo)致的扶貧政策無章可循，引導(dǎo)扶貧主體主動(dòng)加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目和資金的目標(biāo)管理，確保扶貧政策、扶貧資源與扶貧對(duì)象之間的有效銜接，助力實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。另一方面，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估通過制定責(zé)任追究制、量化扶貧考核指標(biāo)、完善社會(huì)監(jiān)督平臺(tái)建設(shè)、引入動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理及第三方評(píng)估系統(tǒng)等有效的評(píng)估方式，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧過程中因瞄準(zhǔn)偏離、數(shù)字脫貧造成的虛假脫貧和項(xiàng)目碎片化等負(fù)面影響，減少扶貧資源漏出現(xiàn)象，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧措施的環(huán)境耦合性，保障扶貧效果的最優(yōu)化產(chǎn)出，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的有序退出和持續(xù)幫扶。此外，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估為各地精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐活動(dòng)提供規(guī)制性治理工具和行動(dòng)范式，還有助于渲染精準(zhǔn)管理的環(huán)境氛圍，增強(qiáng)扶貧主體對(duì)精準(zhǔn)扶貧理念的認(rèn)同感及精準(zhǔn)管理的責(zé)任意識(shí)。

四、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容體系

已有研究大多肯定了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的減貧效果，從目標(biāo)群體、可行能力等視角分析審視精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和過程，闡明其績(jī)效管理問題，并對(duì)指標(biāo)體系和績(jī)效管理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)。綜觀之，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估內(nèi)容具體包括目標(biāo)導(dǎo)向、執(zhí)行過程、扶貧結(jié)果和扶貧體系四個(gè)層次。

就目標(biāo)導(dǎo)向而言，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估應(yīng)從系統(tǒng)角度審視精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目可持續(xù)性、合作性、公平性和效率等[6]方面的綜合效益，兼顧公平和效率，著重于多元治理主體各自的價(jià)值取向和脫貧目標(biāo)對(duì)精準(zhǔn)扶貧效果的影響。但在實(shí)踐中需要注意的是，在既有績(jī)效考核體系的影響下，部分官員具有鮮明的技術(shù)官僚主義特征，將精準(zhǔn)扶貧當(dāng)作一種技術(shù)安排，[7]致使所推進(jìn)的扶貧項(xiàng)目呈現(xiàn)板塊化、泛群體化特征，[8]容易忽視扶貧項(xiàng)目和內(nèi)容的社會(huì)合理性。村干部的自利性和扶貧精英偏好致使扶貧項(xiàng)目存在精英俘獲問題，扶貧項(xiàng)目存在門檻效應(yīng)，容易導(dǎo)致扶貧資源在精英群體內(nèi)部截留。[9]此外，農(nóng)村內(nèi)部的“不患寡而患不均”的平均主義思想長(zhǎng)期存在，貧困人口對(duì)扶貧資源平均分配的需求強(qiáng)烈，也影響著全面脫貧理念的樹立。[10]因此，我國(guó)學(xué)者在論述精準(zhǔn)扶貧績(jī)效時(shí)特別強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧公平性、可持續(xù)性的目標(biāo)導(dǎo)向，重視貧困對(duì)象生存能力、生產(chǎn)能力及基本發(fā)展能力等內(nèi)源式發(fā)展能力的提升。

就執(zhí)行過程而言，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估涉及扶貧機(jī)制中扶貧技術(shù)、扶貧方式的有效性問題。在扶貧對(duì)象識(shí)別技術(shù)方面，有學(xué)者指出，傳統(tǒng)的程序識(shí)別法和逐級(jí)指標(biāo)分配法，因模糊性的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別方式，存在識(shí)別精度的技術(shù)困境，[11]精準(zhǔn)扶貧技術(shù)靶向需定位在扶貧開發(fā)工作存在目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離和精英俘獲問題上。[10]在扶貧方式方面，當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧方式主要包括政府主導(dǎo)扶貧、參與式扶貧、分類式扶貧和區(qū)域協(xié)作式扶貧等模式，其中，參與式扶貧潛能的發(fā)揮，需要為扶貧對(duì)象創(chuàng)造表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)，賦予其知情權(quán)和參與權(quán)，動(dòng)員其參與到扶貧項(xiàng)目的決策、實(shí)施和監(jiān)督的全過程。[12]分類式扶貧模式效能的提升，需要構(gòu)建扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別和定位機(jī)制，重點(diǎn)支持有發(fā)展能力的弱貧家庭，發(fā)揮基層政府的統(tǒng)籌作用和社會(huì)組織在貧困治理中的專業(yè)性扶貧作用。[13]跨區(qū)域的協(xié)作式扶貧模式依托政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，其有效運(yùn)行需要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制和指標(biāo)，[14]強(qiáng)化跨區(qū)域扶貧的對(duì)口支援工作。

就扶貧結(jié)果而言，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估應(yīng)著重考量扶貧政策、扶貧項(xiàng)目管理及扶貧實(shí)踐的效益?，F(xiàn)階段，在精準(zhǔn)扶貧政策方面，還存在“重扶貧開發(fā)、輕安全網(wǎng)建設(shè)，重扶貧工程建設(shè)、輕人力資本開發(fā)，重實(shí)物扶貧、輕文化精神扶貧，重新制度建設(shè)、輕現(xiàn)有制度整合”等問題。[15]在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐方面，扶貧分配標(biāo)準(zhǔn)缺乏調(diào)查依據(jù)，各扶貧主體及部門之間的協(xié)調(diào)不足，扶貧項(xiàng)目的管理和審批復(fù)雜，扶貧過程缺乏社會(huì)組織和扶貧對(duì)象的有效參與。[16][17]此外，扶貧資金使用效率低下，還存在資金閑置、浪費(fèi)、冒領(lǐng)、挪用、違規(guī)使用、貪污腐敗等行為，迫切需要加強(qiáng)對(duì)扶貧資金使用的監(jiān)控。[18]尤其是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域的精準(zhǔn)扶貧，還存在資金投入不足、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低等突出問題。[19]

就扶貧體系而言，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估應(yīng)注重扶貧整體性效益。鑒于各地精準(zhǔn)扶貧工作的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，為保證評(píng)估的客觀性和科學(xué)性，反映扶貧過程中的利益相關(guān)者的利益沖突，我國(guó)學(xué)者普遍主張構(gòu)建多元、立體式的綜合績(jī)效評(píng)估體系。例如，焦克源和徐彥平從貧困基礎(chǔ)、人文發(fā)展和生產(chǎn)環(huán)境三個(gè)維度構(gòu)建少數(shù)民族貧困縣的扶貧開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；[20]徐莉萍、凌彬和譚天瑜以合作博弈理論為指導(dǎo)，借鑒歐盟共同體的目標(biāo)層次和治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建農(nóng)村扶貧利益共同體綜合績(jī)效評(píng)價(jià)模式；[21]李興江和陳懷葉從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平和能力建設(shè)四個(gè)維度，構(gòu)建參與式扶貧模式績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；[22]陳愛雪和劉艷從精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減貧成效等5個(gè)方面構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系；[23]于敏為提升扶貧資金使用績(jī)效，將財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系分為扶貧成效、資金管理及使用、工作評(píng)價(jià)和其他方面（違規(guī)違紀(jì)情況、受災(zāi)情況、區(qū)域差異情況）。[5]凡此種種個(gè)有見地，但綜合來看，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效綜合評(píng)估體系既應(yīng)該包括扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、政治效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面宏觀影響，又需考察扶貧機(jī)制、貧困對(duì)象獲得感和能力建設(shè)等方面的微觀效應(yīng)。

五、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的增效路徑

毋庸置疑，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估是精準(zhǔn)管理的重要路徑，也是做到扶貧對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到位、因村派人、脫貧成效“六個(gè)精準(zhǔn)”[24]的重要保障。囿于政府主導(dǎo)的扶貧模式，來源單一的扶貧資源，以及大且分散的扶貧對(duì)象，各地政府為提升扶貧質(zhì)量，涌現(xiàn)出許多值得推廣的精準(zhǔn)扶貧模式。為清晰總結(jié)各地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的典型路徑和成功經(jīng)驗(yàn)，筆者搜索近年來各地成功的精準(zhǔn)扶貧案例并歸類（詳見表1）。結(jié)合我國(guó)精準(zhǔn)扶貧成功案例及既有研究，關(guān)于提升精準(zhǔn)扶貧公正性、規(guī)范性和可持續(xù)性的績(jī)效增進(jìn)策略概括起來，主要包括以下三個(gè)維度。

（一）更新扶貧理念，加強(qiáng)靶向治貧

在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的指引下，基層政府精準(zhǔn)扶貧應(yīng)踐行可持續(xù)發(fā)展的扶貧理念，除了達(dá)到“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）和“三保障”（保障義務(wù)教育、保障基本醫(yī)療、保障安全住房）的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。一是要徹底轉(zhuǎn)換城鄉(xiāng)二元分治的治理模式和運(yùn)動(dòng)化、普惠式的傳統(tǒng)扶貧路徑，加大扶貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和配套條件的支持力度，增強(qiáng)扶貧對(duì)象持續(xù)受益意識(shí)，注重發(fā)展扶貧對(duì)象的內(nèi)生發(fā)展能力。二是要加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)管理意識(shí)，改變過去自上而下的貧困指標(biāo)分配方法，兼顧扶貧過程和扶貧結(jié)果，注重?cái)?shù)據(jù)核查、入戶走訪、摸底排查的積極作用，加強(qiáng)扶貧對(duì)象致貧原因、幫扶措施等扶貧過程和社會(huì)發(fā)展短板問題的信息動(dòng)態(tài)核實(shí)，綜合考察貧困戶的致貧原因和可行能力，轉(zhuǎn)變片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和扶貧數(shù)量的扶貧形式。三是要培養(yǎng)因地制宜扶貧開發(fā)思維，確保扶貧措施的差異化和精細(xì)化，謹(jǐn)防一勞永逸式的識(shí)貧模式，突出本地資源優(yōu)勢(shì)和扶貧重點(diǎn)，注重盤活農(nóng)村特色存量資源，積極探索符合實(shí)地需要的教育、文化、旅游和金融等多種扶貧形式。

表1 各地精準(zhǔn)扶貧的增效維度與成功樣本

（二）刷新扶貧體制，推進(jìn)整體性管理

增進(jìn)扶貧地區(qū)和扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)扶貧制度紅利獲得感，有賴于中央政府進(jìn)一步強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)布局，制定相應(yīng)的引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)政策，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等方式增強(qiáng)基層政府推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的積極性。因此，地方政府要增強(qiáng)扶貧政策和制度的聯(lián)動(dòng)性，制定統(tǒng)一的且有針對(duì)性的扶貧標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，其一，在扶貧資源管理制度方面，建立扶貧資源管理信息定期公開制度，完善扶貧項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)制度，進(jìn)一步明晰扶貧資源的分配權(quán)和管理權(quán)，以保障扶貧資源的整合使用，防止扶貧項(xiàng)目條塊分割的碎片化現(xiàn)象。其二，在扶貧干部管理制度方面，基于分工負(fù)責(zé)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)的原則，完善目標(biāo)管理責(zé)任制、個(gè)人責(zé)任清單；健全駐村干部培訓(xùn)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、問責(zé)和退出制度，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的綜合績(jī)效考核體系，細(xì)化扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，將綠色、創(chuàng)新、共享發(fā)展理念及用戶滿意度等內(nèi)容納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系；制定有吸引力的獎(jiǎng)懲制度和鼓勵(lì)扶貧創(chuàng)新的容錯(cuò)試錯(cuò)制度，增加成功經(jīng)驗(yàn)和模式的獎(jiǎng)勵(lì)方式，避免過去只獎(jiǎng)不罰的管理方式，對(duì)扶貧政策落實(shí)不力、不作為的懶政行為給予必要處分，提升駐村干部實(shí)時(shí)跟蹤、反饋扶貧效果的積極性。其三，在扶貧主體合作開發(fā)方面，完善公私合作的制度基礎(chǔ)，通過合同等規(guī)范性文件的形式明確公私方權(quán)責(zé)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)明晰的多元治理主體利益保障與制衡機(jī)制，并明確合作爭(zhēng)端所使用的法律處置程序，完善對(duì)社會(huì)主體評(píng)估和監(jiān)管的法律體系，引導(dǎo)社會(huì)組織提升其專業(yè)化組織能力。其四，在幫扶對(duì)象方面，秉持外援式扶貧資源與內(nèi)源式脫貧能力相結(jié)合的扶貧原則，強(qiáng)化旨在培育扶貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力的扶貧制度導(dǎo)向，在制度上賦予扶貧對(duì)象有效的知情權(quán)和話語表達(dá)權(quán)，完善民主決策制度，將扶貧對(duì)象的可行能力、抗貧能力和項(xiàng)目滿意度納入精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效評(píng)估體系，制定分類指導(dǎo)、因戶施策的具體扶貧制度和措施。

（三）創(chuàng)新扶貧機(jī)制，注重動(dòng)態(tài)監(jiān)管

精準(zhǔn)扶貧不能一蹴而就，堅(jiān)持精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)、精準(zhǔn)管理的目標(biāo)導(dǎo)向，切實(shí)提升基層政府對(duì)扶貧資源的統(tǒng)籌整合能力和扶貧過程的全方位監(jiān)督能力，防止精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目流于形式，需要加強(qiáng)依托現(xiàn)代化的治理技術(shù)，構(gòu)建并優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，為精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目決策和執(zhí)行提供科學(xué)的參考依據(jù)。由于精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的復(fù)雜性特征及內(nèi)源性發(fā)展要求，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧流程，創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。首先，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的民主決策機(jī)制。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)，拓寬扶貧對(duì)象和社會(huì)多元治理主體的參與渠道，通過農(nóng)戶申請(qǐng)、村民大會(huì)民主評(píng)議、村委會(huì)審查公示等民主化程序，以及信息公開和政策宣傳等方式，保障精準(zhǔn)扶貧決策和過程的民主化、開放化程度，扭轉(zhuǎn)扶貧信息不公開不透明的狀況。通過政府職能評(píng)議、貧困戶評(píng)議、村民評(píng)議、第三方評(píng)議相結(jié)合的方式評(píng)價(jià)扶貧績(jī)效，對(duì)重大扶貧項(xiàng)目召集專家科學(xué)論證，及時(shí)調(diào)整、修正扶貧計(jì)劃和評(píng)價(jià)指標(biāo)。其次，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。積極發(fā)揮基層政府在扶貧資金和資源配置方面的引領(lǐng)作用，構(gòu)建常態(tài)化的扶貧主體溝通與協(xié)作平臺(tái)、常設(shè)性的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)和扶貧機(jī)構(gòu)，促進(jìn)社會(huì)扶貧資源與扶貧需求的有效對(duì)接，積極應(yīng)用網(wǎng)站、微博和微信等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段，加強(qiáng)脫貧經(jīng)驗(yàn)交流與合作，促進(jìn)扶貧開發(fā)信息互聯(lián)互通、開放共享，引導(dǎo)社會(huì)公眾、高?？蒲性核榷嘣黧w直接或間接地參與扶貧、發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建互補(bǔ)開發(fā)的扶貧格局。再次，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的評(píng)估預(yù)警機(jī)制。著力構(gòu)建本地扶貧信息資源庫、績(jī)效評(píng)估專家?guī)旌唾Y源管理檢測(cè)信息系統(tǒng)，重視扶貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)開發(fā)前景、扶貧主體結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)設(shè)施等各類扶貧信息的篩選和評(píng)估，采取專項(xiàng)督察與全程督察相結(jié)合、抽樣調(diào)查與實(shí)地考察相結(jié)合的的管理方式，引入信息化、系統(tǒng)化、法制化的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)，[25]全程監(jiān)測(cè)扶貧資金的撥付進(jìn)度，隨時(shí)了解扶貧項(xiàng)目的定位和執(zhí)行情況，及時(shí)補(bǔ)錄貧困人口，剔除不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)者，持續(xù)防控扶貧開發(fā)的負(fù)面影響。最后，要優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧的人才發(fā)展機(jī)制。利用政策宣傳、專家講座、駐村幫扶、技術(shù)培訓(xùn)和鍛煉交流等形式，引導(dǎo)扶貧干部和主體樹立正確的扶貧觀念，加深干部對(duì)扶貧地區(qū)資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀和制約因素的深入了解，提升其精準(zhǔn)應(yīng)用數(shù)字化數(shù)據(jù)決策、管理、考核和服務(wù)的“循數(shù)管理技能”，[26]深化其對(duì)數(shù)字化脫貧技術(shù)的認(rèn)知與應(yīng)用。