任建明

2018年3月20日，十三屆人大一次會(huì)議正式通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家監(jiān)察法》或《監(jiān)察法》。為區(qū)別于原來(lái)的《行政監(jiān)察法》，下文也稱新監(jiān)察法或新法)。同日，該法由第三號(hào)主席令公布，立即生效?！侗O(jiān)察法》頒布實(shí)施標(biāo)志著用時(shí)約一年半的國(guó)家監(jiān)察體制改革主體任務(wù)的完成。新法頒布只是新制度設(shè)計(jì)和“施工”任務(wù)的完成，改革的成效究竟如何，還有待未來(lái)的實(shí)踐提供最終的檢驗(yàn)或評(píng)判。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)十分重大的改革，變革幅度非常之大。盡管經(jīng)歷了三個(gè)省市的試點(diǎn)和全國(guó)推廣，仍很難保證改革一次性就能達(dá)到完美的程度。盡管改革在頂層設(shè)計(jì)層面是很好的，但在中觀和微觀層面，還存在這樣那樣的問(wèn)題或不足。本文就選擇其中的一個(gè)重要方面，即監(jiān)察對(duì)象及其范圍，基于理論和規(guī)范分析，對(duì)新法所取得的進(jìn)展以及存在的問(wèn)題予以討論，并針對(duì)所存在的問(wèn)題提出解決的思路和建議。

一、法律中規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象及其范圍

首先有必要說(shuō)明的是，基于傳統(tǒng)和習(xí)慣，《國(guó)家監(jiān)察法》和此前的《行政監(jiān)察法》都使用了“監(jiān)察”一詞。而按照學(xué)理概念，監(jiān)察就是監(jiān)督，或權(quán)力監(jiān)督的意思。除了監(jiān)督，監(jiān)察術(shù)語(yǔ)并沒(méi)有其他特別的含義。由此來(lái)看，監(jiān)察對(duì)象及范圍也就是監(jiān)督對(duì)象或范圍。

在《監(jiān)察法》中，主要有三個(gè)條款跟監(jiān)察對(duì)象及其范圍有關(guān)。第十五條具體規(guī)定了六類監(jiān)察對(duì)象。前兩類對(duì)應(yīng)于刑法類法律中規(guī)定的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”[注]參見(jiàn)《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》附則中的定義。該《規(guī)定》于2005年12月29日由最高檢第十屆檢察委員會(huì)第四十九次會(huì)議通過(guò)，自2006年7月26日起施行。；三四類是國(guó)有企事業(yè)單位人員，但僅限于“管理”人員；第五類是“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”；最后一類是例外的“公職人員”。第一條和第三條對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行了歸納，統(tǒng)一使用了一個(gè)新的“公職人員”術(shù)語(yǔ)[注]刑法中的類似術(shù)語(yǔ)是“國(guó)家工作人員”。監(jiān)察法使用“公職人員”可能還是國(guó)家法律中的首次。，即“所有行使公權(quán)力的公職人員”。也可以這么看，即第十五條中的六類監(jiān)察對(duì)象，就是本法所稱的“公職人員”的具體化。

盡管法律條文已經(jīng)對(duì)監(jiān)察對(duì)象作出了明確的規(guī)定，但在道理上，監(jiān)察對(duì)象及其范圍應(yīng)當(dāng)由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能或職責(zé)來(lái)決定。如此看來(lái)，除了上述三個(gè)條款，《監(jiān)察法》中第六條、第十一條，以及第一條和第三條中的與監(jiān)察職責(zé)有關(guān)的規(guī)定內(nèi)容，也都與監(jiān)察對(duì)象及其范圍有關(guān)。這將在后續(xù)部分予以具體討論。

僅就監(jiān)察對(duì)象及其范圍方面的規(guī)定來(lái)看，新法取得了重要的進(jìn)展。這個(gè)進(jìn)展歸結(jié)為一句話，就是第一條中的目標(biāo)性規(guī)定，即“加強(qiáng)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全面覆蓋”。這個(gè)目標(biāo)性規(guī)定還可以且應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)稱為“監(jiān)督全覆蓋”。正因?yàn)槿绱耍貏e是與原來(lái)的行政監(jiān)察相比，國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)察對(duì)象及范圍都有了很大的擴(kuò)展。據(jù)新華社報(bào)道：“改革后，北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬(wàn)人，較改革前增加78.7萬(wàn)人(增加了3.7倍)；山西省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到131.5萬(wàn)人，較改革前增加53萬(wàn)人；浙江省監(jiān)察對(duì)象達(dá)到70.1萬(wàn)人，較改革前增加31.8萬(wàn)人?！盵1]北京市有一個(gè)區(qū)，監(jiān)察對(duì)象甚至由原來(lái)的4 000多人增加到3萬(wàn)多人，規(guī)模擴(kuò)大了7倍多。

在評(píng)判監(jiān)察對(duì)象數(shù)量變化方面，有一個(gè)比較對(duì)象選擇的差異。如果僅與原來(lái)的行政監(jiān)察做比較，監(jiān)察對(duì)象數(shù)量增加的幅度就很大，但這是不夠客觀的。因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察體制改革，是對(duì)原有的5個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的橫向整合，因此，在評(píng)判國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)察對(duì)象變化上，應(yīng)與之前5個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督對(duì)象的總和做比較。如果是這樣，監(jiān)察對(duì)象的數(shù)量規(guī)模就沒(méi)有增加那么多，甚至在某些監(jiān)督對(duì)象類型上，還可能有所減少。這將在后面予以介紹和分析。

二、存在的主要問(wèn)題及其原因

本部分關(guān)注的核心問(wèn)題是：法律規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象及其范圍究竟怎么樣？是正好、大了還是小了？亦或是在有的方面大了(造成所謂的“誤傷”)、有的方面小了？基于一定的準(zhǔn)則，經(jīng)過(guò)細(xì)致辨識(shí)后發(fā)現(xiàn)，新監(jiān)察法在監(jiān)察對(duì)象及其范圍的規(guī)定上，存在的主要問(wèn)題是小了。具體地說(shuō)，監(jiān)察對(duì)象還不夠全面，還存在一定的缺漏的比例。

正如前面所述，監(jiān)察對(duì)象及其范圍應(yīng)當(dāng)主要由監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能來(lái)決定。歸納起來(lái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)有兩大職能:一是公權(quán)力監(jiān)督職能，二是反腐敗職能。無(wú)論是在中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)中，還是新監(jiān)察法中，都同樣規(guī)定了這兩項(xiàng)職能。

關(guān)于公權(quán)力監(jiān)督職能，在《方案》中有兩處涉及:一是新監(jiān)察機(jī)構(gòu)要“實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”[2]，二是新監(jiān)察機(jī)構(gòu)是“行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”[2]。有鑒于此，可以把該職責(zé)歸納為公權(quán)力監(jiān)督職責(zé)?；蛟S有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把該項(xiàng)職責(zé)歸納為“國(guó)家權(quán)力監(jiān)督職責(zé)”，但這個(gè)歸納是有問(wèn)題的。在中國(guó)特殊的體制下，單獨(dú)使用“國(guó)家權(quán)力”可能不包括“執(zhí)政黨權(quán)力”，更不包括國(guó)家權(quán)力以外的其他公權(quán)力，所以，基于《方案》的原意，還是使用“公權(quán)力”比較準(zhǔn)確。關(guān)于反腐敗職能，在《方案》中有三處涉及：一是在改革目標(biāo)部分，《方案》明確“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”[2]；二是新的機(jī)構(gòu)應(yīng)“整合反腐敗資源力量”[2]；三是新的機(jī)構(gòu)“履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)”[3]。 這三方面的指向是高度一致的，即新成立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)就是一個(gè)反腐敗機(jī)構(gòu)，而且是整合的、專門的反腐敗機(jī)構(gòu)。這意味著，新監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)之一就是反腐敗。

在新監(jiān)察法中，關(guān)于兩大職能的規(guī)定散見(jiàn)于第一條、第三條、第六條、第十一條以及第十五條中。關(guān)于公權(quán)力監(jiān)督職能，第三條中的綜合表述最為明確，即“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察?！?關(guān)于反腐敗職能，《監(jiān)察法》第三條進(jìn)行了總體規(guī)定，即“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)……依照本法……調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開(kāi)展廉政建設(shè)和反腐敗工作。”第六條和第十一條則對(duì)反腐敗職能履行的原則、方式等進(jìn)行了具體規(guī)定。

毫無(wú)疑問(wèn)，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的兩大職能，將分別形成兩類監(jiān)察問(wèn)題以及監(jiān)察對(duì)象。一個(gè)重要的問(wèn)題是，這兩類問(wèn)題和對(duì)象之間分別是什么關(guān)系，有什么異同。為了清晰地分析并回答這些問(wèn)題，有必要將問(wèn)題和對(duì)象區(qū)分開(kāi)來(lái)分別討論。

首先，分析監(jiān)察問(wèn)題?；诠珯?quán)力監(jiān)督職能，對(duì)應(yīng)問(wèn)題的范圍是很廣泛的。公權(quán)力行使中的不當(dāng)問(wèn)題會(huì)有很多，遠(yuǎn)不止腐敗問(wèn)題。例如，黨紀(jì)和政紀(jì)中就規(guī)定了很多不屬于腐敗的問(wèn)題，如政治問(wèn)題、道德問(wèn)題等。在《監(jiān)察法》中使用了公職人員“職務(wù)違法”和“職務(wù)犯罪”(見(jiàn)第三條)兩個(gè)概念。無(wú)論是職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪[注]根據(jù)刑法，職務(wù)犯罪包括三大類型犯罪，分別是：貪污賄賂罪、(國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員)瀆職罪和(國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員)侵權(quán)罪。而相比于職務(wù)犯罪，職務(wù)違法對(duì)應(yīng)問(wèn)題的范圍要更廣。，范圍都大于腐敗犯罪。而基于反腐敗職能，對(duì)應(yīng)的問(wèn)題當(dāng)然就只有腐敗問(wèn)題。分析的結(jié)論就是，基于公權(quán)力監(jiān)督職責(zé)所形成的監(jiān)督問(wèn)題集合[注]這里的集合是數(shù)學(xué)上的集合概念。，要遠(yuǎn)大于基于反腐敗職責(zé)所形成的問(wèn)題集合，兩者是包含關(guān)系，即前者包含后者。

其次，分析監(jiān)察對(duì)象問(wèn)題。毫無(wú)疑問(wèn)，公權(quán)力監(jiān)督職能所對(duì)應(yīng)的監(jiān)察對(duì)象就是所有行使公權(quán)力的公職人員。而反腐敗職能所對(duì)應(yīng)的監(jiān)察對(duì)象則是所有有可能腐敗的各類人員。公職人員有可能腐敗，這已成為常識(shí)。但有可能腐敗的人員卻遠(yuǎn)不只是公職人員。從數(shù)量和規(guī)模上來(lái)說(shuō)，公職人員以外的潛在有可能的腐敗人員要比公職人員大得多。以我國(guó)為例，公務(wù)員大數(shù)是700萬(wàn)，加上事業(yè)單位人員大致是3 000萬(wàn)，而受雇于其他各種組織的工作人員則是以億計(jì)，完全不是一個(gè)數(shù)量級(jí)。為什么要把這么多人員都納入監(jiān)察對(duì)象？會(huì)不會(huì)造成大面積“誤傷”呢？答案是不會(huì)。反之，如果不這么做，還會(huì)“放走很多壞人”。后面將予以解釋。分析的結(jié)論就是，基于公權(quán)力監(jiān)督職責(zé)所形成的監(jiān)察對(duì)象集合，要遠(yuǎn)小于基于反腐敗職責(zé)所形成的監(jiān)察對(duì)象集合，兩者同樣是包含關(guān)系，即后者包含前者。

盡管討論監(jiān)察問(wèn)題也很重要，但本文僅集中討論監(jiān)察對(duì)象問(wèn)題。從監(jiān)察對(duì)象視角來(lái)看，新監(jiān)察法在所規(guī)定的對(duì)象和范圍方面，缺漏的幅度是比較大的。主要是兩種缺漏情形。一是公職人員以外的有可能腐敗的各類人員都缺漏了。這部分缺漏的數(shù)量和規(guī)模是相當(dāng)大的，甚至遠(yuǎn)大于公職人員。例如大量的在民營(yíng)企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、各類社會(huì)組織包括民間組織中工作的人員就都被排除在外了。二是僅就公職人員來(lái)看，新法的規(guī)定也是有缺漏的。缺漏主要發(fā)生在第十五條中的第三、第四兩類公職人員上。法律規(guī)定僅限于“管理人員”。難道說(shuō)國(guó)有企事業(yè)單位中的其他非管理人員就不會(huì)腐敗嗎？就不需要監(jiān)督、監(jiān)察或監(jiān)管嗎？實(shí)際情況顯然不是這樣的。例如，國(guó)企普通員工、大學(xué)普通教師、醫(yī)院普通醫(yī)生早就都有腐敗的案例。例如，黨和政府于2005年開(kāi)始實(shí)施的“治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)行動(dòng)”就曾將“醫(yī)藥購(gòu)銷回扣”列為治理重點(diǎn)。在該專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施的六七年時(shí)間內(nèi)，就查處了不少拿醫(yī)藥購(gòu)銷回扣的普通醫(yī)生。事實(shí)上，基于刑法有關(guān)國(guó)家工作人員貪污賄賂罪的規(guī)定，就包括國(guó)有企事業(yè)單位的所有工作人員，而不區(qū)分是否屬于管理人員。因此，從這個(gè)角度來(lái)看，相對(duì)于刑法而言，新監(jiān)察法的監(jiān)察范圍是變小了。這就帶來(lái)一個(gè)危險(xiǎn)，即在國(guó)家監(jiān)察體制改革前，基于刑法可以受到監(jiān)督[注]特指關(guān)于腐敗問(wèn)題的監(jiān)督。的國(guó)有企事業(yè)單位的一般工作人員，在新監(jiān)察法頒布之后，卻可能失去監(jiān)督。

總之，新監(jiān)察法所設(shè)定的監(jiān)察“全覆蓋”目標(biāo)或原則是十分正確的，但只限于“公職人員”，事實(shí)上也沒(méi)有涵蓋所有公職人員，確實(shí)是一個(gè)突出問(wèn)題。因此，“全覆蓋”目標(biāo)也只能待未來(lái)修法時(shí)，通過(guò)上述問(wèn)題的解決才能予以完全、徹底地實(shí)現(xiàn)。

之所以造成這個(gè)問(wèn)題，一個(gè)主要原因是在腐敗定義上占主導(dǎo)的傳統(tǒng)觀念和認(rèn)知局限。盡管在局部有所努力和突破[注]例如，2006年官方實(shí)施的“治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)行動(dòng)”，近些年來(lái)“兩高”加大對(duì)行賄犯罪的打擊力度，黨的十九大報(bào)告明確“堅(jiān)持受賄行賄一起查”等。，但在我國(guó)，迄今為止，在腐敗定義上，占主導(dǎo)的看法依然是局限于公權(quán)力，認(rèn)為只有公權(quán)力或公職人員才可能腐敗。另外，在很多人的頭腦中還有一個(gè)很大的認(rèn)知偏差就是：只有官員才可能是腐敗分子。甚至置行賄官員的各色非官員個(gè)體或非官方組織于不顧。

基于工業(yè)文明以來(lái)大量的新的事實(shí)，以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托—代理理論，就絕不應(yīng)當(dāng)把腐敗定義局限于公權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到委托權(quán)力(entrusted power)。為什么要進(jìn)行這個(gè)調(diào)整，筆者曾在相關(guān)研究成果中給予了充分的討論和解釋。[3]公權(quán)力只是委托權(quán)力中的一種類型?；谖袡?quán)力的腐敗定義，就意味著，所有代理人或機(jī)構(gòu)工作人員或雇員，都有可能腐敗。盡管腐敗是源于委托權(quán)力，一旦發(fā)生了腐敗行為，所有參與腐敗的人員就都是腐敗分子，而不只限于代理人。例如，在政府采購(gòu)、行政審批中行賄官員的企業(yè)或企業(yè)人員以及其他中介人員都是腐敗分子；醫(yī)生開(kāi)單提成是受賄，給醫(yī)生回扣的醫(yī)藥企業(yè)或醫(yī)藥代表是行賄，也是腐敗行為；導(dǎo)游拿回扣是腐敗行為，給導(dǎo)游回扣的商家也是腐敗行為，凡此等等。

在現(xiàn)代社會(huì)，腐敗發(fā)生的領(lǐng)域十分廣泛，幾乎沒(méi)有哪個(gè)領(lǐng)域能置身事外。反腐敗可以將公權(quán)力和公職人員列為重點(diǎn)，但僅僅局限于公權(quán)力和公職人員則是有問(wèn)題的，甚至?xí)?yán)重抵消反對(duì)公權(quán)力腐敗的效果。從新加坡和我國(guó)香港的反腐敗實(shí)踐來(lái)看，自20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，政府和其他公共部門的腐敗問(wèn)題持續(xù)下降，而私營(yíng)部門(企業(yè)領(lǐng)域)的腐敗問(wèn)題持續(xù)增加，甚至在數(shù)量上超過(guò)了政府和其他公共部門的腐敗。

總結(jié)起來(lái)，在新監(jiān)察機(jī)關(guān)兩大職能的定位上面，無(wú)論是《方案》還是新監(jiān)察法，是高度一致的，也是十分正確的。既然如此，那為什么又會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察對(duì)象及范圍規(guī)定上的問(wèn)題呢？腐敗定義的傳統(tǒng)觀念只是一個(gè)原因。另外一個(gè)原因是在設(shè)計(jì)監(jiān)察體制改革過(guò)程中，在對(duì)兩大職能進(jìn)行操作化、具體化上，出現(xiàn)了較大的偏差。實(shí)際上，兩大職能被操作化為了六個(gè)字、三項(xiàng)具體職責(zé)，即“監(jiān)督、調(diào)查、處置”。這三項(xiàng)職責(zé)最早出現(xiàn)于全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的改革試點(diǎn)《決定》。[4]該《決定》第二項(xiàng)規(guī)定：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員……。”這三項(xiàng)職責(zé)也出現(xiàn)于新監(jiān)察法中。該法第十一條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)……”。

將兩大職能操作化為三項(xiàng)職責(zé)，既損失了重要的信息，也存在技術(shù)上的不足。首先，從三項(xiàng)職責(zé)的字面上，只能看到監(jiān)督職能，卻看不到反腐敗職能。因?yàn)閮H從字面上人們很難知道調(diào)查的究竟是什么問(wèn)題，處置的又是什么問(wèn)題。這造成了較大的信息損失。其次，代表三項(xiàng)職責(zé)的三個(gè)概念之間并不獨(dú)立，也不是一個(gè)層面的內(nèi)容。例如，調(diào)查包含于監(jiān)督之中，而且調(diào)查應(yīng)當(dāng)是監(jiān)委最重要的監(jiān)督職責(zé)或監(jiān)督權(quán)；處置作為監(jiān)督的一種方式或結(jié)果，也包含于監(jiān)督之中；從監(jiān)督流程上看，調(diào)查是前一個(gè)環(huán)節(jié)，而處置是后一個(gè)環(huán)節(jié)。當(dāng)然，監(jiān)委只能處置違反政紀(jì)的問(wèn)題，或只能對(duì)違紀(jì)、違法人員進(jìn)行行政紀(jì)律或紀(jì)律方面的處分。為區(qū)別與原行政監(jiān)察的行政紀(jì)律處分，《監(jiān)察法》中使用了另一個(gè)概念，即“政務(wù)處分”(第十一條)。[注]其實(shí)，繼續(xù)使用政紀(jì)處分或紀(jì)律處分更好一些，只需要說(shuō)明在監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察對(duì)象范圍不限于原來(lái)行政系統(tǒng)的公務(wù)員即可。從字面上看，“政務(wù)”是不能處分的。

實(shí)際上，兩大職能并不抽象，已經(jīng)很具體了，完全沒(méi)必要再細(xì)化為三項(xiàng)職責(zé)。也就是說(shuō)，完全可以直接依據(jù)兩大職能規(guī)定監(jiān)察對(duì)象和范圍，規(guī)定監(jiān)委的具體職責(zé)。將兩大職能操作化為三項(xiàng)職責(zé)，既沒(méi)必要，還直接導(dǎo)致監(jiān)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)了較大的偏差。一個(gè)主要的偏差就是設(shè)置了很多的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[注]即各級(jí)監(jiān)委內(nèi)設(shè)的“執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室”。山西省監(jiān)委設(shè)置了8個(gè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室，參見(jiàn)山西省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)：http://www.sxdi.gov.cn/xxgk/zzjg/。這些資源原本可以投入到更為重要的方面。相關(guān)意見(jiàn)將在下一部分中陳述。

三、解決問(wèn)題的思路和建議

就本文所研究的問(wèn)題而言，新監(jiān)察法存在的主要問(wèn)題是在監(jiān)察對(duì)象及其范圍上，存在較大的缺漏。而決定監(jiān)察對(duì)象和范圍的，則是監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能或職責(zé)定位。監(jiān)委職能細(xì)化或職責(zé)規(guī)定上的偏差，還有可能帶來(lái)其他問(wèn)題，同樣需要重視和解決。針對(duì)這些問(wèn)題，下面提出兩個(gè)方面的解決思路和建議。

(一)解決監(jiān)察對(duì)象和范圍缺漏問(wèn)題的思路和建議

基于上述關(guān)于問(wèn)題及原因的分析和討論，解決問(wèn)題的思路和辦法就是清晰的。最理想的辦法是在未來(lái)修法時(shí)，將反腐敗職責(zé)所對(duì)應(yīng)的監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)展到所有代理人或工作人員，甚至不加此限制擴(kuò)展到任何有可能腐敗的人員。要實(shí)施此項(xiàng)修改，就必須同時(shí)修改第十五條、第一條、第三條。

在第十五條中，可增加第七類人員，即“其他所有可能腐敗的人員”。鑒于這個(gè)類別所涉及的人員范圍較廣，可再行列舉。例如，民營(yíng)企業(yè)工作人員、外國(guó)企業(yè)工作人員、其他社會(huì)組織工作人員包括民間組織工作人員，在境外實(shí)施腐敗的中國(guó)公民，以及牽涉到上述工作人員腐敗中的其他各類可能人員。另外，為了使“公職人員”監(jiān)察“全覆蓋”在概念上更周延，也有必要對(duì)第十五條中的第三、第四類人員相關(guān)規(guī)定予以修改。有關(guān)第三類人員的規(guī)定可修改為：“國(guó)有企業(yè)工作人員”或“國(guó)有企業(yè)管理人員及其他工作人員”。有關(guān)第四類人員的規(guī)定可修改為：“……等單位中的工作人員”或“……等單位中從事管理的人員及其他工作人員”。[注]對(duì)第十五條中的第三、第四類人員相關(guān)規(guī)定的修改只是為了讓“公職人員”概念更周延，盡管在該條中增加第七類人員后已經(jīng)包括了這些缺漏掉的人員。

對(duì)于第一條和第三條的修改，則是在“公職人員”之后增加半句，即“以及其他所有可能實(shí)施腐敗的人員”。

考慮到新法剛剛頒布實(shí)施，修法在短期內(nèi)不大可能提上日程，因此，短期內(nèi)，可以采取其他一些補(bǔ)救措施，以部分克服上述問(wèn)題。例如，通過(guò)法律解釋[注]例如司法解釋。等途徑，將刑法中規(guī)定的國(guó)有企事業(yè)單位一般工作人員腐敗犯罪，甚至其他腐敗人員的監(jiān)督職責(zé)歸于新的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(二)解決監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)細(xì)化偏差問(wèn)題的思路和建議

第一，完全可以直接依據(jù)兩大職能，規(guī)定監(jiān)察對(duì)象和范圍，規(guī)定監(jiān)委的具體職責(zé)，設(shè)置監(jiān)委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而沒(méi)有必要將兩大職能轉(zhuǎn)化為三項(xiàng)職責(zé)。第二，在監(jiān)督和反腐兩大職能上，完全可以這么來(lái)處理。首先，將反腐列為監(jiān)委的主要職能或基本職能，建立面向全黨、全國(guó)、全社會(huì)的真正全覆蓋的反腐敗工作格局。其次，考慮到傳統(tǒng)上的主次之分，在面向公權(quán)力和公職人員時(shí)，完全可以擴(kuò)大監(jiān)管的范圍，而不只限于腐敗問(wèn)題。也就是說(shuō)，對(duì)于公職人員的其他違法問(wèn)題，以及違反行政紀(jì)律、不作為不擔(dān)當(dāng)?shù)葐?wèn)題，也可以予以監(jiān)督和管理。實(shí)際上，只要能切實(shí)解決好公權(quán)力的腐敗問(wèn)題，做到絕大部分公職人員都是廉潔的，就善莫大焉了。目標(biāo)太大、任務(wù)太多、貪大求全，反而可能連基本任務(wù)、主要任務(wù)都無(wú)法完成。第三，鑒于反腐職能更為基本和重要，應(yīng)當(dāng)主要根據(jù)反腐職能設(shè)置監(jiān)委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。從反腐職能來(lái)看，就是三大工作任務(wù)，即懲治、預(yù)防和教育。這三大任務(wù)格局由廉政公署于1974年成立之時(shí)提出，被稱為“三管齊下”戰(zhàn)略，實(shí)踐證明是十分科學(xué)的。實(shí)際上，新監(jiān)察法中也規(guī)定了這些工作內(nèi)容(見(jiàn)第六條、第十一條)?？傊?，應(yīng)當(dāng)據(jù)此來(lái)設(shè)置監(jiān)委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。具體地說(shuō)，大量的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是不需要的，多數(shù)可以轉(zhuǎn)為調(diào)查機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)懲治工作，少量的可轉(zhuǎn)為預(yù)防機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)，從而讓預(yù)防、教育工作得到落實(shí)。有必要指出的是，在前些年的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置上，預(yù)防和教育機(jī)構(gòu)都是有的，甚至成立了專門的預(yù)防機(jī)構(gòu)，即國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。此外，檢察院也有預(yù)防機(jī)構(gòu)，即職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)。但在近幾年的機(jī)構(gòu)和體制改革中，預(yù)防機(jī)構(gòu)實(shí)際上是不存在了。教育機(jī)構(gòu)原本也不承擔(dān)什么具體的教育工作，在改革之后幾乎完全變成了一個(gè)自身工作的宣傳機(jī)構(gòu)。反腐敗理論和實(shí)踐證明，懲治、預(yù)防和教育職責(zé)相互支撐、不可偏廢，預(yù)防和教育方面的“缺失”或“短板”應(yīng)盡早補(bǔ)上。