●徐翰威 徐全紅

全口徑預(yù)算是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。新修訂的《預(yù)算法》，從法律層面確認(rèn)了1994年第一部《預(yù)算法》頒布以來，我國(guó)全口徑預(yù)算的理論和實(shí)踐成果，構(gòu)建了人大對(duì)政府全部收支進(jìn)行控制和監(jiān)督的制度構(gòu)架，國(guó)家預(yù)算制度由財(cái)政部門的“部門法”，蝶變?yōu)橐?guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理和監(jiān)督的“控權(quán)法”。新《預(yù)算法》自2015年運(yùn)行以來，我國(guó)全口徑預(yù)算管理中的很多制度性、體制性問題日益顯現(xiàn)，按照黨的十九大提出的 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”的要求，通過體制創(chuàng)新，進(jìn)一步完善和落實(shí)中國(guó)特色的全口徑預(yù)算制度，是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題。

一、理論綜述與中國(guó)全口徑預(yù)算管理實(shí)踐

（一）全口徑預(yù)算的理論綜述

“全口徑預(yù)算”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中逐步形成的一個(gè)特殊概念。西方發(fā)達(dá)國(guó)家并沒有這一概念，西方學(xué)者關(guān)于全口徑預(yù)算的研究，是從“法定、年度和全面性”三項(xiàng)基本預(yù)算原則的提出開始的，1215年的《大憲章》是早期西方全口徑預(yù)算實(shí)踐的代表性成果，英國(guó)議會(huì)通過對(duì)國(guó)王稅收權(quán)力的限制和對(duì)國(guó)王支出權(quán)力的監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了對(duì)英國(guó)政府財(cái)政收支的控制；1787年《統(tǒng)一基金法案》在國(guó)會(huì)獲得通過，要求政府所有收支都必須反映在政府預(yù)算中，確定了政府預(yù)算內(nèi)容的全口徑；1822年國(guó)會(huì)通過的由政府提出的第一個(gè)完整的預(yù)算報(bào)表，成為英國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度確立的標(biāo)志。其后西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的全口徑預(yù)算實(shí)踐，證明它不僅是約束政府財(cái)政行為的一個(gè)基本制度設(shè)計(jì)，更是現(xiàn)代化國(guó)家治理的重要標(biāo)志。上個(gè)世紀(jì)三十年代凱恩斯主義的功能財(cái)政理論與實(shí)踐，把全口徑預(yù)算的內(nèi)涵從信息披露，拓展到報(bào)告類別、編制程序和財(cái)政計(jì)量口徑等完整性方面。21世紀(jì)之后，預(yù)算報(bào)告必須包含政府所有的收入、支出、債務(wù)和赤字（或盈余）已經(jīng)成為共識(shí)，全口徑預(yù)算成為納稅人控制政府財(cái)政行為的最有效手段。

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之初，梅筱春和張聲和（1992）就在李麗鳳（1990）等學(xué)者關(guān)于我國(guó)向復(fù)式預(yù)算轉(zhuǎn)變的可行性研究的基礎(chǔ)上，開始研究國(guó)家預(yù)算的完整性，并主張將社保基金納入政府預(yù)算；其后焦建國(guó)（2000）在周富祥（1996）等提出的“三位一體”國(guó)家分類預(yù)算體系的基礎(chǔ)上，主張建立涵蓋經(jīng)常預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算的“四元”預(yù)算體系。2000年之后中國(guó)財(cái)政學(xué)界開始突破財(cái)政資金的限制，致力于現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建，王延杰、鄭思海（2006）等學(xué)者開始考慮建立我國(guó)績(jī)效預(yù)算制度的問題；高培勇（2009）、劉尚希（2013）等開始主張將全部政府收支納入預(yù)算；籍吉生（2013）建議納入預(yù)算管理的全部政府收入和支出都應(yīng)接受人大的審查和監(jiān)督。2015年之后學(xué)者們開始就進(jìn)一步完善《預(yù)算法》、建立現(xiàn)代預(yù)算制度展開討論，韋森（2015）提出稅收法定應(yīng)該作為政改的突破口；杜坤（2015）探討了新《預(yù)算法》法律條文間的沖突和不協(xié)調(diào)；翟繼光（2016）等開始研究中國(guó)的預(yù)算法定原則問題；馬海濤、郝曉婧（2017）開始關(guān)注我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的評(píng)價(jià)和優(yōu)化；岳紅舉、單飛躍（2018）對(duì)政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的銜接路徑進(jìn)行了有益的探索等。

（二）全口徑預(yù)算的中國(guó)實(shí)踐

1994年的《預(yù)算法》明確了我國(guó)由單式預(yù)算向復(fù)式預(yù)算的政策轉(zhuǎn)變，并規(guī)定了各級(jí)人大對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)督職責(zé)；其后關(guān)于預(yù)算完整性的政策設(shè)計(jì)，聚焦于將政府收支全部納入預(yù)算，和對(duì)納入預(yù)算的政府收支進(jìn)行嚴(yán)格管理和監(jiān)控。1999年開始，預(yù)算制度建設(shè)的重心移向?qū)⒉糠诸A(yù)算外資金和體制外資金逐步納入政府預(yù)算系統(tǒng)，旨在完善部門綜合預(yù)算體系，政府預(yù)算開始涉及社?；鸷蛧?guó)有資本經(jīng)營(yíng)，全口徑預(yù)算的雛形開始形成。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)首提“實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控”①，試圖在重構(gòu)政府預(yù)算體系的過程中，將預(yù)算管理的內(nèi)容拓展至所有政府收支。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中，將非稅收入納入全口徑預(yù)算進(jìn)行管理，政府全口徑預(yù)算管理的內(nèi)容逐漸豐富。2007年開始，非稅收入替代預(yù)算外資金成為新的預(yù)算收入類別。2012年黨的十八大首提加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，這是在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下做出的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，旨在保證人民通過人大對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行監(jiān)控。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)中，財(cái)政被賦予國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的地位。2014年6月中共中央政治局通過的 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，確認(rèn)了中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的首要目標(biāo)和核心內(nèi)容，是建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。2015年1月1日施行的新《預(yù)算法》，把全口徑預(yù)算管理，從財(cái)政部門內(nèi)部拓展至各級(jí)人大，全面規(guī)范、公開透明的國(guó)家預(yù)算建設(shè)開始進(jìn)入快車道。2017年黨的十九大根據(jù)中國(guó)全口徑預(yù)算實(shí)踐，進(jìn)一步提出了建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理的現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)目標(biāo)，中國(guó)的全口徑預(yù)算管理轉(zhuǎn)入規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和績(jī)效化建設(shè)階段。

中國(guó)全口徑預(yù)算理論與實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)可以描述為：其制度設(shè)計(jì)主體逐漸由政府部門轉(zhuǎn)移到立法機(jī)構(gòu)；預(yù)算管理從主要依靠紀(jì)律與道德轉(zhuǎn)向主要依靠法律和制度；預(yù)算內(nèi)容逐漸由財(cái)政收支擴(kuò)展到政府收支；預(yù)算的審查和監(jiān)督責(zé)任，也開始由財(cái)政部門轉(zhuǎn)移到各級(jí)人大。全球的全口徑預(yù)算實(shí)踐，尤其是2015年之后的中國(guó)實(shí)踐證明，現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建是一場(chǎng)革命性變革，必須在全面深化改革的框架內(nèi)，通過制度創(chuàng)新來應(yīng)對(duì)各種可能的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

二、新預(yù)算法運(yùn)行中的全口徑預(yù)算管理問題分析

（一）預(yù)算法律制度不完善影響了政府預(yù)算的完整性

政府預(yù)算應(yīng)覆蓋政府的全部收支，是全口徑預(yù)算的應(yīng)有之義，但新《預(yù)算法》的實(shí)施，并未能完全解決我國(guó)政府預(yù)算內(nèi)容的完整性問題，主要表現(xiàn)在：第一，數(shù)量眾多的自收自支單位，其財(cái)務(wù)收支未能全部進(jìn)入政府預(yù)算系統(tǒng)；第二，政府性基金預(yù)算尚未涵蓋所有專項(xiàng)政府性收費(fèi)，各種政府性基金的負(fù)債、盈利和資本增值等也無法納入政府性基金預(yù)算；第三，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算尚未涵蓋所有的國(guó)有企業(yè)，也未能反映國(guó)有資本的存量和增量；第四，“四本預(yù)算”之間的統(tǒng)籌銜接缺乏制度安排和技術(shù)支撐等。政府預(yù)算內(nèi)容不夠完整有技術(shù)層面的原因，但深層次的原因在于，我國(guó)全口徑預(yù)算的制度設(shè)計(jì)還不夠完善。

1、新《預(yù)算法》的預(yù)算資金管理形式與現(xiàn)行政府收入形式的錯(cuò)位，引起了非稅收入的定位紊亂和部分非稅收入未能納入預(yù)算管理。首先，新《預(yù)算法》沒有把非稅收入全部納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算，非稅收入預(yù)算管理形式與非稅收入的外延形成錯(cuò)位，是一部分非稅收入游離于政府預(yù)算之外的直接原因；其次，《預(yù)算法》語境里的非稅收入（不包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入）是政府性基金收入的一部分，而財(cái)政部門在執(zhí)行財(cái)政收入的過程中，往往把政府性基金看成是非稅收入的子集，定位的紊亂是政府性基金預(yù)算不完整的另一個(gè)原因；再次，依照新《預(yù)算法》，擴(kuò)張后的政府性基金預(yù)算，未能區(qū)分基于國(guó)家公共權(quán)力的非稅收入和基于公共產(chǎn)權(quán)的非稅收入，造成政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的定位和功能紊亂。

2、政府性基金征收依據(jù)的不規(guī)范和預(yù)算編制制度的不完善，影響了政府性基金預(yù)算的完整性。新《預(yù)算法》已規(guī)定了政府性基金預(yù)算的征收方式（無償與有償并存）、征收對(duì)象（特定對(duì)象）和征收依據(jù)（法律、行政法規(guī)），但因?yàn)檎曰鹫魇盏囊罁?jù)多為隨意性很強(qiáng)的部門規(guī)章，盡管近年來一直在規(guī)范，但由于很難精確統(tǒng)計(jì)基金性質(zhì)收費(fèi)項(xiàng)目的數(shù)量，有多少政府性收費(fèi)未納入政府性基金預(yù)算尚未可知。此外如城市公共車位收費(fèi)之類的雜項(xiàng)收費(fèi)，和各種政府性基金的盈利和增值等如何納入政府性基金預(yù)算，至少目前還沒有相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

3、《預(yù)算法》未能對(duì)四本預(yù)算的獨(dú)立與銜接作進(jìn)一步的法律解釋，影響了其他三本預(yù)算和一般公共預(yù)算的有效對(duì)接?！额A(yù)算法》一方面強(qiáng)調(diào)四本預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整和獨(dú)立，另一方面又強(qiáng)調(diào)其他三本預(yù)算與一般公共預(yù)算相銜接。實(shí)踐中，保持各本預(yù)算的完整和獨(dú)立容易操作，但銜接就存在一些制度與技術(shù)障礙。如政府性基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的銜接，就存在著依照“法律、行政法規(guī)”設(shè)立的專用性政府基金，和公用性的一般公共預(yù)算資金統(tǒng)籌的合法性顧慮；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和一般公共預(yù)算的銜接，也存在不同繳款和受益主體的兩本預(yù)算，如何平衡相關(guān)主體的利益問題；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和一般公共預(yù)算的銜接，則需要一套具有可操作性的技術(shù)安排等。

4、自收自支單位納入預(yù)算管理的理論和制度缺陷，影響了政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性。在中國(guó)的市場(chǎng)化進(jìn)程中，很多黨、政部門擁有自己的事業(yè)單位和資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者公司，這些就是常說的自收自支單位，按照資金性質(zhì)可以將自收自支單位分為兩個(gè)類型：一是政府或部門開辦的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)或企業(yè)，其所有經(jīng)營(yíng)收支尚未納入財(cái)政專戶進(jìn)行管理；二是政府或部門直屬的事業(yè)單位，其財(cái)政供給之外的收支通過財(cái)政專戶進(jìn)行管理和監(jiān)督。盡管《預(yù)算法》要求全部的政府收支都要納入預(yù)算管理，但現(xiàn)行的法律制度并不支持這樣的要求。首先，“政府”在法律和制度上是否包括這些單位，并沒有明確的界定；其次，這些單位和機(jī)構(gòu)的收支并非通過政府和部門，資金也不在國(guó)庫內(nèi)運(yùn)行，將其放在政府預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理是缺乏法律和制度依據(jù)的。自收自支單位的自收資金，因未納入預(yù)算體系，成為不少地方政府和部門規(guī)避人大和群眾監(jiān)督的法外資金，成為政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的一個(gè)“黑洞”。

（二）行政部門的預(yù)算管理體制不適應(yīng)全口徑預(yù)算的質(zhì)量要求

我國(guó)政府預(yù)算的編制過程可以簡(jiǎn)單描述為：各級(jí)財(cái)政部門是政府預(yù)算的編制部門，職責(zé)是發(fā)布預(yù)算編制通知、提出部門預(yù)算編制的具體要求，匯總、審查和修改各單位的部門預(yù)算；各級(jí)政府對(duì)財(cái)政部門提交的預(yù)算進(jìn)行初步審查；各級(jí)人大對(duì)預(yù)算草案具有審議和最終確定的權(quán)力。在這一過程中，行政部門（政府及其財(cái)政部門）承擔(dān)的是技術(shù)性功能，即根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和施政目標(biāo)，保證預(yù)算的科學(xué)性、合理性。全口徑預(yù)算管理，要求行政部門具有統(tǒng)籌四本預(yù)算、駕馭部門預(yù)算的權(quán)力，根據(jù)財(cái)政績(jī)效管理的目標(biāo)要求、部門履行職能的需要和存量資產(chǎn)的情況，編制部門和單位預(yù)算，以保證預(yù)算的集中統(tǒng)一，并有能力對(duì)預(yù)算內(nèi)容的科學(xué)性、合理性和政策性進(jìn)行初審評(píng)估。但行政部門現(xiàn)行的預(yù)算管理體制，尚不能完全適應(yīng)這樣的要求。

1、行政部門預(yù)算權(quán)力的分散制約了全口徑預(yù)算的集中統(tǒng)一。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制的特征是預(yù)算權(quán)力分割，財(cái)稅部門取得財(cái)政收入，發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批（2018年3月之后部分支出權(quán)力分散到各政府部門），中央銀行的國(guó)庫局被賦予了資金入出的監(jiān)督權(quán)力，而預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)則設(shè)在各級(jí)政府的財(cái)政部門。預(yù)算權(quán)力的分散削弱了政府內(nèi)部對(duì)預(yù)算編制的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，影響了政府整體運(yùn)作效率的提高，不利于形成更加強(qiáng)有力的政府。

2、預(yù)算編制機(jī)構(gòu)尚不能有效駕馭政府預(yù)算編制的全過程。在對(duì)我國(guó)政府預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的考察中發(fā)現(xiàn)，盡管《預(yù)算法》賦予了各級(jí)政府的財(cái)政部門預(yù)算編制權(quán)力，但實(shí)際上財(cái)政部門并沒有深入部門預(yù)算編制過程，主要工作仍然是由各預(yù)算單位來編制完成，問題的根源在于財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，缺乏完全駕馭政府預(yù)算編制的權(quán)力和能力，僅就中央預(yù)算而言，預(yù)算管理部門設(shè)在財(cái)政部的預(yù)算司，從行政隸屬關(guān)系上，就不完全具備協(xié)調(diào)和溝通所有政府部門預(yù)算的權(quán)力，更不可能深入到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的編制過程；同時(shí)，除了預(yù)算管理處室，其他財(cái)政業(yè)務(wù)部門也參與到預(yù)算編制過程中，部門爭(zhēng)預(yù)算、改預(yù)算的情況，影響了政府預(yù)算的科學(xué)性和合理性。

3、政府預(yù)算的初審環(huán)節(jié)缺少專業(yè)的決策咨詢機(jī)構(gòu)參與，降低了政府預(yù)算初審的質(zhì)量。財(cái)政部門作為預(yù)算執(zhí)行的管理機(jī)構(gòu)，其他政府部門作為部門預(yù)算的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)并非一致，因此各級(jí)人民政府對(duì)于預(yù)算的初審，關(guān)注的是財(cái)政部門編報(bào)的預(yù)算計(jì)劃是否契合政府的政策指向，是否有利于預(yù)算和事權(quán)的匹配。這是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要專業(yè)的預(yù)算決策咨詢機(jī)構(gòu)，從政府宏觀管理的角度對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行可行性、科學(xué)性論證。很顯然，專業(yè)預(yù)算咨詢機(jī)構(gòu)的缺席，使得政府決策層只能根據(jù)有限信息，提出原則性的意見，這大大降低了政府預(yù)算的質(zhì)量，削弱了政府預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（三）人大預(yù)算管理的機(jī)制構(gòu)架限制了其管理和監(jiān)督能力

全口徑預(yù)算管理的核心，是落實(shí)各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的管理和監(jiān)督，目前各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的全口徑管理和監(jiān)督，仍存在著對(duì)預(yù)算編制過程的參與不夠，對(duì)預(yù)算內(nèi)容的審核粗放，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督不夠全面深入等問題。其主要原因在于，保障人大對(duì)政府預(yù)算管理和監(jiān)督的機(jī)制構(gòu)架還不完善。

1、有限的常設(shè)機(jī)構(gòu)編制限制了人大職能的發(fā)揮。新《預(yù)算法》的理念至少在形式上落實(shí)了財(cái)政民主的思想，體現(xiàn)了預(yù)算法定精神。貫徹《預(yù)算法》的理念和精神，關(guān)鍵是發(fā)揮各級(jí)人大的預(yù)算管理和監(jiān)督職能，但人大現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)編制顯然還不能支撐這樣的職能，全國(guó)人大現(xiàn)有預(yù)算工作委員會(huì)的編制，尚且無法對(duì)眾多的中央部委和職能部門、三十一個(gè)省級(jí)預(yù)算單位，和全國(guó)31.5萬億元的政府支出以及29.2萬億元②的政府收入展開審查和監(jiān)督。

2、人大預(yù)工委對(duì)預(yù)算的審批缺乏足夠的法律和技術(shù)支撐。1998年我國(guó)設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)，2011年底大部分省級(jí)人大常委會(huì)組建了預(yù)算工作委員會(huì)，初步解決了人大缺乏專業(yè)性預(yù)算審批工作機(jī)構(gòu)的問題，但人大預(yù)算審批機(jī)構(gòu)工作的合法性和專業(yè)性明顯不足。一是各級(jí)人大常委會(huì)的預(yù)算工作委員會(huì)僅僅是一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，其工作人員并非人大代表，負(fù)責(zé)預(yù)算的初步審查但不具有初審地位，行使初審權(quán)的合法性不足；二是作為服務(wù)于財(cái)經(jīng)委的人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，其工作人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，難以滿足預(yù)算審查的專業(yè)性要求。

3、人大對(duì)全口徑預(yù)算的績(jī)效考評(píng)尚難落實(shí)。對(duì)政府預(yù)算績(jī)效考評(píng)的關(guān)鍵是，建立人大主導(dǎo)的績(jī)效考評(píng)體系，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制度。我國(guó)政府的財(cái)政和審計(jì)部門已經(jīng)有一套相對(duì)成熟的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)辦法：財(cái)政部門對(duì)部門預(yù)算安排的合理性負(fù)有初步審查責(zé)任，審查的重點(diǎn)是預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容的可行性、必要性以及績(jī)效目標(biāo)是否符合政府工作的目標(biāo)要求等，但由于政府部門間的協(xié)調(diào)、溝通和制約機(jī)制尚未形成，財(cái)政信息的封閉運(yùn)行影響了績(jī)效考評(píng)的針對(duì)性、及時(shí)性和有效性；2018年3月中共中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，已將年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政支出情況的審計(jì)職責(zé)交付新成立的中央審計(jì)委員，審計(jì)部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)督已經(jīng)超越政府系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)過程，但審計(jì)部門的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，更偏重于結(jié)果而不是過程。從國(guó)家治理的角度看，需要各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算全過程進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，但財(cái)政、審計(jì)和人大在政府預(yù)算績(jī)效考評(píng)信息共享方面，尚無具有可操作性的制度安排，人大也沒有建立獨(dú)立的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，人大的績(jī)效考評(píng)職責(zé)落實(shí)起來很困難。

三、全口徑預(yù)算管理的制度創(chuàng)新與路徑選擇

新《預(yù)算法》運(yùn)行中暴露的諸多問題，僅僅靠修訂《預(yù)算法》是無法解決的，需要對(duì)接國(guó)家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)，通過包括《預(yù)算法》技術(shù)修正在內(nèi)的制度創(chuàng)新，在全面深化改革的框架下有序進(jìn)行。

（一）用全局性和基礎(chǔ)性的財(cái)政法律確定政府財(cái)政收支的邊界

解決我國(guó)全口徑預(yù)算內(nèi)容的完整性問題，最根本的辦法就是從制度層面確定政府財(cái)政收支的邊界。建議制定新的 《財(cái)政法》，替代現(xiàn)有的財(cái)稅法規(guī)和部門規(guī)章，以控制和規(guī)范日益擴(kuò)張的政府財(cái)政權(quán)，規(guī)范政府財(cái)政收入的渠道，保護(hù)公眾的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利，有序?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度所必需的財(cái)政法定目標(biāo)，并在這一過程中，完成政府預(yù)算對(duì)非稅收入，尤其是自收自支單位所有收支的全覆蓋。

（二）通過進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》優(yōu)化財(cái)政收支預(yù)算體系

1、非稅收入項(xiàng)目重新歸位。彌補(bǔ)全口徑預(yù)算中的非稅收入漏洞，優(yōu)化財(cái)政收支預(yù)算體系，必須把非稅收入項(xiàng)目進(jìn)行歸類，確保將性質(zhì)相同或相近的項(xiàng)目并入同一本預(yù)算。主要路徑包括：第一，將一般公共預(yù)算中的稅收收入和非稅收入，按照性質(zhì)分別歸入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算，其前提是，把一般公共預(yù)算中的非稅收入一分為二，一部分化費(fèi)為稅，另一部分分流到政府性基金預(yù)算中；第二，區(qū)分公共產(chǎn)權(quán)收入和公共權(quán)力收入，將其分別歸入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和政府性基金預(yù)算。

2、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算擴(kuò)圍。除了將現(xiàn)在屬于政府性基金收入的一部分項(xiàng)目并入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算外，重新制定國(guó)有資本收益收取管理制度，根據(jù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況和壟斷性行業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要，在更高層次法律規(guī)定的前提下，進(jìn)一步提高國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比例；進(jìn)一步的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)將國(guó)有資本存量及其運(yùn)行狀況，反映在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中。

3、政府性基金預(yù)算限縮。非稅收入的歸位和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的擴(kuò)圍，應(yīng)當(dāng)和政府性基金預(yù)算的限縮同步進(jìn)行。具體而言，就是修改《預(yù)算法》第九條關(guān)于政府性基金預(yù)算范圍的表述，將其嚴(yán)格限定為：依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。

（三）對(duì)行政系統(tǒng)的預(yù)算管理制度作進(jìn)一步的頂層設(shè)計(jì)

解決中國(guó)政府預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性問題，有兩個(gè)建議方案可供選擇：一是成立國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)管理中央各部委的部門預(yù)算，編制年度政府預(yù)算，并由國(guó)務(wù)院總理提交全國(guó)人大審議；二是保留財(cái)政部門的預(yù)算編制權(quán)力，但由負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)工作的副總理兼任財(cái)政部長(zhǎng)，通過提高財(cái)政部的行政規(guī)格，提升預(yù)算編制部門對(duì)部門預(yù)算和全部四本預(yù)算的統(tǒng)馭能力。根據(jù)目前的政府體制，建議采用第二方案，改革的關(guān)鍵是推進(jìn)行政系統(tǒng)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的改革，保障政府預(yù)算的質(zhì)量，該方案可以從兩個(gè)方面推進(jìn)：第一，財(cái)政部門內(nèi)部的預(yù)算獨(dú)立化改革，即整合現(xiàn)有預(yù)算編制職能的相關(guān)業(yè)務(wù)部門，設(shè)立專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，以提升財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算編制的獨(dú)立性和權(quán)威性；第二，在政府內(nèi)部建立預(yù)算研究機(jī)構(gòu)，吸收第三方研究機(jī)構(gòu)的人員參與，助力政府預(yù)算決策科學(xué)化。

（四）通過制度創(chuàng)新確保各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的控制、審查和監(jiān)督

確保人大對(duì)預(yù)算的控制、審查和監(jiān)督能力需要一個(gè)過程，須通過法律制度的逐步完善有序解決。首先，通過立法收回政府的稅收立法權(quán)，賦予各級(jí)人大對(duì)本級(jí)預(yù)算的修正權(quán)，落實(shí)各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算的詢問、質(zhì)詢和重大事項(xiàng)的調(diào)查權(quán)；其次，創(chuàng)新提高人大預(yù)算管理能力的體制，包括規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算管理的專業(yè)化分工，在拆分財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、人大常委會(huì)委員專職化的基礎(chǔ)上，建立預(yù)算專門委員會(huì)；成立類似人大預(yù)算局的預(yù)算研究輔助機(jī)構(gòu)，探索人大立法型審計(jì)模式，提升人大預(yù)算監(jiān)督的能力和質(zhì)量。再次，完善人大預(yù)算審查的機(jī)制，在強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算全口徑管理的基礎(chǔ)上，延長(zhǎng)各級(jí)人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審議時(shí)間，逐漸將各級(jí)人民代表大會(huì)審議的重心轉(zhuǎn)移到政府預(yù)算報(bào)告，并有序建立人大預(yù)算審議過程的信息公開制度。最后，《預(yù)算法》的進(jìn)一步修訂，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算違法行為的法律責(zé)任，落實(shí)財(cái)政支出預(yù)算的法律控制，在建立人大預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的基礎(chǔ)上，對(duì)政府及其部門的違法責(zé)任作出更具體的規(guī)定，凡是未按照批準(zhǔn)的預(yù)算落實(shí)財(cái)政支出、未按照批準(zhǔn)的預(yù)算授權(quán)取得政府收入和廢棄已經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)的事項(xiàng)等行為，行為人必須對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任?！?/p>

注釋：

①中國(guó)政府網(wǎng).中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定 [EB/OL].（2008-08 -13）.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62494.htm.

②筆者根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》計(jì)算，2017年中央和地方一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的支出之和為314992.85億元，收入之和為291987.91億元。