郭燕芬 柏維春

（東北師范大學政法學院，吉林長春130117）

營商環(huán)境是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)。當前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨著國際和國內(nèi)環(huán)境的深刻變化：國際層面上，全球經(jīng)濟貿(mào)易格局發(fā)生變化，投資競爭更加激烈；國內(nèi)層面上，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)。為應(yīng)對國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化對營商環(huán)境提出的新要求，黨的十八大以來，黨中央與國務(wù)院在推動全面深化改革和創(chuàng)新體制機制中多次論及優(yōu)化營商環(huán)境：黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 首次提出“建設(shè)法治化營商環(huán)境”，黨的十八屆五中全會明確營商環(huán)境的法治化、國際化、便利化建設(shè)目標。習近平總書記在博鰲亞洲論壇、深入推進東北振興座談會等多種場合多次強調(diào)優(yōu)化營商環(huán)境的重要性。李克強總理在全國深化“放管服”改革電視電話會議上做出“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的重要論斷。營商環(huán)境建設(shè)對減少行政審批，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，建立公平透明市場規(guī)則具有十分重要的作用和意義，在某種程度上，營商環(huán)境建設(shè)是新時代國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵突破口。

一、現(xiàn)有研究綜述及問題提出

國外和國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)相關(guān)問題的研究較為豐富，對現(xiàn)有研究進行梳理一方面可以更加全面、客觀地認識營商環(huán)境建設(shè)；另一方面可以從現(xiàn)有研究中發(fā)現(xiàn)并彌補研究不足。本文在中國知網(wǎng)等中文數(shù)據(jù)庫和Springer、Wiley、ProQuest、Sage 等英文數(shù)據(jù)庫以“營商環(huán)境”“投資環(huán)境”“經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境”為關(guān)鍵詞進行文獻搜索與篩選，對搜索到的文獻進行梳理與評述。

（一）國外研究現(xiàn)狀

國外關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)問題的研究多以實證研究為主，主要有以下三個路向。

一是關(guān)于營商環(huán)境價值和意義的研究。這類研究一般依托驗證營商環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展（對外貿(mào)易、外資直接投資、區(qū)域發(fā)展等）的實質(zhì)影響，如尼爾·鮑爾欽（Neil Balchin）等人以8 個非洲國家為樣本，分析了與貿(mào)易相關(guān)的營商環(huán)境對貿(mào)易出口績效的影響［1］；阿巴特利（Arbatli M E）以G7國家為分析樣本，分析了營商環(huán)境中政治環(huán)境和制度、經(jīng)濟政策等因素對國外直接投資流入的影響等［2］。

二是關(guān)于營商環(huán)境評價的研究。這類研究以世界銀行集團（World Bank）發(fā)布的《營商評價報告》最被廣泛認可，該報告以企業(yè)生命周期為基礎(chǔ)開發(fā)評價指標體系，在全球范圍內(nèi)篩選大量樣本展開評價；經(jīng)濟學人智庫（Economist Intelligence Unit）也形成了一套結(jié)合宏觀環(huán)境與市場重點要素的評價指標體系并對全球82 個經(jīng)濟體開展評價研究。此外，瑞士洛桑國際管理學院（International Institute for Management Development）發(fā)布的《全球競爭力報告》以及日本都市戰(zhàn)略研究所發(fā)布的《世界都市綜合競爭力排名》也較為權(quán)威。

三是關(guān)于營商環(huán)境影響因素的研究。這類研究以全球或某一地區(qū)的跨國文獻與數(shù)據(jù)分析為主。如如卡琳·溫蒂（Carlin, Wendy）和保羅·西布萊特（Paul Seabright）通過數(shù)據(jù)調(diào)研和案例分析，認為社會制度是營商環(huán)境的主要影響因素［3］；克拉帕爾（Klapper L）、勒溫（Lewin A）和德爾加多（Delgado J M Q）對112 個發(fā)展中國家進行調(diào)研，認為穩(wěn)定的政治環(huán)境、良好的治理、現(xiàn)代化商業(yè)注冊等要素對企業(yè)進入意愿有較大影響，政府應(yīng)從這些變量入手提升營商環(huán)境治理能力［4］；巴·艾哈迪（Bah, Elhadj）和雷芳（Lei Fang）認為監(jiān)管環(huán)境、犯罪、腐敗、基礎(chǔ)設(shè)施可及性、金融發(fā)展等因素對營商環(huán)境有重要影響，是營商環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵要素［5］。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

近年來，國內(nèi)關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)問題的相關(guān)研究也逐漸豐富。主要研究路向有以下幾個方面。

一是關(guān)于營商環(huán)境價值意義的理論解析和實證研究。理論解析的研究思路一些是結(jié)合時代背景和政策導(dǎo)向，挖掘營商環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展的價值與意義［6］，另一些是通過深度解析營商環(huán)境與國家治理的關(guān)系，闡明營商環(huán)境在國家治理中的重要地位［7］；實證研究則側(cè)重分析營商環(huán)境對經(jīng)濟發(fā)展［8］、企業(yè)家經(jīng)濟活動時間［9］、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展［10］、直接投資［11］、服務(wù)業(yè)發(fā)展［12］等方面的影響以及營商環(huán)境中某一要素對經(jīng)濟社會發(fā)展某一要素的影響［13］。

二是關(guān)于營商環(huán)境評價的研究。國內(nèi)學者對營商環(huán)境評價的研究起步較晚，一部分研究是基于世界銀行的評價指標體系開展［14-15］。近兩年，一些學者也逐步開始探索我國營商環(huán)境評價指標體系，如婁成武、張國勇以市場主體主觀感為視角構(gòu)建了營商環(huán)境評價指標體系［16］；魏淑艷、孫峰以宏觀環(huán)境為框架構(gòu)建評價指標體系并對東北地區(qū)營商環(huán)境進行評價［17］；楊濤則細分營商環(huán)境構(gòu)成進行指標體系構(gòu)建并對魯蘇浙粵四省進行了對比評價與分析［18］。

三是關(guān)于地方政府營商環(huán)境治理中的現(xiàn)實問題分析。張威提出營商環(huán)境政策缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性、透明度不足、執(zhí)行不一致、政府與市場及政府內(nèi)部各部門之間的關(guān)系尚未理順等問題［19］；洪海認為存在對營商環(huán)境指標體系的片面認識，政府積極主動而特定行業(yè)反應(yīng)滯后，對營商環(huán)境成效評價缺乏全面性等問題［20］；婁成武等人則從治理理論視角提出政府營商環(huán)境建設(shè)意識偏差、合作理念不強、治理的制度化手段尚未形成、評估重量不重質(zhì)等問題［7］；王曉玲認為優(yōu)化營商環(huán)境的持續(xù)性建設(shè)有待加強［21］。

四是關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的策略研究。張波對比中國與其他國家企業(yè)營商環(huán)境指數(shù)差距后，提出行政改革與司法改革同步的治理思路［22］；史長寬、梁會君對我國三個省級橫截面的數(shù)據(jù)分析，提出優(yōu)化中西部貿(mào)易環(huán)境、提高政府辦事效率等策略［23］；魏淑艷、孫峰則提出調(diào)整工作思路、調(diào)動激活可利用資源、擴大和培育技術(shù)市場鼓勵技術(shù)配套和創(chuàng)新、破除體制機制障礙等治理策略［17］。除了宏觀性策略外，也有學者深入探討了某一項具體的優(yōu)化策略，如拓展行政公益訴訟范圍以啟用監(jiān)察機關(guān)的異體監(jiān)督來配合和保障營商環(huán)境治理［17］，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和異地商會作為政府和企業(yè)的橋梁紐帶作用［24］。

（三）研究評述與問題提出

上述文獻梳理顯示，現(xiàn)有關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)的研究是理論與實踐相結(jié)合、定性與定量兼具的，這些研究為開展營商環(huán)境建設(shè)的相關(guān)研究奠定了基礎(chǔ)。但現(xiàn)有研究也存在一些問題：國外研究主要是基于對跨國數(shù)據(jù)或案例的實證探索，但將其應(yīng)用于國情差異較大的我國，其解釋力和調(diào)適力有限。國內(nèi)研究更切合我國實際，但多側(cè)重價值研究和影響分析，大部分價值研究和影響分析是從時代背景解讀營商環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化的必要性，或從實證研究中證實營商環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要影響，對營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的研究明顯不足。

總結(jié)現(xiàn)有文獻觀點，從營商環(huán)境的基本屬性而言，營商環(huán)境作為制度集合體這樣一種特殊的公共產(chǎn)品，政府必然是其建設(shè)的首要和主要責任主體；從營商環(huán)境存在的問題而言，政府責任履行越位、缺位和偏差是造成營商環(huán)境存在問題的根源；從解決策略而言，政府責任的有效履行是保障營商環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化的主要途徑。而現(xiàn)有關(guān)于營商環(huán)境建設(shè)政府責任的研究呈現(xiàn)碎片化取向，將政府責任零星散布在上述問題、對策等研究中，對營商環(huán)境建設(shè)政府責任的系統(tǒng)化研究明顯不足。因此，對營商環(huán)境政府責任的系統(tǒng)研究迫在眉睫：一方面，新時代營商環(huán)境建設(shè)已成為刻不容緩的治理任務(wù)，只有理順營商環(huán)境政府責任的內(nèi)在邏輯，才能清晰把握當下營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的邊界；另一方面，營商環(huán)境建設(shè)中政府作為首要責任主體，必須從理論層面探析其責任邏輯，才能更加深入地分析當前營商環(huán)境建設(shè)中政府責任存在的問題，進而提出改進策略。

二、營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的歷史邏輯

營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的歷史邏輯體現(xiàn)了對營商環(huán)境建設(shè)中政府責任發(fā)展規(guī)律的深刻認識，也呈現(xiàn)出營商環(huán)境建設(shè)中政府責任得以形成的歷史軌跡。整體而言，營商環(huán)境建設(shè)的政府責任是與我國經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的、由混沌到清晰的發(fā)展歷程。我國營商環(huán)境建設(shè)始于1978年，在此之前為了鞏固社會主義制度，盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟，我國選擇實施計劃經(jīng)濟體制。在計劃經(jīng)濟體制下，政府通過指令性和指導(dǎo)性計劃來進行管理和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟，政府完全把控經(jīng)濟，這一時期的營商環(huán)境政府責任實質(zhì)上并沒有分化出來，而是蘊含在政府對經(jīng)濟發(fā)展的全面責任中。因此，嚴格意義上而言，自1978年改革開放以來，政府才開始營商環(huán)境建設(shè)活動。

（一）營商環(huán)境政府責任的起步

1978年，黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實行改革開放政策。改革開放初期，為改變我國社會貧困的現(xiàn)實，發(fā)展經(jīng)濟成為政府的當務(wù)之急，使國家和社會富裕起來的目標是促成政府全力發(fā)展經(jīng)濟的動力，這一時期營商環(huán)境建設(shè)的政府責任處于起步階段，主要表現(xiàn)為政府招商引資的責任。

與計劃經(jīng)濟體制不同，改革開放政策提出后，地方政府改變了計劃經(jīng)濟時期“一統(tǒng)天下”的管理模式，積極培育市場經(jīng)濟，推動了政府與市場分化的雛形，但政府與市場之間并沒有明確的邊界，這使政府主導(dǎo)和深度干預(yù)經(jīng)濟成為可能。同時，“唯GDP”政績考核和官員升遷的緊密聯(lián)系導(dǎo)致在提升招商環(huán)境的進程中，地方政府表現(xiàn)出了較強的“經(jīng)濟人”特征，因此，這一時期營商環(huán)境的政府責任是不余遺力地推進招商引資，地方政府圍繞GDP 考核指標需求，通過推出經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、稅收優(yōu)惠、扶持政策以及廉價的土地供給等方式來提高地區(qū)招商環(huán)境的競爭力，吸引投資，促進地方經(jīng)濟發(fā)展。

由于這一時期的招商引資工作推進尚處于探索和起步狀態(tài)，政府的各種招商引資的制度設(shè)計和政策實驗都處于摸索過程，具有中央政府主導(dǎo)、地方政府跟隨的特征。中央政府通過設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)、下放經(jīng)濟管理權(quán)使一部分地方政府在招商引資領(lǐng)域進行政策實驗，如1980年，全國人大常委會批準的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》規(guī)定“特區(qū)為客商提供廣闊的經(jīng)營范圍，創(chuàng)造良好的經(jīng)營條件，保證穩(wěn)定的經(jīng)營場所，一切國際經(jīng)濟合作和技術(shù)交流中具有積極意義的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、旅游業(yè)、住宅和建筑業(yè)、高級技術(shù)研究制造業(yè)，以及客商與我方感興趣的其他行業(yè)，都可以投資興辦或與我方合資興辦”①參見1980年8月頒布的《廣東經(jīng)濟特區(qū)條例》。。地方政府招商引資工作的積極行動局限在中央批準的率先開放的地區(qū)，范圍較為小，而經(jīng)濟特區(qū)的地方政府也主要是通過稅收優(yōu)惠、降低土地價格和廉價勞動力等粗放型履責手段提升地區(qū)的招商引資競爭力。

（二）營商環(huán)境政府責任的拓展

隨著改革開放的推進，尤其是1992年鄧小平同志的南方談話指明中國經(jīng)濟改革的方向后，地方政府招商引資工作范圍從特區(qū)向全國鋪開。這一時期盡管政府營商環(huán)境的主要責任內(nèi)容仍是招商引資，但責任范圍開始拓展。這一時期營商環(huán)境政府責任范圍的拓展表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，從改革開放初期的少量經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立拓展到大量的經(jīng)濟園區(qū)建立。據(jù)不完全統(tǒng)計，從1984年到2002年，大約有5 000 個各式各樣的經(jīng)濟園區(qū)建立，這些經(jīng)濟園區(qū)包括開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等。

另一方面，政府開始從招商引資戰(zhàn)略、政策和組織實施等多方面促進我國招商引資實踐與理論的結(jié)合，不再局限于推出碎片化的招商優(yōu)惠政策。例如，1992年商務(wù)部外國投資管理司在北京召開全國第一屆招商引資工作會議；1996年與世界銀行合作，在沈陽舉辦招商引資研討班等［25］。中央政府層面的上述全局性、統(tǒng)籌性的工作推進，幫助地方政府全面、深入理解招商引資相關(guān)的理論與實務(wù)。此外，與招商引資直接相關(guān)的機構(gòu)改革開始在地方政府層面開展。具體表現(xiàn)為，一些地區(qū)成立了招商引資機構(gòu)（如招商局、經(jīng)濟發(fā)展局）等或直屬于地方政府，或作為地方政府商務(wù)部門的下屬事業(yè)單位。這些專門的招商引資機構(gòu)改變了以往僅靠行政權(quán)力實施的粗放型招商優(yōu)惠政策，而是結(jié)合市場變化和投資者需求，靈活調(diào)整工作方法，推進我國招商引資工作從粗放型向精準化方向發(fā)展。整體而言，與起步階段中央政府主導(dǎo)、地方政府跟隨的特征相比，這一時期的招商引資工作中，地方政府發(fā)揮了更大的作用，逐漸開始成為招商引資工作的主角。

（三）營商環(huán)境政府責任的調(diào)整優(yōu)化

進入新世紀后，隨著經(jīng)濟全球化發(fā)展趨勢和2001年我國加入世界貿(mào)易組織（WTO），我國經(jīng)濟發(fā)展與國際接軌進一步加強，原有的招商引資工作很大程度上不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，這一時期營商環(huán)境政府責任內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也隨之有了新的調(diào)整和優(yōu)化：從單純推出粗放型、淺表性的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)向以行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制改革為核心的優(yōu)化策略。

WTO 按照市場經(jīng)濟要求設(shè)計了以自由、平等、公開、公正為核心的貿(mào)易規(guī)則，作為WTO 的成員國，我國必須努力達到WTO 所要求的營商環(huán)境治理體系和相應(yīng)的政府治理能力。為此，營商環(huán)境政府責任不僅僅是推出優(yōu)惠政策，同時要推動以政府與市場關(guān)系為主要內(nèi)容、以政府改革為主導(dǎo)的系統(tǒng)改革：以改革自身為主導(dǎo)，同時推動大型國有企業(yè)和銀行改革，逐漸解決我國長期存在的“政企不分”問題。此外，這一時期營商環(huán)境政府責任的另一個重要方面是調(diào)整和解決政府招商引資過程中累積的一些弊端和問題，例如，地方政府為爭奪投資項目而盲目讓利，惡性競爭危害可持續(xù)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展，更有重形式輕實效、重外資輕內(nèi)資、重招商輕服務(wù)、過度承諾等現(xiàn)象。這一時期，WTO 等國際外部動力和改革開放以來招商引資弊端解決的內(nèi)部動力共同推動地方政府逐漸從低門檻的優(yōu)惠政策模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿母锎龠M服務(wù)提升，改善營商環(huán)境的模式。

（四）營商環(huán)境政府責任的全面協(xié)同

進入新時代，國內(nèi)社會主要矛盾發(fā)生變化，人民美好生活的需求同發(fā)展不充分不平衡成為社會主要矛盾。國際上，貿(mào)易保護主義抬頭、全球治理體系發(fā)生重大變動。面對國內(nèi)外環(huán)境的深刻變化，實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，營商環(huán)境建設(shè)不再僅局限于企業(yè)“進入”的問題，而是包含企業(yè)從進入到退出的全過程，從招商引資到營商環(huán)境建設(shè)轉(zhuǎn)變成為必然，因此，營商環(huán)境政府責任定位、內(nèi)容和方式也隨之發(fā)生變化。

隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)和我國地方政府政績考核的逐漸科學化和均衡化，唯GDP 的經(jīng)濟政績考核不再獨占鰲頭，地方政府主要靠招商引資發(fā)揮其經(jīng)濟職能已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)狀和新時代共享、均衡的發(fā)展理念。以政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和社會環(huán)境為核心的營商環(huán)境成為吸引企業(yè)進入并長久發(fā)展繁榮的關(guān)鍵，這直接影響了營商環(huán)境的政府責任定位從直接參與招商引資具體政策活動到退居幕后積極提供服務(wù)，營造良好的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和社會環(huán)境。本質(zhì)上而言，我國改革開放的進程就是一系列漸變的制度變遷過程，政府在這一過程中始終擔負著主導(dǎo)責任，新時代營商環(huán)境建設(shè)也不例外。但有所不同的是，這一時期政府主導(dǎo)責任內(nèi)容不再是直接參與經(jīng)濟活動，而是以提供服務(wù)為主導(dǎo)的責任內(nèi)容：無論與政府服務(wù)直接相關(guān)的政務(wù)服務(wù)，還是政府發(fā)揮重要制度引導(dǎo)、法律規(guī)制的市場環(huán)境和社會環(huán)境，甚至地區(qū)的自然環(huán)境保護與改善都離不開政府服務(wù)責任的履行。從責任方式而言，政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和社會環(huán)境，乃至自然環(huán)境的改善都需要系統(tǒng)、全面和協(xié)同的改革，這一時期政府在履行其營商環(huán)境責任時也表現(xiàn)為從規(guī)制、管理轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理：縱向上中央與地方政府協(xié)同治理，橫向上政府內(nèi)部各部門之間、政府與市場主體、社會主體之間以及區(qū)域政府之間協(xié)同推進改革，共建優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境。

營商環(huán)境的政府責任隨著我國經(jīng)濟體制改革的推進不斷演化，經(jīng)歷了起步、發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整和全面協(xié)同四個歷史階段，這四個歷史階段實質(zhì)上也是營商環(huán)境政府責任邊界從混沌到明晰的演變過程。

二、營商環(huán)境政府責任的理論邏輯

理論邏輯始于實踐問題。營商環(huán)境政府責任的理論邏輯涉及兩個核心問題：一是政府是否需要承擔營商環(huán)境建設(shè)責任，二是政府如何承擔營商環(huán)境建設(shè)責任?；卮鸬谝粋€問題需要從營商環(huán)境的根本屬性入手，而回答第二個問題則需要從政府與市場關(guān)系及政府在市場經(jīng)濟中角色定位入手。

（一）營商環(huán)境的公共屬性

營商環(huán)境是“一種特殊的公共產(chǎn)品，也是政府公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)”［7］。從廣義視角界定，營商環(huán)境是一個地區(qū)整體的政治要素、經(jīng)濟要素、社會要素和文化要素等各種要素交匯而成的制度環(huán)境，具有強烈的公共屬性。這種公共屬性一方面表現(xiàn)為營商環(huán)境作為公共產(chǎn)品所蘊含的非排他性、非競爭性技術(shù)特征和社會公共需求的本質(zhì)特征，另一方面表現(xiàn)為營商環(huán)境作為公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)，蘊含著復(fù)雜性與多元性。

1.作為特殊的公共產(chǎn)品

經(jīng)濟學界公認的是薩繆爾森對公共產(chǎn)品的界定： 具有非排他性和非競爭性等基本特征的產(chǎn)品即為公共產(chǎn)品。隨著社會科學技術(shù)的進步，公共產(chǎn)品的范圍逐步擴展。喬治·恩德勒（Georges Enderle）從經(jīng)濟倫理的角度提出了更廣義的公共產(chǎn)品界定，即“社會和個人生活以及追求經(jīng)濟活動可能性的條件”，并指出定義公共產(chǎn)品的兩條原則：非排斥原則和非敵對原則。其中，“非排斥原則是指，與私人物品比較，對受公共產(chǎn)品影響的和受個人或集團權(quán)力限定的‘消費’不排斥其他人的消費，無論是出于技術(shù)的原因、效率的原因，還是出于法律或倫理的原因。非敵對原則是指一個消費者與其他消費者之間缺乏敵對性或競爭性”［26］。按照這一界定，營商環(huán)境與其他公共環(huán)境（如自然環(huán)境、法治環(huán)境等）類似，是一種公共產(chǎn)品，其非排他性原則體現(xiàn)在，營商環(huán)境不能被特定企業(yè)所占有，是面向特定區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)的系統(tǒng)環(huán)境，排除特定企業(yè)或存在技術(shù)困難，或?qū)е滦蕮p失，或違反相關(guān)法律或倫理，具有較高的代價；其非敵對性（或非競爭性）體現(xiàn)在一些企業(yè)享有并受益于營商環(huán)境并不會影響另一些企業(yè)的享有與受益，即營商環(huán)境受益對象之間不存在利益沖突。“非排他性與非競爭性，抑或非排斥性原則和非敵對性原則是公共產(chǎn)品的技術(shù)性特征，社會公共需求才是公共產(chǎn)品的本質(zhì)特征。”［27］在我國進入新時代，社會矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展成為必然趨勢的背景下，社會、企業(yè)和公眾對良好的營商環(huán)境的需求越來越強烈，營商環(huán)境的本質(zhì)特征越來越凸顯。政府的一個重要職能即提供公共產(chǎn)品，滿足公眾需求，這使政府成為營商環(huán)境建設(shè)的首要責任主體。

2.作為公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)

營商環(huán)境是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，市場與政府、社會相互分化的結(jié)果，是隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展而衍生的社會總體環(huán)境的子系統(tǒng)，是由政府、市場主體、社會公眾等多元主體共同構(gòu)建的一種制度環(huán)境。由此，營商環(huán)境可以看作公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)。作為公共治理的結(jié)果呈現(xiàn)，營商環(huán)境具有多元復(fù)雜性。這種多元復(fù)雜性主要表現(xiàn)在主體、要素和功能三個方面。在主體上，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，營商環(huán)境涉及主體不再局限于政府與市場主體，各種社會組織（如商會、行業(yè)協(xié)會）等多元供給主體都成為營商環(huán)境的構(gòu)建主體，呈現(xiàn)出多元性與異質(zhì)性。在要素上，營商環(huán)境不僅包括了生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境等天然要素，還包含了政治要素、經(jīng)濟要素、社會要素和文化要素等歷史與人文要素，這些數(shù)量龐大的要素之間存在較大的異質(zhì)性。復(fù)雜多元的主體和復(fù)雜多元要素之間或二者各自內(nèi)部相互依賴、相互聯(lián)系，且相互之間并非簡單線性互動，最終導(dǎo)致營商環(huán)境的功能也呈現(xiàn)復(fù)雜多樣性，具體表現(xiàn)在：良好的營商環(huán)境不僅通過促進企業(yè)發(fā)展有利于市場系統(tǒng)健康發(fā)展，還能帶來巨大的政治、社會正外部效應(yīng)。例如，良好的營商環(huán)境吸引大量企業(yè)入駐，對政府治理能力與治理體系的現(xiàn)代化改革起到倒逼推動作用，促進地方政府治理現(xiàn)代化；大量企業(yè)入駐也會帶動一個地區(qū)的就業(yè)率，提升人民生活水平等。

（二）營商環(huán)境的政府責任定位

從縱向歷史進程來看，政府與市場關(guān)系經(jīng)歷了一個變化的過程。從亞當·斯密認為政府應(yīng)該在經(jīng)濟活動中扮演“守夜人”的角色，讓市場這只“看不見的手”發(fā)揮主導(dǎo)作用，到凱恩斯在世界經(jīng)濟危機時期提出政府可以通過投資促進需求，即政府應(yīng)積極干預(yù)經(jīng)濟，到哈耶克新自由主義盛行，強調(diào)政府在市場經(jīng)濟活動中消極作用，再到2008年金融危機爆發(fā)背景下新凱恩斯主義誕生，強調(diào)政府在治理中的核心作用。政府在市場經(jīng)濟發(fā)展的角色和職能經(jīng)歷了消極（萎縮）—積極（擴張）—消極（萎縮）—積極（擴張）循環(huán)往復(fù)的變化過程。從政府在經(jīng)濟活動中角色和發(fā)揮作用的變化歷程可知，政府角色和職能的變動與當時的社會矛盾是緊密聯(lián)系的，不同歷史階段面臨的不同社會矛盾要求政府角色和作用隨之而變，適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

從橫向比較維度來看，以英、美為代表的成熟資本主義國家堅持自由市場經(jīng)濟，認為政府應(yīng)該最少干涉市場，充分尊重和發(fā)揮市場機制在經(jīng)濟生活中的作用；以蘇聯(lián)為代表的中央政府計劃型經(jīng)濟發(fā)展模式強調(diào)政府對市場的完全控制，用行政指令計劃國家經(jīng)濟發(fā)展；“二戰(zhàn)”后，東亞地區(qū)（以韓國、日本為代表）和拉丁美洲地區(qū)則基本上是一種政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展模式，其發(fā)展經(jīng)濟的基本特點是具有持續(xù)的發(fā)展愿景、凝聚力極強的政府經(jīng)濟部門、良好的政商合作關(guān)系，以及選擇性的產(chǎn)業(yè)政策；而以中國為代表的社會主義市場經(jīng)濟體制則創(chuàng)造性地在社會主義國家引入市場機制，激活市場活力，促進經(jīng)濟發(fā)展?？梢哉f，在不同的地區(qū)和不同的國家，由于其面臨的社會主要矛盾和經(jīng)濟基礎(chǔ)條件不同，政府在經(jīng)濟發(fā)展中的職責邊界、職責內(nèi)容也各不相同。

營商環(huán)境是典型的政府與市場主體互動演化形成的制度體系，由上文政府與市場關(guān)系分析可知，營商環(huán)境建設(shè)中的政府責任是必要的，但營商環(huán)境建設(shè)中政府責任應(yīng)該根據(jù)不同階段的社會主要矛盾、不同的基本國情來決定其邊界、內(nèi)容和方式。正如劉易斯提出的悖論所述“沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經(jīng)濟進步。另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟生活帶來災(zāi)難的例子……”［27］。這一悖論對于轉(zhuǎn)型時期我國營商環(huán)境建設(shè)中政府責任也具有較強的契合性：一方面，政府控制著改革的整體過程，政府行為直接決定著營商環(huán)境改革的程度，隨著經(jīng)濟社會對優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境需求的增強，政府在營商環(huán)境改革中的職責越來越重要；另一方面，隨著社會主要矛盾變化和全面深化改革的推進，政府為了適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，應(yīng)該是逐步弱化其對市場和企業(yè)的直接控制?？梢姡D(zhuǎn)型背景下的營商環(huán)境建設(shè)中政府責任問題兼具重要性和復(fù)雜性：重要性是指如果政府責任履行不力，治理能力不佳，那么營商環(huán)境必然難以最優(yōu)服務(wù)市場主體；復(fù)雜性則體現(xiàn)在營商環(huán)境建設(shè)的政府責任的邊界、內(nèi)容、方式是隨著國家或地區(qū)發(fā)展階段、當前主要矛盾等特征而變化的，加之我國特色社會主義政治體制和經(jīng)濟體制的特殊性，使營商環(huán)境建設(shè)中的政府責任具有較強的中國特色。

三、營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的實踐邏輯

“實踐邏輯”這一概念源于法國社會學家皮埃爾·布爾迪，是基于實踐者的行為與特定環(huán)境結(jié)構(gòu)之間關(guān)系、蘊含著一種認識和把握實踐的思維方式。實踐邏輯與理論邏輯相對應(yīng)，如果說理論邏輯是推理的邏輯，那么實踐邏輯則是事實的邏輯。營商環(huán)境建設(shè)中的政府責任不僅具有理論推演邏輯，還具有自身獨特的、從政府營商環(huán)境建設(shè)的實踐探索中完善抽象的實踐邏輯。

（一）自上而下：中央政府頂層設(shè)計到地方政府政策落地

作為單一制國家，政治體制和行政體制的層級化和集權(quán)化特征決定了中央政府在國家治理中具有頂層設(shè)計的重要責任。中央政府在營商環(huán)境建設(shè)中的責任也不例外。深化“放管服”改革、激發(fā)市場活力，與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對接、進一步擴大開放程度等頂層設(shè)計不斷出臺。自上而下從中央政府頂層設(shè)計到地方政府政策落地是營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的重要實踐邏輯。

按照黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議精神，改革創(chuàng)新體制機制，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是政府提供公共服務(wù)的重要內(nèi)容。習近平總書記在博鰲亞洲論壇、慶祝海南省經(jīng)濟特區(qū)30 周年大會、東北三省考察等多種場合都強調(diào)了投資環(huán)境、營商環(huán)境的重要性。李克強總理更是在政府工作報告、國務(wù)院常務(wù)會議、全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變職能電視電話會議中，多次部署進一步優(yōu)化營商環(huán)境，持續(xù)激化市場活力和社會創(chuàng)造力，并提出了“營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力”的重要論斷。

除了國家領(lǐng)導(dǎo)人對優(yōu)化營商環(huán)境的強調(diào)號召，中央政府頂層規(guī)劃責任還體現(xiàn)在優(yōu)化營商環(huán)境的戰(zhàn)略部署與規(guī)劃上。2018年初，國務(wù)院常務(wù)會議部署，要在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，構(gòu)建并推行我國營商環(huán)境評價機制。為貫徹這項部署，國家發(fā)展和改革委員會有關(guān)部門在召開專題研討會議、聽取地方有關(guān)部門（專家學者、企業(yè)代表）等各方意見的基礎(chǔ)上，優(yōu)化指標、完善調(diào)查問卷。確定試評價在全國東、中、西部和東北地區(qū)22 個城市分兩批開展①3月中旬至5月，首批在北京、上海、廈門、深圳、武漢、沈陽、成都、杭州、蘭州、遼寧葫蘆島、浙江衢州、陜西延安12 個城市開展試評價。根據(jù)試評價地方反饋的意見，對指標進行了調(diào)試修正。4月下旬至6月，第二批在天津、重慶、青島、廣州、南京、合肥、貴陽、湖北襄陽、海南三亞、浙江義烏10 個城市。。2018年6月28日，李克強總理提出了加快構(gòu)建“具有中國特色的營商環(huán)境評價體系”。2018年7月，推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組成立，下設(shè)優(yōu)化營商環(huán)境組，并在《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案》中明確了牽頭組織機構(gòu)。

（二）自下而上：地方政府改革試點到中央政府總結(jié)推廣

由于地理、歷史、政策等原因，我國各個地區(qū)的營商環(huán)境客觀條件存在較大差異。所以，盡管有層級性的自上而下的主導(dǎo)治理邏輯，但營商環(huán)境建設(shè)同其他領(lǐng)域的政策推進一樣，離不開地方政府結(jié)合本地特征的能動性和創(chuàng)造性。這就形成了政府營商環(huán)境建設(shè)中自下而上的實踐邏輯。

從目前全國各地政府的營商環(huán)境建設(shè)推進過程，也可以清晰地看到自下而上的實踐邏輯。一方面，在中國這樣多重轉(zhuǎn)型的國家治理中，僅靠中央政府的頂層設(shè)計來實現(xiàn)對不同區(qū)域、不同層級的政府營商環(huán)境建設(shè)的控制是不現(xiàn)實的，其科學性也會受到質(zhì)疑，因此，中央政府的頂層設(shè)計一般為政策框架，給地方政府留有較大的政策自主探索空間，這為營商環(huán)境建設(shè)的地方政府能動性發(fā)揮提供了可能。另一方面，相對于中央政府，地方政府更貼近于管轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境，更加了解區(qū)域內(nèi)營商環(huán)境面臨的客觀條件和急需解決的問題，這使地方政府能夠因地制宜地落地頂層政策，發(fā)揮地方政府的能動性。

從地方政府營商環(huán)境建設(shè)的推進內(nèi)容來看，根據(jù)2018年8月國務(wù)院通報的部分地方優(yōu)化營商環(huán)境的典型做法，典型的落地政策包括改革投資審批等制度、便利企業(yè)開發(fā)和經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平、創(chuàng)新監(jiān)管理念和方式、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革等方面，不同地區(qū)依據(jù)本地區(qū)客觀條件，營商環(huán)境建設(shè)的側(cè)重推進內(nèi)容和推進方式也不相同。例如，北京市將營商環(huán)境改革作為加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟體系的突破口，圍繞企業(yè)開辦的重點環(huán)境，制定“9+N”系列政策；上海市依據(jù)營商環(huán)境評價指標，以市場主體感受為標準，結(jié)合“一網(wǎng)通辦”的政務(wù)服務(wù)和自貿(mào)區(qū)建設(shè)等本地優(yōu)勢，加強改革的系統(tǒng)性；廣州市則以企業(yè)登記“免預(yù)約”“零見面”“全天候”“無紙化”等為核心推動開辦企業(yè)全面提速。這些營商環(huán)境建設(shè)的地方實踐是在中央政府的頂層設(shè)計框架下的一種能動探索，這些探索在本地產(chǎn)生良好效果直達中央政府層面，得到中央政府的認可和推廣。

（三）橫向?qū)嵺`邏輯：地區(qū)間對標先進

在我國營商環(huán)境建設(shè)推進過程中，不僅可以看到自上而下、從頂層設(shè)計到地方政策落地的實踐邏輯和自下而上、從地方試點改革到中央總結(jié)推廣的實踐邏輯，還可以看到對標先進的橫向?qū)嵺`邏輯。

一方面，隨著信息化發(fā)展，地區(qū)之間的信息交流更加便捷和充分，一個地區(qū)的營商環(huán)境推進創(chuàng)新信息能夠更加便捷地被其他地區(qū)獲取，由于同一層級不同地方政府之間存在競爭關(guān)系，獲取信息的一方會積極跟進競爭對手的政策改革和創(chuàng)新，形成政府營商環(huán)境建設(shè)的橫向模仿實踐邏輯；另一方面，由于歷史、地理位置和政策原因，政府營商環(huán)境建設(shè)推進存在不同梯隊：以上海、廣州、深圳為代表的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以看作營商環(huán)境發(fā)展的較先進梯隊，而西部地區(qū)、東北地區(qū)等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則可以看作營商環(huán)境發(fā)展的較保守梯隊。與我國其他經(jīng)濟領(lǐng)域的政策實踐邏輯相似，政府營商環(huán)境建設(shè)的推進活動同樣是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟開放發(fā)達地區(qū)“取經(jīng)”，東北地區(qū)、西部地區(qū)地方政府通過各種渠道向東部發(fā)達地區(qū)學習，跟進、效仿發(fā)達地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)的做法。

新時代面臨的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的挑戰(zhàn)，使以往的“要素紅利”和“政策紅利”逐漸讓位于“創(chuàng)新紅利”和“制度紅利”［28］，將營商環(huán)境推上了更加關(guān)鍵的位置。通過對營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的歷史邏輯梳理，呈現(xiàn)了政府責任從起步、發(fā)展、優(yōu)化調(diào)整到全面協(xié)同、從混沌到清晰的發(fā)展歷程，通過對營商環(huán)境建設(shè)中政府責任理論邏輯的梳理，揭示了營商環(huán)境作為特殊公共產(chǎn)品和公共治理產(chǎn)物所具有的非排他性、非競爭性、社會需求性以及多元性和復(fù)雜性特征，從政府與市場關(guān)系視角探尋了理論層面上營商環(huán)境政府責任的內(nèi)容邊界規(guī)則；通過對營商環(huán)境建設(shè)中政府責任自上而下、自下而上和橫向平行的實踐邏輯分析，揭示了營商環(huán)境政府責任的頂層設(shè)計到基層落地、改革試點到總結(jié)推廣和對標先進三個實踐邏輯。通過對營商環(huán)境建設(shè)中政府責任的內(nèi)在邏輯分析，可以更加全面、科學地呈現(xiàn)營商環(huán)境建設(shè)中的政府責任邊界、內(nèi)容和方式，為探析政府在營商環(huán)境建設(shè)中如何有效履責奠定基礎(chǔ)。