倪良新，江觀伙

（中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院），安徽 合肥 230022）

扶貧考核評(píng)估是中國(guó)貧困治理新體系重要組成部分，是實(shí)施其他貧困治理體系重要推手，是確保脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量的有效手段。同時(shí)，扶貧考核評(píng)估也是中國(guó)政府績(jī)效治理體系重要組成部分，對(duì)于推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有不可或缺的作用。

一、新中國(guó)成立70年來(lái)中國(guó)扶貧考核評(píng)估發(fā)展脈絡(luò)

（一）實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新階段（1949-1978年）

這段時(shí)間，我國(guó)沒有出臺(tái)專門的扶貧開發(fā)政策，但扶貧的基礎(chǔ)性工作和制度性成效不容低估。中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展初期，中央政府和省級(jí)政府并未對(duì)評(píng)估的目的、制度、方法出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)文件[1]。該階段中央政府主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)是政府績(jī)效考評(píng)的主要類型，采取“忠誠(chéng)—服從”考核模式，主要考核地方政府能否嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央的路線、方針、政策，完成上級(jí)政府所交代的任務(wù)和計(jì)劃，考核明顯存在“運(yùn)動(dòng)式”、“一言堂”及經(jīng)驗(yàn)化等問(wèn)題[2]。該階段出臺(tái)的有關(guān)考核的政策文件，包括1949年《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，1964 年的《關(guān)于科學(xué)技術(shù)干部管理工作條例試行草案》，以及 1979 年的《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》等，為干部考核奠定了制度保障，也推動(dòng)了政府績(jī)效評(píng)估萌芽，為扶貧考核奠定了制度基礎(chǔ)。另外，“忠誠(chéng)—服從”考核模式，客觀上也推動(dòng)了這一時(shí)期救濟(jì)式扶貧方針、政策、計(jì)劃、任務(wù)的貫徹和落實(shí)。

（二）責(zé)任機(jī)制與考核評(píng)估整合階段（1979-2012年）

考核與責(zé)任密切相關(guān)。英國(guó)學(xué)者拉森（Rason）和斯圖爾特（Stewart）認(rèn)為，對(duì)一個(gè)組織的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)是體現(xiàn)責(zé)任的基本要素。政府績(jī)效評(píng)估作為政府治理改革的重要工具，既是一種新型的政府責(zé)任機(jī)制，又是一種提升政府績(jī)效和推動(dòng)政府責(zé)任機(jī)制建設(shè)的有效手段[3]。1984年，《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》要求“有關(guān)各省、自治區(qū)要成立貧困山區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)檢查督促各項(xiàng)措施的落實(shí)《國(guó)家八七攻堅(jiān)計(jì)劃》，首次提出分級(jí)負(fù)責(zé)制”，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、以省為主的省長(zhǎng)（自治區(qū)主席、市長(zhǎng)）負(fù)責(zé)制”。2001年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》強(qiáng)化了“扶貧工作責(zé)任制”和扶貧考核。2011年12月，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》進(jìn)一步強(qiáng)化了扶貧開發(fā)責(zé)任，提出“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制，建立片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制，實(shí)行黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制?！蓖瑫r(shí)要求“進(jìn)一步完善對(duì)有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、工作部門和重點(diǎn)縣的扶貧開發(fā)工作考核激勵(lì)機(jī)制”。2012年1月，《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》分別對(duì)有扶貧任務(wù)的省、市、重點(diǎn)縣以及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部委進(jìn)行考核。考核實(shí)行雙線考核，既考核各級(jí)政府扶貧開發(fā)責(zé)任制落實(shí)情況，又考核中央和國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān)部委對(duì)《綱要》重要政策措施分工落實(shí)情況。

（三）精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)考核階段（2013-2020年）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的扶貧開發(fā)責(zé)任體系全面構(gòu)建，扶貧領(lǐng)域考核監(jiān)督不斷強(qiáng)化，并實(shí)施了“最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度”，扶貧考核相關(guān)制度文件密集出臺(tái)，扶貧考核實(shí)踐不斷創(chuàng)新。2014年1月，《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》在扶貧考核方面做出一系列新部署新要求，提出改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制，建立扶貧開發(fā)效果評(píng)估體系，改革財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制，加大扶貧開發(fā)工作考核力度和完善管理體制等。2015年11月，《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》在創(chuàng)新扶貧考核體制機(jī)制方面提出了明確要求，一是明確創(chuàng)新扶貧考評(píng)體系的基本原則；二是明確創(chuàng)新扶貧考核的方式；三是強(qiáng)化考核主體的責(zé)任；四是嚴(yán)格扶貧考核督查問(wèn)責(zé)。2016年2月，《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》分別對(duì)考核主體、考核時(shí)間、考核內(nèi)容、考核步驟以及考核結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行具體規(guī)定。2016年10月，《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任和扶貧考核做了更加具體、更加明晰的規(guī)定。2017年9月，《貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查實(shí)施辦法（試行）》對(duì)貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查工作進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定貧困縣退出專項(xiàng)評(píng)估檢查按照省級(jí)報(bào)告審核，實(shí)地評(píng)估檢查、綜合評(píng)議及結(jié)果運(yùn)用等步驟進(jìn)行。

二、中國(guó)扶貧考核的演進(jìn)邏輯與特征分析

我國(guó)扶貧考核制度變遷是一個(gè)不斷完善和改革創(chuàng)新的過(guò)程，其理論邏輯是馬克思主義反貧困理論中國(guó)化不斷推向前進(jìn)，歷史邏輯是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中政府績(jī)效管理的逐步探索和漸進(jìn)調(diào)適以及中國(guó)扶貧體制機(jī)制和扶貧有效性方式方法的有益探索，現(xiàn)實(shí)邏輯是脫貧考核衍生問(wèn)題促使扶貧考核制度安排回應(yīng)性調(diào)整。歸納起來(lái)，我國(guó)扶貧考核歷史演變主要呈現(xiàn)以下特征。

（一）中國(guó)特色反貧困理論的形成與發(fā)展，為脫貧考核提供根本遵循

對(duì)我國(guó)扶貧社會(huì)干預(yù)進(jìn)行考核和評(píng)估，核心和前提是理解掌握中國(guó)扶貧這種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)背后的概念結(jié)構(gòu)和依據(jù)的項(xiàng)目理論，這種概念化結(jié)構(gòu)或項(xiàng)目理論是評(píng)估的焦點(diǎn)，（扶貧干預(yù)）項(xiàng)目概念結(jié)構(gòu)越清晰，越令人信服，評(píng)估者越容易識(shí)別項(xiàng)目功能和評(píng)估應(yīng)該關(guān)注的項(xiàng)目效果[4]32。經(jīng)過(guò)近70年的反貧困探索，我國(guó)逐步形成了中國(guó)特色反貧困理論。中國(guó)特色反貧困理論重要貢獻(xiàn)是以習(xí)近平扶貧工作重要論述為引領(lǐng)，形成了中國(guó)貧困治理新體系，該體系內(nèi)涵豐富、思想深刻、體系完整，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)指明了方向，提供了根本遵循，同時(shí)也是扶貧考核背后遵循的概念化框架和理論邏輯。中國(guó)貧困治理新體系主要包括：目標(biāo)體系、責(zé)任體系、工作體系、政策體系、投入體系、社會(huì)動(dòng)員體系、動(dòng)力體系、監(jiān)督體系、考核評(píng)估體系[5]。在中國(guó)特色反貧困理論和中國(guó)貧困治理新體系中，扶貧考核是重要一環(huán)，具有基礎(chǔ)性、保障性地位。首先，扶貧考核是中國(guó)貧困治理新體系的重要組成部分。中國(guó)貧困治理新體系可以概括為“1+6”，其中“1”是指一個(gè)目標(biāo)體系，即脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是到2020年，確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性絕對(duì)貧困。“6”是指六種方法路徑，也是中國(guó)反貧困歷程中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)。分別是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持精準(zhǔn)方略、堅(jiān)持加大投入、堅(jiān)持社會(huì)動(dòng)員、堅(jiān)持從嚴(yán)要求、堅(jiān)持群眾主體等。其中堅(jiān)持從嚴(yán)要求包括“最嚴(yán)格的考核評(píng)估”。第二，扶貧考核是實(shí)施其他貧困治理體系重要推手。扶貧考核對(duì)于推進(jìn)目標(biāo)體系的完成，組織體系的健全，工作體系的落實(shí)，投入體系的加強(qiáng)，社會(huì)動(dòng)員體系的完善和內(nèi)生動(dòng)力體系的激發(fā)等有著重要推動(dòng)作用。第三，扶貧考核是完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重要保障。我國(guó)反貧困實(shí)踐中，正是通過(guò)層層落實(shí)責(zé)任制，強(qiáng)化考核，將精準(zhǔn)扶貧脫貧的壓力和動(dòng)力逐級(jí)傳遞，從而為脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了“晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力機(jī)制。第四，扶貧考核是確保脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量的有效手段。中央實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)估制度，在考核方式上不斷上臺(tái)階，2015年實(shí)施了扶貧第三方評(píng)估，2016年增加了省際間交叉考核，2017年增加媒體暗訪考核，目的是推動(dòng)政策措施精準(zhǔn)落實(shí)落地，確保脫貧成果經(jīng)得起歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（二）中國(guó)特色反貧困政策框架體系日趨完善，為脫貧考核提供制度依據(jù)

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)黨和政府一直致力于在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展過(guò)程中通過(guò)有效的政策措施來(lái)解決貧困問(wèn)題，在以保持經(jīng)濟(jì)全面較快發(fā)展作為扶貧開發(fā)主動(dòng)力基礎(chǔ)上，形成了較為完備的政策體系。這些政策中，一些政策對(duì)扶貧考核做出原則性要求，一些政策則對(duì)扶貧考核做出專門規(guī)定。首先，形成了上下貫通、層級(jí)清晰的扶貧考核政策框架體系。分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合是科學(xué)理政、依法行政的重要制度安排，也是督促檢查工作體制重要形式。由于我國(guó)地域遼闊、人口眾多，單一的“條條”或“塊塊”都無(wú)法有效地管理整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，而“分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”形成的矩陣結(jié)構(gòu)有助于政策在廣大地域范圍內(nèi)執(zhí)行。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐步形成以分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合，上下貫通、層級(jí)清晰的扶貧考核政策框架體系。第二，形成了涵蓋詳盡完整考核維度的扶貧考核政策框架體系。一套合適的評(píng)估問(wèn)題是整個(gè)評(píng)估過(guò)程的核心。優(yōu)秀的評(píng)估問(wèn)題必須緊扣項(xiàng)目實(shí)質(zhì)，使其能夠完全揭示項(xiàng)目的本質(zhì)。扶貧考核中，評(píng)估問(wèn)題構(gòu)成考核維度，在扶貧實(shí)踐中則表現(xiàn)為扶貧考核的內(nèi)容、指標(biāo)體系、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等。目前，我國(guó)扶貧考核實(shí)踐以及政策框架體系中，基本上形成了扶貧考核維度與中國(guó)貧困治理新體系對(duì)應(yīng)和隸屬關(guān)系，習(xí)近平扶貧工作重要論述中涵蓋的目標(biāo)體系、組織體系、工作體系、投入體系、社會(huì)動(dòng)員體系、督察考核體系、內(nèi)生動(dòng)力體系等，基本上有相應(yīng)的考核制度與其對(duì)應(yīng)。第三，形成了覆蓋有效考核所有要素的政策框架體系。無(wú)論是用于內(nèi)部管理控制，還是用于外部責(zé)任監(jiān)督，考核評(píng)估方案或制度都應(yīng)該涉及考核目標(biāo)、考核主體、考核客體、考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考核權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源、考核周期、考核步驟以及考核結(jié)果運(yùn)用等。考察各類扶貧考核政策和各地扶貧考核實(shí)踐，這些考核要素基本上在扶貧考核政策和實(shí)踐中有所對(duì)應(yīng)。

（三）考核價(jià)值觀念日漸成熟，為脫貧考核提供優(yōu)化導(dǎo)向

政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向，是指政府在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中對(duì)其行為方向和利益所做的一種理性選擇。價(jià)值取向作為政府績(jī)效評(píng)估的靈魂，影響著評(píng)估的各個(gè)方面，從戰(zhàn)略定位到指標(biāo)的設(shè)計(jì)，再到評(píng)估主體的選擇和評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，無(wú)不深深地刻上價(jià)值取向的烙印[6]。改革開放40年，我國(guó)政府績(jī)效管理不斷完善。其演化過(guò)程究其本質(zhì)是在公共價(jià)值指引下的自我重塑過(guò)程，其價(jià)值體系從單一、穩(wěn)定轉(zhuǎn)向多元?jiǎng)討B(tài)，其管理由“控制取向”向“治理取向”轉(zhuǎn)變[7]。反映在扶貧考核中，主要出現(xiàn)以下幾個(gè)特征。首先，考核維度從單一、穩(wěn)定的多元?jiǎng)討B(tài)轉(zhuǎn)變。一是貧困人口經(jīng)歷了收入考核到“兩不愁三保障”為主的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧考核。二是考核主體從上級(jí)行政部門考核為主到多元主體考核監(jiān)督轉(zhuǎn)變。其次，考核導(dǎo)向以GDP為主轉(zhuǎn)向注重脫貧實(shí)績(jī)考核。貧困縣考核由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為主要指標(biāo)，引導(dǎo)貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部把工作重點(diǎn)放在扶貧開發(fā)上。第三，從政府內(nèi)部自上而下的政績(jī)考核到多元考核方式轉(zhuǎn)變。目前，按照要求和結(jié)合地方實(shí)踐，扶貧考核包括第三方評(píng)估、交叉評(píng)估等。第四，注重“最嚴(yán)考核評(píng)估”與“減輕迎考迎檢負(fù)擔(dān)”相結(jié)合。在扶貧考核實(shí)踐中，及時(shí)調(diào)整和糾偏，在減少報(bào)告報(bào)送，減少材料提交，減少抽查縣數(shù)量，減少人員規(guī)模，減少填表報(bào)數(shù)等方面不斷調(diào)整和改善。

（四）考核方法與技術(shù)不斷創(chuàng)新，為扶貧考核提供質(zhì)量保障

考核方法與技術(shù)是考核重要環(huán)節(jié)，其先進(jìn)性、適當(dāng)性以及合理性等特性，對(duì)于考核預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及考核的信度和效度具有關(guān)鍵性影響作用。首先，考核指標(biāo)體系不斷健全。例如《湖北省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核評(píng)價(jià)辦法》規(guī)定，考核內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧兩方面內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核僅占30%的權(quán)重，精準(zhǔn)扶貧占70%權(quán)重，為精準(zhǔn)扶貧機(jī)制創(chuàng)新提供有力的保障。其次，考核方法不斷創(chuàng)新?？己嗽u(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)源扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)、全國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)等，引入第三方評(píng)估、交叉評(píng)估、媒體暗訪等。第三，考核科學(xué)化水平不斷提升。在考核流程方面，明確考核指標(biāo)，采取平時(shí)考核與期末考核相結(jié)合方式，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用，形成了考核閉環(huán)；在考核主體方面，采用第三方評(píng)估，采取滿意度調(diào)查等方式，提升了考核的科學(xué)性、民主性。

三、中國(guó)扶貧考核存在不足

（一）考核價(jià)值偏離注重“獎(jiǎng)懲考評(píng)”而忽略“信息考評(píng)”

考評(píng)按照用途分類包括信息考評(píng)和獎(jiǎng)懲考評(píng)，前者用于信息目的的考評(píng)，后者用于獎(jiǎng)懲的考評(píng)[8]。評(píng)估就是讓評(píng)估結(jié)果成為有用的信息，如果注意力只放在獎(jiǎng)勵(lì)上，那么人們就很難看清其他事情了[9]。評(píng)估的原因包括項(xiàng)目改進(jìn)、責(zé)任承擔(dān)力、知識(shí)生產(chǎn)、隱秘的動(dòng)機(jī)等，除了獎(jiǎng)懲考評(píng)和責(zé)任承擔(dān)力，扶貧考核還應(yīng)該包括“塑造性評(píng)估”，即“評(píng)估的結(jié)果要為項(xiàng)目改進(jìn)提供指導(dǎo)性信息”[4]25。中國(guó)扶貧是大規(guī)模社會(huì)干預(yù)和偉大的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，包括扶貧考核在內(nèi)的所有扶貧工作和實(shí)踐的最終目的是實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧。扶貧考核一方面是為了確保扶貧責(zé)任制的落實(shí)，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行排名、通報(bào)、晉升、問(wèn)責(zé)等是必需的。但更為重要的是，扶貧考核要為反貧困偉大實(shí)踐提供信息，從而促進(jìn)扶貧行動(dòng)的改善。目前，中國(guó)扶貧考核政策和實(shí)踐中存在忽略“信息考評(píng)”的傾向，在政策制定和宣傳導(dǎo)向上突出“獎(jiǎng)懲考評(píng)”。例如《中央單位定點(diǎn)扶貧工作考核辦法（試行）》明確規(guī)定考核目標(biāo)是“通過(guò)考核，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，進(jìn)一步壓實(shí)中央單位的幫扶責(zé)任”。

（二）考核指標(biāo)不完善導(dǎo)致“績(jī)效污染”和“績(jī)效缺失”

精準(zhǔn)設(shè)計(jì)扶貧考核指標(biāo)體系，是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧各項(xiàng)政策措施落地落實(shí)的重要抓手，是扶貧考核評(píng)估內(nèi)容的具體體現(xiàn)，是開展扶貧考核工作的基本前提。衡量扶貧考核指標(biāo)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)是否全面、科學(xué)，評(píng)估結(jié)果是否可信、有效的一個(gè)重要維度是內(nèi)容效度。內(nèi)容效度是用來(lái)說(shuō)明在績(jī)效測(cè)試中所設(shè)置的測(cè)試項(xiàng)目、設(shè)計(jì)的測(cè)試問(wèn)題在多大程度上能代表被測(cè)試對(duì)象實(shí)際的工作情景或者反映出被測(cè)試對(duì)象實(shí)際工作中所存在的典型問(wèn)題[10]。沒有被納入績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)的真實(shí)績(jī)效，稱之為績(jī)效缺失；與此相反，不是真實(shí)績(jī)效的內(nèi)容卻被納入績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)中的部分，稱之為績(jī)效污染。在現(xiàn)實(shí)中，一般建立的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)既包括了真實(shí)績(jī)效內(nèi)容的一部分，也包括了績(jī)效缺失部分和績(jī)效污染部分[11]。如前所述，激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力體系是中國(guó)貧困治理新體系重要組成部分，但考核相關(guān)政策和考核實(shí)踐中，有關(guān)激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)較少，因此存在“績(jī)效缺失”現(xiàn)象。為了應(yīng)付考核，很多基層干部將大量時(shí)間放在表格填寫上，為貧困戶做實(shí)事、解難事，反倒只能擠時(shí)間了，存在“績(jī)效污染”現(xiàn)象。

（三）扶貧考核壓力形成“政治行為”和“客廳閣樓效應(yīng)”

績(jī)效考核政治行為是指績(jī)效考核過(guò)程中考慮了一些與績(jī)效無(wú)關(guān)的因素，為了達(dá)到特定目的而故意扭曲考核結(jié)果的評(píng)價(jià)行為，包括考核者和被考核者實(shí)現(xiàn)自利目的而對(duì)績(jī)效考核進(jìn)行的操縱行為。測(cè)量者為了指標(biāo)使其績(jī)效比實(shí)際上看起來(lái)要好，只要有機(jī)會(huì)，就可能蒙混和擴(kuò)大指標(biāo)值，這是一種很平常的傾向，叫作“指標(biāo)的腐敗性”[4]158?？己吮O(jiān)督中，評(píng)估者就像“邀請(qǐng)來(lái)家里赴晚宴的客人”，對(duì)于客人來(lái)說(shuō)，餐廳是可見的，閣樓是不可見的，所以餐廳比閣樓要干凈很多。被評(píng)估者會(huì)花更多精力去打掃餐廳而不是閣樓，甚至在打掃餐廳過(guò)程中將閣樓弄得更亂，比如將餐廳里亂七八糟的東西都堆到閣樓上去[12]。這種現(xiàn)象就是考核評(píng)估中的“餐廳閣樓效應(yīng)”。在扶貧考核中，對(duì)于地方政府，無(wú)論是考核者還是被考核者，都存在壓力巨大的問(wèn)題，一些地方存在“儀式性評(píng)估”“形式主義評(píng)估”以及評(píng)估過(guò)程中的造假行為。督查考核是指揮棒，重視過(guò)程、忽視結(jié)果很容易讓基層學(xué)會(huì)“見招拆招”，以形式主義應(yīng)付形式主義，造成惡性循環(huán)[13]。

（四）考核方式不精準(zhǔn)導(dǎo)致“外行評(píng)估內(nèi)行”

第三方評(píng)估是績(jī)效管理的重要形式，是一種必要而有效的外部制衡機(jī)制。第三方評(píng)估具有獨(dú)立性、專業(yè)性、權(quán)威性等特點(diǎn)，能夠給出獨(dú)立評(píng)判。但從理論上分析，參與扶貧考核第三方評(píng)估，既需要對(duì)扶貧理論、扶貧政策以及扶貧實(shí)踐具有較深的研究，同時(shí)對(duì)于政府績(jī)效管理、評(píng)估具有豐富的理論功底、技術(shù)造詣和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能按照科學(xué)的邏輯、技術(shù)和方法進(jìn)行扶貧考核第三方評(píng)估。目前，我國(guó)引入第三方評(píng)估時(shí)間不長(zhǎng)，盡管形式上完美無(wú)缺，但實(shí)踐中由于參與評(píng)估的主體缺乏專業(yè)的知識(shí)、深入的研究，有些甚至是在校本科生和研究生，難免會(huì)出現(xiàn)“外行評(píng)估內(nèi)行”現(xiàn)象。

四、進(jìn)一步完善我國(guó)扶貧考核的思路

（一）對(duì)照社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估理論，進(jìn)一步完善扶貧考核總體框架

社會(huì)項(xiàng)目即“做好事”，是解決社會(huì)問(wèn)題或者改善社會(huì)狀況和生活水平[4]13。扶貧是對(duì)貧困者所處的資源稀缺狀態(tài)進(jìn)行的社會(huì)干預(yù)，目的是改善貧困者社會(huì)狀況和生活水平，從而解決貧困引發(fā)的饑餓、健康、失業(yè)以及經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估是采用社會(huì)研究的程序，在一定的政治和組織環(huán)境下，系統(tǒng)地調(diào)查旨在改善社會(huì)環(huán)境和條件的社會(huì)干預(yù)項(xiàng)目的績(jī)效[4]12。社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估對(duì)扶貧考核具有重要借鑒意義，事實(shí)上，引起人們對(duì)評(píng)估研究極大興趣的，是有關(guān)評(píng)估的爭(zhēng)論[4]6。根據(jù)彼得·羅希等觀點(diǎn)，社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估包括項(xiàng)目需求評(píng)估、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和理論評(píng)估、項(xiàng)目過(guò)程和執(zhí)行評(píng)估、項(xiàng)目產(chǎn)出/影響評(píng)估和項(xiàng)目成本和效率評(píng)估等評(píng)估等級(jí)，這些評(píng)估問(wèn)題各自具有自有其理的評(píng)估方式，評(píng)估等級(jí)相互之間具有邏輯依存性。對(duì)照社會(huì)項(xiàng)目評(píng)估理論，我國(guó)扶貧考核應(yīng)該在以下方面進(jìn)一步完善。首先，構(gòu)建層級(jí)清晰且邏輯依存的扶貧考核框架。扶貧考核框架包括扶貧需求評(píng)估、扶貧項(xiàng)目理論評(píng)估、扶貧執(zhí)行評(píng)估、扶貧影響評(píng)估和扶貧成本和效率評(píng)估。扶貧需求評(píng)估是對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行靶向確定，并對(duì)其需求進(jìn)行確認(rèn)和描述。扶貧項(xiàng)目理論評(píng)估是對(duì)扶貧干預(yù)活動(dòng)背后所遵循的明細(xì)化的和隱含的理論、概念化設(shè)計(jì)進(jìn)行確認(rèn)和描述。如果項(xiàng)目的概念化設(shè)計(jì)無(wú)論得到怎樣良好的執(zhí)行，都不能產(chǎn)生預(yù)期的產(chǎn)出，則會(huì)產(chǎn)生“理論失敗”。扶貧執(zhí)行評(píng)估是對(duì)扶貧項(xiàng)目的過(guò)程、活動(dòng)和項(xiàng)目的操作狀況進(jìn)行項(xiàng)目督導(dǎo)。當(dāng)項(xiàng)目的實(shí)施沒有產(chǎn)生真正的預(yù)期改善，則會(huì)產(chǎn)生“執(zhí)行失敗”。我國(guó)目前扶貧考核中的監(jiān)督、考核、評(píng)價(jià)多數(shù)屬于扶貧執(zhí)行評(píng)估。扶貧影響評(píng)估是對(duì)扶貧干預(yù)預(yù)想的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估。扶貧成本和效率評(píng)估是對(duì)扶貧成本和績(jī)效之間進(jìn)行對(duì)比分析。其次，完善扶貧考核框架相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)。從我國(guó)扶貧考核實(shí)踐來(lái)看，基本上涵蓋了上述扶貧考核框架，但各種扶貧考核之間分布不均勻，過(guò)多關(guān)注扶貧執(zhí)行評(píng)估，扶貧影響評(píng)估和扶貧成本和效率評(píng)估相對(duì)不足，對(duì)于扶貧需求評(píng)估和扶貧干預(yù)理論評(píng)估重要性認(rèn)識(shí)不足。在扶貧需求評(píng)估中，還存在貧困人口識(shí)別不夠精準(zhǔn)，扶貧干預(yù)初衷與貧困需求難以“情投意合”等問(wèn)題。在扶貧項(xiàng)目理論評(píng)估中，習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述等中國(guó)特色反貧困理論是中國(guó)扶貧干預(yù)的基本遵循，但中央脫貧攻堅(jiān)專項(xiàng)巡視反饋情況表明，一些地方存在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧工作重要論述有差距，脫貧攻堅(jiān)理論武裝不夠扎實(shí)等問(wèn)題。

（二）對(duì)應(yīng)中國(guó)貧困治理新體系，進(jìn)一步優(yōu)化扶貧考核內(nèi)容和指標(biāo)體系

如前所述，中國(guó)特色反貧困理論重要貢獻(xiàn)是以習(xí)近平扶貧工作重要論述為引領(lǐng)，形成了中國(guó)貧困治理新體系。首先，強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)體系考核。一是要注重“一達(dá)標(biāo)”考核，確保農(nóng)村建檔立卡貧困戶家庭年人均可支配收入穩(wěn)定超過(guò)當(dāng)年全國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)；二是強(qiáng)化“兩不愁保障”考核，把解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題工作情況作為脫貧攻堅(jiān)成效考核、督查巡查的重要內(nèi)容；三是補(bǔ)充“一高于一接近”考核，增加“貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)幅度高于全國(guó)平均水平”“基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平”相關(guān)考核。其次，增加脫貧攻堅(jiān)內(nèi)生動(dòng)力體系考核。當(dāng)前，一些貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足，已成為影響脫貧攻堅(jiān)順利推進(jìn)的重大障礙。如何有效激發(fā)貧困群眾脫貧內(nèi)生動(dòng)力，是脫貧攻堅(jiān)工作必須解決好的首要問(wèn)題。在扶貧考核體系中，應(yīng)該增加有關(guān)脫貧攻堅(jiān)內(nèi)生動(dòng)力體系相關(guān)考核內(nèi)容。第三，細(xì)化脫貧攻堅(jiān)工作體系考核。例如，對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、資產(chǎn)收益扶貧等應(yīng)該根據(jù)各地情況，分門別類設(shè)計(jì)一些動(dòng)態(tài)化、個(gè)性化的考核內(nèi)容和考核方式。

（三）對(duì)標(biāo)政府績(jī)效治理體系，進(jìn)一步完善扶貧考核保障體系

從政府績(jī)效評(píng)估到績(jī)效管理，再到績(jī)效治理的演變過(guò)程體現(xiàn)了政府績(jī)效研究范式的轉(zhuǎn)換，也對(duì)政府管理提出了新要求[14]。政府績(jī)效治理研究范式對(duì)于扶貧考核具有重要指導(dǎo)意義。從績(jī)效產(chǎn)生的主體看，大扶貧格局下的政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織等主體以及扶貧考核主體和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等都對(duì)扶貧績(jī)效產(chǎn)生影響；從績(jī)效生產(chǎn)過(guò)程看，政府不僅是規(guī)制者，同時(shí)通過(guò)扶貧動(dòng)員和考核評(píng)估機(jī)制的催化作用促進(jìn)公共利益的再創(chuàng)造和最大化；從績(jī)效的價(jià)值要素看，扶貧考核不僅要關(guān)注脫貧攻堅(jiān)的結(jié)果，同時(shí)要關(guān)注脫貧攻堅(jiān)結(jié)果背后的理論、政策、規(guī)范、程序等。對(duì)標(biāo)政府績(jī)效治理體系，首先是完善制度保障。要加強(qiáng)扶貧考核制度改革和創(chuàng)新，發(fā)揮制度的剛性作用，進(jìn)一步增強(qiáng)扶貧考核制度的協(xié)調(diào)性和內(nèi)在統(tǒng)一性。其次，完善機(jī)構(gòu)保障。再次，強(qiáng)化人才保障，人才培養(yǎng)至關(guān)重要。

（四）對(duì)接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步擴(kuò)大扶貧考核運(yùn)用

2018年中央一號(hào)文件指出，要做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接包括工作思路、政策支持、工作力量、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制等方面統(tǒng)籌安排、協(xié)同推進(jìn)。2019年中央一號(hào)文件進(jìn)一步指出，要實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的農(nóng)村工作機(jī)制，制定落實(shí)五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興責(zé)任的實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格督查考核。同時(shí)要求各省市出臺(tái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)績(jī)考核意見，并加強(qiáng)考核結(jié)果應(yīng)用。首先，堅(jiān)持分級(jí)分類考核?！胺旨?jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合”矩陣結(jié)構(gòu)有助于政策的執(zhí)行，有助于農(nóng)村工作機(jī)制的落實(shí)，也有助于分級(jí)分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。第二，堅(jiān)持項(xiàng)目理論指導(dǎo)。理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，理論框架是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的基本要求和行為假設(shè)，也是指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核的概念化設(shè)計(jì)，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義“三農(nóng)”思想，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)體系、責(zé)任體系、工作體系、投入體系。第三，堅(jiān)持第三方考核。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核中研究探索第三方評(píng)估介入模式，規(guī)范第三方評(píng)估考核流程，加大第三方評(píng)估結(jié)果運(yùn)用。