黃勝強(qiáng)

作為新時(shí)期對外交往的頂層設(shè)計(jì)，“一帶一路”倡議順應(yīng)了全球治理體系變革的內(nèi)在要求，正在成為我國參與全球開放合作、改善全球經(jīng)濟(jì)治理體系、促進(jìn)全球共同發(fā)展繁榮、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的中國方案?？诎妒恰耙粠б宦贰被ヂ?lián)互通的重要門戶和戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，大力推進(jìn)“一帶一路”沿線口岸國際合作，對“一帶一路”倡議取得成效具有十分重要的意義。國際口岸管理有很多好的實(shí)踐，有必要認(rèn)真借鑒國際口岸管理方面的最佳實(shí)踐，創(chuàng)新口岸管理機(jī)制，推動(dòng)陸上、海上、天上、網(wǎng)上四位一體聯(lián)通，深化沿線大通關(guān)合作，打造“一帶一路”口岸國際合作升級版，以沿線口岸國際合作推動(dòng)“一帶一路”倡議實(shí)施。

一、國際口岸管理值得關(guān)注和借鑒的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐

從20世紀(jì)80年代開始，許多國家都先后實(shí)施了國內(nèi)口岸管理體制和執(zhí)法機(jī)制改革并開展國際口岸合作，以推進(jìn)口岸管理現(xiàn)代化進(jìn)程。其中有很多成功的經(jīng)驗(yàn)和很好的實(shí)踐值得我們進(jìn)一步了解。

一是在口岸管理體制和執(zhí)法機(jī)制方面，以“整體性政府”理念為指導(dǎo)，大力推動(dòng)口岸管理的協(xié)同化、合作化和一體化，不斷改善口岸通行環(huán)境，提高貿(mào)易安全與便利水平。各國政府充分認(rèn)識到，傳統(tǒng)的口岸管理改革通常集中在海關(guān)領(lǐng)域，但絕大多數(shù)口岸都是多個(gè)部門單獨(dú)執(zhí)行的管理體制和多部門共同參與的通關(guān)機(jī)制；世界海關(guān)組織的相關(guān)研究表明，海關(guān)通關(guān)時(shí)間在整個(gè)口岸通行時(shí)間中僅占10%以下，實(shí)踐反復(fù)證明，改善口岸通行環(huán)境，需要除海關(guān)以外的其他口岸部門的共同努力才能取得實(shí)效。因此，許多國家都根據(jù)本國的具體情況分別在口岸管理體制機(jī)制上推行合作化、協(xié)同化甚至一體化的改革。在口岸執(zhí)法機(jī)制的合作化上，許多國家的海關(guān)、邊檢和檢驗(yàn)檢疫等口岸執(zhí)法部門建立了與貿(mào)易界和跨境人員之間的廣泛合作機(jī)制和伙伴關(guān)系，形成執(zhí)法與守法之間的良性互動(dòng)，實(shí)施“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”(Authorized Economic Operator,簡稱AEO)和“信任旅行者”(Trusted Traveler)計(jì)劃，提倡守法便利，應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，大大提高了口岸執(zhí)法的效能和效率。在口岸管理的協(xié)同化方面，許多國家都建立了口岸各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門之間加強(qiáng)了信息共享，有的國家在此基礎(chǔ)上實(shí)行口岸執(zhí)法流程再造，一次申報(bào)、共同查驗(yàn)，甚至部門之間代行職權(quán)、互派人員等等。這些做法大大提高了口岸執(zhí)法的整體效能，極大地便利了旅客和進(jìn)出口企業(yè)。最為值得關(guān)注的是，一些國家推行口岸管理體制和口岸執(zhí)法機(jī)制一體化改革，對口岸各執(zhí)法部門的組成機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組和整合，減少口岸管理部門的數(shù)量，實(shí)現(xiàn)了一體化的管理體制。尚不具備這種條件的國家，也通過合署辦公、單一窗口等先進(jìn)做法實(shí)現(xiàn)口岸執(zhí)法機(jī)制的一體化。

二是在口岸國際合作方面，很多國家或地區(qū)采用了信息互換、監(jiān)管互認(rèn)和執(zhí)法互助，以及“一站式”國際口岸等形式。其中“一站式”國際口岸，將兩個(gè)接壤的國家或地區(qū)的口岸在地理上并排設(shè)立，貨物和人員跨境時(shí)只在一個(gè)地點(diǎn)辦理通關(guān)手續(xù)、一次停留，而不再像過去那樣分別在出境國家和入境國家停留兩次。國與國之間口岸的信息互換、執(zhí)法互助和監(jiān)管互認(rèn)，可以使跨境貿(mào)易商和旅客一次申報(bào)、一次查驗(yàn)和一次放行。

這些口岸管理最佳實(shí)踐已經(jīng)成為國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要措施和制度舉措。

二、推進(jìn)“一帶一路”沿線口岸國際合作的對策建議

(一)借鑒參照國際口岸管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)和幫助“一帶一路”沿線國家創(chuàng)新口岸管理機(jī)制

我國口岸發(fā)展在良性軌道快速推進(jìn)，相比而言，有的鄰國口岸發(fā)展滯后，不適應(yīng)我國部分口岸開放的發(fā)展要求。雖然中央和地方政府已經(jīng)批準(zhǔn)了眾多口岸，但是由于邊境口岸需要境內(nèi)外雙方對接，部分口岸由于對方口岸建設(shè)進(jìn)度落后、法律手續(xù)尚未完備或其他原因休關(guān)而仍未實(shí)際開通。因此，可借鑒參照國際口岸管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)和幫助“一帶一路”沿線國家創(chuàng)新口岸管理機(jī)制。

(二)推動(dòng)“陸、海、天、網(wǎng)”四位一體互聯(lián)互通

1.支持國際物流大通道建設(shè)，推進(jìn)陸上絲綢之路發(fā)展

積極推動(dòng)國際公路運(yùn)輸(TIR)公約正式落地實(shí)施。2018年，我國已先后在霍爾果斯、伊爾克什坦、二連浩特、滿洲里、綏芬河、大連口岸啟動(dòng)TIR試點(diǎn)。要總結(jié)和規(guī)范相關(guān)的海關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)定，明確TIR運(yùn)輸車輛審批機(jī)構(gòu)，主動(dòng)對接TIR電子系統(tǒng)，并在有條件的口岸擴(kuò)大實(shí)施TIR。

積極研究加入其他相關(guān)國際貿(mào)易或跨境運(yùn)輸便利化公約。發(fā)布海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管制度，推廣應(yīng)用多式聯(lián)運(yùn)管理系統(tǒng)。支持“渝黔桂新”南向通道建設(shè)。以過境貨物風(fēng)險(xiǎn)信息交換合作為抓手，推進(jìn)中歐陸?？炀€風(fēng)險(xiǎn)管理合作，便利企業(yè)快速通關(guān)，夯實(shí)中歐陸海快線海關(guān)通關(guān)便利化基礎(chǔ)。

加強(qiáng)邊境口岸管理國際合作。鞏固和發(fā)展現(xiàn)有中俄、中哈、中蒙、中越等雙邊口岸合作機(jī)制，研究推動(dòng)與老撾、尼泊爾、塔吉克斯坦、巴基斯坦等其他毗鄰國家建立口岸合作機(jī)制，在口岸設(shè)立、工作制度、安全防范、便利通關(guān)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面加強(qiáng)協(xié)作。支持邊境口岸地方政府、口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)與毗鄰國家對應(yīng)政府和機(jī)構(gòu)開展協(xié)作，協(xié)調(diào)解決通關(guān)中存在的問題。

提升中歐班列通關(guān)便利化水平。優(yōu)化中歐班列監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)中歐班列轉(zhuǎn)關(guān)無紙化。盡快啟動(dòng)“關(guān)鐵通”項(xiàng)目中哈回程測試，將“關(guān)鐵通”項(xiàng)目向其他中歐班列沿線國家海關(guān)進(jìn)行推介。建議世界海關(guān)組織成立安全智能鎖技術(shù)研究小組，通過小組平臺建立聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，為“一帶一路”更多沿線國家海關(guān)共同實(shí)施“關(guān)鐵通”項(xiàng)目奠定基礎(chǔ)。

2.促進(jìn)“21世紀(jì)海上絲綢之路”聯(lián)通

研究制定“21世紀(jì)海上絲綢之路”重要支點(diǎn)港口海關(guān)合作計(jì)劃，加強(qiáng)與新加坡、印度尼西亞、馬來西亞、阿聯(lián)酋、希臘、荷蘭、埃及等國海關(guān)合作，探索與重要港口海關(guān)間的“點(diǎn)對點(diǎn)”信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助合作，便利海上絲綢之路貿(mào)易。

3.助力“空中絲綢之路”發(fā)展

支持各地開展“空中絲綢之路”建設(shè)，支持航空公司拓展貨運(yùn)航線網(wǎng)絡(luò)、增開國際客運(yùn)航線、開展國際航班國內(nèi)段載運(yùn)客貨業(yè)務(wù)。對“一帶一路”國家航線給予一定的地方補(bǔ)貼。從國家層面加強(qiáng)與有關(guān)國家航空磋商以增加航權(quán)額度。完善國內(nèi)重點(diǎn)機(jī)場基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)機(jī)場與聯(lián)檢單位的協(xié)調(diào)配合，加快旅客中轉(zhuǎn)效率，提高服務(wù)質(zhì)量。進(jìn)一步放寬旅游簽證限制，鼓勵(lì)國內(nèi)旅行社更多地推出旅游產(chǎn)品，在國際中轉(zhuǎn)特別是夜間中轉(zhuǎn)中加大海關(guān)放行支持力度。盡快推行快件新艙單系統(tǒng)，加快研發(fā)進(jìn)出境及中轉(zhuǎn)旅客電子口岸系統(tǒng)，提高個(gè)人終端應(yīng)用效能。

4.助推“網(wǎng)上絲綢之路”建設(shè)

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“建設(shè)21世紀(jì)數(shù)字絲綢之路”。有學(xué)者認(rèn)為，“網(wǎng)上絲綢之路”是“一帶一路”倡議“軟實(shí)力”的體現(xiàn)。2016年12月國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出了“網(wǎng)上絲綢之路”建設(shè)優(yōu)先行動(dòng)，形成覆蓋“一帶一路”沿線國家和地區(qū)重點(diǎn)方向的信息經(jīng)濟(jì)合作大通道。當(dāng)務(wù)之急是發(fā)展跨境電商，落實(shí)首屆世界海關(guān)跨境電商大會(huì)達(dá)成的共識，加快制定跨境電商海關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)框架，為跨境電商可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)“中國智慧”。同時(shí)，充分利用我國電子口岸優(yōu)勢，加快電子口岸與“一帶一路”沿線口岸互聯(lián)互通，推動(dòng)“一帶一路”國家實(shí)施國際貿(mào)易“單一窗口”。

在這個(gè)過程中要注意發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性，以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用促發(fā)展，把握好“五個(gè)得”的思路和方法：一是進(jìn)得去，通過在對方重點(diǎn)投資的生產(chǎn)項(xiàng)目、貿(mào)易項(xiàng)目、園區(qū)項(xiàng)目等，進(jìn)入對方信息化市場；二是找得出，在與對方跨境貿(mào)易過程中，發(fā)現(xiàn)對方在物流、通商、通關(guān)、金融等信息化方面的問題或不足，并設(shè)計(jì)和實(shí)施相應(yīng)的優(yōu)化方案；三是行得通，從物流、貿(mào)易信息聯(lián)通的市場需求入手，與對方企業(yè)先行先試，再逐步擴(kuò)大到對方海關(guān)等政府機(jī)關(guān)；四是做得好，以“共建、共享、共贏”為出發(fā)點(diǎn)，平等地與對方企業(yè)、政府、口岸監(jiān)管等不同層面友好合作，聯(lián)合開發(fā)、共同運(yùn)營信息化平臺；五是鋪得開，從設(shè)計(jì)之初就要考慮到可復(fù)制、可推廣。

(三)深化沿線大通關(guān)合作，打造“一帶一路”口岸國際合作升級版

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，相伴的政治、經(jīng)濟(jì)和安全問題及其挑戰(zhàn)也日益增多。2015年《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》所提出的“合作機(jī)制”建設(shè)明顯不能滿足“一帶一路”建設(shè)的國際性、長期性和可持續(xù)性發(fā)展的需要，也增加了建設(shè)項(xiàng)目及其參與者的不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)。在全球化面臨艱難選擇、國際形勢復(fù)雜多變的當(dāng)下，如何通過合作機(jī)制創(chuàng)新，打造“一帶一路”升級版，以更好地落實(shí)共商共建共享原則，為建設(shè)參與者創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定預(yù)期和安全保障環(huán)境，并消解一些國家對“一帶一路”倡議的誤解或疑慮，就成為深入推進(jìn)“一帶一路”倡議亟須解決的重大問題。

從合作框架來分析，“一帶一路”是海陸聯(lián)通的偉大倡議，其推進(jìn)過程尤其應(yīng)注重與陸路上的“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”與海路上的“東盟”等區(qū)域機(jī)制的對接，通過加強(qiáng)對話協(xié)商，形成戰(zhàn)略互信，并本著互利共贏的原則加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，特別是要兼顧各方利益和關(guān)切，尋求利益契合點(diǎn)和合作最大公約數(shù)，各施所長，各盡所能，共享機(jī)遇，共迎挑戰(zhàn)，共同促進(jìn)區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。

中國海關(guān)積極落實(shí)《推進(jìn)“一帶一路”沿線大通關(guān)合作行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020)》，依托“一帶一路”海關(guān)高層論壇、檢驗(yàn)檢疫高層國際研討會(huì)等平臺，健全與沿線國家的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，全方位深化國際大通關(guān)機(jī)制化合作，深化中歐班列通關(guān)便利化合作，運(yùn)用現(xiàn)代管理、信息化和高科技手段，對單證流、貨物流和信息流進(jìn)行整合。以“一帶一路”沿線國家為重點(diǎn)，深化國際合作，積極服務(wù)高層互訪和國家重大主場外交活動(dòng)，目前中國海關(guān)已與沿線61個(gè)國家海關(guān)等部門建立了合作關(guān)系，共簽署128份國際合作文件。

《2018年海關(guān)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作要點(diǎn)》提出，“緊緊圍繞建設(shè)和平之路，加強(qiáng)機(jī)制化海關(guān)國際合作”，推動(dòng)建立“一帶一路”海關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，找準(zhǔn)與沿線國家海關(guān)的合作利益契合點(diǎn)，充分考慮不同國家的不同合作需求，推動(dòng)與共識度高、合作意愿強(qiáng)的重點(diǎn)國家先行搭建“一帶一路”海關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，開展溝通協(xié)調(diào)、經(jīng)驗(yàn)分享。中國海關(guān)在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出了加強(qiáng)沿線海關(guān)合作的五點(diǎn)倡議，即深化機(jī)制銜接合作、深化監(jiān)管創(chuàng)新合作、深化信息共享合作、深化貿(mào)易安全合作和深化能力建設(shè)合作，為推動(dòng)構(gòu)建沿線海關(guān)命運(yùn)共同體再一次提供中國方案，形成專門性、長效性的國際合作機(jī)制。

第一，促進(jìn)邊界上便利。大力推進(jìn)數(shù)據(jù)交換、風(fēng)險(xiǎn)管理、單一窗口、無紙通關(guān)等便利措施。啟動(dòng)建設(shè)“一帶一路”海關(guān)信息互換和共享服務(wù)平臺，輸出中國海關(guān)“智慧海關(guān)系統(tǒng)”，促進(jìn)信息互聯(lián)互通。擴(kuò)大中哈、中吉、中塔農(nóng)產(chǎn)品“綠色通道”實(shí)施范圍，推動(dòng)開通中巴農(nóng)產(chǎn)品快速通關(guān)“綠色通道”。完善安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，針對槍爆物品、毒品等高危安全準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)開展信息交換和聯(lián)合布控。

第二，推動(dòng)跨邊界區(qū)域連接。實(shí)施國際通關(guān)轉(zhuǎn)運(yùn)多式聯(lián)運(yùn)有機(jī)銜接，打通陸海空聯(lián)運(yùn)及電子商務(wù)的國際物流大通道，提高跨境運(yùn)輸海關(guān)手續(xù)便利化水平。擴(kuò)大中歐雙方安智貿(mào)試點(diǎn)口岸，拓展中歐共同風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則聯(lián)合認(rèn)證的領(lǐng)域和方式，完善中歐安智貿(mào)項(xiàng)目數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，優(yōu)化安智貿(mào)貨物通關(guān)流程，升級通關(guān)便利優(yōu)惠措施。

第三，優(yōu)化邊界后商業(yè)環(huán)境。加大海關(guān)重點(diǎn)合作項(xiàng)目推進(jìn)力度，實(shí)施FTA、AEO互認(rèn)。加快與哈薩克斯坦、馬來西亞、土耳其、蒙古、俄羅斯等國家開展AEO互認(rèn)合作，與泰國、印度、越南、印度尼西亞、埃及進(jìn)行AEO互認(rèn)合作前期接觸。與已簽署AEO互認(rèn)安排的國家和地區(qū)開展互認(rèn)實(shí)施效益評估，推進(jìn)互認(rèn)便利措施切實(shí)落地見效。與以色列盡早商定中以AEO互認(rèn)安排具體實(shí)施日期，使互認(rèn)便利措施早日惠及兩國優(yōu)質(zhì)企業(yè)。