江蘇省常州市財(cái)政局課題組

內(nèi)容提要：公共績(jī)效評(píng)價(jià)越來(lái)越受到人們的重視，并逐步在我國(guó)公共管理中得到廣泛應(yīng)用和推廣。黨的十九大報(bào)告指出要全面推進(jìn)績(jī)效管理，中共中央國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)了具體的實(shí)施意見，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理機(jī)制已經(jīng)形成共識(shí)，但其受制于評(píng)價(jià)的客觀性、公正性和科學(xué)性。公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)是推進(jìn)績(jī)效管理改革的重要支撐，其執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)甚至決定著這項(xiàng)改革的生命力。本文從公共績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值目標(biāo)出發(fā)，以江蘇省常州市為例深入分析了當(dāng)前第三方評(píng)價(jià)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、制約因素，并從政策引導(dǎo)、行業(yè)管理、市場(chǎng)激勵(lì)等方面提出促進(jìn)其發(fā)展的建議思路。本文分析角度獨(dú)特，理論聯(lián)系實(shí)際，雖然囿于常州一方，但對(duì)當(dāng)下如何推進(jìn)公共績(jī)效管理改革具有普遍借鑒意義。

一、公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)發(fā)展背景

（一）公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的緣起

公共績(jī)效行業(yè)源于20世紀(jì)20年代英美發(fā)達(dá)國(guó)家的“第三方評(píng)價(jià)”，其實(shí)質(zhì)是由政府以外的民間組織來(lái)評(píng)估公共績(jī)效，即外部評(píng)價(jià)。我國(guó)“第三方評(píng)價(jià)”的實(shí)踐探索較晚，2004年10月，蘭州大學(xué)中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)中心對(duì)甘肅省政府進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估工作（蘭州實(shí)驗(yàn)），開創(chuàng)了我國(guó)第三方評(píng)價(jià)政府績(jī)效的先河。近年來(lái)公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)發(fā)展迅猛，初步形成了公共績(jī)效評(píng)價(jià)新的業(yè)態(tài)和市場(chǎng)。如常州市從2006年進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，同時(shí)引入“第三方機(jī)構(gòu)”開展評(píng)價(jià)工作，最初僅五六家機(jī)構(gòu)參與績(jī)效后評(píng)價(jià)，2018年通過公開招標(biāo)，入圍了30家評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，形成了第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)，可受托參與全市的全過程預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)工作。

（二）公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)發(fā)展的制度依據(jù)

自2003年黨的十六屆三中全會(huì)第一次提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理念后，我國(guó)的公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作不斷深入，“第三方機(jī)構(gòu)”的角色定位、組織建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制不斷健全。2011年4月2日財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)），明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理和工作程序以及績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容構(gòu)成。2012年9月21日財(cái)政部印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》明確提出要完善績(jī)效評(píng)價(jià)主體，強(qiáng)化財(cái)政部門、預(yù)算部門績(jī)效評(píng)價(jià)主體功能，探索引入第三方評(píng)價(jià)。2018年7月30日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)），提出提高政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)行為，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作。2018年9月1日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出可以組織第三方機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)財(cái)政部門的新增重大政策和項(xiàng)目預(yù)算審核獨(dú)立開展績(jī)效評(píng)估；可以引入第三方機(jī)構(gòu)參與政府部門整體績(jī)效評(píng)價(jià)和綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）發(fā)展公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的現(xiàn)實(shí)意義

績(jī)效評(píng)價(jià)是公共績(jī)效管理的核心，公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量決定著公共績(jī)效管理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，發(fā)展公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)具有多重現(xiàn)實(shí)意義。

1.轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共治理能力的需要

黨的十六屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。建設(shè)服務(wù)型政府就是轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)。轉(zhuǎn)變政府職能必須切實(shí)完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能，必須努力加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，評(píng)價(jià)政府的績(jī)效是非常關(guān)鍵和重要的工作。有效的政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以督促政府由傳統(tǒng)的“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，從而提高政府服務(wù)公眾的效率，提升政府公共治理能力，提升政府在公眾心中的公信力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、民心安定?，F(xiàn)代政府管理的核心問題是提高績(jī)效。第三方績(jī)效評(píng)價(jià)作為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的一種重要方式豐富了政府的考核手段和方式，運(yùn)用科學(xué)的公共績(jī)效評(píng)價(jià)手段，客觀評(píng)價(jià)公共財(cái)政的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效果，并以此為依據(jù)指導(dǎo)下年度預(yù)算工作，使得政府在管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中更加審慎地抉擇和衡量，有效地制止政府行為中的無(wú)效現(xiàn)象和浪費(fèi)現(xiàn)象，增強(qiáng)政府工作的針對(duì)性和實(shí)效性，提升了政府公共治理能力和水平。

2.優(yōu)化資源配置機(jī)制、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要

通過公共績(jī)效評(píng)價(jià)反映財(cái)政資金使用績(jī)效和政策實(shí)施效果，政府獲取財(cái)政資金的有效信息，使政府決策者能夠聚焦國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)使有限的財(cái)政資金能夠得到科學(xué)配置與合理運(yùn)用，節(jié)約了財(cái)政資金，緩解資金供求矛盾，優(yōu)化資源配置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共資源的有效配置。同時(shí)財(cái)政專項(xiàng)資金的支出行為也是一種非常重要的政策工具，政府專項(xiàng)資金支出連接著供給、帶動(dòng)著需求，能夠引領(lǐng)市場(chǎng)、改變市場(chǎng)，可以作為供給側(cè)改革的重要抓手。通過對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)，正確引領(lǐng)專項(xiàng)資金向綠色、創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)傾斜，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可見公共績(jī)效評(píng)價(jià)也是推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。

3.強(qiáng)化預(yù)算約束、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的需要

新修訂的《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了注重績(jī)效的原則，黨的十九大強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的目標(biāo)任務(wù)。公共績(jī)效評(píng)價(jià)是全面績(jī)效管理閉環(huán)體系中的一環(huán)，通過對(duì)公共績(jī)效評(píng)價(jià)，優(yōu)化預(yù)算配置，要求各級(jí)政府在公共財(cái)政資金支出、實(shí)施公共政策時(shí)要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，并將目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度與以后的預(yù)算分配、政策調(diào)整相掛鉤，形成有力的約束力，以抑制部門之間普遍存在的爭(zhēng)資金、上項(xiàng)目、出政策的需求沖動(dòng)，抑制申報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的浮夸風(fēng)，建立正確的激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，減少無(wú)效和低效支出，有效緩解預(yù)算收支矛盾。公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了我國(guó)全面績(jī)效管理的發(fā)展，強(qiáng)化了治理績(jī)效觀念，提高了財(cái)政資金的管理效能和使用效益，對(duì)深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度發(fā)揮著重要作用。

二、當(dāng)前公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的現(xiàn)狀及發(fā)展瓶頸

（一）行業(yè)現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)參與績(jī)效評(píng)價(jià)的中介機(jī)構(gòu)以及科研院所等數(shù)量近萬(wàn)家，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、律師事務(wù)所以及各種咨詢機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)等。常州有30家機(jī)構(gòu)為政府績(jī)效評(píng)價(jià)第三方定點(diǎn)服務(wù)商，根據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前該行業(yè)現(xiàn)狀主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.尚未分化形成專業(yè)的行業(yè)類別，但發(fā)展前景被看好

目前從事公共績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)多為“兼職”，尚處于行業(yè)細(xì)分的前期階段。常州市30家服務(wù)商中會(huì)計(jì)師事務(wù)所23家、院校1家、社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)6家，其中僅2家將績(jī)效評(píng)價(jià)作為主業(yè)發(fā)展；僅1家從事績(jī)效業(yè)務(wù)的人員占比超過50%，為80%，最低的占比僅8%。但在未來(lái)是否愿意投入較大力量從事公共績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)選項(xiàng)中，非常愿意的占比高達(dá)77.27%，僅9.09%表示不大愿意（無(wú)所謂），表明對(duì)該行業(yè)發(fā)展前景普遍看好。

2.公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)市場(chǎng)激勵(lì)不足，導(dǎo)致行業(yè)投入意愿不強(qiáng)

對(duì)行業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)說，市場(chǎng)是最好的風(fēng)向標(biāo)，雖然普遍看好行業(yè)前景，但當(dāng)前市場(chǎng)份額有限，難以形成有效激勵(lì)。2016-2018年，由常州市財(cái)政局委托第三方實(shí)施的重點(diǎn)評(píng)價(jià)和自評(píng)價(jià)抽查項(xiàng)目數(shù)分別為10個(gè)、25個(gè)和27個(gè)，三年累計(jì)僅有500萬(wàn)元左右的支出，這與上海上千萬(wàn)的市場(chǎng)份額差額巨大；近三年有12家機(jī)構(gòu)未參與過公共績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，從事公共績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)年收入在50萬(wàn)元以內(nèi)的占比達(dá)77%；在從事公共績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)中存在的主要問題選項(xiàng)中，有77.27%反映費(fèi)用較低，有40.91%對(duì)當(dāng)前的收費(fèi)水平不太滿意。

3.專業(yè)人才比較緊缺，沒有反映業(yè)務(wù)能力的資質(zhì)證明

由于公共績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的多樣性和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性，對(duì)從事該工作的要求較高，從業(yè)人員水平參差不齊。常州市30家服務(wù)商中從事過績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的不到300人，持續(xù)從事的更少；項(xiàng)目負(fù)責(zé)人多由高級(jí)經(jīng)理及以下級(jí)別的擔(dān)任；有95%以上的機(jī)構(gòu)希望增加業(yè)務(wù)輔導(dǎo)和交流。目前國(guó)家沒有專門針對(duì)公共績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定，僅上海市公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)在組織開展績(jī)效青年學(xué)者訓(xùn)練營(yíng)，并發(fā)放績(jī)效評(píng)價(jià)（初級(jí)）水平考試合格證書。

4.評(píng)價(jià)報(bào)告整體質(zhì)量不高，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用

由于公共績(jī)效管理行業(yè)還未成規(guī)模和有效競(jìng)爭(zhēng)，參與評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)在資源投入上極為有限，相關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，加上公共績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系建立、評(píng)價(jià)方法都有較強(qiáng)的技術(shù)要求和行業(yè)缺乏評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量控制機(jī)制等因素，在實(shí)際工作中，績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告整體質(zhì)量一般，問題和建議容易浮在表面，評(píng)價(jià)結(jié)論的權(quán)威性不夠。因此，在推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化應(yīng)用上缺乏底氣，很難將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配、政策調(diào)整進(jìn)行硬性掛鉤。

（二）發(fā)展瓶頸

1.支持行業(yè)發(fā)展的政策制度不健全

政策和制度保障是公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的基石，是公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作高效、規(guī)范運(yùn)行的必備條件。目前在全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于公共績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)法律規(guī)范對(duì)參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)估主體及地位、權(quán)利義務(wù)等未明確界定，公共績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門、預(yù)算部門以及資金使用部門之間的責(zé)權(quán)利未清晰劃分。雖然第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)有資料賬簿調(diào)閱權(quán)，但由于法律地位缺乏制度性的保障，在開展評(píng)價(jià)工作過程中難以得到被評(píng)價(jià)單位的配合和認(rèn)可，有一定的抵觸情緒。評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)有效性和權(quán)威性受到質(zhì)疑，評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和公正性難以保證，法律關(guān)系清晰、高效通暢的公共績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)境還未形成。2013年江蘇省頒布《江蘇省預(yù)算績(jī)效管理委托第三方評(píng)價(jià)暫行辦法》（蘇財(cái)規(guī)〔2013〕34號(hào)）、2015年常州頒布《常州市財(cái)政局關(guān)于規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)使用管理的通知》，2018年再次修訂，常州地方性有關(guān)公共績(jī)效第三方評(píng)價(jià)的文件，多就第三方機(jī)構(gòu)的選聘條件及程序、評(píng)價(jià)工作的一般性流程進(jìn)行規(guī)范，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的法律地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等方面的界定有待完善。

2.評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)定位不準(zhǔn)

現(xiàn)階段，參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方機(jī)構(gòu)龐大，多以會(huì)計(jì)師事務(wù)所為主，評(píng)價(jià)工作具有較重的審計(jì)特征，專業(yè)調(diào)研機(jī)構(gòu)市場(chǎng)調(diào)研能力偏強(qiáng)，高校、研究機(jī)構(gòu)理論分析能力偏強(qiáng)，不同類型的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)各有優(yōu)勢(shì)，但普遍對(duì)公共績(jī)效管理和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性認(rèn)識(shí)不夠，在一定程度上偏離了績(jī)效評(píng)價(jià)的本質(zhì)。我國(guó)目前還未形成以“專業(yè)”從事公共績(jī)效評(píng)價(jià)為主的市場(chǎng)，各機(jī)構(gòu)的專業(yè)定位還不夠精準(zhǔn)。因此需要提高評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)專業(yè)定位。關(guān)于評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)具備哪些基本條件才能參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作，目前沒有清晰明確的法律依據(jù)。比如《湖北省第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理工作暫行辦法》規(guī)定，第三方應(yīng)該依法設(shè)立并具有相關(guān)行業(yè)管理部門認(rèn)可的專業(yè)資質(zhì)，具有一定規(guī)模且結(jié)構(gòu)合理的專家支持系統(tǒng)，設(shè)立時(shí)間三年以上并且最近三年的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中未受到行政處罰和行業(yè)處罰；《江蘇省預(yù)算績(jī)效管理委托第三方評(píng)價(jià)暫行辦法》規(guī)定，第三方應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備相關(guān)行業(yè)管理部門認(rèn)可的專業(yè)資質(zhì)，以及良好的業(yè)績(jī)和信譽(yù)以及具有履行合同協(xié)議所必需的設(shè)備和人力資源，以及開展績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)水平和能力。第三方機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入制度存在地域性差異，并且對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)資質(zhì)沒有形成一個(gè)具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

3.評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)及人才培訓(xùn)機(jī)制滯后

隨著全面預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)，我國(guó)各類公共財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)具有范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)、政策差別大、數(shù)據(jù)采集難等特點(diǎn)，如常州市2018年實(shí)現(xiàn)了所有專項(xiàng)資金的全覆蓋，涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、民生、社會(huì)事業(yè)建設(shè)等各個(gè)方面。從事公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作不僅需要評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)具有公共管理、資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)及法律知識(shí)，能熟悉運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)模型，有較強(qiáng)的綜合分析能力和組織協(xié)調(diào)能力等，還需要對(duì)公共政策有較深入的了解。而第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往是某一領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，不能完全適應(yīng)對(duì)各類專業(yè)性支出指標(biāo)進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)的要求，在評(píng)價(jià)非本機(jī)構(gòu)專業(yè)領(lǐng)域范圍的評(píng)價(jià)項(xiàng)目時(shí)，其難以體現(xiàn)評(píng)價(jià)的專業(yè)性。由于現(xiàn)階段公共績(jī)效行業(yè)處在起步階段，還未形成健全的行業(yè)體系，缺少系統(tǒng)的后續(xù)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)提升緩慢。

4.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法有待完善

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量公共支出（政策）績(jī)效的“標(biāo)尺”，其標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性決定著評(píng)價(jià)結(jié)論的準(zhǔn)確性、權(quán)威性。建立適合于評(píng)價(jià)標(biāo)的的指標(biāo)體系技術(shù)難度較大：一是績(jī)效評(píng)價(jià)以目標(biāo)為導(dǎo)向，而眾多公共政策、項(xiàng)目的目標(biāo)較為模糊、抽象，定性的多、定量的少，很難提煉出適合的效益類指標(biāo)。二是對(duì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)鮮有規(guī)定，目前僅個(gè)別領(lǐng)域國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如基本公共衛(wèi)生服務(wù)，其他眾多項(xiàng)目無(wú)法建立相對(duì)統(tǒng)一、可橫向比較的指標(biāo)體系。三是缺乏衡量結(jié)果高低的標(biāo)準(zhǔn)值，往往和評(píng)價(jià)標(biāo)的歷史數(shù)據(jù)去比較，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值人為干擾較多。四是在權(quán)重設(shè)立上隨意性較大，存在“結(jié)果導(dǎo)向”，即有利于實(shí)現(xiàn)的權(quán)重較大，反之則小。另外在制度層面上我國(guó)并沒有規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)框架，公共績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)口徑標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，沒有進(jìn)行固化，使得評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏可比性。

從評(píng)價(jià)方法上看，公共績(jī)效評(píng)價(jià)方法分為定量和定性方法。定量方法包括主成分分析法、層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、模糊數(shù)學(xué)分析法、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)分析和遺傳算法等。定性方法主要運(yùn)用主觀打分的方法，對(duì)一些無(wú)法量化和無(wú)法獲得數(shù)據(jù)的績(jī)效指標(biāo)作出評(píng)價(jià)，包括專家打分法、公眾調(diào)查等方法。先進(jìn)的分析方法和模型運(yùn)用不夠廣泛，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。

5.評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自身?xiàng)l件影響行業(yè)發(fā)展

公共績(jī)效第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自身?xiàng)l件和狀況影響行業(yè)的發(fā)展和壯大。首先第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)是隨著政府管理的需要由民間組織自發(fā)形成，由于起步晚、成長(zhǎng)時(shí)間短，自身處于不斷的摸索中，無(wú)論是業(yè)務(wù)的專業(yè)性還是組織結(jié)構(gòu)的成熟度均未完全定型。其次第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)前身缺少與政府的合作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府事務(wù)的參與度較低，在公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作中對(duì)政府的依賴性過高，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。第三，各評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)自身的資源、專業(yè)技術(shù)能力、市場(chǎng)開發(fā)能力差異較大，影響公共績(jī)效評(píng)價(jià)市場(chǎng)的拓展和業(yè)務(wù)的擴(kuò)張。

三、促進(jìn)公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)發(fā)展的建議

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》要求：力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，預(yù)算績(jī)效管理必將迎來(lái)飛速發(fā)展時(shí)期，對(duì)于第三方參與績(jī)效管理的需求和要求也會(huì)越來(lái)越高，只有政府層面和第三方機(jī)構(gòu)共同努力，才能確保公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)和成效雙豐收。

（一）培育第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)市場(chǎng)

市場(chǎng)供需不足是目前制約公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，一年一度的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，屈指可數(shù)的第三方評(píng)價(jià)隊(duì)伍和專業(yè)人員，難以支撐公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的生存和發(fā)展。因此，從需求方面，政府部門應(yīng)該擴(kuò)大公共績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：一是把現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)向事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效跟蹤和事后績(jī)效評(píng)價(jià)延伸。二是由財(cái)政部門委托為主，預(yù)算部門委托為輔，轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)算部門自評(píng)價(jià)和對(duì)下屬單位的績(jī)效評(píng)價(jià)、人大和審計(jì)的績(jī)效監(jiān)督全方位，并由市級(jí)部門向區(qū)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。三是由一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)為主向四本預(yù)算全覆蓋績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變，并拓展部門整體支出、政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府采購(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府債務(wù)等項(xiàng)目。從供給方面，公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步甄選和擴(kuò)容，讓更多有能力、有意愿的第三方機(jī)構(gòu)和人員參與進(jìn)來(lái)，建立行業(yè)自律組織和專家?guī)?，加?qiáng)第三方機(jī)構(gòu)的交流合作，實(shí)現(xiàn)單打獨(dú)斗向合作共贏的轉(zhuǎn)變。

（二）完善公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)管理制度

一是完善公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方準(zhǔn)入機(jī)制，在現(xiàn)有政府購(gòu)買服務(wù)建立第三方機(jī)構(gòu)庫(kù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)績(jī)效管理工作推進(jìn)和業(yè)務(wù)需求，逐步探索建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、科學(xué)化的資格認(rèn)定機(jī)制，推動(dòng)公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)有序發(fā)展。二是完善公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方委托合同管理，進(jìn)一步理順政府部門等購(gòu)買主體與公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)的政府購(gòu)買服務(wù)行為，細(xì)化第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)權(quán)利和義務(wù)，保證第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)的合法合規(guī)性，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立客觀公正開展評(píng)價(jià)，確保公共績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。三是完善公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)考核機(jī)制，一個(gè)行業(yè)的不斷發(fā)展必然伴隨著優(yōu)勝劣汰，才能良性循環(huán)，因此必須加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的考核管理，將能力不足、意愿不強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)剔除出公共績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍，對(duì)評(píng)價(jià)能力強(qiáng)、質(zhì)量高的第三方機(jī)構(gòu)優(yōu)先委托，滾動(dòng)管理第三方機(jī)構(gòu)，促進(jìn)公共績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)發(fā)展。四是完善公共績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)費(fèi)用給付標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)價(jià)質(zhì)量與合同金額掛鉤機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)第三方機(jī)構(gòu)參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的積極性和主動(dòng)性，有效支撐公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)發(fā)展。此外，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)認(rèn)定。通過對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)行為的監(jiān)管和考核，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)能力和質(zhì)量進(jìn)行分級(jí)評(píng)定，優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)和組織的良性發(fā)展。

（三）優(yōu)化公共績(jī)效評(píng)價(jià)流程和技術(shù)方法

一是完善第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)流程，現(xiàn)有《財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)操作規(guī)程》將績(jī)效評(píng)價(jià)分為項(xiàng)目確定、第三方機(jī)構(gòu)選聘、前期準(zhǔn)備、滿意度問卷調(diào)查、評(píng)價(jià)方案設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)復(fù)核、評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫、評(píng)價(jià)報(bào)告反饋等八個(gè)階段，對(duì)各個(gè)階段的工作進(jìn)行了概況說明，但面對(duì)良莠不齊的第三方機(jī)構(gòu)來(lái)說，績(jī)效評(píng)價(jià)流程需要進(jìn)一步細(xì)化，形成標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的文本，同時(shí)，逐步建立事前績(jī)效評(píng)估流程，事中績(jī)效跟蹤流程，形成全過程流程管理。二是創(chuàng)新公共績(jī)效評(píng)價(jià)定性和定量分析工具使用，借助常州市預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，綜合運(yùn)用線性回歸、抽樣分析、DEA分析、AHP分析、關(guān)聯(lián)度分析、主成分分析等數(shù)據(jù)分析模型，深入發(fā)掘數(shù)字背后的深層次原因，不斷提升公共績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，強(qiáng)化其在政府公共管理中的話語(yǔ)權(quán)。三是優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架和標(biāo)準(zhǔn)體系，在現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架范圍內(nèi)，降低績(jī)效目標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的影響，給予第三方機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，讓第三方機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮自己的專業(yè)特長(zhǎng)，架構(gòu)契合實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。四是建立健全第三方機(jī)構(gòu)參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。包括公共績(jī)效評(píng)價(jià)本身的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)調(diào)查、分析方法和報(bào)告等，客觀評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)質(zhì)量，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)管理。

（四）強(qiáng)化公共績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的發(fā)展離不開第三方機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展，否則就是無(wú)源之水無(wú)本之木。一是要加深對(duì)公共績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，形成參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的強(qiáng)烈意愿，愿意投入人力、物力來(lái)開展公共績(jī)效評(píng)價(jià)工作，并將其作為本機(jī)構(gòu)后續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)方向之一。二是要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，第三方機(jī)構(gòu)選聘能力強(qiáng)、道德優(yōu)、水平高的執(zhí)業(yè)人員參與到公共績(jī)效評(píng)價(jià)中來(lái)，從績(jī)效評(píng)價(jià)理論知識(shí)、方式方法運(yùn)用、指標(biāo)體系建設(shè)、報(bào)告撰寫等多角度持續(xù)開展培訓(xùn)，不斷提升公共績(jī)效評(píng)價(jià)隊(duì)伍整體素質(zhì)，保持團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定性，滿足多樣化、長(zhǎng)時(shí)期的評(píng)價(jià)需求，同時(shí)，在內(nèi)部培養(yǎng)的基礎(chǔ)上，可以采取兼職的方式，從政府、高校引進(jìn)一些專業(yè)人才，支撐公共績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的開展。三是要完善內(nèi)部控制，第三方機(jī)構(gòu)要逐步構(gòu)建公共績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)部控制制度，從人員管理、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制等多個(gè)角度制定規(guī)范化流程，不斷提升自身參與公共績(jī)效評(píng)價(jià)的能力和水平。四是要加強(qiáng)行業(yè)自律，建立完善行業(yè)協(xié)會(huì)組織架構(gòu)，從促進(jìn)公共績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)交流合作和信息共享、加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)，防止惡意競(jìng)爭(zhēng)、建立行業(yè)自律懲戒機(jī)制等方面加強(qiáng)管理。

（五）形成公共績(jī)效評(píng)價(jià)的社會(huì)共識(shí)

一是加強(qiáng)績(jī)效文化建設(shè)，充分利用各類新聞媒體、政府網(wǎng)站、微信、微博等平臺(tái)和手段，積極宣傳公共績(jī)效評(píng)價(jià)，擴(kuò)大社會(huì)影響力，提高普遍認(rèn)同度，普及績(jī)效管理理念，讓政府部門和社會(huì)公眾了解績(jī)效、認(rèn)同績(jī)效、參與績(jī)效，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理工作政府主導(dǎo)與社會(huì)監(jiān)督的和諧共振。二是提升民眾公共績(jī)效評(píng)價(jià)參與意識(shí)，通過滿意度問卷調(diào)查、意見征詢等形式，讓更多的社會(huì)公眾參與和關(guān)注公共績(jī)效評(píng)價(jià)，形成社會(huì)各界全力支撐的公共績(jī)效評(píng)價(jià)“土壤”。三是推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果公開，預(yù)算公開是建立和實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度的重要抓手和推動(dòng)力，預(yù)算執(zhí)行效果是預(yù)算公開的重要內(nèi)容。通過推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果公開，有利于提升第三方評(píng)價(jià)質(zhì)量，保障社會(huì)對(duì)公共政策、資金、項(xiàng)目實(shí)施情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而推進(jìn)廉潔勤政務(wù)實(shí)高效的陽(yáng)光政府建設(shè)。

四、結(jié) 語(yǔ)

隨著國(guó)家對(duì)全面實(shí)施績(jī)效管理改革的深入和社會(huì)對(duì)公共績(jī)效管理事務(wù)的關(guān)注，公共績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)將遇到前所未有的發(fā)展機(jī)遇。打鐵還需自身硬，第三方行業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用現(xiàn)有政策環(huán)境，切實(shí)提升執(zhí)業(yè)水準(zhǔn)，用高質(zhì)量的評(píng)價(jià)報(bào)告服務(wù)公共管理部門、服務(wù)社會(huì)公眾，通過積極作為奠定自身應(yīng)有的社會(huì)地位，為行業(yè)發(fā)展贏得更廣闊的空間。