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（湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082 ）

為提高我國(guó)反腐敗效率，整合、強(qiáng)化反腐敗力量，用更加權(quán)威集中的力量促進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的不斷推進(jìn)和廉潔政府的構(gòu)建，我國(guó)推行了監(jiān)察體制改革。2016年12月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)北京市、浙江省、山西省進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作；2017年11月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），此后，全國(guó)省市縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置全面鋪開。一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)必然會(huì)伴隨法律的制定和修改，隨后，《國(guó)家監(jiān)察法草案》公布并征求社會(huì)公眾意見，經(jīng)過(guò)一審、二審，最終，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）在2018年3月十三屆全國(guó)人代會(huì)第一次會(huì)議上獲得審議并最終獲得通過(guò)。雖然監(jiān)察權(quán)有了專門法律的規(guī)定和約束，也實(shí)現(xiàn)了從雙規(guī)到留置等一系列執(zhí)紀(jì)執(zhí)法措施的進(jìn)步，促進(jìn)了反腐敗效率的提高和力量的集中，但當(dāng)前監(jiān)察體制改革下的監(jiān)察權(quán)是一個(gè)集黨紀(jì)、政紀(jì)、刑事調(diào)查權(quán)于一體的綜合性權(quán)力，融合了三種調(diào)查權(quán)的監(jiān)察權(quán)勢(shì)必會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題。分析當(dāng)前監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)狀，把握監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，捋順監(jiān)察權(quán)和其他國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系，就顯得至關(guān)重要。

一、監(jiān)察權(quán)屬性之辨

監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)屬性的界定問(wèn)題，《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限和程序等幾個(gè)方面進(jìn)行了界定，《決定》對(duì)監(jiān)察委員會(huì)履行的職能也給予了說(shuō)明，但都未明確界定監(jiān)察權(quán)的屬性。學(xué)界有不少對(duì)監(jiān)察權(quán)屬性問(wèn)題的討論，主要有如下幾種不同看法：

（一）獨(dú)立于其他權(quán)力的監(jiān)察權(quán)

持這一觀點(diǎn)的學(xué)者從監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生方式、地位、國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化、監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)等方面進(jìn)行了分析。監(jiān)察委員會(huì)從其產(chǎn)生方式看，與“一府兩院”相同，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并接受其監(jiān)督；從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)看，由之前的“一府兩院”變?yōu)榱恕耙桓晃瘍稍骸?，增加了監(jiān)察委員會(huì)這一獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而不再是隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)；從監(jiān)察權(quán)性質(zhì)來(lái)看，監(jiān)察權(quán)兼具紀(jì)律檢查、監(jiān)察調(diào)查等多項(xiàng)職能，調(diào)查公職人員違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪活動(dòng)。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)由國(guó)家《監(jiān)察法》規(guī)定和約束，案件移送至檢察機(jī)關(guān)后的審查起訴等環(huán)節(jié)適用《刑事訴訟法》。[1]監(jiān)察權(quán)的地位與之前隸屬于行政權(quán)的監(jiān)察部大不相同，監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的權(quán)力機(jī)構(gòu)，不受行政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和約束。監(jiān)察委員會(huì)除了擁有原行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)以及部門的相關(guān)職能外，與紀(jì)委合署辦公，還擁有紀(jì)律調(diào)查權(quán)。

（二）三權(quán)范疇內(nèi)的權(quán)力

針對(duì)監(jiān)察權(quán)屬性問(wèn)題，林彥教授從監(jiān)察權(quán)的來(lái)源分析，認(rèn)為中國(guó)特色的人民代表大會(huì)制度雖與西方國(guó)家的政治制度有很大區(qū)別，但人民代表大會(huì)制度也未否認(rèn)立法、行政、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力區(qū)分，在國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置上我們可以明顯看出這種區(qū)分[2]，新產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)雖是與“一府兩院”相平行的獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，在形式上是新創(chuàng)立的權(quán)力類型，但其權(quán)力構(gòu)成沒有超出原有權(quán)力設(shè)置和范圍。監(jiān)察委員會(huì)所擁有的職權(quán)主要是來(lái)自于原行政監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，沒有超出“一府兩院”架構(gòu)下行政權(quán)、檢察權(quán)的外延。[2]另有學(xué)者對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力的內(nèi)容進(jìn)行分析，認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力兼具行政性與專門調(diào)查性[3]，實(shí)則也沒超出行政權(quán)和司法權(quán)的范疇。

（三）不同權(quán)力相加的監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察委員會(huì)吸收、整合了原政府的行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)等其他不同部門的反腐敗權(quán)力，和紀(jì)委合署辦公。針對(duì)這種權(quán)力的整合，童之偉教授認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力是黨的紀(jì)律檢查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的總和[4]，原來(lái)隸屬于檢察院的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)或涉嫌職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)。熊秋紅教授從功能主義的進(jìn)路分析設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)是為了“增強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督效果”，并增強(qiáng)對(duì)腐敗犯罪的打擊[5]，所以它要行使原檢察機(jī)關(guān)擁有的職務(wù)犯罪“偵查權(quán)”，實(shí)則也是承認(rèn)職務(wù)犯罪偵查權(quán)被合并到監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察權(quán)是不同權(quán)力相加的結(jié)果。

（四）一種復(fù)合性國(guó)家權(quán)力

徐漢明教授從監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力是由不同權(quán)力吸收整合形成的角度分析，糅合了獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)與不同權(quán)力相加形成的監(jiān)察權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為監(jiān)察體制改革實(shí)質(zhì)是國(guó)家政治資源的重新調(diào)整與分配，是對(duì)既有政治資源的再整合再分配[6]。國(guó)家監(jiān)察權(quán)并不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為是由不同權(quán)力合并得到的權(quán)力，而是幾種不同形態(tài)或?qū)傩缘臋?quán)力融合在一起進(jìn)行改造揚(yáng)棄而形成的新型的復(fù)合性國(guó)家權(quán)力，與紀(jì)委合署辦公，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，并說(shuō)明了國(guó)家監(jiān)察權(quán)的七個(gè)特征。

第一種觀點(diǎn)看到了監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力的區(qū)別，突出了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性和權(quán)威性，但沒有從監(jiān)察權(quán)的權(quán)源分析，而忽視了各權(quán)力之間的關(guān)系，割裂了國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其來(lái)源權(quán)能之間的繼承性。[6]監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)并不是憑空創(chuàng)造出來(lái)的新的權(quán)力，這些權(quán)力并未超出行政權(quán)、檢察權(quán)的范疇：整合了原行政監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容，擁有行政權(quán)的性質(zhì)；又吸收了原檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)等權(quán)力，從而又有了司法權(quán)的性質(zhì)。因此，不能忽視監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力之間的聯(lián)系。

第二種觀點(diǎn)，從實(shí)際情況來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察權(quán)確實(shí)有行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)、違紀(jì)調(diào)查權(quán)等性質(zhì)的權(quán)力，是這些權(quán)力的吸收整合作用的結(jié)果，在組織上、功能上實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立，構(gòu)建了一個(gè)獨(dú)立于“一府兩院”的對(duì)人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，而權(quán)力來(lái)源則未超出立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)范疇。此種觀點(diǎn)雖看到了監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力構(gòu)成與立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間的聯(lián)系，但對(duì)監(jiān)察權(quán)的定位過(guò)于模糊，只是從外延方面籠統(tǒng)說(shuō)明了監(jiān)察權(quán)的來(lái)源，看到了監(jiān)察權(quán)和其他權(quán)力之間的聯(lián)系，而在一定程度上忽視了監(jiān)察權(quán)的特殊定位，并未對(duì)監(jiān)察權(quán)的屬性給予明確的定義和說(shuō)明，實(shí)際上沒有說(shuō)明監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)。

第三種觀點(diǎn)看到了國(guó)家監(jiān)察權(quán)與行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)之間的相互聯(lián)系，但沒有從整體與實(shí)質(zhì)上把握他們之間的關(guān)系，忽視了不同法律關(guān)系與權(quán)力運(yùn)行體制的差異。認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察權(quán)是行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)等權(quán)力的簡(jiǎn)單相加的觀點(diǎn)沒有從辯證法的角度考慮問(wèn)題，忽略了更深層次的本質(zhì)的東西，忽視了不同權(quán)力之間吸收和整合過(guò)程中所做的調(diào)整。行政監(jiān)察權(quán)、預(yù)防腐敗、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)等權(quán)力相加后還要進(jìn)行進(jìn)一步的整合與協(xié)調(diào)，以使各項(xiàng)權(quán)力間能夠各自有效地發(fā)揮作用又不造成權(quán)力間的矛盾與沖突，從而形成全新且獨(dú)立的地位更高的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，以符合監(jiān)察委員會(huì)建立的初衷以及所要達(dá)到的目標(biāo)；另一方面，也沒有深入考慮權(quán)力相加后不同權(quán)力之間所適用、遵守的法律的差異。若國(guó)家監(jiān)察權(quán)是由不同權(quán)力簡(jiǎn)單相加的結(jié)果，那么它應(yīng)當(dāng)同時(shí)受到與這幾種權(quán)源相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制[6]，但是在實(shí)際監(jiān)察體制改革中，國(guó)家監(jiān)察權(quán)已經(jīng)有了專門的法律即《監(jiān)察法》來(lái)規(guī)范其權(quán)力，而沒有同時(shí)受到《刑事訴訟法》等法律的約束，由此可以看出監(jiān)察權(quán)絕不是不同權(quán)力間的簡(jiǎn)單相加，也不受組成其權(quán)力的法律約束，而是由專門的《監(jiān)察法》對(duì)其規(guī)范約束。所以將監(jiān)察權(quán)看作是不同權(quán)力相加的結(jié)果似也不太妥當(dāng)。

我們贊同第四種觀點(diǎn)，認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一種不同權(quán)力吸收整合形成的全新的國(guó)家權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上從監(jiān)察委員會(huì)所擁有的監(jiān)察權(quán)限分析，我們更進(jìn)一步認(rèn)為監(jiān)察權(quán)根據(jù)不同的監(jiān)察對(duì)象其內(nèi)部權(quán)力并不是混為一體的，而是有著嚴(yán)格的執(zhí)行程序和分工配合，實(shí)際上是不同內(nèi)部權(quán)力相互分工配合、循序漸進(jìn)的獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力。關(guān)于新型國(guó)家權(quán)力的觀點(diǎn)，首先，國(guó)家監(jiān)察權(quán)在地位上變得獨(dú)立且提到更高層面。國(guó)家監(jiān)察權(quán)由之前的行政監(jiān)察權(quán)變?yōu)橐环N獨(dú)立的、與“一府兩院”平行的、并由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的一種國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)察權(quán)，其地位相較之前人民政府下的行政監(jiān)察權(quán)大大提高，由一種隸屬性權(quán)力變?yōu)橐环N獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力。在組織結(jié)構(gòu)上，國(guó)家監(jiān)察權(quán)已不再是之前單純的行政監(jiān)察權(quán)，而是吸收整合了諸多權(quán)力和職能，具有復(fù)合性的多種權(quán)力：監(jiān)察委員會(huì)吸收、整合了原行政監(jiān)察權(quán)、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)以及預(yù)防腐敗局等權(quán)力的內(nèi)容，并和紀(jì)委合署辦公，實(shí)際上是擁有了黨的紀(jì)律檢查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的綜合權(quán)力。必須注意的是，其權(quán)力范疇并未超出行政權(quán)、檢察權(quán)的外延，從《監(jiān)察法》中可以看到其借鑒《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定約束的內(nèi)容，但監(jiān)察權(quán)的實(shí)質(zhì)不是幾種權(quán)力的簡(jiǎn)單相加，而是經(jīng)過(guò)了吸收整合之后質(zhì)變形成的與“一府兩院”機(jī)構(gòu)平行的國(guó)家監(jiān)察結(jié)構(gòu)體系，并受專門的《監(jiān)察法》約束。關(guān)于監(jiān)察權(quán)是一種在不同權(quán)力吸收整合基礎(chǔ)上形成的相互分工配合、循序漸進(jìn)的獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力一說(shuō)，筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)所擁有的監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)權(quán)力與行政監(jiān)察權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)和黨紀(jì)調(diào)查權(quán)不同，首先，監(jiān)察范圍擴(kuò)大到了所有行使公權(quán)力的公職人員，不再是單獨(dú)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)家公務(wù)員或職務(wù)犯罪的人員，對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)他們依法履行公職、職業(yè)道德操守等方面的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；在監(jiān)督的基礎(chǔ)上，調(diào)查涉嫌有貪污賄賂、濫用職權(quán)等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪方面的行為，調(diào)查根據(jù)問(wèn)題線索的不同會(huì)進(jìn)行分類辦理，接著監(jiān)察機(jī)關(guān)成立核查組處置問(wèn)題線索，撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告并提出處理意見，經(jīng)主要負(fù)責(zé)人審批之后決定所需采取的調(diào)查措施，對(duì)職務(wù)違法的公職人員監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)法定程序直接作出處分決定，而對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)則需保證在犯罪事實(shí)和證據(jù)清楚充分的基礎(chǔ)上作出起訴意見書，隨后將收集的證據(jù)和案卷材料一并交由檢察院依法審查并提起公訴。需要注意的是，一般職務(wù)違法與職務(wù)犯罪所采用的調(diào)查措施、證據(jù)收集原則有所不同，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的公職人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)收集的證據(jù)要和刑事審判對(duì)證據(jù)的要求保持一致，且須對(duì)非法方式收集的證據(jù)予以排除，這樣的調(diào)查措施既在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成了分工配合，又保證了監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的案件及證據(jù)與檢察機(jī)關(guān)依法有序銜接。監(jiān)察委員會(huì)所擁有的監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)不是無(wú)章可循的，而是在嚴(yán)格遵循程序的基礎(chǔ)上來(lái)開展工作的，并且建立了問(wèn)題線索的處置、調(diào)查和審理等各部門的相互制約機(jī)制，每一工作的開展都有嚴(yán)格的審批條件、程序和監(jiān)督，是循序漸進(jìn)的過(guò)程，缺一不可，實(shí)際上是將之前分散在各權(quán)力機(jī)關(guān)行使的不同階段的權(quán)力有序整合在了一起，并做到了循序漸進(jìn)以及內(nèi)部和異體間的有序配合和銜接。綜上，我們認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是在地位和形式上獨(dú)立、平行于“一府兩院”的全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力，組織結(jié)構(gòu)上源于多種權(quán)力整合作用形成的一種相互分工配合、循序漸進(jìn)的獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力。

二、監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置及其問(wèn)題

（一）監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置

監(jiān)察委員會(huì)吸收了原不同部門的反腐敗資源和力量，反腐敗力量得到了整合，并且與“一府兩院”平行，是一個(gè)獨(dú)立于“一府兩院”之外的國(guó)家機(jī)構(gòu)，其地位得到較大提高，權(quán)力也較之以前大大集中和強(qiáng)化，因此，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察范圍、權(quán)力配置等方面的現(xiàn)狀進(jìn)行分析并加以明確限定，防止產(chǎn)生偏差越權(quán)甚至侵害公民權(quán)利，就十分必要了。

1.權(quán)力行使于法有據(jù)

任何一項(xiàng)重大的政治體制改革都必須有法律的規(guī)定和約束，這樣才能做到權(quán)力行使的規(guī)范化和于法有據(jù)，國(guó)家監(jiān)察體制改革也不例外。《監(jiān)察法》的制定經(jīng)過(guò)了草案審議、征求社會(huì)意見、修改、最終出臺(tái)的過(guò)程，廣泛征求了社會(huì)意見。2017年6月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》做了審議，隨后將審議稿公開面向社會(huì)征求意見，在社會(huì)各界意見建議的基礎(chǔ)上做了修改，并最終由第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決正式通過(guò)?！侗O(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等幾個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)如此集中且厚重的權(quán)力行使有了法律的規(guī)范和保障，這是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、深入開展反腐敗工作、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。

2.權(quán)力集中且監(jiān)察范圍廣

新成立的監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)權(quán)力集中的反腐敗機(jī)構(gòu)。它集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和刑事調(diào)查權(quán)于一體，相較監(jiān)察體制改革之前的反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)力分散、反腐敗效率不高、反腐敗資源利用率較低的情況有了大大改變和提高。在權(quán)力如此集中的基礎(chǔ)上，反腐敗的合力和效率大大提高，反腐敗資源也得到整合。而如此大的權(quán)力相對(duì)應(yīng)的就是監(jiān)察范圍的擴(kuò)大，《監(jiān)察法》首條就明確提到要“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，深入開展反腐敗工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，第三章第十五條則羅列了監(jiān)察機(jī)關(guān)的六大類監(jiān)察對(duì)象，既涵蓋了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、國(guó)家各級(jí)公務(wù)員，也監(jiān)察其他所有行使公權(quán)力的公職人員，實(shí)現(xiàn)了法律層面上的監(jiān)察全覆蓋、無(wú)死角。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立大大加強(qiáng)了反腐敗的力量和效率，也促進(jìn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下全面從嚴(yán)治黨和反腐敗的有機(jī)統(tǒng)一。

3.權(quán)力的獨(dú)立性和地位較高，與“一府兩院”平行

與監(jiān)察體制改革之前的監(jiān)察權(quán)隸屬于行政機(jī)關(guān)，查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門權(quán)力隸屬于檢察機(jī)關(guān)有所不同，監(jiān)察委員會(huì)不隸屬于任何一個(gè)機(jī)關(guān)，而是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)，與政府、法院和檢察院地位平行。從產(chǎn)生方式上，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)分別由全國(guó)人民代表大會(huì)、地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，分別負(fù)責(zé)全國(guó)和地方的監(jiān)察工作；全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)則分別選舉產(chǎn)生國(guó)家和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)任免副主任和委員等，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)分別產(chǎn)生它們的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受它們的監(jiān)督。產(chǎn)生方式上完全和“一府兩院”相同，也有與其相同的地位。

（二）監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置存在的問(wèn)題

1.監(jiān)察對(duì)象界定不清晰

監(jiān)察委員會(huì)履行好監(jiān)督第一職責(zé)，關(guān)鍵在于精準(zhǔn)定位、精準(zhǔn)聚焦、精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)處置，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中充分發(fā)揮應(yīng)有作用。[7]全覆蓋不是什么都管，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的把握必須精準(zhǔn)，防止隨意擴(kuò)大監(jiān)察范圍?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察對(duì)象是所有“行使公權(quán)力的公職人員”，而不是所有公職人員，更不是普通群眾。[8]但在監(jiān)察實(shí)踐中，不少地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)偏離監(jiān)察對(duì)象的重點(diǎn)和范圍，沒有準(zhǔn)確界定監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵與外延，將本不屬于監(jiān)察對(duì)象的人員也納入監(jiān)督重點(diǎn)和監(jiān)察對(duì)象，將行使公權(quán)力的公職人員和所有公職人員混為一談，將沒有行使公權(quán)力的普通教師、醫(yī)生列為監(jiān)察對(duì)象，有些地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)甚至將普通群眾也包括在監(jiān)察對(duì)象范圍之內(nèi)，實(shí)則偏離了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立的初衷和工作職責(zé)，影響到監(jiān)察委員會(huì)工作的針對(duì)性和效率。例如，2018年3月，某省紀(jì)委、監(jiān)察委下發(fā)了一個(gè)《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村操辦婚喪喜慶事宜的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》中混淆了公職人員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和村民的概念，除對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員關(guān)于婚喪喜宴的操辦做要求規(guī)定之外，對(duì)農(nóng)村群眾操辦婚喪喜宴也加以約束和規(guī)定。此外，一些地方出現(xiàn)了引起爭(zhēng)議的對(duì)事業(yè)單位普通職工進(jìn)行監(jiān)察處分的事情。這些事情的出現(xiàn)，與《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察對(duì)象的模糊規(guī)定有密切關(guān)系。在法律規(guī)定比較模糊的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇性擴(kuò)權(quán)就會(huì)成為一種難以避免的現(xiàn)象。必須明確的是，公職人員既包括行使公權(quán)力的公職人員，也包括一般的普通公職人員。事業(yè)單位的一般工作人員如普通教師、醫(yī)生等手中并無(wú)政治強(qiáng)制力或支配他人的權(quán)力，所擁有的權(quán)利也是有條件的，需要得到他人的知情同意。普通醫(yī)務(wù)人員和普通教師的履職行為理應(yīng)受到監(jiān)督，但他們應(yīng)由相關(guān)單位和部門依法依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行處理，而不一定由監(jiān)察委員會(huì)來(lái)監(jiān)察。

2.調(diào)查權(quán)定位不明確

英國(guó)思想家阿克頓勛爵關(guān)于權(quán)力有這樣的論述：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！盵9]P342這揭示了不受約束的權(quán)力或缺乏有效約束的權(quán)力的后果?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，包括12 項(xiàng)調(diào)查措施——談話、詢問(wèn)、訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置；監(jiān)察機(jī)關(guān)還整合了分散在不同權(quán)力部門的反腐敗相關(guān)職能，較之前的黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)，權(quán)力得到大大集中和加強(qiáng)，其中有很多強(qiáng)制措施與刑事偵查權(quán)類似。人民檢察院可對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送案件審查后直接作出起訴或退回補(bǔ)充調(diào)查的決定，這表明監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于偵查權(quán)；12 項(xiàng)調(diào)查措施許多都是通過(guò)對(duì)人對(duì)物的強(qiáng)制性措施來(lái)實(shí)現(xiàn)調(diào)查的：詢問(wèn)、訊問(wèn)、勘驗(yàn)檢查等是《刑事訴訟法》規(guī)定的獲取法定證據(jù)的措施，搜查、凍結(jié)、查封、扣押等是《刑事訴訟法》規(guī)定的偵查行為，對(duì)物品有較強(qiáng)的強(qiáng)制性。從實(shí)質(zhì)上看，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)所采取的留置措施確實(shí)與羈押的行為相類似，都屬于依法剝奪、限制人身自由的措施。[10]雖然監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，《監(jiān)察法》也借鑒了《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，例如留置折抵刑期、收集證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)等，但依然還有很多問(wèn)題有待明確和約束。如果不對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行更完善全面的約束，將不利于依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和對(duì)人權(quán)的保障。

3.權(quán)力的制約監(jiān)督還有不夠完善之處

習(xí)近平總書記在2018年12月13日十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中指出：“黨的十八大以來(lái)，我多次談到‘誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委’、防止‘燈下黑’，這就是監(jiān)督者要接受監(jiān)督的問(wèn)題。這對(duì)行使監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)和同志同樣適用?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要通過(guò)改革創(chuàng)新，整合反腐敗職能，在法治和制度上形成既相互銜接、又相互制衡的機(jī)制。在這一思想指導(dǎo)下，監(jiān)察體制改革中對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力制約監(jiān)督方面取得了很大成就，但是實(shí)踐中還是有一些改進(jìn)余地。如《監(jiān)察法》第四十七條就檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送案件如何處理進(jìn)行了規(guī)定，這應(yīng)該是落實(shí)總書記強(qiáng)調(diào)的形成既相互銜接、又相互制衡的機(jī)制的直接相關(guān)的重要規(guī)定，但實(shí)際上，從這一條文看檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的制約還難以達(dá)到制衡的效果。而且，由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委法規(guī)室編寫、中國(guó)方正出版社出版的《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》在對(duì)這一條文進(jìn)行釋義時(shí)指出：“需要注意的是，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定前，應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地與監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作層面的溝通，征求移送案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。”可以想象，檢察機(jī)關(guān)做出不起訴決定、通過(guò)不起訴決定對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行制約的難度還是較大。又如，《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督?？陀^地說(shuō)，這一條文比較籠統(tǒng)，可操作性還有待加強(qiáng)。比如，如何進(jìn)行監(jiān)察信息公開、不依法公開監(jiān)察工作信息如何處理？實(shí)際上，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員責(zé)任追究加以規(guī)定的《監(jiān)察法》第六十五條，就沒有把對(duì)不依法公開監(jiān)察工作信息的責(zé)任追究包括進(jìn)去。

4.權(quán)利保障有瑕疵

2004年的憲法修正案明確將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，這是國(guó)家對(duì)人權(quán)的尊重和重視，也是我國(guó)人權(quán)事業(yè)的一大進(jìn)步?！侗O(jiān)察法》中的一些措施和規(guī)定在尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益方面似有一些缺陷。正如有學(xué)者所指出的，當(dāng)前我國(guó)反腐敗行動(dòng)在發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)事實(shí)懲罰違紀(jì)違法犯罪和保障人權(quán)兩大價(jià)值取向方面，更側(cè)重于發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)事實(shí)。[11]《監(jiān)察法》第五條提出了“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”原則，在第四章監(jiān)察權(quán)限和第五章監(jiān)察程序中也有一些規(guī)定對(duì)此有所體現(xiàn)，但這些規(guī)定比較零散、沒有系統(tǒng)化，可操作性也有待加強(qiáng)。我們認(rèn)為，國(guó)家推行監(jiān)察體制改革的主要目標(biāo)是深入開展反腐敗工作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋、無(wú)死角，及時(shí)查處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，促進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的法治化與程序化，推進(jìn)廉潔政府的實(shí)現(xiàn)，但當(dāng)事人合法權(quán)益保障也是個(gè)不可忽視的重要方面，在注重反腐敗效率的同時(shí)應(yīng)兼顧、保障當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)與當(dāng)事人合法權(quán)益保障的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、完善監(jiān)察權(quán)配置的建議

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是我國(guó)監(jiān)察體制改革的重要一步，是推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)和廉政建設(shè)的重要武器，但監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力、地位以及當(dāng)前法律約束等方面問(wèn)題的存在會(huì)導(dǎo)致其出現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張的風(fēng)險(xiǎn)，因此保證監(jiān)察委員會(huì)在促進(jìn)反腐敗效率提高、推進(jìn)廉政建設(shè)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)其權(quán)力的監(jiān)督約束，使其在有效約束范圍內(nèi)、在法治軌道上運(yùn)行，也是十分必要的。

（一）明確公職人員的內(nèi)涵與外延，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別

監(jiān)察委員會(huì)作為一個(gè)位高權(quán)重的權(quán)力機(jī)構(gòu)，是推進(jìn)我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)和廉政建設(shè)的重要機(jī)構(gòu)，但當(dāng)前《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵、外延不清晰，不同地方監(jiān)察委員會(huì)難免對(duì)監(jiān)察對(duì)象理解出現(xiàn)一定的偏差。因此，要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵與外延兩方面給予明確，對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)定位和精準(zhǔn)識(shí)別，從而保證監(jiān)察委員會(huì)工作的針對(duì)性和有效性。一方面，明確界定監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵。內(nèi)涵反映一個(gè)事物的本質(zhì)，要對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察對(duì)象的內(nèi)涵給予確定與解釋，精準(zhǔn)定位監(jiān)察對(duì)象，使各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在具體行使職權(quán)時(shí)根據(jù)內(nèi)涵定義去確定監(jiān)察對(duì)象，避免隨意解釋和擴(kuò)大監(jiān)察范圍，再次出現(xiàn)上文提到的普通教師、普通醫(yī)生和普通群眾被紀(jì)委監(jiān)察委立案審查并處理的情況，從而提高監(jiān)察委員會(huì)工作的準(zhǔn)確性和針對(duì)性。另一方面，補(bǔ)充監(jiān)察對(duì)象的外延并界定范圍，以做到監(jiān)察對(duì)象全覆蓋，同時(shí)又有針對(duì)性準(zhǔn)確性地去監(jiān)察。各地紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員也應(yīng)加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)和法律修養(yǎng)，在實(shí)際工作中精確識(shí)別監(jiān)察對(duì)象和范圍，避免盲目擴(kuò)大監(jiān)察范圍、隨意解釋法律條文情況的出現(xiàn)。

（二）明確監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)定位，加強(qiáng)法律約束

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)問(wèn)題，中紀(jì)委官方也強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)不同于司法機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制措施,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的行為適用《監(jiān)察法》，案件移送檢察機(jī)關(guān)后則適用《刑事訴訟法》。這樣的解釋雖然明確了調(diào)查權(quán)的歸屬，但實(shí)際上監(jiān)察委員會(huì)有12 項(xiàng)調(diào)查措施，許多措施與《刑事訴訟法》中規(guī)定的強(qiáng)制措施無(wú)異卻沒有相當(dāng)程度的規(guī)定或法律對(duì)其進(jìn)行約束，在法律層面存在一定缺陷。因此需更進(jìn)一步在《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)進(jìn)行規(guī)范，可以《刑事訴訟法》為藍(lán)本，將其中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)直接受理案件偵查的程序性規(guī)范補(bǔ)充到《監(jiān)察法》中[10]，以保證監(jiān)察委員會(huì)行使調(diào)查權(quán)的合法性以及監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查程序與刑事訴訟程序的有效銜接；此外，可借鑒《刑事訴訟法》中有關(guān)訊問(wèn)場(chǎng)所的限定，合理界定犯罪嫌疑人的訊問(wèn)場(chǎng)所，創(chuàng)造有利于合法取證的客觀條件；明確說(shuō)明非法證據(jù)排除規(guī)則，合理界定“非法證據(jù)”的內(nèi)容和認(rèn)定原則，保證與《刑事訴訟法》所要求的收集證據(jù)和排除非法證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)相一致。監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)相似度較高，但并非完全相同，監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查的相關(guān)規(guī)定借鑒《刑事訴訟法》中有關(guān)職務(wù)犯罪偵查的規(guī)定，這樣既保證監(jiān)察體系的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效，又在法律層面很好地約束了調(diào)查權(quán)。

（三）完善權(quán)利保障制度

在行使調(diào)查權(quán)查明違法犯罪事實(shí)、提高反腐敗效率的同時(shí)，應(yīng)保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力集中且地位平行于“一府兩院”，擁有眾多調(diào)查措施，在打擊職務(wù)違法、職務(wù)犯罪方面起著不可替代的作用，但也不能忽視被調(diào)查人的權(quán)利保障。我們正在致力于建立社會(huì)主義法治國(guó)家，一個(gè)法治政府尊重和保障人權(quán)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?。因此，?yīng)當(dāng)在行使調(diào)查權(quán)和保障人權(quán)之間形成一定的平衡，一方面，被調(diào)查人的基本權(quán)利在留置及其他調(diào)查階段應(yīng)該得到保障，遵循必要的法律程序。另一方面，行使調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)對(duì)公民利益的不利影響盡可能限制在較小的范圍內(nèi)。調(diào)查權(quán)行使必須以查明涉嫌違法犯罪事實(shí)為目的，調(diào)查權(quán)內(nèi)容、采取的相應(yīng)手段應(yīng)與違法犯罪行為相匹配，不應(yīng)采取偏離或超過(guò)調(diào)查目的的調(diào)查措施，以防止侵害公民利益。[12]在未來(lái)?xiàng)l件成熟對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行修改時(shí)，可以考慮增設(shè)保障當(dāng)事人合法權(quán)益的專門條款，并在第八章法律責(zé)任中對(duì)侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的違法行為的責(zé)任追究加以細(xì)化。

（四）完善對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的制約與監(jiān)督

不受約束的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)這種集中了違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的反腐敗機(jī)構(gòu)更應(yīng)進(jìn)行約束和監(jiān)督。新修訂的《刑事訴訟法》已經(jīng)補(bǔ)充了人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴案件的審查權(quán)：檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件審查后，認(rèn)為不能滿足起訴條件需要進(jìn)一步補(bǔ)充核實(shí)情況的，則應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)繼續(xù)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)檢察院也可自行補(bǔ)充偵查；另一方面，各地檢察院的職務(wù)犯罪檢察部門已相繼建立，形成了與監(jiān)察委員會(huì)的對(duì)接、相互制約，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)后，由檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行刑事立案、決定采取強(qiáng)制措施、審查起訴和提起公訴。以上措施加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)移送案件的審查，有利于促進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)在案件調(diào)查環(huán)節(jié)的規(guī)范化與合法化，但仍需進(jìn)一步明確監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)之間的相互配合與制約關(guān)系，司法機(jī)關(guān)應(yīng)被允許適當(dāng)?shù)貐⑴c監(jiān)察委員會(huì)的一些調(diào)查。監(jiān)察委員會(huì)擁有的調(diào)查措施較為廣泛，部分措施缺少外部的有效監(jiān)督，如監(jiān)察委員會(huì)作出的留置決定及留置期限的延長(zhǎng)問(wèn)題都是由監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部上下級(jí)之間作出的同體審批，在提高工作效率的同時(shí)也有潛在的濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，因此，可讓司法機(jī)關(guān)在調(diào)查環(huán)節(jié)適當(dāng)參與進(jìn)來(lái)，如對(duì)作出留置措施的決定及留置期限的延長(zhǎng)或其他強(qiáng)制措施，可由檢察機(jī)關(guān)來(lái)審批或?qū)ΡO(jiān)察委員會(huì)的決定進(jìn)行監(jiān)督并給出處理建議，這樣既保證了監(jiān)察委員會(huì)行使留置決定權(quán)的合理性和有效性，又加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督與約束。此外，檢察機(jī)關(guān)可以加強(qiáng)與監(jiān)察委員會(huì)工作的溝通與合作，幫助促進(jìn)監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部人員法律素養(yǎng)的提高，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)行使權(quán)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)交流并提出一定的改進(jìn)建議，保證監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)工作的高效銜接。另外，細(xì)化《監(jiān)察法》第五十四條關(guān)于監(jiān)察信息公開，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的規(guī)定，并在第六十五條中對(duì)不依法公開監(jiān)察工作信息，以及接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督方面的違規(guī)行為的責(zé)任追究加以明確。這就從外部加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力行使的監(jiān)督與約束，使其在法治軌道內(nèi)和外部監(jiān)督下良好運(yùn)行，降低濫權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立、《監(jiān)察法》的頒布是我國(guó)推行監(jiān)察體制改革邁出的重要而關(guān)鍵的一步，是深入開展反腐敗斗爭(zhēng)和廉政建設(shè)的重要舉措。伴隨著監(jiān)察體制改革和監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)各地的設(shè)立，監(jiān)察委員會(huì)的功能及其權(quán)力運(yùn)行中的潛在問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，它在深入開展反腐敗斗爭(zhēng)、提高反腐敗效率和腐敗發(fā)現(xiàn)率方面的作用不可忽視，但是存在的問(wèn)題也應(yīng)該引起足夠重視。集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、行政調(diào)查權(quán)和腐敗犯罪調(diào)查權(quán)于一體的特殊調(diào)查權(quán)整合了反腐敗資源和力量，然而，監(jiān)察委員會(huì)在公職人員定義、調(diào)查權(quán)定位和異體監(jiān)督、人權(quán)保障方面還有進(jìn)步的空間，需不斷完善和發(fā)展。因此要從法律層面在實(shí)體和程序上約束監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力的行使，明確界定監(jiān)察對(duì)象范圍，借鑒《刑事訴訟法》中刑事偵查權(quán)運(yùn)作的相關(guān)條文，完善對(duì)調(diào)查權(quán)的規(guī)范和約束，強(qiáng)化異體監(jiān)督與制約，在反腐敗的同時(shí)更加注重保障人權(quán)，這樣才能將監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律的籠子，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高反腐敗效率，促進(jìn)反腐敗和法治的同步發(fā)展。