鄭益樂(lè)?楊得琛

【摘 要】 文章調(diào)查分析了陜西省普惠性民辦幼兒園的建設(shè)現(xiàn)狀及其發(fā)展中面臨的困境。提出了陜西省普惠性民辦幼兒園發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略：健全落實(shí)普惠性政策，完善民辦幼兒園發(fā)展機(jī)制；加大財(cái)政扶持力度，促進(jìn)民辦園健康發(fā)展；完善教師保障措施，提高師資水平。

【關(guān)鍵詞】 普惠性幼兒園；民辦幼兒園；學(xué)前教育

一、問(wèn)題提出

“普惠”最初是用于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一種關(guān)稅優(yōu)惠制度，其本意為普遍惠及，后引申至教育學(xué)領(lǐng)域，其中最常被人提及的概念當(dāng)屬普惠性幼兒園。而普惠性民辦幼兒園則是構(gòu)建在普惠性幼兒園的概念基礎(chǔ)上，指那些除國(guó)家機(jī)構(gòu)以外、由社會(huì)組織或個(gè)人所舉辦的具有辦園資質(zhì)的，并且質(zhì)量較高、面向大眾且收費(fèi)合理的民辦幼兒園。普惠性民辦幼兒園需要由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，同時(shí)政府也需要根據(jù)當(dāng)?shù)孛褶k幼兒園的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r及已有的相關(guān)教育政策給于其財(cái)政補(bǔ)助和幫扶措施，幫助幼兒園提高教育服務(wù)質(zhì)量，降低其辦園成本。

陜西省自2011年開(kāi)始實(shí)施三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，使學(xué)前教育由量向質(zhì)再向普惠性發(fā)展。截至2017年年底，全省適齡兒童毛入園率達(dá)到98%以上，實(shí)現(xiàn)了到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的全省學(xué)前教育全覆蓋。隨著陜西省學(xué)前教育蓬勃發(fā)展，截至2017年年底，陜西省共有各級(jí)各類(lèi)幼兒園7810所，其中民辦幼兒園數(shù)量占幼兒園總量的55%左右，容納幼兒人數(shù)超過(guò)60%。由此可見(jiàn)，民辦幼兒園占據(jù)半壁江山的格局仍未改變。在公益性較強(qiáng)的公辦幼兒園無(wú)法滿(mǎn)足廣大人民對(duì)學(xué)前教育的需求下，督促民辦幼兒園向普惠性轉(zhuǎn)型是可行且較穩(wěn)妥的做法，進(jìn)而解決當(dāng)前"入園難、入園貴"等現(xiàn)實(shí)困境。

在普惠性民辦幼兒園轉(zhuǎn)型后的發(fā)展過(guò)程中，陜西省在《陜西省普惠性民辦幼兒園認(rèn)定及管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）中，明確規(guī)定采取相應(yīng)的幫扶措施促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的發(fā)展，主要包括派駐公辦教師、教師培訓(xùn)、提供購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和教育研究指導(dǎo)等方式。這些措施雖然能對(duì)當(dāng)前普惠性民辦幼兒園發(fā)展起到一定的改善和促進(jìn)作用，但卻未能從根本上解決民辦園向普惠性轉(zhuǎn)型后的長(zhǎng)效發(fā)展。就目前來(lái)說(shuō)，政府在普惠性民辦幼兒園發(fā)展的過(guò)程中所能提供的助力有限，具體的政策執(zhí)行更多還要依靠民辦幼兒園自身。而由于各地現(xiàn)實(shí)情況的影響，政策在制定和具體實(shí)施時(shí)的彈性較大，不能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且難以保證普惠性民辦幼兒園的公平性和辦園質(zhì)量。本文希望通過(guò)分析目前陜西省普惠性民辦幼兒園發(fā)展面臨的困境，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為普惠性民辦幼兒園的發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

二、陜西省普惠性民辦幼兒園發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1、政府政策不完善，管理指導(dǎo)缺位

完善的政府政策是普惠民辦幼兒園健康發(fā)展的保障和依據(jù)，就目前來(lái)說(shuō)，保障普惠性民辦幼兒園發(fā)展的相關(guān)政策較少且不完善。截至目前為止，陜西省針對(duì)有關(guān)民辦性質(zhì)的普惠性幼兒園的相關(guān)政策，僅有2017年發(fā)布的《辦法》，《辦法》中的相關(guān)條例對(duì)我省普惠性民辦幼兒園的資格認(rèn)定及相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)范。但在普惠性民辦幼兒園的實(shí)際發(fā)展過(guò)程中存在較嚴(yán)重的管理不到位、監(jiān)督缺失等問(wèn)題。首先，從政府對(duì)普惠性民辦園在建設(shè)過(guò)程中所采取的各項(xiàng)保障措施來(lái)看，部分實(shí)施細(xì)則缺乏一定的可操作性。由于很多保障措施的實(shí)施細(xì)則是由各市縣針對(duì)其轄區(qū)域園所的具體情況動(dòng)態(tài)制定，導(dǎo)致執(zhí)行時(shí)彈性較大，比如條件較好的地區(qū)對(duì)幼兒園的幫扶力度較大，篩選條件較高，對(duì)園所質(zhì)量的把控也會(huì)更加嚴(yán)格；而條件一般甚至較差的地區(qū)在財(cái)政撥款上依靠上級(jí)撥款，可能對(duì)質(zhì)量的要求也會(huì)適當(dāng)放寬。這使得各地區(qū)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和扶持力度存在一定差距。長(zhǎng)期處于這種政策下，普惠性民辦園的辦園水準(zhǔn)必然會(huì)受到不良影響。其次，在管理監(jiān)督方面，陜西省采取以幼兒園內(nèi)部管理，即園長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為主，教育主管部門(mén)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的形式進(jìn)行。但實(shí)際上當(dāng)前教育主管部門(mén)的主要工作是監(jiān)督管理，而《辦法》中針對(duì)園所發(fā)展制定的指導(dǎo)措施幾乎沒(méi)有，難以有效落實(shí)政府的指導(dǎo)幫扶機(jī)制。這容易使幼兒園的發(fā)展建設(shè)陷入指導(dǎo)缺位的困境，使得一些前期投入較大、條件較好且未進(jìn)入普惠園行列的民辦園處于觀望、徘徊狀態(tài)。

2、經(jīng)費(fèi)投入不足，資源分配不均

根據(jù)部分地區(qū)的調(diào)查情況來(lái)看，盡管陜西省政府針對(duì)民辦普惠園的財(cái)政扶持問(wèn)題已經(jīng)采取了一系列幫助和改善措施，但當(dāng)前我省對(duì)于普惠性民辦幼兒園的投入經(jīng)費(fèi)數(shù)值和比例仍然較低。普惠性民辦幼兒園的財(cái)政支出主要分為兩部分，硬件設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和教職工人員支出，這二者成為了普惠性民辦園后續(xù)發(fā)展的主要影響因素。由于政府對(duì)普惠性民辦園的資金投入有限，并且根據(jù)各地情況差異，政府對(duì)教育資源的分配也有所側(cè)重，導(dǎo)致許多普惠性民辦幼兒園辦園經(jīng)費(fèi)不足、硬件設(shè)施不到位，難以達(dá)到政府所規(guī)定的普惠性民辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量要求，從而影響到園所的保教質(zhì)量和后續(xù)發(fā)展。

3、師資水平良莠不齊，教師待遇難以保障

由于當(dāng)前適齡兒童人數(shù)不斷增多，對(duì)各類(lèi)幼兒園和學(xué)前教師的需求量也快速增加。由于陜西省公辦幼兒園的承載力有限，需要更多民辦性質(zhì)的普惠性幼兒園參與進(jìn)來(lái)，共同緩解當(dāng)前的教育困境。就目前情況來(lái)看，陜西省內(nèi)的普惠性民辦園中仍然有相當(dāng)一部分教師沒(méi)有學(xué)前教育教師資格證，還有一部分教師在從事學(xué)前教育行業(yè)之前從未進(jìn)行過(guò)專(zhuān)業(yè)的相關(guān)訓(xùn)練，缺乏職業(yè)素養(yǎng)和敬業(yè)精神，僅依靠幾本復(fù)習(xí)資料通過(guò)資格考試拿到資格證，甚至還有一些是由其他職業(yè)轉(zhuǎn)崗而來(lái)的教師，其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)令人擔(dān)憂(yōu)。學(xué)前教育教師的入職門(mén)檻低，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)難以保障和缺乏職業(yè)忠誠(chéng)度、歸屬感，這些都是造成園所教育質(zhì)量問(wèn)題的重要因素。

另一方面，大多數(shù)普惠性民辦幼兒教師都不具有編制，他們的工資待遇和福利保障都難以與中小學(xué)教師以及享有編制的幼兒教師相比，造成這些民辦幼兒教師內(nèi)心落差，易出現(xiàn)消極情緒。很多民辦幼兒教師職業(yè)積極性降低，慢慢地對(duì)工作、對(duì)兒童失去耐心和責(zé)任心，直接影響了當(dāng)前我省普惠性民辦園的保教質(zhì)量和學(xué)前教育事業(yè)的良性發(fā)展。

三、陜西省普惠性民辦幼兒園發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

1、健全落實(shí)普惠性政策，完善民辦園發(fā)展機(jī)制

落實(shí)并完善普惠性民辦幼兒園發(fā)展的相關(guān)政策法規(guī)是促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展的保障。首先，完善普惠性幼兒園的幫扶和管理機(jī)制。政府應(yīng)對(duì)陜西省不同地區(qū)普通民眾的受教育需求、整體發(fā)展水平和教育消費(fèi)水平等方面進(jìn)行測(cè)量和科學(xué)分析，制定出統(tǒng)一有效的發(fā)展辦法和管理政策，并在此基礎(chǔ)上由各市、縣針對(duì)本地民辦園的現(xiàn)實(shí)情況，在一定范圍內(nèi)自主制定和實(shí)施相應(yīng)的扶持與管理措施。其次，各類(lèi)教育管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管。在明確民辦幼兒園財(cái)政補(bǔ)助和優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上完善相關(guān)規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定具體的監(jiān)管策略，并努力做好普惠性民辦幼兒園的管理和發(fā)展指導(dǎo)工作，全面且有針對(duì)性地促進(jìn)普惠性民辦園的長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展。

2、加大財(cái)政扶持力度，促進(jìn)民辦園健康發(fā)展

政府財(cái)政扶持是普惠性民辦幼兒園長(zhǎng)效發(fā)展的保障，民辦幼兒園轉(zhuǎn)型為普惠性幼兒園，最為顯著就是降低其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向公辦幼兒園看齊，讓廣大人民群眾享受到公益性。正因如此，普惠性民辦幼兒園為維持其健康發(fā)展必須要有充足的政府財(cái)政支持。首先，政府應(yīng)對(duì)教育財(cái)政投入進(jìn)行合理分配。并結(jié)合本地實(shí)際情況做好發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)于園所間建設(shè)發(fā)展不平衡的部分，則應(yīng)通過(guò)調(diào)整現(xiàn)有布局，整合學(xué)前教育資源并進(jìn)行合理分配，選擇適當(dāng)?shù)耐度敕绞降却胧?，最終達(dá)到幫扶民辦幼兒園轉(zhuǎn)型普惠性的目的。其次，幼兒園方面應(yīng)在努力完善園內(nèi)硬件設(shè)施，進(jìn)行環(huán)境創(chuàng)設(shè)的同時(shí)，不斷深化園所管理體系，努力提高辦園水平，以促進(jìn)普惠性民辦幼兒園的整體發(fā)展。具體而言，第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民辦幼兒園。其辦園規(guī)模相對(duì)都比較小，適齡兒童人數(shù)較少，并且大多是在簡(jiǎn)陋的民房中進(jìn)行教學(xué)，缺少園所設(shè)施等專(zhuān)業(yè)場(chǎng)地，針對(duì)這種情況，政府可采取一村一所幼兒園的方式對(duì)兒童進(jìn)行集中辦學(xué)，將這類(lèi)民辦幼兒園的幼兒集中起來(lái)，統(tǒng)一建設(shè)園所場(chǎng)地和設(shè)施。第二，城鎮(zhèn)各類(lèi)民辦幼兒園。對(duì)園所各方面進(jìn)行考察評(píng)估，將部分場(chǎng)地、硬件設(shè)施嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)的幼兒園進(jìn)行拆散分配，以這樣的方式將幼兒和資源合并到硬件設(shè)施比較好的幼兒園，通過(guò)整合教育資源，以提高當(dāng)?shù)孛褶k幼兒園的整體質(zhì)量。第三，已達(dá)到普惠性標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園。政府應(yīng)提供一定的財(cái)政扶持，并通過(guò)改善教學(xué)環(huán)境，完善教學(xué)設(shè)施等措施，進(jìn)一步提高園所整體保教質(zhì)量和辦園水平。

3、完善教師保障措施，提高師資水平

師資隊(duì)伍建設(shè)是幼兒園建設(shè)的重中之重，幼兒教師不僅承擔(dān)了教育工作，更重要的還承擔(dān)了幼兒的保育工作。建設(shè)一支具備良好專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、結(jié)構(gòu)合理并且具有高尚師德的教師隊(duì)伍，這也是促進(jìn)陜西省學(xué)前教育事業(yè)良性發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。首先，從師資培養(yǎng)方面而言，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校學(xué)前教育專(zhuān)業(yè)和幼兒師范專(zhuān)科學(xué)校的培養(yǎng)工作，擴(kuò)大招生規(guī)模和師資來(lái)源，如減免學(xué)費(fèi)或進(jìn)一步擴(kuò)大免費(fèi)師范生比例，并對(duì)民辦幼兒教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)做出合理調(diào)整，避免良莠混雜，組建高水平師資隊(duì)伍。其次，幼兒教師職業(yè)聲望低、工資待遇差是許多人選擇轉(zhuǎn)崗或頻繁跳槽，不愿意從事本行業(yè)的主要原因。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，政府應(yīng)通過(guò)制訂相關(guān)法律法規(guī)以確保幼兒教師的各項(xiàng)合法權(quán)益得以落實(shí)。依據(jù)本地區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對(duì)民辦幼兒教師的最低工資進(jìn)行限定，為穩(wěn)定師資提供財(cái)政支持等。再次，可以通過(guò)政策引導(dǎo)、提供獎(jiǎng)補(bǔ)等手段，將民辦幼兒教師的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等納入幼兒園評(píng)級(jí)的必需條件，與幼兒園評(píng)優(yōu)掛鉤。最后，各園則應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定，自覺(jué)落實(shí)好本園教師的福利政策，解決幼兒教師的社會(huì)保障問(wèn)題，減少人員流動(dòng)，從根本上解決民辦幼兒教師的后顧之憂(yōu)。

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【作者簡(jiǎn)介】

鄭益樂(lè)（1981—）男，甘肅鎮(zhèn)原人，碩士生導(dǎo)師，寶雞文理學(xué)院教育學(xué)院副教授，主要研究方向：學(xué)前教育政策.

楊得?。?996—）女，陜西咸陽(yáng)人，寶雞文理學(xué)院本科生，主要研究方向：學(xué)前教育管理.