●賈秋宇

一、引言

打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)，是黨的十九大確定的三大攻堅戰(zhàn)之一，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的第一個“一百年”奮斗目標(biāo)全面建成小康社會的重大舉措，是一項必須完成的政治任務(wù)。隨著各項扶貧工作的逐步深入，加大金融扶貧力度，合理合規(guī)增加對扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)戶信貸投放，增強(qiáng)貧困地區(qū)造血功能，解決好參與主體有限、整合資源不足、投放不夠精準(zhǔn)等問題成為當(dāng)務(wù)之急。特別是隨著脫貧攻堅進(jìn)入攻堅期，財政資金難以彌補(bǔ)保障缺口，扶貧融資日益成為地方政府扶貧資金的重要來源，但也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，迫切需要引起高度重視，不斷加強(qiáng)監(jiān)管。

河北省扶貧開發(fā)重點縣共計62個，其中：國定重點縣45個、省定重點縣17個；建檔立卡貧困村7366個，占全省行政村總數(shù)的14.8%；2015年底，全省共有建檔立卡貧困人口310萬人，經(jīng)過兩年脫貧攻堅，2017年全省貧困人口還剩183.4萬人。近年來，中央和省級財政不斷加大對扶貧投入力度，但遠(yuǎn)不能滿足脫貧攻堅需要。截至2018年底，河北省級共撥付各類資金171.9億元，除財政部門撥付資金60.5億元外，通過河北易地搬遷公司撥付資金111.4億元，主要是政策性銀行貸款。對市縣調(diào)研，主要以資金撥付為主線，以各級融資平臺公司為切入點，牢牢盯住扶貧項目這一關(guān)鍵，分析扶貧融資中存在的矛盾和問題。

二、基層扶貧融資存在的問題分析

（一）融資平臺數(shù)量較多，同質(zhì)化情況嚴(yán)重

為多方籌措資金加快地方建設(shè)，各級政府為爭取政策性貸款支持，積極推動建立各類融資平臺公司，造成當(dāng)前融資平臺存在“散、亂、差”問題。一是數(shù)量多，有的為了規(guī)避金融監(jiān)管，存在為資金設(shè)平臺的情況，爭取一筆貸款就設(shè)立一個平臺公司，有的為滿足上級部門行業(yè)扶貧要求，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、異地搬遷等分領(lǐng)域設(shè)立平臺公司，根據(jù)天眼查數(shù)據(jù)，最多的縣平臺公司達(dá)到24家。二是管理亂，各融資平臺雖然都是政府主導(dǎo)、財政注資，但分別由發(fā)改、金融辦、農(nóng)業(yè)局等部門負(fù)責(zé)，存在多頭管理問題，加大統(tǒng)籌管理難度。由于信息溝通不暢、責(zé)任落實不明，難以準(zhǔn)確掌握全縣融資金額總數(shù)和資金使用情況。有的地區(qū)為滿足融資需要，融資平臺分設(shè)多級子公司，法人代表、公司管理層相互兼職情況普遍，甚至存在“一套人馬多塊牌子”的問題，不僅造成機(jī)構(gòu)冗余，不便于管理，也增加了監(jiān)管難度。三是隱患大。由于各融資平臺之間關(guān)聯(lián)密切，互相之間資金往來和過橋擔(dān)保情況時有發(fā)生，有的融資平臺公司互相提供企業(yè)擔(dān)保，分別向商業(yè)銀行貸款，形成較大運營風(fēng)險。

（二）政府主導(dǎo)融資決策，存在違規(guī)擔(dān)保問題

由于扶貧融資多由政府主導(dǎo)，且貧困地區(qū)很難向融資平臺注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，加之法律意識淡薄，以政府購買服務(wù)等形式違法違規(guī)融資舉債屢禁不止，違法違規(guī)提供承諾擔(dān)保等問題也較為突出，形成隱性債務(wù)風(fēng)險。主要有以下形式：一是以縣級一般轉(zhuǎn)移支付收入擔(dān)保，上級統(tǒng)貸統(tǒng)還的政策性貸款，要求承貸縣（區(qū)）出具承諾函，同意若該縣（區(qū)）融資平臺公司到期不能償還貸款，則由上級財政扣減該縣（區(qū)）一般性轉(zhuǎn)移支付用于償還貸款本息。二是以土地預(yù)期收入擔(dān)保，有的地方政府承諾以荒山整治出讓土地指標(biāo)收益作為貸款質(zhì)押，為其融資平臺向銀行貸款提供擔(dān)保。三是以政府購買服務(wù)應(yīng)支付價款擔(dān)保。政府扶貧建設(shè)項目全部采取相關(guān)平臺公司與政府或主管部門簽訂《政府購買服務(wù)合同》或《委托代建購買服務(wù)合同》的方式，由平臺公司以相應(yīng)的政府購買服務(wù)應(yīng)支付價款作為抵押進(jìn)行融資。四是承諾固定收益及回購，某縣融資平臺公司同金融機(jī)構(gòu)簽訂股權(quán)投資合同，約定年化特定股息率，且承諾金融機(jī)構(gòu)在實繳出資日起滿2年后隨時有權(quán)要求回購主體回購全部股權(quán)，這是較為典型的“明股實債”融資行為。

（三）扶貧融資方式多樣，綜合融資成本較高

在財政投入難以滿足需要的情況下，地方政府采取了多種融資方式，綜合融資成本高，加劇了地方政府財政壓力。一是政府購買服務(wù)費高增加融資成本。大部分地區(qū)除負(fù)擔(dān)向貸款金融機(jī)構(gòu)支付利息外，還需按項目總投資的一定比例支付融資平臺公司購買服務(wù)費，有的服務(wù)費高達(dá)6%，遠(yuǎn)超融資平臺運作所需，扶貧融資變成了企業(yè)收入，既造成資金浪費又產(chǎn)生了廉政風(fēng)險。二是統(tǒng)貸統(tǒng)還方式造成重復(fù)支出服務(wù)費用。全省統(tǒng)貸統(tǒng)還的政策性銀行扶貧貸款，省級作為承貸主體計提服務(wù)費后，各縣級平臺承貸后也據(jù)此收取服務(wù)費，造成“一筆貸款兩級財政負(fù)擔(dān)服務(wù)費”問題，且部分地區(qū)服務(wù)費列支比例過高。三是貧困戶入股平臺公司資產(chǎn)收益扶貧方式增加財政負(fù)擔(dān)。有的地區(qū)鼓勵自我發(fā)展困難的建檔立卡貧困戶利用扶貧貸款，投入縣政府出資設(shè)立的國有平臺公司，獲得固定穩(wěn)定收益。這種方式不僅將本應(yīng)補(bǔ)助貧困戶的中央貸款貼息資金用于補(bǔ)助平臺企業(yè)，與資金政策目標(biāo)相違背，也損害了貧困戶應(yīng)得利益。同時，以發(fā)放投資收益形式補(bǔ)助貧困戶，不僅增加了財政支出，也有悖于《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)﹝2012﹞463號﹞有關(guān)“不得直接或間接吸收公眾資金進(jìn)行公益性項目建設(shè)”的規(guī)定。四是抵押國有企業(yè)權(quán)益融資方式。少數(shù)地區(qū)將林權(quán)等國有資產(chǎn)注入平臺企業(yè)，通過抵押公益性資產(chǎn)方式向銀行借款，由于資產(chǎn)優(yōu)良率不佳、評級較低，造成融資成本較高。

（四）財政支出責(zé)任過大，風(fēng)險防控問題突出

適度舉債有利于加快脫貧攻堅推進(jìn)力度，但超財力承受能力舉債、甚至違規(guī)舉債造成債務(wù)風(fēng)險，則無異于飲鴆止渴。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：一是扶貧融資難以納入政府性債務(wù)監(jiān)管。盡管各級財政已建立了隱性債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)控機(jī)制，但由于扶貧工作是政府主導(dǎo)的政治任務(wù)，市縣財政部門話語權(quán)有限，普遍監(jiān)管缺失，存在底數(shù)不清、賬務(wù)不明等問題。二是中長期支出責(zé)任規(guī)模較大。扶貧融資還款來源主要是財政撥款，由于扶貧融資均為近兩年舉借，多數(shù)貸款處于寬限期，只付息不還本，但未來幾年財政支出責(zé)任將快速增長。考慮到貧困縣產(chǎn)業(yè)底子薄、發(fā)展后勁不足，難以實現(xiàn)財政收入快速增長，且扶貧融資還本付息與置換債券償債高峰疊加，也加大貧困縣財政支出壓力，可能會出現(xiàn)少數(shù)縣“因債返貧”的情況。三是還款來源不穩(wěn)定。目前貧困縣還款來源主要依靠上級轉(zhuǎn)移支付和各類一次性收入。隨著脫貧攻堅任務(wù)的順利推進(jìn)，2020年各貧困縣出列后，預(yù)期國家對扶貧領(lǐng)域的支持力度將逐漸趨緩，同時各類一次性收入受政策變動和調(diào)整影響較大，可持續(xù)性較差。

（五）項目質(zhì)量較差，資金使用效益不高

一是有的市縣扶貧攻堅規(guī)劃制定缺乏合理性、科學(xué)性和規(guī)范性，有的以扶貧項目為“筐”，脫離扶貧攻堅任務(wù)和精準(zhǔn)扶貧要求，將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等與扶貧關(guān)聯(lián)度不高的項目“裝”入扶貧融資范圍。二是有的市縣項目管理不規(guī)范，部分項目在前期論證、開工審批等前置性條件不具備情況下，不按規(guī)定履行政府購買服務(wù)公開招投標(biāo)手續(xù)，直接通過平臺融資，造成“資金等項目”的問題。三是上級財政采取“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式轉(zhuǎn)借縣級平臺的政策性貸款，不考量地方項目進(jìn)度，采取一次性撥付，也造成貸款在縣級平臺閑置。四是貸款資金長期在平臺公司閑置，脫離財政預(yù)算監(jiān)管，也帶來管理風(fēng)險隱患，如某縣融資平臺公司將扶貧項目資金用于擔(dān)保和借款，為其他非扶貧項目公司提供擔(dān)保。

三、構(gòu)建扶貧融資監(jiān)管數(shù)據(jù)體系

目前，扶貧融資作為隱性債務(wù)由各級財政部門統(tǒng)計監(jiān)控，但仍停留在事后統(tǒng)計分析階段，很難對資金使用開展監(jiān)管。在調(diào)研中，不難看出目前扶貧融資數(shù)據(jù)仍存在數(shù)據(jù)不夠集中，扶貧辦、發(fā)改委、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)不同，無法實現(xiàn)有效的采集、比對、分析，難以形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)。同時，數(shù)據(jù)細(xì)化程度不夠，缺乏過程數(shù)據(jù)，造成細(xì)節(jié)缺失，難以根據(jù)監(jiān)管需要生成數(shù)據(jù)表格，使監(jiān)管缺乏足夠的穿透能力，財政監(jiān)管成了 “守著數(shù)據(jù)金山的乞丐”。此外，數(shù)據(jù)外延不夠?qū)?，扶貧融資監(jiān)管不能局限于財政數(shù)據(jù)，要拓寬視野，融通財政、金融、企業(yè)等多方信息，特別是利用好工商注冊信息、人行征信報告等外源數(shù)據(jù)，才能全面細(xì)致開展融資扶貧監(jiān)管。

解決數(shù)據(jù)規(guī)劃問題，是監(jiān)管數(shù)據(jù)體系建設(shè)的關(guān)鍵。根據(jù)調(diào)研情況，我們堅持問題導(dǎo)向，抓住平臺、資金、支出責(zé)任三個關(guān)鍵節(jié)點，梳理數(shù)據(jù)重點。一是融資主體情況，主要包括平臺公司工商注冊信息，其中，按資本金構(gòu)成區(qū)分財政出資、土地實物資產(chǎn)入股、政府債券資金投入、專項建設(shè)基金投入、政府投資基金投入、其他社會主體投入等情況。此外，按資本規(guī)模對融資平臺公司分類劃檔確定監(jiān)管等級。二是融資來源情況，主要按照政策性銀行貸款、專項建設(shè)基金、政府擔(dān)保貸款、信托和基金融資等分類，根據(jù)各資金來源特征，對信貸審核要件和關(guān)鍵信息進(jìn)行采集。三是融資使用情況。一方面，按照資金使用項目分類，包括精準(zhǔn)扶貧易地搬遷、脫貧攻堅計劃內(nèi)項目、產(chǎn)業(yè)扶貧等；另一方面，按照資金投入領(lǐng)域分類，如交通設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利建設(shè)等，對用于非扶貧領(lǐng)域的重點監(jiān)管。四是財政支出責(zé)任情況。根據(jù)貸款合同和實際償還計劃，逐年測算還本付息資金規(guī)模，建立中長期支出責(zé)任動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。

四、立足大數(shù)據(jù)體系構(gòu)建扶貧融資監(jiān)管機(jī)制

（一）明確目標(biāo)

服務(wù)財政改革和脫貧攻堅大局，充分利用大數(shù)據(jù)，以縣級脫貧攻堅規(guī)劃和項目庫為依據(jù)，以融資平臺扶貧融資臺賬為基礎(chǔ)，以動態(tài)監(jiān)控平臺為支撐，加強(qiáng)與工商信息、征信報告等外源信息系統(tǒng)的互聯(lián)共享，對各級各類扶貧融資資金籌集、管理、使用等情況進(jìn)行逐環(huán)節(jié)、全流程監(jiān)控，實現(xiàn)扶貧融資資金全過程可記錄、風(fēng)險可預(yù)警、責(zé)任可追溯、績效可跟蹤，及時規(guī)范地方政府扶貧融資行為，提高資金使用效率，推動有效化解扶貧領(lǐng)域隱性債務(wù)，構(gòu)建全鏈條扶貧融資監(jiān)管機(jī)制。

（二）推進(jìn)原則

一是加強(qiáng)統(tǒng)籌，分級負(fù)責(zé)。按照脫貧攻堅中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實的工作機(jī)制，可由中央或省級財政部門牽頭推動部署扶貧融資動態(tài)監(jiān)控工作，或?qū)⑵渥鳛榈胤秸畟鶆?wù)監(jiān)管系統(tǒng)子模塊，由各級地方財政部門做好具體數(shù)據(jù)填報和監(jiān)控工作。二是全面覆蓋，分類監(jiān)控。由各級財政部門牽頭梳理匯總扶貧融資資金總臺賬，針對不同項目不同領(lǐng)域分類設(shè)置預(yù)警規(guī)則，開展動態(tài)監(jiān)控，提升扶貧資金使用的精準(zhǔn)性和有效性。三是創(chuàng)新手段，分步實施。充分利用現(xiàn)有財政信息系統(tǒng)資源，充分考慮扶貧融資特殊性和地方發(fā)展差異性，搭建全國統(tǒng)一的動態(tài)監(jiān)控平臺，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。按計劃、分階段拓展完善監(jiān)控平臺功能，逐步實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

（三）具體思路

一是掌握信息、明確責(zé)任。通過建立覆蓋各級財政的扶貧融資資金動態(tài)監(jiān)控平臺（以下簡稱動態(tài)監(jiān)控平臺），對扶貧融資資金運行逐環(huán)節(jié)全過程進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，全面反映和掌握資金管理使用的所有信息，理清財政部門、主管部門、平臺公司、用款單位的職責(zé)，及時向各級領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)方面報告完整的扶貧融資資金運行情況。二是規(guī)范管理、防范風(fēng)險。通過對各級財政部門和相關(guān)單位扶貧融資資金“信息流+工作流”的穿透式動態(tài)監(jiān)控和預(yù)警，發(fā)現(xiàn)扶貧資金使用中存在的不當(dāng)或違規(guī)做法，找出扶貧資金管理工作的“堵點”和薄弱環(huán)節(jié)，督促有關(guān)方面及時采取有針對性的措施加以整改和糾正，補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，不斷規(guī)范和加強(qiáng)扶貧融資資金管理，提高扶貧工作效率，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險。三是協(xié)同推進(jìn)、提升績效。通過自上而下建立扶貧融資資金總臺賬和自下而上建立扶貧融資項目庫，實現(xiàn)資金和項目匹配、項目與支出責(zé)任掛鉤，推動形成各部門齊抓共管、協(xié)同推進(jìn)的工作機(jī)制，提升扶貧融資資金使用效益。四是分步實施、探索模式。扶貧融資資金動態(tài)監(jiān)控涉及各級各類金融機(jī)構(gòu)、省市縣鄉(xiāng)各級政府、融資平臺等多個部門，點多、面廣、情況復(fù)雜。做好這項工作需要充分考慮方方面面各種情況，充分整合內(nèi)部外部各種資源，有計劃、分步驟實施，努力探索扶貧融資資金監(jiān)管新模式，為其他地方政府合力合規(guī)融資監(jiān)管提供借鑒。

五、相關(guān)配套政策建議

發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢開展扶貧融資監(jiān)管是一項系統(tǒng)工程，需要在提升監(jiān)管機(jī)制建設(shè)能力的同時，加強(qiáng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，夯實動態(tài)監(jiān)控體制基礎(chǔ)。

（一）科學(xué)確定扶貧規(guī)劃，提高融資精準(zhǔn)度

一是推動各級政府細(xì)化扶貧攻堅規(guī)劃，結(jié)合自身財力情況，合理測算融資需求，切實做細(xì)做實融資方案，為扶貧攻堅“一張藍(lán)圖”干到底提供穩(wěn)定、安全的資金保障。二是提高扶貧融資項目質(zhì)量。完善扶貧融資項目庫建設(shè)，做好項目前置性審核，確?！俺墒煲粋€、入庫一個”，按照與扶貧規(guī)劃、扶貧任務(wù)結(jié)合程度，對項目實施分類管理，提高融資項目精準(zhǔn)性。三是創(chuàng)新融資項目資金管理辦法，建立以效益主導(dǎo)的“競爭性分配機(jī)制”，優(yōu)先保障易地扶貧搬遷住房安置、建檔立卡貧困戶脫貧等“群眾獲得感強(qiáng)”的項目融資，不斷提高融資精準(zhǔn)度。

（二）全面納入財政監(jiān)管，嚴(yán)格控制扶貧融資增量

按照地方政府性債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案，將扶貧融資行為納入政府性債務(wù)監(jiān)管，實行財政部門歸口管理。嚴(yán)格按照《預(yù)算法》等法律法規(guī)要求，審核項目投資預(yù)算和資金來源，對財政性資金作為主要還款來源的公益性存量融資，要通過地方自有財力和新增政府債券逐步消化，納入預(yù)算管理。加強(qiáng)地方財政對融資前置審核力度，除專項建設(shè)基金外，原則上采取市場化方式融資，嚴(yán)格控制融資規(guī)模和成本，確保地方財政運行可持續(xù)。同時，各級財政在預(yù)算中要足額安排扶貧項目支出，并建立穩(wěn)定增長機(jī)制。

（三）整合規(guī)范平臺公司，推進(jìn)市場化運作

加快推進(jìn)融資平臺公司轉(zhuǎn)型,按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50號)文件要求，開展對平臺公司“小、散、亂”現(xiàn)象治理，做實公司資本金，完善法人治理結(jié)構(gòu)，通過兼并重組清理壓縮現(xiàn)有融資平臺公司數(shù)量，原則上每縣只能設(shè)置一個扶貧融資平臺公司，并對規(guī)范后的公司統(tǒng)一由省級財政和扶貧部門實行名單制管理。盡快健全信息披露機(jī)制，融資時必須聲明新增債務(wù)不屬于地方政府債務(wù)，扶貧融資平臺公司不得承擔(dān)與扶貧融資無關(guān)的事務(wù)。

（四）加強(qiáng)違規(guī)融資整改，積極化解高風(fēng)險

嚴(yán)格按照 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財預(yù)〔2017〕50 號)和《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)文件要求，開展地方政府不規(guī)范的融資擔(dān)保行為整改工作“回頭看”，依法依規(guī)撤銷擔(dān)保承諾，完善合同條款，及時采取補(bǔ)救措施，確保整改成效。建立政府性債務(wù)財政承受能力評價機(jī)制，確保以后年度中長期支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過一定限額，防止地方出現(xiàn)“因債返貧”，影響財政平穩(wěn)運行。同時，妥善處理扶貧項目續(xù)建和收尾融資需求，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按市場化原則繼續(xù)提供貸款，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

（五）加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)力度，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性

引導(dǎo)地方政府樹立正確的政績觀，將融資管理考核納入脫貧攻堅考核評估指標(biāo)，建立扶貧融資責(zé)任制，確保明責(zé)到崗、負(fù)責(zé)到人。統(tǒng)籌各級審計、紀(jì)檢等監(jiān)督力量，對融資行為、項目管理、資金使用等定期開展巡視檢查，對推動融資平臺轉(zhuǎn)型不力、違規(guī)擔(dān)保承諾、不計財力盲目融資的地方政府，依法追責(zé)問責(zé)。同時，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)信貸行為監(jiān)督力度，對落實企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件不嚴(yán)、誘導(dǎo)地方政府違規(guī)擔(dān)保和不配合地方化解融資風(fēng)險工作的金融機(jī)構(gòu)從重從嚴(yán)處理。對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)舉借債務(wù)等問題，嚴(yán)格按照《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，下不為例?！?/p>