唐堅

【摘要】行政文化是在行政活動中呈現(xiàn)出的一種獨特的社會文化，是行政管理的靈魂所在。目前，我國的行政文化正處在現(xiàn)代型和傳統(tǒng)型互相結(jié)合與交替的階段，本文對新形勢下我國行政文化創(chuàng)新進行了深入研究，以期促進行政文化創(chuàng)新，形成現(xiàn)代化的行政文化。

【關(guān)鍵詞】新形勢；行政文化；創(chuàng)新

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展逐漸進入新常態(tài)，需要加速推動建立創(chuàng)新型政府。行政文化創(chuàng)新是建立創(chuàng)新型政府的“助推器”，為其提供了理念支撐、價值指引、理論引導(dǎo)以及精神動力等，對促進行政模式、行政理念以及行政制度的創(chuàng)新，建立創(chuàng)新型政府有著非常重要的意義。

一、行政文化概述

（一）行政文化的概念

行政文化指的是在行政實踐過程中所產(chǎn)生的、能夠直接體現(xiàn)行政實踐和行政關(guān)系的各類精神狀態(tài)、心理現(xiàn)象以及道德現(xiàn)象等，中心是行政價值取向。文化是一種較為繁雜的社會現(xiàn)象，在不一樣的生活領(lǐng)域中有著完全不一樣的內(nèi)容與呈現(xiàn)方式，在行政實踐活動中便展示為行政文化。行政文化涵蓋了人們行政活動的信仰、態(tài)度、價值觀以及感情等，具體體現(xiàn)在人們的行政理念、行政思想、行政意識、行政原則、行政道德、行政心理以及行政價值中。行政文化的產(chǎn)生受到很多因素的影響，主要有歷史環(huán)境、民族特性、社會制度、文化背景以及文化心理等。

（二）行政文化的特點

1.歷史性。第一，行政文化的形成需要相應(yīng)的社會環(huán)境，行政文化是人類社會不斷發(fā)展的重要產(chǎn)物。從人類的發(fā)展歷程來看，行政文化的形成需要以國家行政實踐活動為基礎(chǔ)，是國家、社會私有制以及階級等相關(guān)歷史現(xiàn)象的重要伴隨物。第二，行政文化伴隨著行政活動的發(fā)展而快速發(fā)展，不同歷史階段的行政活動均具備其對應(yīng)的行政文化，同一階段不同的歷史環(huán)境同樣會導(dǎo)致行政文化出現(xiàn)相應(yīng)的變化。

2.階級性。行政文化有著較為顯著的階級性。行政文化的階級性特點，其核心并非是以階級社會作為首要歷史條件，而是行政文化在階級社會當(dāng)中，往往以相應(yīng)的階級意志來呈現(xiàn)，通常是為特定的階級利益提供服務(wù)的。不同階級的行政文化，其階級性不但有著互相對抗、對立的一面，同樣還有著互相轉(zhuǎn)化、統(tǒng)一的一面，然而前者顯得更加直接，是階級性的重要組成部分。行政文化所具備的階級性特點，不但是現(xiàn)實階級關(guān)系的重要體現(xiàn)，還是傳統(tǒng)階級關(guān)系的展示。

3.民族性。行政文化的民族性特點，大都在相應(yīng)行政文化的具體方式中顯現(xiàn)出來。行政文化通過民族形式與民族特點而快速發(fā)展，漸漸累積成傳統(tǒng)行政文化，形成行政文化的特點。因為所有形式的行政管理，其具體對象通常是由人和社會活動組成，所以，民族性對于行政活動以及行政文化有著非常重要的意義。在當(dāng)前社會中，全球各個國家間的交往日益頻繁與復(fù)雜，維持行政文化的民族性，已經(jīng)發(fā)展成全球各國高度重視的問題。

4.變動性。行政文化處在不斷改變與發(fā)展的過程中，其全新的文化成因不斷涌現(xiàn)，逐漸融入到行政文化的歷史長河之中，使得其具備更為豐富的形式和內(nèi)容。并且，傳統(tǒng)形式的文化組成或許會隨著時代的變遷而逐漸消失或因條件改變而發(fā)生變化。

（三）新形勢下我國行政文化創(chuàng)新的重要意義

第一，行政文化創(chuàng)新是促進我國行政制度改革的重要基礎(chǔ)。行政制度改革與行政文化創(chuàng)新存在著極為密切的聯(lián)系，人們唯有充分認識到傳統(tǒng)行政制度存在的不足，以及理想行政制度的重要價值所在，才能及時改變行政態(tài)度、行政思想以及行政情感等，推動行政文化的發(fā)展與革新，才能使人們更加積極地去觀察、選取、采納以及出臺全新的行政制度和相關(guān)政策，促進行政制度向更加合理、高效的方向發(fā)展，推動新制定的行政制度更加容易獲得人們的認可和支持。

第二，行政文化創(chuàng)新是減少我國公共政策執(zhí)行成本的重要方式。推進行政文化創(chuàng)新有助于減少政策的實施成本。政策制定與執(zhí)行者需及時轉(zhuǎn)變思想、與時俱進，充分把握在社會發(fā)展過程中亟待處理的社會問題，制定出臺合理高效的公共政策，有助于增強執(zhí)行人員對于相關(guān)政策的理解，進而加強政策執(zhí)行工作的有效性、主動性以及積極性等，有益于減少政策的執(zhí)行成本。

第三，行政文化創(chuàng)新是塑造政府形象的關(guān)鍵渠道。政府形象是人們對于政府部門所提供“公共產(chǎn)品”的內(nèi)心體驗與直觀評價。優(yōu)良的政府形象是政府部門社會管理、宏觀調(diào)控以及公共服務(wù)等能夠運用的核心資源，是降低政策制定負擔(dān)、減少政策落實阻力以及加強政策執(zhí)行成效的重要源泉。

二、我國行政文化的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，我國的行政文化正處在現(xiàn)代型和傳統(tǒng)型相互交融的關(guān)鍵時期，政府行政人員的效率意識、開放意識、競爭意識以及法制意識等均獲得了較大程度的加強，政府工作的公開性、透明度同樣日益提升。但是，幾千年的中華文明史使得中國行政文化具有濃厚的歷史特點，傳統(tǒng)文化中以王權(quán)主義為中心、注重社會等級、注重形式主義等特點嚴重阻礙著中國行政文化的健康發(fā)展。所以，在我國社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，行政文化的改革與創(chuàng)新將會經(jīng)歷一個復(fù)雜的過程。

第一，科學(xué)理性的行政文化和經(jīng)驗型行政文化共存。在中國，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟長時間處于統(tǒng)治地位，進而導(dǎo)致唯我獨尊、封閉保守的文化理念影響深遠，然而此種文化理念在行政領(lǐng)域的長久累積，產(chǎn)生了中國傳統(tǒng)社會依托經(jīng)驗進行管理的形式以及經(jīng)驗型行政文化理念。行政管理工作者通常依靠個人直覺、經(jīng)驗來開展相關(guān)的行政管理活動，并不愿意和其他社會系統(tǒng)或是行政系統(tǒng)內(nèi)部的組織進行交流，容易作出不當(dāng)?shù)男姓Q策，行政管理工作效率較低。隨著社會轉(zhuǎn)型進程的日益加速，一種全新的、科學(xué)理性的行政文化正在逐漸代替以往的經(jīng)驗型行政文化，現(xiàn)代化行政管理需要在理性基礎(chǔ)上，以科學(xué)的行政流程、理性的思維模式以及合理的管理制度對政府事務(wù)進行合理高效的管理，此類管理思想所形成的行政成效在西方國家的公共行政中獲得了證實。所以，當(dāng)前我國在思想文化領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)由經(jīng)驗型向科學(xué)理性的行政文化變化是極為必要的，對于加強政府部門的行政管理能力有著非常重要的價值。

第二，法治行政文化和人治行政文化共存。人治的價值理念是我國傳統(tǒng)行政文化長時間累積的結(jié)果，是中國封建專制的重要產(chǎn)物。此理念是數(shù)千年封建專制的主要管理思想，在現(xiàn)代行政管理環(huán)節(jié)仍時有運用。恰如鄧小平同志所講的那樣：“把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)做‘法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人的話叫做違法，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法也就跟著改變?！边@一段話充分彰顯出了傳統(tǒng)行政文化的人治特點。人治體現(xiàn)在行政法制創(chuàng)建層面，便是將“法律”看作一種治民的方式，而并非是用于規(guī)范自身的一種工具，體現(xiàn)在人際關(guān)系層面便是“人情風(fēng)”盛行，完全忽略了原則，亂搞裙帶關(guān)系，不但會對行政活動的公平、公正性造成影響，同時還會變成滋生貪污腐敗的溫床。在西方國家，法治理念因民主理念的明確而漸漸獲得政府與民眾的認同。我國政府已經(jīng)將依法治國列入《憲法》之中，表明我國已經(jīng)充分意識到了法治的迫切性與重要性。法治理念可以確保政府行政人員熟悉自身的職責(zé)范圍，依據(jù)相關(guān)法律行使權(quán)力，推進行政活動的程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高行政管理的工作效率。

三、新形勢下我國行政文化創(chuàng)新的對策

（一）堅持以馬克思主義為指導(dǎo)

馬克思主義是無產(chǎn)階級認識與改造世界根本性的方法論與世界觀。行政文化的形成、結(jié)構(gòu)、作用以及發(fā)展等，均離不開馬克思主義的引導(dǎo)。而且，馬克思主義中與國家、階級、法律、政治、文化、經(jīng)濟以及組織等內(nèi)容相關(guān)的觀點，為我國創(chuàng)新行政文化奠定了扎實的理論基礎(chǔ)。因此新形勢下我國行政文化的創(chuàng)新要始終堅持馬克思主義的指導(dǎo)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部全面推進行政心理、行政理念以及行政機制的更新，以現(xiàn)代化行政的基礎(chǔ)原理為引導(dǎo)，摒棄唯上意識、人治意識、官本位思想以及集權(quán)意識等，加強開放意識、創(chuàng)新意識、法制意識以及民主意識等。

（二）加快政府職能的轉(zhuǎn)變

政府部門的管理職能應(yīng)該是掌舵而非劃槳。新公共管理理論提倡政府部門在公共行政管理實踐環(huán)節(jié)所承擔(dān)的責(zé)任是制定政策而非執(zhí)行政策，也就是說，政府部門要將管理與具體執(zhí)行分開。此做法有利于縮小政府部門的規(guī)模，降低政府的財政開支，提高工作效率。高效的政府并非是一個“實干”的政府，同樣也不是“執(zhí)行”的政府，而是一個擅于進行“治理”的政府。

以上海浦東為例。目前，上海浦東在促進政府職能轉(zhuǎn)變方面主要采取以下措施：第一，始終堅持服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略的基本準(zhǔn)則。創(chuàng)建了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)，這是國家在中國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟跨入到轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期所制定的重大發(fā)展戰(zhàn)略。第二，準(zhǔn)確看待社會與政府、市場與政府二者間所存在的聯(lián)系。浦東高度重視社會與政府、市場與政府兩者間的關(guān)系，盡可能地激發(fā)出社會與市場的活力。首先，要梳理清楚市場和政府間的聯(lián)系。改革高度關(guān)注充分、準(zhǔn)確地行使政府職能，積極尋找市場功能與政府活動的最佳融合點，促進政府機構(gòu)簡政放權(quán)、削減審批流程，營造一個平等、寬松的準(zhǔn)入環(huán)境，激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新；創(chuàng)建起平等競爭的市場氛圍，保持優(yōu)良的市場秩序，優(yōu)化企業(yè)的發(fā)展環(huán)境。其次，要厘清社會和政府間的關(guān)系。改革著重于加強多元化的治理能力，增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進管理“力量下沉、重心下移、權(quán)力下放”，充分發(fā)揮出專業(yè)組織所具備的作用，指導(dǎo)各種力量積極融入市場監(jiān)管，摸索共享共建的多樣治理體系。第三，推進簡政放權(quán)、改善服務(wù)以及增強監(jiān)管的相互融合。以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機改造自身，其基本原則是“放管結(jié)合、簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)”相互融合。需始終秉持“放活、放開、放到位”的準(zhǔn)則，但并非是隨意、盲目的放任，而是需經(jīng)過監(jiān)管制度與方法的創(chuàng)新，加強監(jiān)管效率，保持優(yōu)良的市場秩序，創(chuàng)建起一個平穩(wěn)、透明、公正以及可預(yù)期的社會環(huán)境。依靠高效的“管”來推動更加多的“放”。第四，以標(biāo)準(zhǔn)化、清單化、制度化、規(guī)范化推動改革。在促進政府職能轉(zhuǎn)變的具體環(huán)節(jié)，浦東全面迎合深層次開放的趨勢，汲取國際成功的經(jīng)驗與做法，掌握基本規(guī)律，依照以清單化推動標(biāo)準(zhǔn)化、以標(biāo)準(zhǔn)化促進規(guī)范化、以規(guī)范化產(chǎn)生制度化的梯次進行改革，探索創(chuàng)建了“權(quán)力清單+負面清單+責(zé)任清單”的形式。

（三）加強國家公務(wù)員的精神文化建設(shè)

在全新的歷史時代，各級政府部門所面對的管理對象日趨多樣化：既有國營企業(yè)，又有民營企業(yè)；不但有國內(nèi)投資者，同時還有國外投資者。其活動范圍不但跨越了省區(qū)，或許還跨越了國界。不管是自然人還是獨立法人，其法律意識、公民意識等均有了較大程度的加強。各級政府或者中央政府所做出的行政行為若違背了法律，則隨時可能成為法庭的被告。全新的社會環(huán)境需要政府行政人員擺脫傳統(tǒng)行政文化理念的約束，不再將自己當(dāng)作能夠隨意控制民意的父母官，而是承擔(dān)某種公職的一般公民；政府部門的行政活動不但需接受法律的規(guī)范，同時還需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。從法律地位層面而言，政府行政人員和一般公民完全相同的，在國家法律面前，擁有完全一致的權(quán)利，肩負著平等的義務(wù)。因此需要教育政府公務(wù)人員牢牢樹立起普通公民的價值理念。

以上海浦東為例，在公務(wù)員精神的培養(yǎng)與弘揚過程中，浦東的人事、組織部門需要密切融合浦東發(fā)展的整體布局，始終秉持“以一流精神打造一流團隊，以一流團隊弘揚一流精神”，始終堅持以教育為基礎(chǔ)、以文化為靈魂、以實踐為根本、以制度為重心，運用各類高效方法，逐漸加強政府公務(wù)員精神的思想底蘊，打牢實踐基礎(chǔ)，豐富文化內(nèi)涵，創(chuàng)建一個支撐公務(wù)員精神的機制，全面培養(yǎng)與傳揚具備中國特色、時代特點以及浦東特質(zhì)的公務(wù)員精神，盡可能建立起一支在工作上有本事、政治上靠得住以及作風(fēng)素質(zhì)過硬的公務(wù)員團隊，以推動浦東能夠在更高的起點上獲得又好又快的發(fā)展。

（四）創(chuàng)建高效的行政體系

治理型行政文化是非常高效的行政文化，是行政組織現(xiàn)代化建設(shè)的需求，與外部利益有關(guān)人員創(chuàng)建起的合作網(wǎng)絡(luò)同樣對于行政效率有著更高的需求。

第一，改善行政組織結(jié)構(gòu)。深入推進行政改革，創(chuàng)建起“強而精”的政府，要做到以下兩點：一是服務(wù)第一。政府部門的作用應(yīng)該是掌舵而非劃槳。政府部門所提供的服務(wù)主要有兩種：一種是在國營部門與民營部門間搭建溝通的橋梁，激勵民營企業(yè)積極投資公共事業(yè)；一種是提供信息服務(wù)，定期向全社會公布相關(guān)信息。二是激勵競爭。將競爭體制融入到提供服務(wù)當(dāng)中去，競爭雖然無法解決所有的問題，然而在解決官僚主義問題時能產(chǎn)生非常好的效果。

第二，改善行政組織網(wǎng)絡(luò)。大部分公共事務(wù)并非某一個行政轄區(qū)可以妥善處理的，比如廢物排放、污水處理、供水供電以及公共交通等相關(guān)事務(wù)的處理便需多個轄區(qū)的政府部門共同協(xié)作。如此便會使得政府之間的關(guān)系從最初的縱向權(quán)力區(qū)分轉(zhuǎn)變成一種極為繁雜的共同肩負與協(xié)作處理問題的合作機制。很多行政性與政策性的公共事務(wù)不單單涉及到某一個行政人員或者社區(qū)，還會造成與其他相關(guān)部門或者行政人員間職能的交叉。所以，改善行政組織網(wǎng)絡(luò)可以較好地改進行政管理的工作效率。我國部分城市行政服務(wù)中心的建立恰是此類高效行政的重要表現(xiàn)。以上海浦東為例，綜合行政服務(wù)中心以概括歸納全程辦事代理機制為基礎(chǔ)，創(chuàng)新性地實施跨部門并聯(lián)審批工作制度。此工作制度有著以下兩個特點：其一，以對現(xiàn)行政策法規(guī)的適當(dāng)修改為基礎(chǔ)，針對牽扯到多個部門的行政程序?qū)嵤┤诤?；其二，達到各個部門間的全程辦事代理，也就是“一個單位的窗口進、窗口出”。上海浦東的行政服務(wù)中心根據(jù)辦理事項的不同而開設(shè)了相應(yīng)的服務(wù)窗口，將35個進廳單位依次設(shè)置為基建項目服務(wù)廳、法人登記服務(wù)廳、社保法律援助服務(wù)廳、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)廳以及社會發(fā)展服務(wù)廳等，在較大程度上方便了人民群眾。

（五）加強制度建設(shè)

第一，深入群眾制度。深入群眾制度指的是政府工作者要深入到人民群眾當(dāng)中，和民眾打成一片，充分了解人民群眾的日常生活，關(guān)心民眾疾苦，及時為群眾解決問題，培養(yǎng)群眾感情，同時牢牢樹立起為人民服務(wù)的理念。

第二，學(xué)習(xí)制度。要將較為先進的行政文化轉(zhuǎn)變成政府工作者的思想理念，學(xué)習(xí)教育是不可或缺的，學(xué)習(xí)制度便是為此目的而創(chuàng)建的，指的是安排政府行政人員進行學(xué)習(xí)、教育以及培訓(xùn)等，使其具備較為先進的行政思想理念的規(guī)定與辦法。學(xué)習(xí)制度的具體內(nèi)容主要有參加人員、內(nèi)容、時間、預(yù)期成效以及考評體系等。

第三，激勵制度。激勵制度指的是鼓勵行政人員樹立起較為先進的行政思想理念與行為模式相關(guān)的制度規(guī)定。在之前的深入群眾制度與學(xué)習(xí)制度當(dāng)中，已或多或少地包含了與激勵制度相關(guān)的內(nèi)容，對于那些能夠深入到人民群眾中努力學(xué)習(xí)的行政人員需給予相應(yīng)的精神與物質(zhì)獎勵，這是激勵的重要方式，按照強化理論便是積極性的強化，即為行為的結(jié)果提供科學(xué)的薪酬與獎勵，或者提高人們對于行為結(jié)果的期望值，以推動此種行為反復(fù)出現(xiàn)。第二種強化便是消極性的強化，即經(jīng)過相應(yīng)的形式比如處罰等，以避免某種不好或者不理想活動的持續(xù)出現(xiàn)。

四、結(jié)語

總而言之，行政文化創(chuàng)新是一個繁雜、動態(tài)以及長期性的系統(tǒng)化工程。隨著經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展，行政文化必然會被賦予全新的內(nèi)容與含義。所以，需要扎根于國家治理機制與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中，消除傳統(tǒng)的保守型、全能型、命令型以及人治型的行政文化，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新型、服務(wù)型、廉政型、法治型以及效能型的行政文化。通過創(chuàng)新行政文化以提高政府的執(zhí)政水平、加強政府部門的治理能力，實現(xiàn)政府治理的高效化。

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【作者單位：中國共產(chǎn)黨上海市浦東新區(qū)委員會黨校（上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院）】