陽 軍 劉 鵬

（1.中國社會科學院政治學研究所，北京100028；2.中國人民大學公共管理學院，北京100086）

黨的十九大報告提出：中國特色社會主義進入了新時代。在新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。“不平衡不充分的發(fā)展” 涉及政治、經(jīng)濟、社會和文化等諸多方面。其中，要促進經(jīng)濟的平衡發(fā)展需要有良好的營商環(huán)境作為支撐。

世界銀行（以下簡稱“世行”）發(fā)布的一項報告表明：良好的營商環(huán)境會使投資率增長0.3%，GDP 增長率增加0.36%?？梢娏己玫臓I商環(huán)境在促進經(jīng)濟發(fā)展中的重要性。而從世行的《營商環(huán)境評估報告2019》來看，中國的營商環(huán)境從上一年度評估報告中的78 位上升到46 位，上升了32 位，營商環(huán)境大幅改善。但是政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性不足、透明度不足、執(zhí)行難和企業(yè)融資難、融資貴等問題仍然存在，而且是制約營商環(huán)境改善的重要因素。因此必須合理放寬束縛企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的制度性限制，全面彌補政府職責中的短板，消除障礙與改進不作為的現(xiàn)象，努力降低企業(yè)要素成本與稅費負擔，牢牢守住關(guān)乎國家經(jīng)濟安全與穩(wěn)定的底線［1］。

黨和國家對營商環(huán)境的提升十分重視。2018年首次國務院常務會議的首個議題就是部署進一步優(yōu)化營商環(huán)境。李克強總理指出：“按照黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議精神，改革創(chuàng)新體制機制，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、促進高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎，也是政府提供公共服務的重要內(nèi)容?！睆娬{(diào)“必須認識到，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產(chǎn)力，就是提高綜合競爭力”。2018年兩會期間，李克強總理在政府工作報告中進一步強調(diào)“優(yōu)化營商環(huán)境”重要性，他要求深化“放管服”改革，達到“解放生產(chǎn)力、提高競爭力，破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利”的高度。

李克強總理在2018年11月28日召開的國務院常務會議中指出：要持續(xù)推進“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，促進高質(zhì)量發(fā)展。同時提出對營商環(huán)境進行評估，且評估的標準要對標世行，這也是新時代的新要求。“按照國際可比、對標世行、中國特色原則，圍繞與市場主體密切相關(guān)的開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得信貸、納稅、辦理破產(chǎn)等方面和知識產(chǎn)權(quán)保護等，開展中國營商環(huán)境評價，逐步在全國推開，推動出臺更多優(yōu)化營商環(huán)境的硬舉措，讓企業(yè)有切身感受，使中國繼續(xù)成為中外投資發(fā)展的熱土?！庇绕涫窃诿駹I企業(yè)方面，要注重引導民營企業(yè)誠信守法經(jīng)營，促進民營經(jīng)濟健康發(fā)展［2］。同時，有條件通過提升人文環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等城市軟環(huán)境，全面提升城市文化軟實力，著力打造更富魅力、更有溫度、更具人性化的人文城市，贏得全球營商環(huán)境競爭新優(yōu)勢［3］。

從國家層面，為了發(fā)揮良好的營商環(huán)境示范作用，在2018年，國家出臺了《國務院辦公廳關(guān)于對真抓實干成效明顯地方進一步加大激勵支持力度的通知》（以下簡稱《通知》），這也是我們建立第三方營商環(huán)境評估的政策保障和動力源泉所在。該文件的精神是切實從政府層面優(yōu)化營商環(huán)境。從《通知》的內(nèi)容來看，真抓實干主要有30 個方面，對切實落實方營商環(huán)境改善有指導作用。

近年來，隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的影響，我國的營商環(huán)境不斷改善。在世行的評估中我國的營商環(huán)境有了大幅提升，但是仍然面臨著許多問題。黨和國家高度重視營商環(huán)境改善，而且對營商環(huán)境改善的效果也提出進行評估的要求，對開展中國營商環(huán)境評估定下的基調(diào)是：國際可比、對標世行、中國特色。其中要對標世行就得對世行的評估體系進行全面深入的了解；體現(xiàn)中國特色就是要對我國的政府運行機制體制和國家的頂層設計進行詳細的分析；通過對影響營商環(huán)境的各種指標的比較分析，找出短板并通過改革不斷改進，以達到以評估促發(fā)展的目的。

一、世行營商環(huán)境的評估指標分析

在國際上，進行營商環(huán)境評估的機構(gòu)較多，有世界銀行的營商環(huán)境評估，也有各大評級機構(gòu)（諸如穆迪、惠譽、標普、普華永道等）對營商環(huán)境的評估。這些評估中最具影響力的是世界銀行的年度營商環(huán)境評估報告。而當前我們主要需要學習的就是世界銀行的評估體系。因此，我們有必要對世界銀行的營商評估體系的構(gòu)成有一個全面深入的了解。

1.世行評估指標構(gòu)成

世行的營商環(huán)境評估體系，主要從企業(yè)的生存周期中的影響因素進行評估。企業(yè)生存周期包括“企業(yè)開辦、企業(yè)擴建、經(jīng)營、破產(chǎn)”四個階段，社會、經(jīng)濟、政治和法律等方面的要素在這四個階段都會有影響和制約。

世界銀行的營商環(huán)境評估發(fā)展始于2002年，2003年推出第一期營商環(huán)境評估報告，截至2018年12月31日，已經(jīng)推出了16 期世界營商環(huán)境評估報告。從世界銀行的營商環(huán)境評估報告來看，對營商環(huán)境的評估主要設定了以下指標： 10 個一級指標和42 個二級指標。在一級指標中，包含以下十個方面：“開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、產(chǎn)權(quán)登記、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、破產(chǎn)辦理?！雹賅orld Bank Group.Doing business 2019-training for reform［R］.2018,127-128.

具體來看，開辦企業(yè)有4 個二級指標：包括辦理程序（1~18 項）、辦理時間（0.5~100 天）、費用（占人均收入比0~200 %）、開辦有限責任公司所需最低注冊資本金（占人均收入比0~400 %）。

辦理施工許可有4 個二級指標：房屋建筑開工前所有手續(xù)辦理程序（5~30 項）、房屋建筑開工前所有手續(xù)辦理時間（26~373 天）、房屋建筑開工前所有手續(xù)辦理費用（占人均收入比0~20 %）、建筑質(zhì)量控制指數(shù)(0~15)。

獲得電力包括4 個二級指標：辦理接入電網(wǎng)手續(xù)所需程序（3~9 項）、辦理接入電網(wǎng)手續(xù)所需時間（18~248 天）、辦理接入電網(wǎng)手續(xù)所需費用（占人均收入比0~8100 %）、供電穩(wěn)定性和收費透明度指數(shù)（0~8）。

產(chǎn)權(quán)登記包括4 個二級指標：產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記所需程序（1~13 項）、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記所需時間（1~210 天）、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記所需費用（占人均收入比0~15%）、用地管控系統(tǒng)質(zhì)量指數(shù)（0~30）。

獲得信貸包括2 個二級指標：動產(chǎn)抵押法律指數(shù)（0~12）、信用信息系統(tǒng)指數(shù)（0~8）。

保護少數(shù)投資者包括6 個二級指標：信息披露指數(shù)（0~10）、董事責任指數(shù)（0~10）、股東訴訟便利指數(shù)（0~10）、股東權(quán)利保護指數(shù)（0~10）、所有權(quán)和控制權(quán)保護指數(shù)（0~10）、公司透明度指數(shù)（0~10）。

納稅指標包括4 個二級指標：公司納稅次數(shù)（3~63 次/年）、公司納稅所需時間（49~696 小時/年）、總稅率（占利潤比26.1%~84 %）、稅后實務流程指數(shù)（0~100）（包括增值稅退稅申報時間（0~50小時）、退稅到賬時間（3.2~55 周）、企業(yè)所得稅審計申報時間（1.5~56 小時）、企業(yè)所得稅審計完成時間（最多32 周）4 項三級指標。

跨境貿(mào)易包括8 個二級指標：出口報關(guān)單審查時間（1~170 小時）、出口通關(guān)時間（1~160 小時）、出口報關(guān)單審查費用（0~400 美元）、出口通關(guān)費用（0~1 060 美元）、進口報關(guān)單審查時間（1~240 小時）、進口通關(guān)時間（1~280 小時）、進口報關(guān)單審查費用（0~700 美元）、進口通關(guān)費用（0~1 200 美元）。

合同執(zhí)行包括3 個二級指標：解決商業(yè)糾紛的時間（120~1 340 天）、解決商業(yè)糾紛的成本（占索賠金額比0.1%~89%）、司法程序的質(zhì)量指數(shù)（0~18）。

破產(chǎn)辦理包括2 個二級指標：回收率（0~92.9 美分/ 美元）、破產(chǎn)法律框架的保護指數(shù)（0-16）。

2.中國營商環(huán)境提升的原因

世行的營商環(huán)境評估，選取了中國的北京和上海兩個城市作為營商環(huán)境評估對象，權(quán)重分別為45%和55%。根據(jù)營商環(huán)境評估的結(jié)果，北京和上海的營商環(huán)境逐步提升，在《2019年營商環(huán)境報告》中，中國的營商環(huán)境排名較2018年提升32 位，大幅提升。在世行的《2018年營商環(huán)境報告》中，中國的保護少數(shù)投資者指標中有兩項處于領先位置：信息披露指數(shù)和公司透明度指數(shù)。2018年，中國在190 個國家和地區(qū)中排名78，得分65.29。《2018年營商環(huán)境報告》中，中國在開辦企業(yè)和納稅的指標上有所改善和提升。主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，注冊程序的優(yōu)化使創(chuàng)業(yè)變得更容易，使得該方面的排名上升到93 位；第二，進一步的減稅政策，減輕了企業(yè)的稅收負擔，排名上升到130 位。這兩個方面雖然有所上升，但是離領先還有較大距離。因此在《2018年營商環(huán)境報告》中，中國的營商環(huán)境排名較上一年度整體并沒有太大的提升。僅僅在上述兩個方面有所改善，但是改善的力度與最優(yōu)的標準仍存在較大差距。

在世行的《2019年營商環(huán)境評估報告》中，中國在10 項指標里面的7 項有改進，分別為：第一是在企業(yè)開辦方面，通過互聯(lián)網(wǎng)的運用，推出在線公司注冊，同時簡化社會保險注冊程序，使創(chuàng)業(yè)變得更加容易。進而使得該方面的排名從93 位上升到第28 位，改善十分明顯。第二是簡化獲得建筑許可證、竣工證書和在房地產(chǎn)登記處登記新建筑的程序。通過對建筑行業(yè)的專業(yè)人員提出更嚴格的資格要求和改進公眾獲取信息的途徑，改進了建筑質(zhì)量控制。排名從172 位上升到121 位。第三是簡化獲得建筑許可證的過程，并擴大電網(wǎng)容量使企業(yè)用電變得更容易。此外，企業(yè)獲得電力連接的時間也縮短了，因此該方面排名從98 位上升到14 位。第四是通過簡化行政程序，提高土地管理制度的可靠性和透明度，使產(chǎn)權(quán)登記更加容易。排名從41 位上升到第27 位。第五是通過增加股東在重大公司決策中的權(quán)利和作用，明確所有權(quán)和控制結(jié)構(gòu)，要求房地產(chǎn)投資信托基金支付股東產(chǎn)生的法律費用，加強對少數(shù)股東的保護。該方面的改善明顯，排名從119 位上升到64 位。第六是通過取消營業(yè)稅、允許聯(lián)合申報和繳納所有印花稅以及實施多項行政改革來縮短合規(guī)時間，使納稅更加容易。通過降低雇主支付的住房公積金率，降低了繳稅成本。排名從130 位上升到114 位。第七是通過實施單一窗口、取消行政收費、提高透明度和鼓勵競爭來減少進出口時間和成本。排名從97 位上升到65 位。該方面的排名也有較大提升。

其他三個方面基本沒有變化：一是獲得信貸得分為60 分，評估分數(shù)保持不變，排名在73 位，同上一年度評估結(jié)果相比基本沒有變化；二是合同執(zhí)行從第5 到下降第6，但分數(shù)提高（78.97）；三是破產(chǎn)辦理從56 位上升到61 位，分數(shù)保持不變（55.82）。

從世行的營商環(huán)境評估體系來看，評估的內(nèi)容涵蓋企業(yè)開展的全過程，具有較強的針對性和可比性。因此該評估能持續(xù)發(fā)展，不斷推出新的版本。我們可以發(fā)現(xiàn)，世界銀行的營商環(huán)境評估指標的內(nèi)容主要集中于企業(yè)準入、運營、納稅、融資以及退出等過程的成本分布情況，希望通過從總體上測算營商主體跟政府及其他主體發(fā)生貿(mào)易關(guān)系的運營成本，來評估企業(yè)的營商環(huán)境友善程度，具有比較好的認可度和政策價值。然而，也應該看到，世界銀行的指標體系帶有較強的新自由主義色彩，基本上假定政府應當以解除或放松規(guī)制為改革方向，同時在具體指標設計上主要還是限于企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟和時間成本指標，對社會方面的指標涵蓋得不夠，因此在引入我國評估體系時還需要加以具體分析。

二、國內(nèi)第三方營商環(huán)境評估分析

隨著我國營商環(huán)境的變化，我國也逐漸有機構(gòu)推出了具有中國特色的營商環(huán)境評估報告。從評估對象和評估范圍來看，國內(nèi)評估與世行有較大差異。世行僅僅是對中國的北京和上海的營商環(huán)境進行評估。而我國幅員遼闊，不同地區(qū)的經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展水平有較大差別，營商環(huán)境也有較大差異，因此有必要發(fā)展我們自己的營商環(huán)境評估，細化評估范圍，對不同行政層級所轄區(qū)域內(nèi)的營商環(huán)境進行評估。

我國對營商環(huán)境的評估起步較世行要晚。國內(nèi)最早對營商環(huán)境進行評估是在2010年，且僅僅是研究人員個人對部分省份內(nèi)影響營商環(huán)境的因素進行比較研究［4］。此時的營商環(huán)境評估還僅僅是個人行為，還未上升到專業(yè)的團隊和機構(gòu)。到2014年才逐漸出現(xiàn)了專業(yè)機構(gòu)對省域?qū)用娴臓I商環(huán)境研究［5］。

到2018年，國內(nèi)對營商環(huán)境的評估，尤其是第三方評估開始有了井噴式發(fā)展，出現(xiàn)了不少專業(yè)營商環(huán)境評估機構(gòu)，目前主要有中央廣播電視總臺、萬博經(jīng)濟研究院、粵港澳大灣區(qū)研究院和中國社會科學院信息化研究中心等。

我國營商環(huán)境評價體系在保留和豐富國際通行的評價指標基礎上，融入中國改革的時代要求和地方特色，從衡量企業(yè)全生命周期、反映城市投資吸引力、體現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展水平三個維度進行構(gòu)建［6］。

1.中央廣播電視總臺

2018年，國家級權(quán)威媒體中央廣播電視總臺推出了首份由第三方獨立編制的《中國城市營商環(huán)境報告2018》。該評估報告按照國務院的最新要求，構(gòu)造了由政務環(huán)境、法制環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、社會環(huán)境、基礎設施、人力資源和金融服務七個維度組成的中國城市營商環(huán)境評價指標體系。其中各指標又包含了相關(guān)的三級指標。具體指標設計如下。

基礎設施：城市交通設施、信息通訊、生態(tài)環(huán)境、教育、醫(yī)療和社會福利等公共設施與公共服務。

人力資源：勞動力資源情況、人才供給情況、城市待遇與薪酬吸引力等。

金融服務：資金使用效率和途徑、中小企業(yè)融資情況、金融業(yè)整體發(fā)展勢頭等方面。

政務環(huán)境：對政府行政管理的效率、透明度、對企業(yè)的監(jiān)管力度等方面。

法制環(huán)境：司法效率、經(jīng)營者合法權(quán)益保障、經(jīng)營者的人身安全性和財產(chǎn)安全性等方面。

創(chuàng)新環(huán)境： 一個城市對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持度及其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)狀況對于新創(chuàng)企業(yè)和投資者而言非常重要，擁有強大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力環(huán)境的城市往往更能吸引高素質(zhì)人才的集聚。同時，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展要引入國際化因素。

社會環(huán)境：對城市社會誠信水平、社會組織服務、民眾社會事業(yè)參與熱度進行評價。

中央廣播電視臺的評估主要是從正面對表現(xiàn)較好的城市進行描述，而欠缺對表現(xiàn)欠佳的城市存在的問題進行分析。

2.萬博經(jīng)濟研究院

由萬博經(jīng)濟研究院聯(lián)合中國財富網(wǎng)發(fā)布的《2018年中國營商環(huán)境指數(shù)報告》，在指標設計上吸收了世界銀行營商環(huán)境報告的優(yōu)點，又考慮了全球和中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的時代背景，更多地考慮了知識產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、文化娛樂產(chǎn)業(yè)、金融產(chǎn)業(yè)和其他服務業(yè)等新經(jīng)濟對營商環(huán)境的要求。其指標體系全部以公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎，共設計35 個指標，從硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個維度綜合考量營商環(huán)境。其中，硬環(huán)境在評價體系中的權(quán)重為40%，具體包括自然資源和基礎設施2 個二級指標和11 個三級指標。軟環(huán)境在評價體系中的權(quán)重為60%，具體包括技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境、金融環(huán)境、人才環(huán)境、文化環(huán)境和生活環(huán)境等5 個二級指標以及24 個三級指標。在三級指標方面，萬博暫未公布具體涉及的指標和相應的權(quán)重。目前評估對象為省級政府層面。

3.粵港澳大灣區(qū)研究院

粵港澳大灣區(qū)研究院于2018年12月發(fā)布其第二年的營商環(huán)境評估報告：《2018年中國城市營商環(huán)境評價報告》。該報告包含“軟環(huán)境、基礎設施、商務成本、市場環(huán)境、社會服務、生態(tài)環(huán)境”6個指標。這6 個指標下再包含3~6 個更具體的指標。具體是：

軟環(huán)境指數(shù)：市場主體數(shù)，投資數(shù)和人口增速。

生態(tài)環(huán)境指數(shù)：空氣質(zhì)量、相應單位面積廢水排放和綠化率。

基礎設施指數(shù)：機場航空吞吐量、全社會貨運量、公交車數(shù)量、道路面積、軌道交通以及移動電話數(shù)量。

市場環(huán)境指數(shù)：使用GDP 總量、人均GDP、地方財政收入、社會消費品額、進出口額以及常住人口。

商務成本指數(shù)：工業(yè)水價、電價、氣價、職工工資成本、房價收入比成本。

社會服務指數(shù)：科技研發(fā)投入強度、每萬人醫(yī)療床位數(shù)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老參保比例、貸款余額與GDP 之比、高校在校生與常住人口之比五個指標。分別測算科技服務、醫(yī)療服務、養(yǎng)老服務、金融服務、教育服務水平。

在粵港澳大灣區(qū)研究院的評估中，涵蓋內(nèi)容廣泛，但是對真正的企業(yè)開辦過程的評估還是重視不夠?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院對城市的營商環(huán)境評估目前集中在全國直轄市、副省級城市和省會城市。評估對象僅35 個，還未涵蓋全國范圍的評估。

4.中國社會科學院信息化研究中心

由中國社會科學院信息化研究中心和北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司推出的首屆（2018）中國營商環(huán)境評估，主要基于國脈營商環(huán)境五力模型。該模型的核心是圍繞建立穩(wěn)定公平透明的營商環(huán)境；聚焦優(yōu)化辦事流程，提升辦事效率和建立常態(tài)化評估機制目標；具有數(shù)據(jù)、整合和創(chuàng)新思維；堅持科學性、全面性、可操作性和導向性四個原則；評估體系包含影響力、支撐力，執(zhí)行力、協(xié)同力和創(chuàng)新力五個指標。

在其推出的首屆中國營商環(huán)境評估指標1.0 版本中：

影響力指標：包含互聯(lián)網(wǎng)指數(shù)、媒體關(guān)注度、典型示范三個方面，權(quán)重為15。

支撐力指標：包含新媒體應用、領導重視、機構(gòu)設立、政策響應四個方面，權(quán)重為20。

創(chuàng)新力指標：包含技術(shù)創(chuàng)新和服務創(chuàng)新兩個方面，權(quán)重為10。

協(xié)同力指標：包含聯(lián)合驗收、協(xié)同審批、多圖聯(lián)審、多規(guī)合一、事項標準變化五個方面，權(quán)重為15。

執(zhí)行力指標：包含企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、施工許可、企業(yè)納稅、企業(yè)注銷五個方面，權(quán)重為40。

從評估的范圍來看，該評估報告涵蓋了31 個省/自治區(qū)/直轄市各4 個代表性城市及12 個國家級自由貿(mào)易試驗區(qū)，共148 個評估對象。其評估對象涵蓋的范圍較其他的評估機構(gòu)更廣泛。

從國內(nèi)的評估現(xiàn)狀來看，多家專業(yè)機構(gòu)在努力構(gòu)建適應當前形勢、符合當前國情、體現(xiàn)中國特色且國際可比的第三方營商環(huán)境評估體系，而且已經(jīng)在社會上取得了較大的正面反響。上文提到的已經(jīng)公布的評估報告，都針對當前營商環(huán)境中存在的問題進行了梳理，對省份和部分城市的營商環(huán)境的優(yōu)劣進行了排名。相對于世界銀行的營商環(huán)境指標體系而言，國內(nèi)的評價指標體系涉及的范圍更廣，維度更多，一些指標的設計也更加符合中國的國情，并且?guī)в休^強的針對性，但是由于國內(nèi)的評估剛剛起步，難免還存在問題，例如，具體指標的透明度還有所欠缺，指標設計的科學性、合理性、有效性還有待提高，權(quán)重的設置需要進一步科學化和精準化，評估結(jié)果的信度、效度還需進一步提高等。

但是，無論是世行的評估體系還是國內(nèi)的評估體系，目的都是找出營商環(huán)境中存在的問題，針對出現(xiàn)的問題，找出解決問題的辦法才是進行評估的真正目的。通過對這些國際和國內(nèi)的第三方營商環(huán)境評價指標體系的分析，我們可以看出，他們的共同特征在于：要建設一個友善的營商環(huán)境，必須在減輕企業(yè)成本負擔、優(yōu)化市場監(jiān)管行為以及為企業(yè)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的營商服務方面同步推進，即該減負的要精簡，該監(jiān)管的要精準，該服務的要優(yōu)化，而在當前形勢下要營造出更好的營商環(huán)境，就需要對制約營商環(huán)境發(fā)展的主要因素進行分析，加以破解，從簡政放權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管、加強服務三個層面來不斷優(yōu)化當前的營商環(huán)境。

三、全面推進“放管服”改革以促進營商環(huán)境的改善

無論是世行還是國內(nèi)的營商環(huán)境評估，其最主要的目的是客觀地體現(xiàn)當前營商環(huán)境的現(xiàn)狀，做出評估，并對完善營商環(huán)境提出建議。通過世行和國內(nèi)的營商環(huán)境評估結(jié)果來看，我國的營商環(huán)境已經(jīng)有較大的改善，但是要打造世界一流的營商環(huán)境還需要做出努力，需要我們在不斷推進改革的基礎上對制度進行完善。要對制度進行完善，從根本上講，是要進一步落實“放管服”工作。要做好“放管服”工作，我們需要不斷地努力創(chuàng)新。同時對不同類型企業(yè)面臨的問題應該有針對性的解決方案。尤其在當前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，在面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以及復雜的國際形勢下，金融業(yè)在企業(yè)融資過程中應該擔當重要任務和使命。

我國作為社會主義國家，具有西方國家所不可比擬的制度優(yōu)勢。尤其是在中國共產(chǎn)黨的領導下，經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就。我們要充分發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢，促進營商環(huán)境的更好發(fā)展。

從指標比較和當前營商環(huán)境的實際情況來看，政府、企業(yè)以及金融服務單位都有改進的空間，尤其是政府的主導作用更應該得到充分發(fā)揮?！胺殴芊备母锏哪繕饲逦喖s，“放”即簡政放權(quán)，降低準入門檻；“管”即公正監(jiān)管，促進公平競爭；“服”即高效服務，營造便利環(huán)境。從政府層面，要做好“服務型政府”建設，需要不斷進行改革，不斷在“放管服”領域取得突破，以切實達到優(yōu)化營商環(huán)境。從改革所要達到的效果來看，一方面要“開閘門”，通過簡政放權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運行，向社會和市場放權(quán)，讓企業(yè)有更多活力和更大空間；另一方面又要“守底線”，必須健全并完善事中、事后監(jiān)管機制，行政監(jiān)管的重心要由傳統(tǒng)的規(guī)范市場主體的活動資格為主，轉(zhuǎn)向規(guī)范和監(jiān)管市場主體的行為為主，但各項改革最終的目標或者說終極的評價標準，還要看市場活力是否得到釋放，社會創(chuàng)造力是否得到釋放，群眾生活及辦事是否更加便利，企業(yè)營商環(huán)境是否大幅改善,因此“放管服”改革還少不了優(yōu)化服務，政務服務是營商環(huán)境和群眾滿意度的試金石。

在當前的整體經(jīng)濟形勢下，我們要做好“放管服”工作，需要從“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管”和“優(yōu)化服務”這三個方面推進。

（一）以簡政放權(quán)促進營商環(huán)境改善

簡政放權(quán)是推動營商環(huán)境優(yōu)化的重要方面。針對當前的現(xiàn)狀，我們一是需要多渠道解決權(quán)力下放不足的問題。面對目前個別領域放權(quán)不徹底的情況——包括上級保留關(guān)鍵環(huán)節(jié)終審權(quán)，以及下級沒有能力承接上級放權(quán)事項等情況，由于許多問題不是一時能夠解決的，在個別領域上級暫時不能實現(xiàn)放權(quán)的情況下，如何進一步提高行政審批便利程度、增進群眾獲得感，成為一個亟待解決的問題。第一，要盡快集中規(guī)范清理各級行政職權(quán)和權(quán)力事項，在動態(tài)調(diào)整中形成相對完善和統(tǒng)一的權(quán)力清單，讓改革和放權(quán)有章可循、有法可依。其次，在審評領域更多推行“不見面審批”，多借助科技手段，讓數(shù)據(jù)多跑路、人員少跑腿。比如利用網(wǎng)上辦理等配套實行審批制度改革，否則，壓縮時限卻缺乏相應縮減環(huán)節(jié)等措施，就會增加基層部門工作壓力。

第二，在權(quán)力下放的同時，推行一些試點成功的集中行政審批模式。隨著集中行政審批改革的推行，一些地方在行政審批改革方面取得了一些突破，對提高行政審批效率起到了關(guān)鍵性推動作用。集中行政審批權(quán)的改革，通常都是借鑒行政審批模式，這種模式的優(yōu)點在于可以把分散在各部門的審批權(quán)集中到一個新的機構(gòu)，從服務中心的物理聚合到行政審批局的化學整合，通過“編隨事走、人隨編走”，把負責審批的編制相應集中到一個機構(gòu)，在保持編制總量的前提下，更好地實現(xiàn)整合，且權(quán)責集中，權(quán)責一致；通過把原來的“串聯(lián)審批”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安⒙?lián)審批”，大幅提升審批效能。通過技術(shù)手段推進相對集中行政審批權(quán)改革，借助信息革命和新技術(shù)手段，在不觸動現(xiàn)有行政體制的情況下，優(yōu)化審批流程，增強審批過程的協(xié)同和效能。

第三，健全完善投資項目審批協(xié)調(diào)機制與相關(guān)制度。深化投資項目審批過程中的簡放改革，政府有必要進一步加強相關(guān)部門行政審批權(quán)力下放的同步性，促進并聯(lián)審批與統(tǒng)一審批的實現(xiàn)，把前臺一個窗口對企業(yè)和公眾，與后臺的部門權(quán)力調(diào)整有機統(tǒng)一起來。具體操作上，可通過微信公眾號和便民服務App，及時發(fā)布信息和服務資訊，拓展互聯(lián)網(wǎng)模式下的服務渠道，最大限度實現(xiàn)“信息多跑路、企業(yè)少跑路”的并聯(lián)審批模式［7］。

（二）通過放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管優(yōu)化營商環(huán)境

雖然簡政放權(quán)是提升營商環(huán)境的一個重要環(huán)節(jié)，但是也應該在政府的監(jiān)管之下。政府的監(jiān)管是有效營造良好的營商環(huán)境的重要保障。因此，我們需要放管結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管。要做好管理與監(jiān)督工作，有以下幾個著力點和需要注意的地方。

第一，監(jiān)管改革需要一份科學全面的改革方案。針對一些重點改革領域存在放管脫節(jié)、各自為政、分散監(jiān)管等問題，政府有必要制定更為系統(tǒng)性、全局性、科學性的改革方案。通過信息共享、放管銜接、聯(lián)合獎懲等整合成一個分布式負責、有機配合銜接的全鏈條系統(tǒng)來統(tǒng)籌推進改革進程，協(xié)調(diào)不同部門的改革力量，從而避免多頭管理、一擁而上的現(xiàn)象，促進多網(wǎng)融合、多平臺合一，切實提升政府監(jiān)管效能。要實現(xiàn)這一目標行政審批改革工作應該有更高層面的領導統(tǒng)籌，有必要吸收部分強勢職能部門人員的參與，對“放管服”改革工作進行立體性、科學性和系統(tǒng)性的規(guī)劃。

第二，多途徑多渠道提高監(jiān)管人員能力、優(yōu)化監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有監(jiān)管力量不足，而編制規(guī)模不變、人員相對緊缺的條件下，要解決監(jiān)管能力的問題，首先是“資源整合”，通過部門內(nèi)部優(yōu)化整合人員結(jié)構(gòu)實現(xiàn)監(jiān)管能力提升，在這方面一些部門已經(jīng)有所探索，可以對這些結(jié)構(gòu)性方案加以總結(jié)、推廣；其次是“技能提升”，通過強化監(jiān)管人員培訓，改善執(zhí)法人員的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，重點培養(yǎng)一批“一專多能”的監(jiān)管人員，確保綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管有機整合、協(xié)調(diào)配合。

第三，從“一網(wǎng)聯(lián)動”到跨部門綜合監(jiān)管。目前，圍繞信息監(jiān)管目標任務，在一些重點領域（例如工商市場監(jiān)管和稅務部門）部分部門之間實現(xiàn)了“一網(wǎng)”，建議由行政審批改革辦公室牽頭繼續(xù)擴大“一網(wǎng)”范圍，以監(jiān)管板塊為基礎先打造幾個運行高效的“分網(wǎng)”，最終合并形成全區(qū)“一張網(wǎng)”。在“一網(wǎng)聯(lián)動”基礎上進一步過渡到“綜合執(zhí)法”。對此，可以參考借鑒廈門市“橫向聯(lián)通、縱向貫通、線上線下互通”的“1+X”市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法模式，尤其需要研究分析廈門各區(qū)在落實“一網(wǎng)聯(lián)動、隨機抽查、協(xié)同監(jiān)管、綜合執(zhí)法”方面的工作機制。

第四，加強新技術(shù)合作、提升市場主體參與。為了更好地發(fā)揮智慧監(jiān)管、科技監(jiān)管在政府監(jiān)管工作中的作用，政府部門需要切實加強同科技公司、國有企業(yè)等的合作。借鑒新型的數(shù)據(jù)資源利用模式，合作和利用既有數(shù)據(jù)資源，解決目前多網(wǎng)融合、多平臺合一的技術(shù)困境，既能降低成本，也能盡快見效，從而打造政府的大數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)。既能有效突出改革重點和創(chuàng)新支點，又能將科技監(jiān)管與綜合監(jiān)管、信用建設等相結(jié)合，全面提升監(jiān)管水平。

第五，增強信用體系建設實踐性和操作性。借鑒國外回應性監(jiān)管的理論和實踐，把信用監(jiān)管作為突破傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管的重要突破口，建立起具有中國特色的、以信用監(jiān)管為核心的回應性監(jiān)管體系。為將信用監(jiān)管體系建設落到實處，需要結(jié)合信用體系建設的難點和痛點，探索信用體系建設的廣度和深度，可以通過提升信用體系的層次和維度來落實信用體系覆蓋的面積。另外，信用監(jiān)管要增強傳播力度和執(zhí)行力度，提升信用監(jiān)管的震懾性，提高失信成本，改變市場主體的激烈結(jié)構(gòu)和預期結(jié)果，從而實現(xiàn)市場主體的自我監(jiān)管。

（三）以優(yōu)化服務為抓手促進營商環(huán)境的改善

“放管服”改革中一個重要的環(huán)節(jié)是提升政府的服務能力。

第一，是要重視并切實加強政務服務的基礎性工作。通過將基礎性的事項清理工作落實到位，（諸如政務服務事項梳理、清單制度、“兩集中，兩到位”等）并通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門協(xié)作，打破部門間壁壘，在服務上形成合力。再通過投入充分資源解決人力和專業(yè)化問題。

第二，是要明確部門職責與實施進度，實現(xiàn)流程再造。通過學習清單制度的經(jīng)驗，對部門的流程優(yōu)化提出更為明確的任務。對于每個部門，都要明確在本部門的哪些辦事流程中，能夠減少幾個環(huán)節(jié)，測算能夠縮短多少時間，怎樣提高相應的服務體驗。對于不能實現(xiàn)的，部門自身要給出充分的論證，即詳盡解釋為什么無法再發(fā)掘潛力。深入具體的政務服務進程中去，從辦事群眾的“客戶視角”去考察、檢視整個辦事過程，從而找到其中的問題所在。多做換位思考，而不是僅僅從行政的視角看待流程，由此才能實現(xiàn)服務的真正優(yōu)化。

第三，信息共享與信息化方面要有更整體的布局。信息化方面最大的問題是各自為政，缺乏整體布局。要解決該問題，首先，信息共享應成為部門達標的硬性要求。這方面也應該學習清單制度的經(jīng)驗，在信息共享方面要有指標，有考核，做到“應享盡享”。其次，在系統(tǒng)兼容方面要獲取專業(yè)性方案。根據(jù)現(xiàn)有問題類型設計具體的解決方案。對于既有系統(tǒng)的對接，要充分調(diào)研，尋求專業(yè)公司的解決方案。對于新建系統(tǒng)，則要徹底考慮兼容性問題。總體來說，在信息化建設方面，只有在統(tǒng)籌分析之后再繼續(xù)實施具體的建設工作，才能夠做到事半功倍。

第四，實現(xiàn)從“技術(shù)采納”到“改革賦能”的提升轉(zhuǎn)變。優(yōu)化服務的改革是一場涉及政府部門理念、行為方式的變革。各個部門都要有所付出，在某些方面甚至要放棄一些自身利益。需要倡導所謂價值型改革，就是要改變以往的“技術(shù)采納”，而以服務理念、公開公平、增進效率的實現(xiàn)為基本價值導向，本質(zhì)上要上升到執(zhí)政思路的轉(zhuǎn)變和落實，這就是要有一定的“改革賦能”。通過建立一個綜合性的改革督促機制，發(fā)揮多部門的聯(lián)合力量，運用多樣化的督促手段，力爭整個優(yōu)化服務改革的進度、力度與效果等方面都實現(xiàn)一次提升。