李志強(qiáng)，王香艷

（南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 210014）

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，開放式社區(qū)治理成為當(dāng)前學(xué)者關(guān)注的重要課題。所謂開放社區(qū)，是指具有一定規(guī)模的開放式管理的居民小區(qū)，主要是以街道和樓棟分割而成，與傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)有本質(zhì)的區(qū)別，是一種能夠完善城市功能且可以創(chuàng)造富有活力城市氛圍的住區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)城市中公共資源共享、與城市功能空間有機(jī)融合的功能。2016年2月出臺的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》明確了未來城市發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，提出“新建住宅以后將采用街區(qū)制的形式，且不再建設(shè)傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)。社區(qū)內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)道路公共化，實(shí)現(xiàn)道路資源最大限度的共享，豐富道路毛細(xì)血管，樹立新型城市道路布局理念。

隨著社會的轉(zhuǎn)型，開放社區(qū)將成為今后很長一段時期社區(qū)發(fā)展的趨勢。劉鐸指出，開放社區(qū)的治理正向一種開放式治理的方向發(fā)展，且這種開放社區(qū)安全治理方式有利于協(xié)調(diào)社區(qū)整體與外部環(huán)境的關(guān)系，對于穩(wěn)定社區(qū)的發(fā)展形勢以及革新社區(qū)治理方式并最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治有著深遠(yuǎn)的意義。[1]2016年，楊保軍在城市規(guī)劃年會上做了題為《對開放街區(qū)的討論》的講話，提出開放性住區(qū)是一種能完善城市功能，創(chuàng)造富有活力的城市氛圍的住區(qū)，它能夠?qū)崿F(xiàn)城市中公共資源共享、與城市功能空間有機(jī)融合，和傳統(tǒng)的封閉式小區(qū)在這些方面有本質(zhì)的區(qū)別。[2]特別是當(dāng)前在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、社會結(jié)構(gòu)深度調(diào)整背景之下，隨著流動性的日益增長，城市規(guī)模的逐步擴(kuò)展，內(nèi)致性風(fēng)險和輸入性風(fēng)險對開放式社區(qū)的威脅也與日俱增，城市基層社區(qū)公共安全形勢日趨嚴(yán)峻，開放社區(qū)公共安全治理問題成為當(dāng)前城市基層管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

基于此，本文將在總結(jié)分析當(dāng)前開放社區(qū)治理面臨困境的基礎(chǔ)上，把復(fù)合治理理論嵌入開放社區(qū)治理的場域中，從宏觀制度、中觀場域、微觀行動角度分析開放社區(qū)公共安全治理面臨的困境及挑戰(zhàn)，進(jìn)一步分析開放社區(qū)安全治理機(jī)制的建構(gòu)路徑，為開放社區(qū)的公共安全治理提供有益借鑒。

一、復(fù)合治理理論與開放社區(qū)公共安全研究契合性

我國城市基層公共安全管理存在著諸多不足之處，要突破開放社區(qū)公共安全治理的困境，可以以復(fù)合治理理論為技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)兩者之間的契合。在楊雪冬看來，隨著全球化的發(fā)展和社會的進(jìn)步，當(dāng)前社會已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險社會模式，風(fēng)險社會沖擊著公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的發(fā)展，打破了傳統(tǒng)的理念風(fēng)俗以及制度規(guī)范。公共領(lǐng)域的不斷拓展使得經(jīng)濟(jì)全球化風(fēng)險越來越復(fù)雜，任何一個單一組織都無法獨(dú)自應(yīng)對。因此，為了應(yīng)對全球化風(fēng)險社會，建立一個新型的治理機(jī)制迫在眉睫。楊雪冬基于風(fēng)險社會視角提出了“復(fù)合治理”這一概念。當(dāng)人類社會進(jìn)入全球化時代的風(fēng)險社會，任何單一的治理機(jī)制都無力應(yīng)對這種風(fēng)險，必須建立起包含多個主體在內(nèi)的新治理機(jī)制。這種謀求各個主體之間合作互補(bǔ)的治理機(jī)制，就是所謂的“復(fù)合治理”。[3]

范巧等人在楊雪冬研究成果的基礎(chǔ)上，基于對“復(fù)合行政”這一概念的相關(guān)操作性缺陷和某些條件性缺失的批評，進(jìn)一步明確了“復(fù)合治理”這一概念的內(nèi)涵，即“復(fù)合治理的核心思想體現(xiàn)在小政府的善政、大市場的自由化、社會的良好運(yùn)行以及政府、市場、社會三者和諧關(guān)系的實(shí)現(xiàn)等四個方面”[4]。陳娟在研究城市公共事務(wù)治理的路徑創(chuàng)新時指出復(fù)合治理的幾個特點(diǎn)：主體是多元復(fù)合型主體，且政府處在主導(dǎo)地位；各主體之間相互協(xié)作，友好互動；組織形式靈活多變；復(fù)合治理是一種網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)。[5]顧金喜認(rèn)為復(fù)合治理的社會治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種由政府主導(dǎo)的政府、市場、社會多元主體復(fù)合協(xié)同的模式，他認(rèn)為社會復(fù)合治理是一種社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢。[6]作為復(fù)雜開放系統(tǒng)的典型場域環(huán)境，開放社區(qū)安全治理本質(zhì)上是融合多元主體、多種機(jī)制和多重路徑的復(fù)合空間網(wǎng)絡(luò)，本身的現(xiàn)實(shí)發(fā)展訴求契合了復(fù)合治理的理論基礎(chǔ)。

（一）復(fù)合治理理論與開放社區(qū)治理的路徑契合性

復(fù)合治理理論與開放社區(qū)治理契合性具體體現(xiàn)在三個方面。第一，在開放社區(qū)治理中，由于社區(qū)空間的開放性，社區(qū)與外界界線模糊，社區(qū)范圍內(nèi)的主要道路、公共設(shè)施等對非區(qū)域內(nèi)群眾開放，導(dǎo)致社區(qū)范圍內(nèi)涌現(xiàn)出各種主體，包括外部主體的參與。為使外部輸入性組織要素更好地嵌入社區(qū)，需要打破原有社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)，重新整合新的組織要素功能和治理主體結(jié)構(gòu)，建構(gòu)出新的復(fù)合性治理機(jī)制。復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)各個治理主體之間要形成合作互補(bǔ)的關(guān)系，主張多個治理主體參與，不是以共同地域?yàn)榛A(chǔ)而進(jìn)行的，而是一種強(qiáng)調(diào)在開放空間內(nèi)多主體共同參與的協(xié)調(diào)合作治理。事實(shí)上，復(fù)合治理的基礎(chǔ)在于開放社區(qū)中多主體的復(fù)合公共責(zé)任和貢獻(xiàn)。

第二，無論是社區(qū)與社會的關(guān)系還是社區(qū)與政府的關(guān)系，都是從“二元對立”逐步向“伙伴關(guān)系”演變的。社區(qū)治理從“線性治理”發(fā)展成一種“復(fù)合治理”關(guān)系。社區(qū)內(nèi)外的各個組織結(jié)成伙伴關(guān)系，通過機(jī)制創(chuàng)新等方式形成一種新的特定的治理結(jié)構(gòu)，共同對社區(qū)進(jìn)行治理，這些主體之間的地位是平等的。這個治理結(jié)構(gòu)的建立，可以使各個治理主體充分利用自己的資源和優(yōu)勢，在復(fù)合治理的過程中形成合力，從而推動社區(qū)的發(fā)展。這是一種協(xié)商化、合作化、互助化的過程，是多元主體間的相互探討、溝通與不斷磨合過程。

第三，開放社區(qū)沒有傳統(tǒng)社區(qū)的“圍墻”，與外部社會沒有明顯的界線，人員流動大，車流量大，等等，這些因素致使輸入性風(fēng)險對開放社區(qū)的威脅也與日俱增，對于這些潛在風(fēng)險，人防、物防、技防等防范手段往往難以起到防范的作用，甚至可以說處于不設(shè)防狀態(tài)，群防群治成為提升開放式小區(qū)安全管理水平的重中之重。在這個過程中，突出每個個體的作用，以解決潛在的安全威脅為目的，這也符合復(fù)合治理的特征。

（二）開放社區(qū)安全復(fù)合治理的機(jī)理與特征

近年來社區(qū)公共安全事件、公共衛(wèi)生事件不斷發(fā)生，這不僅威脅社區(qū)及以外人群的安全，更會威脅整個社會的穩(wěn)定與和諧。通常這些事件的發(fā)生與社區(qū)文化、政治、經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)。因此，在開放社區(qū)的建設(shè)過程中必須加強(qiáng)應(yīng)急管理建設(shè)，有效應(yīng)對社區(qū)突發(fā)事件的發(fā)生是安全社區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。對開放社區(qū)進(jìn)行脆弱性分析能盡早地發(fā)現(xiàn)災(zāi)害源，通過對社區(qū)脆弱因素的研究可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)可能遇到的風(fēng)險以及應(yīng)對風(fēng)險的能力。在對社區(qū)進(jìn)行脆弱性分析之后，不難發(fā)現(xiàn)社區(qū)尤其是開放社區(qū)將面臨更多的緊急事件，在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等多方面都會讓社區(qū)居民“措手不及”。由于是開放社區(qū)，一些比較嚴(yán)重的突發(fā)事件不僅對居民造成極大的危害，更是具有很強(qiáng)的擴(kuò)散性和連帶性，威脅到整個社會系統(tǒng)的治安環(huán)境。現(xiàn)代社會發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性，加大了社會風(fēng)險發(fā)生的概率，未來開放社區(qū)的建設(shè)以及建設(shè)之后的相當(dāng)一段時間內(nèi)勢必會面對各種緊急事件。

就社區(qū)的安全治理來講，包括國家、市場、社會在內(nèi)的現(xiàn)代制度構(gòu)成了開放社區(qū)復(fù)合治理的基本結(jié)構(gòu)：一方面，復(fù)合治理的運(yùn)轉(zhuǎn)需要調(diào)整國家、市場、居民之間的關(guān)系，使得開放社區(qū)治理的主體包括政府、社區(qū)內(nèi)外設(shè)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、居民個人等在內(nèi)的所有社會組織和行為者之間形成合作互補(bǔ)的關(guān)系，橫向縱向協(xié)調(diào)發(fā)力，立體性地去進(jìn)行社區(qū)管理；另一方面，社區(qū)復(fù)合治理的運(yùn)行框架需要更加完善，推動合作制度和集體行動在微觀層次上運(yùn)轉(zhuǎn)起來，依靠各種實(shí)踐活動催化結(jié)構(gòu)性因素發(fā)生變化，達(dá)到提高基本制度的整體績效，及時規(guī)避風(fēng)險或是降低傷害之目的。因此，個體的風(fēng)險意識以及應(yīng)對風(fēng)險能力的提高是十分必要的。

從復(fù)合式治理的視角來看，開放社區(qū)的特征有四個方面：第一，主體多元化。開放式社區(qū)治理的主體包括政府、社區(qū)內(nèi)外設(shè)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、居民個人等在內(nèi)的所有社會組織和行為者。第二，立體化，表現(xiàn)為縱橫交錯的結(jié)構(gòu)層面。開放社區(qū)復(fù)合治理是多維度的，這既體現(xiàn)為縱向多層級,也就是開放社區(qū)管理中的網(wǎng)格化管理，即依托自然存在縱橫交錯的路網(wǎng)，將小區(qū)建筑劃分為多個獨(dú)立網(wǎng)格，網(wǎng)格交點(diǎn)處派駐安保力量進(jìn)行管理，也體現(xiàn)在治理領(lǐng)域方面橫向上的多樣性,社區(qū)中居民活動的任何領(lǐng)域都需要治理。第三，合作性。社區(qū)自組織適應(yīng)系統(tǒng)非常富有彈性。換言之，各治理主體之間是一種合作互補(bǔ)關(guān)系。社會、市場以及國家這三大現(xiàn)代治理機(jī)制只有通過合作，主體之間功能互補(bǔ)、責(zé)任互補(bǔ)才能有效地發(fā)揮各自作用，并彌補(bǔ)相互之間所存在的缺陷。而且，這種合作不是一種直線性的，而是一種網(wǎng)格狀關(guān)系，每一個主體分別是網(wǎng)格上的一個結(jié)點(diǎn)，這樣就避免了縱向的多層次信息傳遞以及垂直管理，從而有效地激發(fā)各參與主體的積極性。第四，個體性。在復(fù)合治理過程中，盡管管理過程需要制度安排，從而達(dá)到規(guī)范行為者行為的目的，但是要想使得治理能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果，相應(yīng)地提高個人的自覺性和能動性是必要的。只有社區(qū)中的每一個人都具有了風(fēng)險意識，真正做到貫徹制度安排于行動中，才能最大程度地解決潛在的威脅和風(fēng)險。開放社區(qū)復(fù)合治理的目的在于能夠就地及時地解決問題。開放社區(qū)風(fēng)險是極易散播的，是一個長期延展的過程，因此，對于開放社區(qū)所面臨的風(fēng)險還是要以預(yù)防為主，嚴(yán)防風(fēng)險可能帶來的嚴(yán)重?fù)p失。

二、城鎮(zhèn)開放社區(qū)公共安全治理困境分析

現(xiàn)代文明城市的標(biāo)志是和諧與開放，社區(qū)是人們居住生活的場域，也是一種體現(xiàn)人文價值、市民文化的空間載體。社區(qū)以網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)的管理方式實(shí)現(xiàn)了人與人之間的交流互動，有利于培育居民的歸屬感以及提高人與人之間的信任度，有利于打造和諧城市。商住混用的社區(qū)大大提高了對土地的利用率。當(dāng)然，我們也不難發(fā)現(xiàn)很多城市因?yàn)榉忾]社區(qū)而存在斷頭路以及丁字路現(xiàn)象，以致于隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張及人口流動的增強(qiáng)，造成了大面積的交通阻塞。因此，建設(shè)開放社區(qū)以打開占據(jù)城市中心地帶的封閉小區(qū)和傳統(tǒng)的單位大院是必要的。比如，杭州市“彩虹城”、南京市“長江路9號”以及“萬科九都薈”等開放社區(qū)的建造就完美地解決了城市擁堵、小區(qū)與社區(qū)相隔離等一系列困擾著管理者的難題，激發(fā)了社區(qū)活力。這些社區(qū)地處市中心，小區(qū)配建的沿街商業(yè)配套與商業(yè)區(qū)的高度融合提升了街道的生活性和公共場所的開放性，真正實(shí)現(xiàn)了資源的全社會共享。同時，這些社區(qū)還充分挖掘自身優(yōu)勢，注重與自然環(huán)境相結(jié)合。比如，彩虹城利用其區(qū)位優(yōu)勢，以自然景觀為主題，通過開放式的道路設(shè)計(jì)，使得社區(qū)建筑與自然景觀相協(xié)調(diào)；“長江路9 號”集中綠化，與長江路街道古樹林立，高綠化率融為一體，這樣的設(shè)計(jì)有利于構(gòu)建共享社區(qū)的綠色空間，改善城市的生態(tài)環(huán)境。林地、公園、花園、綠地所構(gòu)建的城市綠色空間為城市打造了良好生態(tài)景觀，實(shí)現(xiàn)了人文景觀和自然景觀的有序協(xié)調(diào)發(fā)展，極大提升了居民的生活品質(zhì)與幸福感指數(shù)，有利于共享社區(qū)服務(wù)空間的拓展。眾所周知，隨著社會的轉(zhuǎn)型，開放社區(qū)將成為今后很長一段時期社區(qū)發(fā)展的一種趨勢。在這個發(fā)展過程中，開放社區(qū)的建設(shè)既要滿足相應(yīng)的城市發(fā)展需求，也要盡量避免開放社區(qū)可能帶來的安全隱患。開放社區(qū)自從提出概念到付諸實(shí)踐，一直存在安全方面的質(zhì)疑，這成為開放社區(qū)建設(shè)實(shí)施困難的重要原因。那么，當(dāng)前城鎮(zhèn)開放社區(qū)的公共安全治理存在哪些困境呢？以下從三個層面展開分析。

（一）宏觀層面：城鎮(zhèn)開放社區(qū)安全的宏觀制度設(shè)計(jì)缺失

宏觀制度的缺失，首先，表現(xiàn)為基層社區(qū)安全治理的制度設(shè)計(jì)不完善。社區(qū)安全治理大多數(shù)既有的制度規(guī)范相較于社區(qū)發(fā)展而言處于滯后狀態(tài)或者不健全狀態(tài)，以致于現(xiàn)有的制度規(guī)范不能為當(dāng)前社區(qū)安全治理提供保障。主要表現(xiàn)為：其一，社區(qū)制度框架不能滿足當(dāng)前社區(qū)發(fā)展的需要，無法反映新時代基層社區(qū)的發(fā)展特征。從“單位大院”式社區(qū)模式到如今開放街區(qū)，時代與社會的發(fā)展，傳統(tǒng)封閉式社區(qū)模式無法滿足開放社區(qū)的發(fā)展需求。其二，開放社區(qū)治理的法律缺失，不僅會造成各主體在社區(qū)安全治理實(shí)踐中出現(xiàn)責(zé)任相互推脫、爭功諉過等各種扯皮現(xiàn)象，難以形成彼此聯(lián)合、互相協(xié)作的服務(wù)于社區(qū)安全治理的有效體系，也會使得社區(qū)自治缺乏法律依據(jù)、相關(guān)行政部門產(chǎn)生權(quán)力尋租，極易造成居委會職能的行使偏離預(yù)定軌道。如在彩虹城、“長江路九號”等這些開放社區(qū)中，治理主體多元化，政府、市場、社會組織等這些主體之間沒有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍贫鹊囊?guī)范以及各自明確的權(quán)力劃分，容易在社區(qū)安全治理方面出現(xiàn)越權(quán)、失責(zé)的現(xiàn)象。其三，現(xiàn)存法律和法規(guī)對于開放社區(qū)的權(quán)利和責(zé)任劃分不完善，只依靠現(xiàn)存的法律框架保護(hù)，居民的既得利益極有可能受到影響和侵犯。如開放公共空間權(quán)屬等問題仍然是筆糊涂賬，還需要在法律上進(jìn)行明確細(xì)分，以保護(hù)居民的權(quán)益。

其次，基層社區(qū)安全治理組織系統(tǒng)有待健全。組織系統(tǒng)是制度落實(shí)于安全治理過程的一個重要環(huán)節(jié)，完善的組織系統(tǒng)對于社區(qū)安全治理必不可少。然而，當(dāng)前社區(qū)安全治理組織系統(tǒng)存在以下問題：其一，政府權(quán)責(zé)區(qū)分不明確。政府對于分權(quán)放權(quán)的界限很模糊，這造成了政府與社區(qū)組織之間存在權(quán)力劃分方面的分歧與模糊不定，無法形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)的社區(qū)安全體系。具體表現(xiàn)為：社區(qū)居委會角色錯位以及社區(qū)居委會權(quán)威缺失。當(dāng)前居委會與街道的功能幾乎沒有差別，且政府與居委會之間呈現(xiàn)出一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系形式。同時，居委會在事務(wù)性任務(wù)或是工作上投放太多精力。其二，多部門責(zé)任交叉導(dǎo)致管理缺位。當(dāng)前開放式社區(qū)安全治理涉及多個政府職能部門或單位，普遍存在各自為政，缺少配合的現(xiàn)象。職能部門或單位追求的是職責(zé)內(nèi)的小范圍成績，在落實(shí)相關(guān)工作措施時很難實(shí)現(xiàn)開放社區(qū)安全治理的效益最大化，容易發(fā)生權(quán)責(zé)不清，各部門推諉扯皮的現(xiàn)象。

最后，基層社區(qū)安全治理運(yùn)行機(jī)制有待改善。當(dāng)前，開放社區(qū)安全治理運(yùn)行機(jī)制面臨的難題主要表現(xiàn)在：其一，政府與市場間缺乏合作機(jī)制，街道與市場之間還未建立明確的制度來約束雙方，在合作的具體程序以及權(quán)責(zé)劃分上沒有相應(yīng)的規(guī)范，街道縱然有相關(guān)規(guī)則也很難把握好監(jiān)管適度的原則。其二，市場主體缺乏社會責(zé)任。市場主體由于其性質(zhì)的原因，往往在社區(qū)安全治理工作中追求利益最大化，這將直接導(dǎo)致社區(qū)安全服務(wù)質(zhì)量大幅縮水。當(dāng)前社區(qū)物業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)一種壟斷性的競爭模式，很多物業(yè)公司致力于擴(kuò)大經(jīng)營范圍和規(guī)模，拓寬業(yè)務(wù)量和客戶覆蓋面，以致于在社區(qū)安全管理方面顯得力不從心。這種現(xiàn)象源于物業(yè)公司追求利益最大化，社會責(zé)任感降低，導(dǎo)致當(dāng)前階段社區(qū)安全治理質(zhì)量不高。

（二）中觀層面：城鎮(zhèn)開放社區(qū)安全的中觀場域系統(tǒng)弱化

中觀場域系統(tǒng)弱化，首先表現(xiàn)為地方政府機(jī)構(gòu)社區(qū)安全治理的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制欠缺流暢。開放社區(qū)安全治理工作的有效開展需要治理主體之間形成合作互補(bǔ)的關(guān)系，并且強(qiáng)調(diào)社區(qū)多治理主體的共同參與。但是，在實(shí)施過程中，碎片化問題仍然表現(xiàn)明顯。其一，社區(qū)安全理念的碎片化，缺乏整體性的大局觀。一些政府機(jī)構(gòu)仍舊秉持“重管理、輕自治”的觀念。其二，社區(qū)管理職能的碎片化，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)為各部門各行其是，缺乏合作交流。其三，社區(qū)管理權(quán)責(zé)的碎片化，權(quán)責(zé)利不對等。其四，社區(qū)安全建設(shè)過程的碎片化，缺乏統(tǒng)一的長效機(jī)制。其五，社區(qū)服務(wù)提供的碎片化，資源整合能力有待加強(qiáng)。在現(xiàn)實(shí)生活中，社區(qū)基層政府機(jī)構(gòu)公共服務(wù)意識缺乏等管理理念以及行政權(quán)力碎片化的同時會造成資源整合的碎片化。[7]23

其次，開放社區(qū)安全治理場域的協(xié)同性不夠。[8]開放社區(qū)安全治理的關(guān)鍵就在于發(fā)揮各主體的協(xié)同效應(yīng)而形成整體合力。但問題在于各主體之間很難自發(fā)協(xié)作，因此在開放社區(qū)安全治理過程中會遇到一些相應(yīng)的挑戰(zhàn)和障礙。主要表現(xiàn)在社區(qū)權(quán)力難以平衡、社區(qū)各類組織人員結(jié)構(gòu)組成的不盡合理、安全治理工作缺乏相應(yīng)的運(yùn)行規(guī)則以及安全治理相關(guān)信息交流存在困難等方面。當(dāng)前，開放社區(qū)安全治理工作相當(dāng)艱巨，亟需精細(xì)化、高水平的社區(qū)管理隊(duì)伍。

（三）微觀層面：城鎮(zhèn)開放社區(qū)的微觀行動能力不足

微觀行動能力不足，首先表現(xiàn)在開放社區(qū)的內(nèi)致性風(fēng)險的集聚效應(yīng)。內(nèi)致性風(fēng)險是引發(fā)社區(qū)安全風(fēng)險的首要因素。社區(qū)內(nèi)既有的個體之間不可避免地?fù)诫s著各種利益、情感和規(guī)則的矛盾性要素，內(nèi)致性風(fēng)險始終在積聚和沉積過程中。在開放社區(qū)建設(shè)時規(guī)劃布局方面的不合理或者財政支持的不足，亦或是風(fēng)險防控機(jī)制的不完善都將成為社區(qū)安全風(fēng)險的隱患，當(dāng)這種缺陷或是不足引發(fā)社區(qū)內(nèi)個體之間的利益、情感糾紛慢慢聚集起來，達(dá)到一定臨界點(diǎn)時，就會威脅到社區(qū)安全。隨著社會的轉(zhuǎn)型，城市化的不斷深入，開放社區(qū)的發(fā)展，居民對社區(qū)的認(rèn)同感也隨著“圍墻”的打破而慢慢消融，社區(qū)內(nèi)部人與人之間的關(guān)系變得更加寡淡，向短暫化、表面化方向發(fā)展。人與人之間的不信任加劇容易引發(fā)各種矛盾和沖突。當(dāng)這些不信任、不安全在利益、情感糾紛的催化下越積越多時，就會產(chǎn)生集聚反應(yīng)，對開放社區(qū)安全提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

其次，輸入社區(qū)的環(huán)境要素適應(yīng)場域環(huán)境調(diào)試狀態(tài)的過渡性風(fēng)險。其一，燃燒物質(zhì)不斷積累。開放社區(qū)人口數(shù)量多、流動性大，社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)各種威脅和意外事件的可能性更大。社區(qū)居民參與社區(qū)安全治理的意識普遍不高，沒有形成共治氛圍，這些燃燒物質(zhì)的不斷積累，到達(dá)一定程度都可導(dǎo)致安全事件的爆發(fā)。其二，助燃劑的添加。助燃劑是社區(qū)公共安全事故產(chǎn)生的助推器。開放社區(qū)中的助燃劑主要包括兩方面，一方面是新媒體的非理性渲染會充分調(diào)動群眾情緒，使原本失真的新聞更產(chǎn)生放大效應(yīng)，引導(dǎo)輿論往不良方向發(fā)展，導(dǎo)致事情的發(fā)展失控，甚至造成社會恐慌，對社區(qū)安全造成威脅；另一方面，缺乏依據(jù)并隨意捏造謠言傳播，往往會摻雜很多夸張的東西以及歪曲事實(shí)的內(nèi)容，民眾口口相傳會使謠言在傳播過程中不斷歪曲，造成民眾恐慌。其三，點(diǎn)火物質(zhì)觸發(fā)燃點(diǎn)。當(dāng)謠言或是媒體引導(dǎo)的輿論充分掌控社區(qū)居民時，民眾會在社會輿論的引導(dǎo)下在同一事件中互相應(yīng)援，當(dāng)這種能量不斷積聚能力達(dá)到并突破某一界點(diǎn)時，就有可能觸發(fā)燃點(diǎn)。[9]開放社區(qū)是新時代條件下順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步而產(chǎn)生的一種新的社區(qū)類別，當(dāng)前正處在起步探索階段，本身會存在一些不足，社會輿論對其的影響是非常大的。社會輿論和謠言作為社區(qū)公共安全事故產(chǎn)生的助推器對緊急事件的發(fā)生具有間接促進(jìn)作用。

三、城鎮(zhèn)開放社區(qū)公共安全治理的機(jī)制路徑

我國城市公共安全體系建設(shè)方面仍然存在著很多的不足之處，要突破開放社區(qū)的建設(shè)現(xiàn)實(shí)面臨的公共安全問題，可以在公共安全治理的理論建設(shè)方面做出努力，因?yàn)閮烧咧g存在一定的契合性。比如開放社區(qū)作為社會轉(zhuǎn)型時期的產(chǎn)物，在安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在諸多困境，這一方面源于安全管理理論對現(xiàn)實(shí)問題解釋功能的欠缺，同時安全問題日益凸顯推動了理論框架的完善和闡釋力的提升。毫無疑問，城市開放社區(qū)作為典型的復(fù)雜的系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)安全治理的目的，單單局限于社區(qū)某些領(lǐng)域或者社區(qū)安全治理本身的舉措和機(jī)制的調(diào)整完善是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要社會、經(jīng)濟(jì)、政治等各領(lǐng)域在現(xiàn)存制度結(jié)構(gòu)框架內(nèi)的“元創(chuàng)新”，這就決定了城市開放社區(qū)系統(tǒng)的復(fù)雜性，也為復(fù)合治理理論的嵌入提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，我國社區(qū)治理仍然處于比較初級的理論建構(gòu)階段，很大程度與我國社區(qū)治理模式發(fā)展的滯后性導(dǎo)致認(rèn)知的差異有關(guān)，作為新的研究對象，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展水平顯然已然大大提升了理論支撐的層次和質(zhì)量要求。[10]從安全治理理論與現(xiàn)實(shí)治理實(shí)踐契合的路徑來看，復(fù)合治理理論的運(yùn)用，可以提高應(yīng)對突發(fā)事件與緊急事態(tài)管理的能力，需要培育和健全包括本地政府、社區(qū)內(nèi)外設(shè)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、居民個人協(xié)同參與的應(yīng)急機(jī)制和參與途徑。此外，開放社區(qū)的安全治理必須依賴外部資源的投入，比如政府對開放社區(qū)建設(shè)的合理規(guī)劃；政府與企業(yè)的合作，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；特有的社會組織資金、能源的投入等。同時，外部資源的輸入過程實(shí)際上是外部主體參與社區(qū)治理的過程，這又回歸了社區(qū)安全治理的基本路徑。

（一）加強(qiáng)“一核多元”城鎮(zhèn)開放社區(qū)安全治理體系宏觀制度設(shè)計(jì)

制度是主體行為規(guī)范的基本保障，更是安全治理的首要基礎(chǔ)。諾斯指出，“制度確定和限制了人們的選擇集合，提供了約束性，遏制了機(jī)會主義，從而保障運(yùn)行秩序”[11]79。制度建設(shè)為社區(qū)安全提供了穩(wěn)定預(yù)期，成為城鎮(zhèn)開放社區(qū)安全運(yùn)行的推進(jìn)器和穩(wěn)定閥。

首先，完善社區(qū)安全治理的立法體系。一方面，加快法制建設(shè)，防止在開放社區(qū)安全治理中出現(xiàn)法律真空現(xiàn)象。各級地方政府應(yīng)該對社區(qū)安全治理中各市場主體、社會組織以及政府機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)劃分釆用法律形式進(jìn)行明確規(guī)定，界定各主體之間的關(guān)系，創(chuàng)造井然有序的社區(qū)治理環(huán)境，規(guī)范各主體在社區(qū)安全治理過程中的具體行為。另一方面，完善法律體系，保障社區(qū)治理相關(guān)制度的有效性。具體細(xì)化社區(qū)安全治理過程中各主體的活動范圍，運(yùn)行機(jī)制，明確社區(qū)與政府、市場三者的關(guān)系，政府、市場以及非營利組織的活動范圍，社區(qū)安全治理的資金鏈問題以及行政系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力關(guān)系及其協(xié)調(diào)問題。

其次，政府的合理化放權(quán)和賦能。在開放社區(qū)安全治理機(jī)制中，政府務(wù)必以社區(qū)居民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整政府管理結(jié)構(gòu)、改變政府管理方式等途徑加快社區(qū)安全治理體制建設(shè)。社區(qū)街道應(yīng)準(zhǔn)確認(rèn)清自身角色，逐漸下放自身權(quán)力給各種社會組織和各個市場主體，各主體共同推動社區(qū)安全治理，真正轉(zhuǎn)變自身職能，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)。調(diào)整社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，理順街道與居委會之間的關(guān)系，充分發(fā)揮居委會身為自治組織的自我管理、自我發(fā)展的功能。創(chuàng)新社區(qū)治理方式，加強(qiáng)政策指導(dǎo)規(guī)劃以及服務(wù)管理，充分挖掘社區(qū)資源、協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系、整合社會力量指導(dǎo)社區(qū)治理工作。

（二）建立彈性協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)開放社區(qū)安全治理中觀機(jī)制

城鎮(zhèn)開放社區(qū)作為建構(gòu)性的治理場域，安全治理的空間環(huán)境的塑造除去制度的框架約束之外，更需要脈絡(luò)清晰的治理運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，在穩(wěn)定安全預(yù)期的基礎(chǔ)上，提供確定性的目標(biāo)路徑和方向。

首先，需要政府政策引導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在開放社區(qū)安全治理過程中，政府政策的作用是不可忽視的。其一，政府發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。政府政策將會鼓勵開放社區(qū)安全人員積極開展安全治理工作。其二，政府發(fā)揮社會資源引入作用。居委會在社區(qū)安全治理的工作主要是幫助社區(qū)吸引外部資源，但是外部資源的引進(jìn)也要靠社會組織搭建橋梁，本身需要政策的激勵，因此，政府政策有助于推動社會資源更加方便有效地進(jìn)入社區(qū)。其三，政府發(fā)揮對社區(qū)事務(wù)的政策調(diào)整作用。居委會工作人員對于參與社區(qū)安全治理實(shí)踐的積極性不高，一方面是因?yàn)樯鐓^(qū)工作壓力大，另一方面是其對新型的社區(qū)安全治理方式認(rèn)知不足。所以，政府應(yīng)該分散社區(qū)事務(wù)給各種治理主體，緩解居委會的工作壓力，使得社區(qū)安全治理更加合理有序，為社區(qū)民眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

其次，發(fā)揮社區(qū)組織的溝通紐帶作用。社區(qū)組織是社區(qū)居民參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會管理的重要平臺。社區(qū)社會組織能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民提供政府以及制度化的機(jī)構(gòu)之外的分散化、差異化和多元化服務(wù)。社區(qū)組織作為政府機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充，與政府提供的規(guī)?；?、整體性和制度化的服務(wù)形成良好的互補(bǔ)。在開放社區(qū)安全治理工作中，社區(qū)社會組織應(yīng)積極發(fā)揮自身的作用，增強(qiáng)組織的參與能力與協(xié)調(diào)配合能力，在社區(qū)公共安全的治理工作中發(fā)揮自身的優(yōu)勢。

再次，引導(dǎo)并促使社區(qū)民眾廣泛參與。社區(qū)安全綜合化治理要求社區(qū)民眾的廣泛參與。因此，需要積極培育民眾對于社區(qū)的歸屬意識，不斷提升社區(qū)民眾參與社區(qū)安全的熱情。要加強(qiáng)相關(guān)工作的宣傳力度，采用民眾所樂見的方式將安全治理理念潛移默化地傳遞給社區(qū)居民，增強(qiáng)居民的歸屬感及其對于參與社區(qū)安全治理工作的自覺性。此外，要積極開展社區(qū)活動，有效增強(qiáng)居民的參與能力。比如開展專項(xiàng)教育培訓(xùn)、安全宣講會等活動，要鼓勵居民從點(diǎn)滴小事開始著手，提高對周圍環(huán)境的敏感度，提高社區(qū)民眾參與社區(qū)安全治理工作的積極性。

最后，充分利用智庫機(jī)構(gòu)的專業(yè)分析和技術(shù)支持。隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的推進(jìn)，開放社區(qū)安全治理工作將更加復(fù)雜，社區(qū)安全治理將需要一批具有高素質(zhì)、高能力、專業(yè)性強(qiáng)的專業(yè)化工作隊(duì)伍。開展社區(qū)智庫建設(shè)工作，提供相應(yīng)科技支持成為社區(qū)安全治理工作的重點(diǎn)之一。

（三）構(gòu)建和諧有序的城鎮(zhèn)開放社區(qū)安全治理微觀共同體

城鎮(zhèn)開放社區(qū)的培育和鞏固需要依托各種安全要素的整合凝聚，塑造開放包容、和諧有序的生活共同體，以內(nèi)生性動力提升和維系社區(qū)安全的活力因子動能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同體安全可持續(xù)發(fā)展。

首先，社區(qū)安全治理需要實(shí)現(xiàn)資源共享。目前，社會改革正如火如荼地進(jìn)行，內(nèi)致性風(fēng)險和輸入性風(fēng)險同時對開放社區(qū)提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，社區(qū)中各類問題凸顯，強(qiáng)化情報信息搜集工作能夠有效緩解各類社會矛盾，降低緊急事件發(fā)生的幾率。因此，應(yīng)提高安全治理動態(tài)化水平，實(shí)現(xiàn)各類社區(qū)管理信息的融合，推動形成完善的信息管理體系，形成社區(qū)安全治理的“云數(shù)據(jù)”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的資源共享。

其次，引入現(xiàn)代網(wǎng)格化治理體制。[12]其一，建立以社區(qū)為單位的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)。每個社區(qū)都要建立一個專屬于社區(qū)自身的社區(qū)安全治理網(wǎng)絡(luò)，在政府出資支持下實(shí)現(xiàn)覆蓋全社區(qū)治理網(wǎng)站，充分利用社區(qū)內(nèi)的硬件設(shè)施，形成聯(lián)系政府、社區(qū)組織、社區(qū)民眾的平臺，并以此為基地，開展宣傳預(yù)告、互動合作、信息共享等活動。其二，建立“云社區(qū)”數(shù)據(jù)庫。在“云社區(qū)”數(shù)據(jù)庫中，匯集全體社區(qū)居民的身份信息，比如工作類型、消費(fèi)水平、年齡分布等，有助于社區(qū)治理變得更加精準(zhǔn)高效，實(shí)現(xiàn)信息化社區(qū)管理。其三，建立社區(qū)治安聯(lián)動系統(tǒng)。社區(qū)治安聯(lián)動系統(tǒng)必須基于社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的覆蓋建設(shè)，形成一個小型治安綜合網(wǎng)絡(luò)平臺，以每一棟居民樓為基本站點(diǎn)，整個小區(qū)作為一個總站點(diǎn)，與各個基本站點(diǎn)之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)橋接，總站點(diǎn)又與公安系統(tǒng)相對接，形成一個三級互動的網(wǎng)絡(luò)治安綜合聯(lián)動平臺，實(shí)現(xiàn)全社區(qū)的聯(lián)動治安管理。其四，“家文化”理念重構(gòu)。增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同構(gòu)建“家文化”理念，必須培養(yǎng)社區(qū)民眾的社區(qū)歸屬感以及對社區(qū)的認(rèn)同感。培養(yǎng)“社區(qū)人”的自覺并且與社區(qū)共榮辱，而這種自覺需要建立在廣泛的社區(qū)活動之上。通過媒體以及社區(qū)各種媒介的宣傳，打破居民對于所在社區(qū)的疏離感，讓廣大居民及時了解社區(qū)動態(tài)，培養(yǎng)社區(qū)居民的居家意識，對社區(qū)產(chǎn)生依賴感，使居民參與社區(qū)活動成為自覺自愿行為。

四、結(jié)語

伴隨社區(qū)治理的發(fā)展，開放社區(qū)安全治理工作將變得愈來愈迫切。開放社區(qū)由于其場域建構(gòu)過程的風(fēng)險屬性，越來越成為各種類型的矛盾和沖突關(guān)系的時空場域。在各種傳統(tǒng)因素和現(xiàn)代因素聯(lián)合沖擊、社區(qū)內(nèi)致性風(fēng)險和外部沖擊相結(jié)合的復(fù)合型風(fēng)險時代的當(dāng)下，開放社區(qū)公共安全治理面臨巨大的挑戰(zhàn)。開放社區(qū)公共安全治理問題將成為城市基層管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著社會流動性的增強(qiáng)，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)展，內(nèi)致性風(fēng)險和輸入性風(fēng)險同步增加，城市公共安全問題呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻的態(tài)勢，新型開放社區(qū)的安全建設(shè)任務(wù)不斷加重。面對開放社區(qū)相對于封閉社區(qū)的特殊性，公共安全治理的理論視角理應(yīng)向更開闊系統(tǒng)的復(fù)雜科學(xué)理論領(lǐng)域深入拓展。盡管開放社區(qū)安全治理的制度設(shè)計(jì)、組織系統(tǒng)、運(yùn)行機(jī)制存在不足，但是通過加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)從而完善“一核多元”治理體系，建立彈性協(xié)調(diào)的開放社區(qū)安全治理結(jié)構(gòu)，注重開放社區(qū)安全治理共同體意識的構(gòu)建等措施就可以在一定程度上彌補(bǔ)這些不足，完善開放社區(qū)安全治理機(jī)制。不過，開放社區(qū)安全治理之路漫漫，同時又面臨社會形勢變革的新挑戰(zhàn)，這定然是一個循序漸進(jìn)的過程，不可操之過急。