李 欣

內(nèi)容提要：本文以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中的美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本和韓國(guó)的政府預(yù)算制度為觀察對(duì)象，從總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)、分析其成因入手，提出對(duì)中國(guó)的借鑒和啟示。

本文研究的政府預(yù)算制度是指貫穿政府年度預(yù)算編制、審議、批準(zhǔn)全過(guò)程的政府預(yù)算制度體系。研究和學(xué)習(xí)國(guó)外政府預(yù)算制度可以從更廣闊的視角審視我國(guó)預(yù)算制度存在的問(wèn)題并提出切實(shí)可行的改革建議。因此，本文主要以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中的美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本和韓國(guó)的預(yù)算制度為觀察對(duì)象，通過(guò)總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)、分析其成因，進(jìn)而提出對(duì)中國(guó)的借鑒和啟示。

一、政府預(yù)算制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府預(yù)算制度歷經(jīng)長(zhǎng)期的發(fā)展，在實(shí)踐過(guò)程中有很多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得借鑒，因此下文從制度層面、技術(shù)層面、特有經(jīng)驗(yàn)三個(gè)角度總結(jié)了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府預(yù)算制度的經(jīng)驗(yàn)。

（一）制度層面

1.政府預(yù)算制度被約束在法律的框架之下

國(guó)家的任何制度都要受到法律的制約，在法律的框架下實(shí)施，政府預(yù)算制度也是如此。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家的憲法中就有對(duì)預(yù)算制度的規(guī)定，如美國(guó)的《憲法》、德國(guó)的《基本法》等等，此外還有專門的法律來(lái)規(guī)范預(yù)算和預(yù)算編制，如日本的《財(cái)政法》、美國(guó)的《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》、德國(guó)的《德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算法》等等，最后各國(guó)還有多部其他相關(guān)法律規(guī)范預(yù)算制度。

以美國(guó)為例，美國(guó)《憲法》規(guī)定：除非法律規(guī)定，否則不得動(dòng)用國(guó)庫(kù)；只有國(guó)會(huì)有權(quán)征稅用于國(guó)防和公共福利；總統(tǒng)應(yīng)向國(guó)會(huì)提交預(yù)算，總統(tǒng)有權(quán)向國(guó)會(huì)建議其認(rèn)為必要的開支；法條通過(guò)成為法律前，必須提交給總統(tǒng)，如果總統(tǒng)批準(zhǔn)該法條，則其成為法律，如果總統(tǒng)否決，則只有兩院三分之二以上多數(shù)票贊成才能使該法條成為法律①楊華柏：《美國(guó)的預(yù)算法律制度》，《中外法學(xué)》1994年第5期。。美國(guó)專門的規(guī)范預(yù)算的相關(guān)法律為1921年頒布的《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》（Budget and Accounting Act 1921），法案規(guī)定：總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提交一份預(yù)算，建立預(yù)算局（the Bureau of the Budget）協(xié)助總統(tǒng)完成預(yù)算編制工作，1970年預(yù)算局更名為預(yù)算管理辦公室（the Office of Management and Budget，OMB）①Allen Schick著，茍燕楠譯：《聯(lián)邦預(yù)算——政治、政策、過(guò)程》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第12-16頁(yè)。何廉、李銳著：《財(cái)政學(xué)》，商務(wù)印書館，2011年版，第478-479頁(yè)。。此外，與預(yù)算相關(guān)的法律還有1974年《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）、1990年《預(yù)算執(zhí)行法案》（Budget Enforcement Act）等等。

2.預(yù)算編制周期長(zhǎng)，審議所需時(shí)間差異大

各國(guó)政府編制年度預(yù)算的時(shí)間周期從5個(gè)月到1年不等，用時(shí)最少的日本耗時(shí)5個(gè)月左右，之后依次是英國(guó)、韓國(guó)和德國(guó)用時(shí)分別增加1個(gè)月左右，美國(guó)用時(shí)最多接近1年（見(jiàn)表1）。預(yù)算編制一般先由財(cái)政部或其他預(yù)算編制部門發(fā)布預(yù)算編制指導(dǎo)文件，再由各政府部門和機(jī)構(gòu)申報(bào)預(yù)算，之后各政府部門和機(jī)構(gòu)與財(cái)政部共同討論擬定編制原則，最后協(xié)商完成預(yù)算編制工作，也就是通常所說(shuō)的兩上兩下。

各國(guó)議會(huì)審議預(yù)算所需時(shí)間差異較大，美國(guó)政府預(yù)算草案在財(cái)政年度開始前8個(gè)月左右就已經(jīng)提交議會(huì)審議，英國(guó)從政府提交預(yù)算草案到議會(huì)審議通過(guò)所需的時(shí)間也是8個(gè)月，德國(guó)是4個(gè)月，日本和韓國(guó)大約是2個(gè)多月（見(jiàn)表1）。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算審議都需要經(jīng)歷演講、聽證、辯論等過(guò)程，在經(jīng)歷一讀、二讀、三讀后最終投票通過(guò)，預(yù)算在財(cái)政年度開始前通常能夠得以通過(guò)，但有時(shí)預(yù)算爭(zhēng)論過(guò)于激烈而不能按時(shí)通過(guò)，會(huì)以臨時(shí)預(yù)算等形式開始新的財(cái)政年度。

表1 各國(guó)預(yù)算編制的主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)

3.預(yù)算具有法律效力，但立法形式在各國(guó)間存在差異

預(yù)算審議時(shí)間的差別體現(xiàn)了預(yù)算通過(guò)方式的差異。在美國(guó)和英國(guó)，預(yù)算通過(guò)后以法律形式頒布和實(shí)施，美國(guó)的預(yù)算最終形成收入法案（revenue legislation）、授權(quán)法案（authorizing legislation）和撥款法案（appropriation acts），英國(guó)的預(yù)算最終形成財(cái)政法案（Finance Bill）和撥款法案，因此耗時(shí)較長(zhǎng)。在德國(guó)、日本和韓國(guó)，預(yù)算草案經(jīng)議會(huì)審議批準(zhǔn)后成為年度預(yù)算案，具有法律效力。

4.預(yù)算報(bào)告的涵蓋范圍及詳細(xì)程度各國(guó)間存在較大差別

各國(guó)預(yù)算報(bào)告涵蓋范圍和詳細(xì)程度存在較大差異，比較而言，美國(guó)、德國(guó)和日本的預(yù)算報(bào)告是由多份文件組成的合集，文件總篇幅較大，內(nèi)容詳細(xì)，而英國(guó)和韓國(guó)的預(yù)算報(bào)告相對(duì)而言文件數(shù)量和篇幅少一些，內(nèi)容不是那么詳細(xì)，當(dāng)然這也只是比較而言，即便如此英國(guó)的預(yù)算報(bào)告也是由2份合計(jì)近萬(wàn)字的文件、1份86頁(yè)的文件和43份其他輔助文件組成（見(jiàn)表2）。

表2 各國(guó)預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容比較

5.預(yù)算的調(diào)整和結(jié)轉(zhuǎn)有一定之規(guī)

預(yù)算在實(shí)施過(guò)程中一般都會(huì)發(fā)生不同程度的調(diào)整，各國(guó)對(duì)預(yù)算調(diào)整都有專門的規(guī)定，而這些規(guī)定在各國(guó)間較為相似，總的來(lái)說(shuō)，同一項(xiàng)目的同一經(jīng)濟(jì)類別內(nèi)的調(diào)整一般可以由支出部門在一定情況下自行酌情調(diào)整，而跨類別的調(diào)整需要報(bào)預(yù)算編制部門批準(zhǔn)，而對(duì)于預(yù)算追加或者新的支出項(xiàng)目就需要重新走一遍預(yù)算程序。而就預(yù)算結(jié)余資金是否可以結(jié)轉(zhuǎn)下一財(cái)年繼續(xù)使用，各國(guó)也都有具體規(guī)定。

以英國(guó)為例，在同一經(jīng)濟(jì)類別和項(xiàng)目?jī)?nèi)，具體支出部門可以統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)的使用，例如一個(gè)支出部門的水費(fèi)有結(jié)余而電費(fèi)不足，那么可以用撥付的水費(fèi)支付電費(fèi)。但是在經(jīng)濟(jì)類別之間改變資金用途則需要財(cái)政部的批準(zhǔn)，例如將補(bǔ)貼資金用于商品和服務(wù)的購(gòu)買或者將用于一個(gè)項(xiàng)目的資金轉(zhuǎn)到另一個(gè)項(xiàng)目就需要財(cái)政部的批準(zhǔn)才可以實(shí)施。而對(duì)于追加預(yù)算或者確立新的支出項(xiàng)目，則需要先報(bào)財(cái)政部審核后，再報(bào)議會(huì)審批，其程序與正式預(yù)算相同。對(duì)于資金結(jié)轉(zhuǎn)的規(guī)定是，經(jīng)常性支出必須在規(guī)定的財(cái)年內(nèi)使用，資本性支出根據(jù)年終“靈活性計(jì)劃”在中央政府規(guī)定的限額5%以內(nèi)的資本性支出可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一財(cái)年使用。①廖曉軍主編：《國(guó)外政府預(yù)算管理概覽》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年版，第23-25頁(yè)。

6.績(jī)效與政府預(yù)算的聯(lián)系仍然不夠緊密

績(jī)效預(yù)算是預(yù)算的重大發(fā)展，對(duì)政府支出事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，事中和事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果直接影響支出的撥付和預(yù)算調(diào)整，一直是績(jī)效預(yù)算要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但是其實(shí)際應(yīng)用的難度很大，各國(guó)都鮮有應(yīng)用。

雖然各國(guó)都在紛紛探索績(jī)效預(yù)算，但是主要都在探索和嘗試的階段。例如，美國(guó)在20世紀(jì)開始探索績(jī)效預(yù)算，在1993年頒布《政府績(jī)效法案》（Government Performance and Result Act）。法案規(guī)定，各行政機(jī)構(gòu)要上交戰(zhàn)略性計(jì)劃和績(jī)效報(bào)告，要提供所有的預(yù)算信息以備國(guó)會(huì)制定政策和支出決策時(shí)使用②馬洪范等著：《政府預(yù)算報(bào)告的國(guó)際比較與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第75頁(yè)。。該法案開啟了預(yù)算管理的一個(gè)新篇章，支出與支出的績(jī)效之間建立了聯(lián)系，績(jī)效報(bào)告成為提交給國(guó)會(huì)的報(bào)告中不可缺少的一部分，但是績(jī)效與支出之間還沒(méi)有清晰的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

績(jī)效預(yù)算做得較好的是法國(guó)。法國(guó)的預(yù)算報(bào)告“預(yù)算導(dǎo)向辯論”（Le Débat d'Orientation Budgétaire，DOB）（預(yù)算組織法第48條）分為兩卷，第一卷“公共財(cái)政的政策辯論準(zhǔn)備報(bào)告”（DOFP）主要闡述經(jīng)濟(jì)前景和政府的財(cái)政策略，第二卷專門詳細(xì)闡述每個(gè)計(jì)劃相關(guān)的任務(wù)與年度預(yù)算計(jì)劃，以及目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)清單。①馬洪范等著：《政府預(yù)算報(bào)告的國(guó)際比較與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，第15-16頁(yè)。

7.法律保障和推進(jìn)預(yù)算的公開透明

很多國(guó)家逐漸認(rèn)識(shí)到公布財(cái)政信息是政府的義務(wù)，是強(qiáng)化財(cái)政管理所必須的，因此開始通過(guò)立法保障和推進(jìn)預(yù)算的公開透明。這些法律包括新西蘭《1994年財(cái)政責(zé)任法案》、澳大利亞的《預(yù)算誠(chéng)信章程》以及英國(guó)《1998年財(cái)政穩(wěn)定法典》②國(guó)際貨幣基金組織編著：《財(cái)政透明度》，人民出版社2001年版，第44-45頁(yè)。。此外，很多國(guó)家還有關(guān)于信息公開的相關(guān)法律。目前，預(yù)算公開在很多國(guó)家已經(jīng)貫徹在預(yù)算的全過(guò)程之中，按照公開時(shí)點(diǎn)的不同，預(yù)算公開可以分為編制后公開、審議中公開及審議通過(guò)后公開。

以英國(guó)為例，1998年，英國(guó)修訂并通過(guò)了《1998年財(cái)政法》（Finance Act 1998）和《1998年財(cái)政穩(wěn)定法典》（the Code for Fiscal Stability 1998）。法律強(qiáng)調(diào)了5大原則，其中的第1個(gè)原則就是透明原則，該原則要求預(yù)算必須透明和公開、保證公眾能夠充分了解預(yù)算、在議會(huì)審議通過(guò)后公開發(fā)表預(yù)算③廖曉軍主編：《國(guó)外政府預(yù)算管理概覽》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2016年版，第18頁(yè)。。英國(guó)對(duì)于信息的公開和保護(hù)還有專門的法律或規(guī)定，它們是《2000年信息自由法案》（the Freedom of Information Act 2000，縮寫 FOIA）、《2018年信息保護(hù)法案》（the Data Protection Act 2018，縮寫 DPA）、《2004年環(huán)境信息條例》（the Environmental Information Regulations 2004，縮寫EIR）。按照這些法律和規(guī)定的要求，英國(guó)的預(yù)算過(guò)程中分3個(gè)時(shí)點(diǎn)公開預(yù)算：一是在財(cái)政大臣把編制的預(yù)算草案提交給議會(huì)的同時(shí)，財(cái)政部網(wǎng)站會(huì)公開發(fā)表預(yù)算草案；二是預(yù)算草案在議會(huì)審議過(guò)程中，公眾可以參加公開的辯論會(huì)；三是預(yù)算在審議通過(guò)后形成的財(cái)政法案和撥款法案也都是公開的。此外，公眾還可以通過(guò)多種方式向財(cái)政部提交預(yù)算建議（budget representation），表達(dá)對(duì)政府政策的意見(jiàn)以及對(duì)新財(cái)年的預(yù)算草案提交具體的預(yù)算建議，財(cái)政大臣和政府各部門和機(jī)構(gòu)的部長(zhǎng)們也會(huì)聯(lián)系媒體推介預(yù)算草案。

（二）技術(shù)層面

政府預(yù)算的發(fā)展已經(jīng)開始涉及到很多技術(shù)層面的問(wèn)題，例如對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政指標(biāo)的核算、政府會(huì)計(jì)原則的選擇和使用、對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的預(yù)測(cè)、績(jī)效衡量的指標(biāo)和權(quán)重等等，因此，下文從技術(shù)層面總結(jié)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府預(yù)算制度的經(jīng)驗(yàn)。

1.權(quán)責(zé)發(fā)生制原則的應(yīng)用

在企業(yè)全面引進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)原則的同時(shí)，政府會(huì)計(jì)也在向權(quán)責(zé)發(fā)生制方向發(fā)展，英國(guó)在政府會(huì)計(jì)領(lǐng)域就采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。英國(guó)1995年正式在政府部門引入資源會(huì)計(jì)和預(yù)算（RAB），它是一種以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算基礎(chǔ)的中央政府會(huì)計(jì)與預(yù)算，即采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行政府預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行的會(huì)計(jì)處理和政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制，目的是更全面、系統(tǒng)地反映公共部門運(yùn)行的成本和資源耗費(fèi)的成本。2000年頒布的《2000年政府資源與賬戶法案》確定了權(quán)責(zé)發(fā)生制在政府會(huì)計(jì)和預(yù)算中的地位。在2000年左右，英國(guó)政府會(huì)計(jì)全面采用權(quán)責(zé)發(fā)生制原則。目前，英國(guó)政府各部門、主要的政府基金、地方政府均推行資源會(huì)計(jì)與預(yù)算。①中國(guó)財(cái)政部國(guó)際司：《國(guó)際司：英國(guó)公共財(cái)政管理》，中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

通過(guò)英國(guó)的財(cái)政總量指標(biāo)可以看出權(quán)責(zé)發(fā)生制原則的特點(diǎn)，其考慮的重點(diǎn)是費(fèi)用而不再是支出，在確認(rèn)收支時(shí)按權(quán)責(zé)發(fā)生制原則計(jì)量，在計(jì)量投資時(shí)考慮了折舊（見(jiàn)表3）。英國(guó)的財(cái)政總支出的名稱為管理總支出（total managed expenditure），這個(gè)指標(biāo)是經(jīng)常性支出、凈投資和折舊之和，凈投資和折舊合起來(lái)就是總投資。其赤字指標(biāo)凈借款（net borrowing）是管理總支出與經(jīng)常性收入之間的差額，在考慮到資產(chǎn)的購(gòu)買和出售后得到凈現(xiàn)金需求（net cash requirement），它反映政府對(duì)資金的實(shí)際需求。而反映當(dāng)年真實(shí)赤字的指標(biāo)是經(jīng)常性預(yù)算赤字（current budget deficit），它是經(jīng)常性支出加上折舊減去經(jīng)常性收入。而且與其他國(guó)家一樣，英國(guó)的赤字指標(biāo)也會(huì)進(jìn)行周期性調(diào)整，剔除了經(jīng)濟(jì)周期性因素的赤字指標(biāo)能真實(shí)反映財(cái)政政策的方向和力度。

表3 英國(guó)財(cái)政指標(biāo)概覽

事實(shí)證明，權(quán)責(zé)發(fā)生制使各政府部門和機(jī)構(gòu)可以集中關(guān)注服務(wù)的提供、產(chǎn)出和成果，也使議會(huì)的控制得到進(jìn)一步加強(qiáng)，監(jiān)督和審查可以更多關(guān)注重要事項(xiàng)，更為快捷地發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，對(duì)政府業(yè)務(wù)進(jìn)行復(fù)雜的成本分析，為在不同的支出方案之間進(jìn)行政策選擇提供更充分的信息。而且，對(duì)公共部門提供的服務(wù)與私人部門提供的服務(wù)可以進(jìn)行更為直接的比較，有利于政府部門總體效益和管理效率的提高?？傊瑱?quán)責(zé)發(fā)生制的建立對(duì)于確定合理的預(yù)算撥款規(guī)模、制定科學(xué)的績(jī)效規(guī)劃、調(diào)整未來(lái)績(jī)效目標(biāo)等提供了關(guān)鍵性支撐。②中國(guó)財(cái)政部國(guó)際司：《國(guó)際司：英國(guó)公共財(cái)政管理》，中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，http：//gjs.mof.gov.cn/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140625_1104296.html。

2.以預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)編制多年滾動(dòng)預(yù)算

宏觀指標(biāo)的變化對(duì)預(yù)算編制有重大影響，例如經(jīng)濟(jì)狀況的變化會(huì)影響稅收收入，如果政府采用應(yīng)對(duì)手段還會(huì)進(jìn)一步對(duì)稅收收入產(chǎn)生影響，經(jīng)濟(jì)狀況的變化還會(huì)對(duì)支出產(chǎn)生直接影響，如影響社會(huì)救濟(jì)支出、失業(yè)補(bǔ)助、就業(yè)幫扶支出等等，而一些非經(jīng)濟(jì)的因素如人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)，也對(duì)政府收支如養(yǎng)老金支出產(chǎn)生直接影響，因此對(duì)宏觀指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)是多年滾動(dòng)預(yù)算編制的起點(diǎn)。

以英國(guó)為例，英國(guó)在2010年成立預(yù)算責(zé)任辦公室（Office for Budget Responsibility，縮寫OBR），是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，由它為財(cái)政部（HMT）提供獨(dú)立和官方的預(yù)測(cè)，財(cái)政部根據(jù)其預(yù)測(cè)編制預(yù)算③詳情可參考王朝才、張曉云、馬洪范等著：《部分國(guó)家中期預(yù)算制度》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2016年版，第二章英國(guó)。。在OBR成立之前，預(yù)測(cè)由財(cái)政部自己來(lái)做，改為由獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)測(cè)的好處是預(yù)測(cè)結(jié)果的市場(chǎng)認(rèn)可度更高。目前OBR預(yù)測(cè)的宏觀數(shù)據(jù)主要分為七類，分別是：英國(guó)經(jīng)濟(jì)、GDP構(gòu)成（支出法）、國(guó)際收支余額、通貨膨脹、勞動(dòng)力市場(chǎng)、家庭、世界經(jīng)濟(jì)，每類數(shù)據(jù)又包括一些主要的指標(biāo)，例如英國(guó)經(jīng)濟(jì)包括 5項(xiàng)指標(biāo)，它們是：GDP、人均 GDP、GDP指數(shù)（2016=100）、名義 GDP、產(chǎn)出缺口（與潛在產(chǎn)出相比），所有指標(biāo)以財(cái)政年度為單位預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)期為6年，其中第一年是預(yù)測(cè)時(shí)的財(cái)政年度，第二年是編制的預(yù)算要實(shí)施的財(cái)政年度①HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，table C.1。。

預(yù)算對(duì)財(cái)政指標(biāo)進(jìn)行多年度預(yù)測(cè)既可以反映宏觀指標(biāo)對(duì)財(cái)政的影響，還可以反映當(dāng)前財(cái)政政策以及準(zhǔn)備實(shí)施的財(cái)政政策對(duì)財(cái)政產(chǎn)生的影響，可以更為全面和直觀地反映財(cái)政面臨的短期和中期風(fēng)險(xiǎn)，像美國(guó)預(yù)測(cè)期長(zhǎng)達(dá)10年甚至更長(zhǎng)，可以更好地反映和控制財(cái)政的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)對(duì)財(cái)政指標(biāo)進(jìn)行多年預(yù)測(cè)的機(jī)構(gòu)還是OBR，其預(yù)測(cè)的主要指標(biāo)分為6大類，分別是：收入和支出、財(cái)政強(qiáng)制及附加目標(biāo)、赤字、融資、選擇的資產(chǎn)負(fù)債表指標(biāo)、穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約指標(biāo)，每類又分多項(xiàng)具體指標(biāo)，以赤字類指標(biāo)來(lái)說(shuō)具體包括5項(xiàng)指標(biāo)：公共部門凈借款、經(jīng)常性預(yù)算赤字、經(jīng)周期調(diào)整的經(jīng)常性預(yù)算赤字、原發(fā)赤字、經(jīng)周期調(diào)整的原發(fā)赤字，預(yù)測(cè)期也是6年。另外，對(duì)總支出即管理總支出另有更為詳細(xì)的預(yù)測(cè)。②HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，table C.2、table C.6。

在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、韓國(guó)的政府預(yù)算都是多年滾動(dòng)預(yù)算，只是涵蓋的財(cái)政年度長(zhǎng)短不同，如果把預(yù)算實(shí)施的財(cái)政年度稱為第一個(gè)財(cái)政年度的話，美國(guó)政府預(yù)算是10年期滾動(dòng)預(yù)算，另3個(gè)國(guó)家是5年期滾動(dòng)預(yù)算（見(jiàn)表2），預(yù)算實(shí)施的財(cái)政年度的預(yù)算在審議通過(guò)后具有法律效力，其他財(cái)政年度的預(yù)算只是作為預(yù)算審議的參考。

3.反映財(cái)政政策改變對(duì)財(cái)政的影響

一般來(lái)說(shuō)，各國(guó)的預(yù)算會(huì)將預(yù)算中所做出的政策決定對(duì)預(yù)算收支的影響單獨(dú)列出，以便增進(jìn)對(duì)預(yù)算的了解并幫助審議。例如英國(guó)2017年秋季預(yù)算的文件之一《2017年秋季預(yù)算：文件》（Autumn Budget 2017：documents）的預(yù)算報(bào)告部分的第二章的標(biāo)題就是政策決定，用了4頁(yè)紙的篇幅專門對(duì)預(yù)算中做出的政策決定對(duì)財(cái)政的影響進(jìn)行了全面的反映，文中主要通過(guò)表格（該文件中的表2.1）形式表達(dá)，表格反映出預(yù)算所做的政策決定有9類共69項(xiàng)，每項(xiàng)政策的性質(zhì)都會(huì)標(biāo)明，說(shuō)明其是支出還是稅收方面的政策，另外還列出了每項(xiàng)政策對(duì)當(dāng)前財(cái)年、預(yù)算實(shí)施財(cái)年及其之后4個(gè)財(cái)年的財(cái)政收支產(chǎn)生的影響。③HMTreasury，Autumn Budget 2017：documents，22 November 2017，英國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，P27～30。

4.預(yù)算涵蓋范圍擴(kuò)展到公共部門

國(guó)家的政府預(yù)算已經(jīng)不是僅反映中央（或聯(lián)邦）政府或者整個(gè)政府的財(cái)政狀況，已經(jīng)開始擴(kuò)展到公共部門，英國(guó)、日本、韓國(guó)的預(yù)算都是如此，原因是大量存在的國(guó)有企業(yè)使得單純反映政府財(cái)政狀況已經(jīng)不能全面如實(shí)反映國(guó)家的財(cái)政狀況。以英國(guó)為例，英國(guó)編制的政府預(yù)算實(shí)際上是英國(guó)公共部門預(yù)算，其涵蓋范圍除政府外（既包括中央政府也包括地方政府），還包括非金融類國(guó)有企業(yè)、英格蘭銀行（英國(guó)的央行）以及其他國(guó)有金融機(jī)構(gòu)。這是因?yàn)槎?zhàn)后，英國(guó)重要企業(yè)被大量國(guó)有化，因此政府預(yù)算已經(jīng)無(wú)法全面如實(shí)反映國(guó)家的財(cái)政狀況。

（三）特有經(jīng)驗(yàn)

1.美國(guó)國(guó)會(huì)獨(dú)立編制預(yù)算并對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行預(yù)測(cè)

美國(guó)國(guó)會(huì)在預(yù)算審議過(guò)程中與總統(tǒng)進(jìn)行博弈，爭(zhēng)取或者說(shuō)爭(zhēng)奪預(yù)算權(quán)，期間議會(huì)取得的一個(gè)標(biāo)志性成果是1974年《國(guó)會(huì)預(yù)算和扣押控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Control Act）。該法案要求建立國(guó)會(huì)預(yù)算流程，成立參眾兩院各自的預(yù)算委員會(huì)（House and Senate budget committees）和國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（the Congressional Budget Office），國(guó)會(huì)開始獨(dú)立編制預(yù)算，建立了預(yù)算藍(lán)圖、預(yù)測(cè)方法、支出評(píng)估程序、支出優(yōu)先順序和國(guó)會(huì)預(yù)算編制流程。雖然預(yù)算主導(dǎo)權(quán)仍然在總統(tǒng)手中，但是國(guó)會(huì)在與總統(tǒng)的博弈中有了自己的立場(chǎng)和觀點(diǎn)，有了更多的主動(dòng)權(quán)，預(yù)算開始成為總統(tǒng)和國(guó)會(huì)博弈的戰(zhàn)場(chǎng)。①肖鵬：《美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理法律體系演變與啟示》，《財(cái)貿(mào)研究》2009年第6期。

2.英國(guó)曾經(jīng)一年編制兩份預(yù)算

英國(guó)曾經(jīng)在一年中編制兩份預(yù)算，分別是秋季預(yù)算和春季預(yù)算，2017年春季預(yù)算是英國(guó)的最后一本春季預(yù)算，目前只編制一份秋季預(yù)算，一般在10月或者11月份頒布。在一年編制兩份預(yù)算時(shí)，英國(guó)財(cái)政部每年分春、秋兩季各編制一份預(yù)算，兩份預(yù)算報(bào)告在內(nèi)容、框架和涵蓋的年限上基本一致，春季預(yù)算是對(duì)秋季預(yù)算的更新，從2017年秋季預(yù)算開始，英國(guó)每年只編制秋季預(yù)算不再編制春季預(yù)算。其實(shí)取消春季預(yù)算對(duì)英國(guó)來(lái)說(shuō)也不是首次，之前英國(guó)就曾經(jīng)取消過(guò)春季預(yù)算的編制。

3.英國(guó)的“冬季補(bǔ)充預(yù)算”

英國(guó)在一年編制兩份預(yù)算時(shí)，在提交秋季預(yù)算的同時(shí)還會(huì)同時(shí)提交“冬季補(bǔ)充預(yù)算”②劉明慧：《外國(guó)財(cái)政制度》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2008年版，第108-109頁(yè)。，其經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)后，將為下一年4月開始的新財(cái)政年度最初幾個(gè)月提供撥款。這是因?yàn)?，英?guó)的財(cái)政年度開始于4月，而預(yù)算經(jīng)議會(huì)審議通過(guò)財(cái)政法案和撥款法案后，再經(jīng)女王簽署要到8月，因此在財(cái)政年度開始到法案簽署前有4個(gè)多月的時(shí)間，期間的支出要通過(guò)“冬季補(bǔ)充預(yù)算”實(shí)現(xiàn)。

二、對(duì)國(guó)外政府預(yù)算制度的思索

上文總結(jié)了發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府預(yù)算制度的經(jīng)驗(yàn)，但是如果利用國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)的實(shí)踐服務(wù)，必須加深對(duì)國(guó)外預(yù)算制度的認(rèn)識(shí)，分析在這些國(guó)家中政府預(yù)算制度根植的政治土壤對(duì)政府預(yù)算制度的影響，以及找尋政府預(yù)算制度與國(guó)家管理水平、管理能力之間的關(guān)系。

（一）政府預(yù)算制度有深刻的政治烙印

政府預(yù)算編制屬于政府事務(wù)，但是政府必須向議會(huì)負(fù)責(zé)向國(guó)民負(fù)責(zé)，因此政府預(yù)算制度與一國(guó)的政治制度密切相關(guān)。美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制，總統(tǒng)和議會(huì)分別由選舉產(chǎn)生，在其實(shí)行的三權(quán)分立的政治制度中行政權(quán)屬于總統(tǒng)而立法權(quán)屬于國(guó)會(huì)。這導(dǎo)致總統(tǒng)所在的黨派與國(guó)會(huì)中占絕大多數(shù)席位的黨派可能不同，中期選舉更是增加了總統(tǒng)與國(guó)會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性。因此美國(guó)總統(tǒng)編制的預(yù)算草案在國(guó)會(huì)的審議進(jìn)程相對(duì)更為艱難，國(guó)會(huì)有預(yù)算編制權(quán)、審議權(quán)，總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)形成的法條有否決權(quán)，如果總統(tǒng)行使否決權(quán)，那么只有國(guó)會(huì)三分之二以上多數(shù)票贊成，該法條才可以成為法律①楊華柏：《美國(guó)的預(yù)算法律制度》，《中外法學(xué)》1994年第5期。。而對(duì)于英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)這些實(shí)行議會(huì)民主制的國(guó)家，由于是議會(huì)占最多席位的黨派的黨魁單獨(dú)或者與其他黨派聯(lián)合組閣（當(dāng)所占席位沒(méi)有超過(guò)半數(shù)時(shí)），內(nèi)閣或者財(cái)政部編制的預(yù)算草案在議會(huì)審議通過(guò)幾乎沒(méi)有問(wèn)題，甚至不需要經(jīng)過(guò)太多修改。因此，在實(shí)行議會(huì)民主制的這些國(guó)家，預(yù)算草案在議會(huì)審議通過(guò)所需的時(shí)間經(jīng)常較短，英國(guó)所需時(shí)間較長(zhǎng)是因?yàn)轭C布法案的原因而不是對(duì)預(yù)算草案有很多修改或者質(zhì)疑。

聯(lián)邦制國(guó)家和單一制國(guó)家在預(yù)算編制上也存在顯著的不同。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，州和地方政府有很大自主權(quán)，因此三級(jí)政府分別編制各自的預(yù)算，各自的議會(huì)審議批準(zhǔn)各級(jí)政府編制的預(yù)算草案，因此美國(guó)政府預(yù)算是美國(guó)聯(lián)邦政府的預(yù)算。德國(guó)也是聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行聯(lián)邦、州、縣市三級(jí)管理，實(shí)行分級(jí)管理的財(cái)政體制，各級(jí)政府均有自己獨(dú)立的預(yù)算，分別對(duì)各自的議會(huì)負(fù)責(zé)。英國(guó)是單一制國(guó)家，其政府預(yù)算不僅是整個(gè)政府的預(yù)算還是包括國(guó)有企業(yè)的公共部門預(yù)算。日本和韓國(guó)又略有不同，這兩個(gè)國(guó)家都是單一制國(guó)家，它們的一個(gè)中央部門負(fù)責(zé)編制中央本級(jí)預(yù)算，另有一個(gè)中央部門負(fù)責(zé)編制中央與地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，地方本級(jí)的預(yù)算由地方政府的相關(guān)部門編制。②馬洪范等著：《政府預(yù)算報(bào)告的國(guó)際比較與借鑒》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2018年版，各國(guó)分報(bào)告。

（二）政府預(yù)算制度與預(yù)算管理的發(fā)展階段相關(guān)

1.政府預(yù)算由年度預(yù)算發(fā)展為多年滾動(dòng)預(yù)算

由于對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)注，政府不能僅關(guān)心單一財(cái)年的財(cái)政狀況，而是必須關(guān)注當(dāng)前財(cái)政政策、法律、未來(lái)的經(jīng)濟(jì)狀況對(duì)財(cái)政狀況的中長(zhǎng)期影響。因此，20世紀(jì)60年代以來(lái)，一些歐美發(fā)達(dá)國(guó)家開始在中期或中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上編制多年滾動(dòng)預(yù)算。英國(guó)在1963年開始編制“公共支出調(diào)查”（public expenditure survey，縮寫PES）③亞洲開發(fā)銀行著，財(cái)政部科研所譯（現(xiàn)更名為：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）：《政府支出管理》，人民出版社2001年版，第361頁(yè)。，是5年期的滾動(dòng)預(yù)算，英國(guó)1998年開始編制更為正式的多年滾動(dòng)預(yù)算，目前編制的預(yù)算也是5年期的滾動(dòng)預(yù)算。德國(guó)和韓國(guó)的預(yù)算也是5年期滾動(dòng)預(yù)算，美國(guó)政府預(yù)算是10年期滾動(dòng)預(yù)算。

2.預(yù)算文件逐漸增加，內(nèi)容不斷豐富

各國(guó)預(yù)算從文件數(shù)量和篇幅的變化上有文件數(shù)逐漸增加和內(nèi)容不斷豐富的趨勢(shì)。以美國(guó)為例，1995財(cái)年，克林頓政府時(shí)期，預(yù)算是4份文件的合集，這4份文件的名稱分別為：（1）美國(guó)（聯(lián)邦）政府預(yù)算；（2）（預(yù)算的）附件；（3）預(yù)算分析；（4）歷史圖表。2019財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算是10份文件的匯編，這10份文件的名稱分別為：（1）《美國(guó)（聯(lián)邦）政府預(yù)算》；（2）《（對(duì)預(yù)算的）分析和透視》；（3）《（預(yù)算的） 附件》；（4）《重大節(jié)約和改革》；（5）《歷史表格》；（6）《關(guān)于聯(lián)邦政府信貸信息的補(bǔ)充文件》；（7）《分類分析》；（8）《預(yù)算授權(quán)的余額》；（9）《公共預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)》；（10）《2019財(cái)年預(yù)算中的長(zhǎng)期項(xiàng)目》。文件數(shù)由4份擴(kuò)展成10份，新增了6份文件，反映的內(nèi)容更為全面④美國(guó)預(yù)算管理辦公室網(wǎng)站信息整理，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。。

預(yù)算各文件的內(nèi)容總體呈現(xiàn)不斷豐富的趨勢(shì)。例如，美國(guó)里根總統(tǒng)在1986年2月提交的《1987財(cái)年美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算》的篇幅大約有10頁(yè)左右⑤財(cái)政部綜合計(jì)劃司：《外國(guó)（地區(qū)）政府預(yù)算報(bào)告選編》，黑龍江科學(xué)技術(shù)出版社，1991年版。。而奧巴馬總統(tǒng)在2016年2月提交的《2017財(cái)年美國(guó)（聯(lián)邦）政府預(yù)算》共182頁(yè)。特朗普總統(tǒng)在2018年提交的《2019財(cái)年美國(guó)（聯(lián)邦）政府預(yù)算》共160頁(yè)。這三份報(bào)告的主旨相同，主要都是闡述在未來(lái)新的財(cái)年政府準(zhǔn)備做什么和為什么這么做的問(wèn)題，由此可以看出預(yù)算編制和管理對(duì)預(yù)算各文件的內(nèi)容有逐步細(xì)化的要求，文件內(nèi)容越來(lái)越詳細(xì)。①美國(guó)預(yù)算管理辦公室網(wǎng)站，https：//www.whitehouse.gov/omb/budget。

3.預(yù)算編制和管理受國(guó)家整體技術(shù)水平和管理能力的限制

預(yù)算編制能力受客觀條件、技術(shù)水平和預(yù)測(cè)能力等的制約，因此有時(shí)難以達(dá)到預(yù)算編制和管理的全部要求。例如，得益于技術(shù)水平的發(fā)展，對(duì)財(cái)政收支的短期預(yù)測(cè)和中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性有了很大提高，預(yù)算的準(zhǔn)確性更有保障。但是也應(yīng)該看到，對(duì)宏觀形勢(shì)的變動(dòng)、財(cái)政收入的預(yù)測(cè)及與宏觀形勢(shì)變化緊密相關(guān)的支出項(xiàng)目的預(yù)測(cè)上，受技術(shù)水平和預(yù)測(cè)能力的限制，預(yù)測(cè)還難以或者說(shuō)不可能做到精確，因此還必須在編制預(yù)算時(shí)給預(yù)算留有空間。另外，績(jī)效管理也是一個(gè)難點(diǎn)，績(jī)效指標(biāo)和（或）權(quán)重設(shè)置的科學(xué)性和合理性也存在很多可以提升的空間，其實(shí)際應(yīng)用更是困難。

三、對(duì)中國(guó)的啟示與借鑒

在總結(jié)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府預(yù)算制度經(jīng)驗(yàn)、對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體政府預(yù)算制度的政治基礎(chǔ)和發(fā)展過(guò)程進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出如下對(duì)中國(guó)政府預(yù)算制度的建議。

（一）提升政府預(yù)算的法制性

發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政府預(yù)算制度，無(wú)論是預(yù)算的整個(gè)程序還是最終形成的相關(guān)法案或者預(yù)算案，都是在法律的框架下，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律。比較而言，我國(guó)預(yù)算法制性不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是全國(guó)人大審議并通過(guò)預(yù)算草案在3月份，而財(cái)政年度從1月1日就開始了，因此這段期間的支出沒(méi)有經(jīng)過(guò)全流程的預(yù)算審議過(guò)程，法律支撐較弱；二是預(yù)算的追加或者新增也沒(méi)有同預(yù)算案一樣經(jīng)過(guò)完整的預(yù)算審議過(guò)程；三是收入方面的立法嚴(yán)重不足。對(duì)于第一個(gè)方面可以通過(guò)借鑒英國(guó)的“冬季補(bǔ)充預(yù)算”來(lái)解決。對(duì)于第二個(gè)方面，對(duì)預(yù)算追加或者新增支出需要與預(yù)算草案采用相同的審議程序才可以保證其有足夠的法律支撐。對(duì)于第三個(gè)方面即稅收立法的問(wèn)題，還是要走法制化的道路，逐步將所有稅種都進(jìn)行立法，而不是用條例替代法律，加強(qiáng)預(yù)算的法制性和強(qiáng)制性。對(duì)于有的稅種，不宜在稅法中全部規(guī)定死，那么可以借鑒英國(guó)收入方面的永久性法案和每年頒布財(cái)政法案相結(jié)合的做法，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入的有法可依、有法必依，同時(shí)又保證在稅率等方面的靈活性。

（二）預(yù)算報(bào)告內(nèi)容服從目的

在實(shí)行議會(huì)民主制的國(guó)家，由于執(zhí)政黨在議會(huì)席位上享有優(yōu)勢(shì)，由財(cái)政部編制以內(nèi)閣名義提交的預(yù)算草案在議會(huì)通過(guò)的難度不大，可能經(jīng)較小改動(dòng)或者基本沒(méi)什么改動(dòng)就會(huì)得以頒布，議會(huì)對(duì)預(yù)算的審議并不是行政機(jī)構(gòu)與議會(huì)的戰(zhàn)場(chǎng)。因此預(yù)算報(bào)告的內(nèi)容和形式不是行政機(jī)構(gòu)追求的重點(diǎn)，預(yù)算報(bào)告只要能充分反映內(nèi)閣的政策方針和明確預(yù)算的各主要內(nèi)容即可。中國(guó)政府預(yù)算草案是財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院編制，不存在政府與全國(guó)人大之間的博弈，目前面臨的主要問(wèn)題是讓預(yù)算草案如何更易讀、易懂和方便審議。因此按照預(yù)算報(bào)告內(nèi)容服從目的的原則考慮，美國(guó)這樣實(shí)行總統(tǒng)制國(guó)家的預(yù)算報(bào)告的借鑒意義不大，英國(guó)等實(shí)行議會(huì)民主制國(guó)家的預(yù)算報(bào)告是可以參考借鑒的樣本。

（三）擴(kuò)充預(yù)算草案的內(nèi)容

如前文所述，美國(guó)、德國(guó)和日本的預(yù)算報(bào)告內(nèi)容更豐富、更詳細(xì)，英國(guó)和韓國(guó)比較而言要簡(jiǎn)單些，但就算是最簡(jiǎn)單的英國(guó)的預(yù)算也包括4類文件，其中2份文件共1萬(wàn)字，1份文件有86頁(yè)，還有43份其他輔助文件。反觀我國(guó)的預(yù)算報(bào)告，2017年提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》①根據(jù)新華社公開的版本，下一年的報(bào)告也是根據(jù)新華社公開的版本。分為3個(gè)部分：（1）上年預(yù)算執(zhí)行情況；（2）本年預(yù)算草案；（3）本年財(cái)稅改革，全文共1萬(wàn)5千多字。2018年3月提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議的《關(guān)于2017年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2018年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》全文近2萬(wàn)字，仍然分3個(gè)內(nèi)容相同的部分，但是可以看出很多亮點(diǎn)和改進(jìn)，一是篇幅有所增加，二是數(shù)據(jù)更為詳細(xì)，特別是財(cái)政政策落實(shí)情況方面的數(shù)據(jù)明顯較之前的預(yù)算報(bào)告更為詳實(shí)，三是預(yù)算草案中增加了財(cái)政收支形勢(shì)分析，收支政策分成六類重點(diǎn)更為突出。但從文件數(shù)量、文件總篇幅、詳細(xì)程度上看，與文中所述的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體還有較大差距。因此，在預(yù)算報(bào)告內(nèi)容服從目的的宗旨下，鑒于我國(guó)預(yù)算草案內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，應(yīng)該從便于全國(guó)人大代表理解和審議的角度考慮加以擴(kuò)充。

（四）整合預(yù)算信息

文中所述的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的預(yù)算都是綜合的整體預(yù)算，美國(guó)和德國(guó)是聯(lián)邦政府預(yù)算，英國(guó)、日本和韓國(guó)是包括了國(guó)有企業(yè)的公共部門預(yù)算。而我國(guó)目前的預(yù)算被分成了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，缺乏對(duì)四本預(yù)算的整合，不能清晰地反映政府的財(cái)政狀況，另外也缺少國(guó)家資源變動(dòng)表（或稱國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表）與之進(jìn)行對(duì)照。因此我國(guó)有必要對(duì)四本預(yù)算進(jìn)行整合，另外從中長(zhǎng)期來(lái)看，需要探索編制國(guó)家資源變動(dòng)表。

（五）提升全國(guó)人大代表的審議能力

政府預(yù)算由議會(huì)審議，下文以美國(guó)為例梳理美國(guó)國(guó)會(huì)兩院與預(yù)算相關(guān)的各委員會(huì)。在美國(guó)，1802年成立“眾議院賦稅委員會(huì)”（House Ways and Means Committee），1865年成立“眾議院撥款委員會(huì)”（House Appropriations Committee），1816 年成立“參議院財(cái)政委員會(huì)”（Senate Finance Committee），1867年成立“參議院撥款委員會(huì)”（Senate Appropriations Committee），1974年參眾兩院各自成立了自己的預(yù)算委員會(huì)（House and Senate budget committees）和國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（the Congressional Budget Office）。這些國(guó)會(huì)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)都說(shuō)明美國(guó)國(guó)會(huì)有機(jī)構(gòu)和人員來(lái)支撐預(yù)算審議工作。在我國(guó)，預(yù)算草案提交全國(guó)人大審議前會(huì)先提交給全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)16個(gè)專業(yè)委員會(huì)中的“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”和“預(yù)算工作委員會(huì)”這2個(gè)專業(yè)委員會(huì)征求意見(jiàn)，他們的意見(jiàn)會(huì)反映到最終提交的預(yù)算草案中去。我國(guó)的全國(guó)人大代表中多數(shù)不是預(yù)算專業(yè)人士，沒(méi)有專業(yè)的助手協(xié)助，審議期限又太短，審議權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)。因此應(yīng)該考慮從全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)人大代表兩個(gè)維度提升全國(guó)人大對(duì)預(yù)算的審議能力。

（六）加強(qiáng)預(yù)測(cè)能力，盡快編制多年滾動(dòng)預(yù)算

文中所述發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都是編制多年滾動(dòng)預(yù)算，預(yù)測(cè)期限一般為5年，美國(guó)為10年。我國(guó)的預(yù)算草案只是本財(cái)年的預(yù)算，無(wú)法看出本財(cái)年的政策決定對(duì)今后財(cái)年會(huì)產(chǎn)生的影響，無(wú)法體現(xiàn)宏觀指標(biāo)未來(lái)的變動(dòng)對(duì)財(cái)政的影響，因此難以估計(jì)未來(lái)的財(cái)政狀況及解決代際公平的問(wèn)題。因此，從中長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)有必要在加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃編制能力的基礎(chǔ)上，繼續(xù)提高和加強(qiáng)對(duì)宏觀指標(biāo)和財(cái)政指標(biāo)的預(yù)測(cè)能力，并在此基礎(chǔ)上以其他條件不變?yōu)樵瓌t編制中期預(yù)算，并把中期預(yù)算的結(jié)果在年度預(yù)算中加以反映。