黃 潔,陳嘉怡

(廈門(mén)大學(xué) 嘉庚學(xué)院，福建 漳州 363105)

社會(huì)公共利益是指與全社會(huì)或大部分社會(huì)成員密切相關(guān)的共同利益[1]，并非個(gè)體社會(huì)成員的利益。在反壟斷法的語(yǔ)境中，公共利益承載的重大功能是確定反競(jìng)爭(zhēng)行為能否得到豁免、無(wú)法得到豁免的反競(jìng)爭(zhēng)行為是否具有合理性及應(yīng)受什么樣的處罰性[2]。起如此重要作用的公共利益在《反壟斷法》中卻找尋不到詳細(xì)規(guī)定，這必將導(dǎo)致在反壟斷執(zhí)法中出現(xiàn)“公共利益”豁免濫用的現(xiàn)象。為了讓公共利益標(biāo)準(zhǔn)在《反壟斷法》中發(fā)揮更好的效果，為了更好地保障消費(fèi)者權(quán)益，有必要進(jìn)一步研究公共利益的相關(guān)內(nèi)容，構(gòu)建公共利益審查制度。

一、 公共利益的范圍

追求和保護(hù)公共利益是反壟斷法的核心價(jià)值理念，公共利益的范圍具有動(dòng)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展而發(fā)展變化。我國(guó)未對(duì)“公共利益”的范圍進(jìn)行明確的界定，這容易造成實(shí)踐上的困惑，因此明確公共利益的范圍十分必要。

(一) 消費(fèi)者利益

考量公共利益時(shí)，最重要的部分就是消費(fèi)者利益，可以這么說(shuō)，公共利益能否得到有效維護(hù)就取決于消費(fèi)者利益能否得到最大限度的保護(hù)[3]。這里所指的消費(fèi)者利益是指社會(huì)整體消費(fèi)者的利益，而非特指某個(gè)個(gè)體或者小部分消費(fèi)者的利益。反壟斷法通過(guò)預(yù)防壟斷行為和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，從而提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，改進(jìn)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)和服務(wù)，使得消費(fèi)者能夠享受到因?yàn)橛行Ц?jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的價(jià)格方面、產(chǎn)品質(zhì)量方面、產(chǎn)品選擇方面等的利益。因此，在判斷某一壟斷行為是否符合公共利益的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)考慮到該壟斷行為能否使整體消費(fèi)者的利益得到最大化的保護(hù)。

(二)勞動(dòng)者就業(yè)利益

就業(yè)能夠保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，滿(mǎn)足勞動(dòng)者的就業(yè)需求，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。經(jīng)營(yíng)者肩負(fù)著促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)、保護(hù)勞動(dòng)者就業(yè)利益的社會(huì)責(zé)任。保障勞動(dòng)者就業(yè)，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于充分利用社會(huì)勞動(dòng)力資源，使勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)自身的社會(huì)價(jià)值并取得勞動(dòng)報(bào)酬，促進(jìn)社會(huì)勞動(dòng)力能夠不斷涌出。因此，若壟斷行為同保障勞動(dòng)者就業(yè)發(fā)生沖突，就業(yè)率將因壟斷行為產(chǎn)生巨大影響，那么可以認(rèn)為該壟斷行為是涉及公共利益的。

(三)節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境

環(huán)境保護(hù)作為企業(yè)的社會(huì)責(zé)任之一，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)法密切關(guān)注的問(wèn)題[4]。人類(lèi)社會(huì)的生存和延續(xù)很大一部分取決于社會(huì)的資源和能源是否能夠得到可持續(xù)利用以及生態(tài)環(huán)境是否能夠得到可持續(xù)發(fā)展。因此維護(hù)公共利益，必須節(jié)約能源和資源，構(gòu)建一個(gè)美麗綠色的環(huán)境。

(四)提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

在經(jīng)濟(jì)全球化的大潮流中，提高本國(guó)企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力是各國(guó)尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)的一個(gè)重要考量。在國(guó)際市場(chǎng)上，為了能獲得更大的收益，為了能夠在經(jīng)濟(jì)潮流中生存，各國(guó)企業(yè)在不斷相互競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)者在不斷發(fā)展壯大時(shí)，為了能與其不相上下，相與之競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)就不得不提升自我競(jìng)爭(zhēng)力，不斷發(fā)展壯大。因此，為了提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，我國(guó)在規(guī)制壟斷行為時(shí)，要將壟斷行為所導(dǎo)致的國(guó)內(nèi)影響同國(guó)際影響相比較，二者相權(quán)取其利。分析企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)候，還應(yīng)當(dāng)考慮國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，即企業(yè)需要什么樣的財(cái)力和技術(shù)條件才有資格參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)[5]。在判斷企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)，不能將其局限在本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，還應(yīng)將其放置于全球的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)來(lái)比較其競(jìng)爭(zhēng)力。可見(jiàn)，提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)認(rèn)為符合公共利益。

公共利益具有廣泛性和動(dòng)態(tài)發(fā)展性，隨著時(shí)代更迭其含義也會(huì)隨之變化。公共利益的范圍應(yīng)當(dāng)包括但并不僅限于以上四類(lèi)。如果壟斷行為符合以上四項(xiàng)中的一項(xiàng)或多項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)該壟斷行為產(chǎn)生的正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)，那么該壟斷行為即符合公共利益。

二、 公共利益審查機(jī)構(gòu)

構(gòu)建公共利益審查制度，確保更好地維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，保護(hù)消費(fèi)者利益，僅明確公共利益范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)公共利益進(jìn)行審查，方可保證公共利益審查結(jié)果的專(zhuān)業(yè)性。

(一)建立部際聯(lián)席會(huì)議

公共利益的審查內(nèi)容涉及多個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因此公共利益審查機(jī)構(gòu)需是具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在此可以參考我國(guó)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的安全審查制度，建立公共利益審查部際聯(lián)席會(huì)議制度，由公共利益審查部際聯(lián)席會(huì)議來(lái)完成公共利益的審查。公共利益審查部際聯(lián)席會(huì)議由市場(chǎng)監(jiān)督管理總局作為牽頭部門(mén)，根據(jù)提請(qǐng)公共利益審查的壟斷行為所涉到的及相關(guān)部門(mén)組成，該聯(lián)席會(huì)議為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，在完成特定的審查任務(wù)后解散。

(二)審查機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)

保證公共利益審查工作的有效開(kāi)展必須明確公共利益審查部際聯(lián)席會(huì)議的職責(zé)。聯(lián)席會(huì)議作為專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共利益審查的機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)為專(zhuān)門(mén)審查壟斷行為是否符合公共利益。具體說(shuō)來(lái)，聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)為：第一，審查、分析提請(qǐng)公共利益審查的壟斷協(xié)議是否屬于公共利益的范圍及其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響；第二，審查、分析提請(qǐng)公共利益審查的經(jīng)營(yíng)者集中是否屬于公共利益的范圍及其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響；第三，審查、分析在經(jīng)營(yíng)者承諾制度中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的中止調(diào)查或終止調(diào)查的決定是否符合公共利益及其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響。

三、公共利益審查程序

我國(guó)法律并未對(duì)公共利益的審查程序做明確詳細(xì)的規(guī)定，應(yīng)有一套透明度高、操作性強(qiáng)的審查程序。

(一)公共利益審查申請(qǐng)人

公共利益審查申請(qǐng)人因?qū)彶槭马?xiàng)不同而有所差別：第一類(lèi)，關(guān)于壟斷協(xié)議以及經(jīng)營(yíng)者集中的公共利益審查，由作出壟斷行為并希望豁免適用反壟斷法的當(dāng)事人為申請(qǐng)人或者由利益被侵害的受害方提出申請(qǐng)，此類(lèi)申請(qǐng)人為行為當(dāng)事人，對(duì)公共利益審查所涉及到的事項(xiàng)最為了解，且對(duì)審查事項(xiàng)也有利益需求，故適宜作為申請(qǐng)人；第二類(lèi)，關(guān)于經(jīng)營(yíng)者承諾的審查，由對(duì)中止調(diào)查或者終止調(diào)查的決議不服、認(rèn)為損害到自己利益的第三方主體對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的決議提出異議申請(qǐng)，此類(lèi)申請(qǐng)人作為公共利益審查所涉及事項(xiàng)的利益關(guān)系人，審查內(nèi)容與自身的利益密切相關(guān)，亦可作為申請(qǐng)人。

(二) 公共利益審查流程

1.申請(qǐng)與受理

申請(qǐng)人向市場(chǎng)監(jiān)督管理總局提出申請(qǐng)并提交申請(qǐng)書(shū)，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局再根據(jù)申請(qǐng)審查的內(nèi)容所涉及之部門(mén)，與相關(guān)部門(mén)聯(lián)系成立聯(lián)席會(huì)議。申請(qǐng)人遞交申請(qǐng)書(shū)的時(shí)候，同時(shí)提供申請(qǐng)人的法定代表人或其授權(quán)代表簽署的公共利益審查申請(qǐng)書(shū)、申請(qǐng)表和交易情況說(shuō)明。交易情況說(shuō)明至少應(yīng)包含企業(yè)的情況說(shuō)明、章程、營(yíng)業(yè)執(zhí)照(復(fù)印件)、上一年度經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表。若是與壟斷協(xié)議相關(guān)的公共利益審查事項(xiàng)，應(yīng)提供壟斷協(xié)議書(shū)面文件并須在申請(qǐng)書(shū)中詳細(xì)說(shuō)明該壟斷協(xié)議符合公共利益之處。若是在經(jīng)營(yíng)者集中的情形下，應(yīng)提供涉及企業(yè)的關(guān)聯(lián)企業(yè)(包括其實(shí)際控制人)、關(guān)聯(lián)關(guān)系的情況說(shuō)明以及經(jīng)營(yíng)者集中對(duì)相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的有利影響與不利影響的說(shuō)明、經(jīng)營(yíng)者之間的集中協(xié)議以及參與集中的經(jīng)營(yíng)者經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)的上一會(huì)計(jì)的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。

如果申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)文件完備并且符合法定的要求，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)于7個(gè)工作日內(nèi)審查該申請(qǐng)是否屬于公共利益審查范圍，若屬于審查范圍，則書(shū)面通知申請(qǐng)人受理該申請(qǐng)。市場(chǎng)監(jiān)督管理總局受理申請(qǐng)后，應(yīng)公示受理審查事項(xiàng)，公示期為15個(gè)工作日，以接受社會(huì)各方的監(jiān)督，聽(tīng)取社會(huì)上各方意見(jiàn)，公示后所收到的意見(jiàn)可作為聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行公共利益特別審查時(shí)的參考。

2.審查

在公示期結(jié)束后，市場(chǎng)監(jiān)督管理總局應(yīng)匯總公眾意見(jiàn)，將相關(guān)的材料在5個(gè)工作日內(nèi)提交聯(lián)席會(huì)議，并提請(qǐng)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行審查。聯(lián)席會(huì)議首先進(jìn)行一般性審查，只有在一般性審查無(wú)法得出審查結(jié)果的情況下，才啟動(dòng)特別審查，進(jìn)行特別審查是為了更好地保證公共利益審查結(jié)果的正確性和權(quán)威性。

一般性審查通常采取書(shū)面征求有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的方式進(jìn)行。建議在5個(gè)工作日內(nèi)送達(dá)對(duì)有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)的書(shū)面征求意見(jiàn)函，以提高審查效率。有關(guān)部門(mén)在收到書(shū)面征求意見(jiàn)函后，應(yīng)當(dāng)在15個(gè)工作日內(nèi)作出審查意見(jiàn)書(shū)。在一般性審查時(shí)，如果參與聯(lián)席會(huì)議的部門(mén)一致認(rèn)為審查的行為符合公共利益，則不再進(jìn)行特別審查。

當(dāng)一般性審查中有關(guān)部門(mén)認(rèn)為壟斷行為可能不符合公共利益，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)盡快啟動(dòng)特別審查程序，建議在收齊書(shū)面意見(jiàn)后5個(gè)工作日內(nèi)啟動(dòng)。啟動(dòng)特別審查程序后，聯(lián)席會(huì)議應(yīng)在調(diào)查后做出進(jìn)一步審查意見(jiàn)：如果參與聯(lián)席會(huì)議的部門(mén)達(dá)成一致意見(jiàn)，聯(lián)席會(huì)議即可依此提出審查意見(jiàn)；否則由聯(lián)席會(huì)議報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院決定或者由聯(lián)席會(huì)議舉辦聽(tīng)證會(huì)來(lái)作出審查意見(jiàn)；意見(jiàn)基本一致的，應(yīng)當(dāng)是參與聯(lián)席會(huì)議的部門(mén)中超過(guò)三分之二的部門(mén)認(rèn)為符合公共利益。因公共利益具有公共性，故在聯(lián)席會(huì)議作出審查意見(jiàn)后，應(yīng)將審查內(nèi)容和結(jié)果進(jìn)行信息公示。

(三)信息公示

信息公示制度是當(dāng)代法治的基本要求之一[6]。決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程的公開(kāi)必不可少，如此才能避免出現(xiàn)以公共利益為借口剝奪相對(duì)人民主權(quán)利的情況[7]。在公共利益審查過(guò)程中，因?yàn)樾畔⒐境绦虺休d著保證公共利益審查程序和內(nèi)容的公開(kāi)、透明和規(guī)范的作用，所以信息公示必須作為一個(gè)必經(jīng)程序。建立公共利益審查制度，想要獲得更準(zhǔn)確更符合民意更權(quán)威的審查意見(jiàn)，就要把聯(lián)席會(huì)議的內(nèi)部審查和外部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，傾聽(tīng)來(lái)自社會(huì)各方的聲音，從而更好地做出審查結(jié)果。信息公示就是為了保證能夠給予社會(huì)公眾了解公共利益審查程序的機(jī)會(huì)。

1.公示主體

在進(jìn)行公共利益審查過(guò)程中，共有兩個(gè)階段的信息公示：其一是市場(chǎng)監(jiān)督管理總局作出受理審查申請(qǐng)后的公示，公示期限為15個(gè)工作日。此信息公示可以使公眾了解公共利益審查程序的啟動(dòng)，并可以自由發(fā)表對(duì)該啟動(dòng)程序的意見(jiàn)。市場(chǎng)監(jiān)督管理總局可將意見(jiàn)進(jìn)行匯總提交給聯(lián)席會(huì)議作為參考；其二是對(duì)聯(lián)席會(huì)議審查結(jié)果的公示，公示期限亦為15個(gè)工作日。當(dāng)利益相關(guān)人或其他公眾對(duì)審查結(jié)果有異議時(shí)，可在信息公示期限內(nèi)向國(guó)務(wù)院提出異議。若國(guó)務(wù)院同意聯(lián)席會(huì)議的結(jié)果，那么審查結(jié)果為最終結(jié)果；若國(guó)務(wù)院對(duì)聯(lián)席會(huì)議的結(jié)果不認(rèn)同，在信息公示期限結(jié)束后的15個(gè)工作日內(nèi)重新審查，該審查結(jié)果為最終結(jié)果。

2.公示方式

公共利益審查中信息公示的內(nèi)容包括需要審查的具體壟斷行為、負(fù)責(zé)公共利益審查的相關(guān)單位以及公共利益審查的結(jié)果等，信息公示應(yīng)通過(guò)公共利益審查部際聯(lián)席會(huì)議網(wǎng)站、報(bào)刊、電視等方式公開(kāi)，因?yàn)檫@些方式便于更多的公眾知曉公共利益審查的具體操作和相關(guān)內(nèi)容。

信息公示程序主要包括廣義上的行政公開(kāi)與狹義上的行政公開(kāi)兩種模式[8]。廣義上的行政公開(kāi)是指對(duì)所有的公眾公開(kāi)公共利益審查的有關(guān)信息，除了法律規(guī)定的例外情形外，任何人都可以行使自己的知情權(quán)對(duì)公共利益審查的每個(gè)環(huán)節(jié)的具體信息進(jìn)行了解。狹義上的行政公開(kāi)是指將公開(kāi)的對(duì)象僅限于利害關(guān)系人，非經(jīng)法律允許的情況下其他無(wú)利害關(guān)系人不得獲得相關(guān)信息。若采取完全的廣義上的行政公開(kāi)，可能會(huì)造成大量的行政資源和人力物力的浪費(fèi)，并且一定程度上影響行政效率。而過(guò)于狹義上的行政公開(kāi)與信息公示程序的宗旨相悖，公共利益所要面對(duì)的是不特定的多數(shù)人的相關(guān)利益，采用過(guò)于狹義的行政公開(kāi)無(wú)法使公眾對(duì)公共利益的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了解，也無(wú)法對(duì)公共利益進(jìn)行很好保護(hù)。在此可以將行政公開(kāi)模式設(shè)置為以廣義上的行政公開(kāi)作為主要模式，并通過(guò)法律規(guī)定限制公開(kāi)的內(nèi)容。除了國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等這些可能涉及國(guó)家利益或公民隱私的內(nèi)容不予公開(kāi)外，其他審查過(guò)程、內(nèi)容以及結(jié)果均要公開(kāi)。

(四)聽(tīng)證程序

公共利益涉及到整個(gè)社會(huì)的福利，在公共利益審查過(guò)程中，聽(tīng)證程序并非必經(jīng)程序，只有在聯(lián)席會(huì)議的相關(guān)審查部門(mén)的書(shū)面意見(jiàn)存在重大分歧而無(wú)法做出最終審查意見(jiàn)時(shí)，或者在國(guó)務(wù)院要求舉行聽(tīng)證會(huì)時(shí)，才有必要舉行聽(tīng)證會(huì)。

聯(lián)席會(huì)議在進(jìn)行一般審查的過(guò)程中，只要存在參加聯(lián)席會(huì)議的部門(mén)認(rèn)為壟斷行為可能不符合公共利益的情形時(shí)，聯(lián)席會(huì)議就應(yīng)在收集有關(guān)部門(mén)書(shū)面意見(jiàn)后的5個(gè)工作日內(nèi)啟動(dòng)特別審查程序。在特別審查程序存在重大分歧且無(wú)法協(xié)調(diào)時(shí)，可以由市場(chǎng)監(jiān)督管理總局通知參與聯(lián)席會(huì)議的部門(mén)代表以及申請(qǐng)公共利益審查的申請(qǐng)人，告知舉行聽(tīng)證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)?；蛟诶嫦嚓P(guān)人員對(duì)審查結(jié)果有異議時(shí)，國(guó)務(wù)院亦可要求聯(lián)席會(huì)議舉辦聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)公開(kāi)舉行，除非涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私。整個(gè)聽(tīng)證程序應(yīng)及時(shí)快速地開(kāi)展，盡快地得出公共利益審查結(jié)果，保證利害相關(guān)人的利益損害最小化。

公共利益審查界定了公共利益的范圍，在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步明確了公共利益審查的具體工作機(jī)制和審查程序，以此來(lái)增強(qiáng)公共利益審查的可操作性，使公共利益在實(shí)踐中能夠更好地發(fā)揮作用，更切實(shí)地保護(hù)消費(fèi)者利益。