蘇玉娥

(河南農(nóng)業(yè)大學 文法學院，河南 鄭州 450046)

黨的十九大提出發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[1]。 土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興的一條有效途徑，可以使土地形成規(guī)?；s經(jīng)營，與目前各家各戶自己耕種相比，更有利于先進農(nóng)業(yè)機械和高新農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的推廣應用，有利于提高土地的效益，而且能進一步提高農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移、就業(yè)。 現(xiàn)階段我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐表明，由于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展不完善，信息不對稱導致土地流轉(zhuǎn)分散、交易成本高昂、流轉(zhuǎn)雙方意愿低等問題，許多地方政府為了吸引龍頭企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中處于主導地位并扮演重要角色，運用經(jīng)濟、法律、政策、行政等手段動員農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，使農(nóng)地流入方快速有效地獲得規(guī)?；械霓r(nóng)地，政府作為農(nóng)地的管理者和監(jiān)督者，主導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有規(guī)模大、 涉及廣、流轉(zhuǎn)期限長等自發(fā)流轉(zhuǎn)無法比擬的優(yōu)勢。 但干預不當使政府也面臨著財政危機、公信力下降、社會矛盾激化、糧食安全等風險。 所以研究分析大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府面臨的風險，并提前建立風險防范機制可以提高政府社會風險管理意識，更好地發(fā)揮政府在土地流轉(zhuǎn)中的積極作用，加快土地流轉(zhuǎn)的效率。

一、政府在大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風險表現(xiàn)

（一）財政風險

地方政府為了推動地方鄉(xiāng)村振興， 往往采取提供一定財政資金補助來吸引土地流入方大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地。 2018 年宜君縣為了促進適度規(guī)模經(jīng)營，財政對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中300-500 畝土地連片發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的， 每畝給予補貼100 元；500 畝～1000 畝的，每畝補貼150 元；1000 畝以上的，每畝補貼200元，補貼期限暫定為3 年。對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動農(nóng)戶或流轉(zhuǎn)土地種植青貯玉米、 牧草集中連片100畝以上的，給予土地流轉(zhuǎn)補貼每畝100 元。[2]地方政府運用財政資金支持轉(zhuǎn)入方大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地， 如果轉(zhuǎn)入方經(jīng)營成功， 除了可以為當?shù)卣蜗蟆疤睃c彩”，為當?shù)毓ぷ鞒煽儭凹狱c分”外，并沒有實質(zhì)性收益。但一旦轉(zhuǎn)入方由于自然風險、市場風險或經(jīng)營不善等原因失敗“跑路”，為彌補農(nóng)民損失，地方政府只好出面兜底，不得不支付農(nóng)戶的土地租金，將會背上沉重的財政包袱。 《經(jīng)濟參考報》2018 年1 月30 日報道，廣西某市農(nóng)業(yè)局從農(nóng)民手中以每畝約1000 元租金流轉(zhuǎn)了大約6 萬畝土地轉(zhuǎn)包給外地老板種甘蔗，但甘蔗行情不好導致老板們“逃跑”，“爛攤子”即上萬畝土地租金， 大約每年一兩千萬元都由政府承擔。 政府為了支付農(nóng)民租金，不得不東挪西借，加劇了財政風險。

（二）公信力風險

為推動大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)， 大多地方政府往往采用財政補貼和優(yōu)惠政策激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性。具體而言，通過村委會或政府工作隊幫農(nóng)民算經(jīng)濟賬， 讓農(nóng)民相信農(nóng)地流轉(zhuǎn)后自己的收入將大大增加。如2012 年四川泉鎮(zhèn)農(nóng)民自己種地的純收益大約是每畝1000 元，如果農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，政府將給予補貼，每畝土地租金大約在1100 元到1665 元之間，高租金促進了泉鎮(zhèn)80%耕地進行了快速流轉(zhuǎn)[3]。 政府通過財政補貼和投資推動大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)， 雖然短期內(nèi)可能會使農(nóng)民收入提高，但一旦轉(zhuǎn)入方經(jīng)營失敗，無法按時按量支付土地租金，農(nóng)民收入下降造成生活困難，就會質(zhì)疑政府的公信力。 四川泉鎮(zhèn)政府吸引的農(nóng)業(yè)企業(yè)全都經(jīng)營不到三年就“逃跑”了，農(nóng)民把泉鎮(zhèn)政府告上法院要求其支付土地租金，對政府信任感和認同感下降。另外一些基層官員為了招商引資或獲取額外利益，以“政府定價”代替農(nóng)民行使定價權(quán)和議價權(quán)，以較低的價格逼迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地。如河北廊坊香河縣從2008 年以來，打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設新農(nóng)村的旗號，逼著農(nóng)民簽土地“流轉(zhuǎn)”協(xié)議， 當?shù)卣凑彰慨€地每年1200 元租金占用農(nóng)民土地， 轉(zhuǎn)手以每畝地60 多萬賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，通過“以租代征”等方式，大規(guī)?！叭φ肌备?000 多畝[4]。 邢臺市寧晉縣2013 年以來，以“招商引資”、“以租代征”、“預征”、“土地流轉(zhuǎn)”等方式，形成違法違規(guī)占地項目177 宗，涉及土地5833.95 畝，其中耕地4556.7 畝[5]，府不顧農(nóng)民意愿違法流轉(zhuǎn)土地侵害農(nóng)民合法權(quán)益，造成政府合法性下降，政治權(quán)威受到損害。

（三）社會穩(wěn)定風險

參與大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體包括基層政府、農(nóng)地轉(zhuǎn)入方和農(nóng)地轉(zhuǎn)出方， 三方為了實現(xiàn)自己利益最大化而展開博弈。任意一方的利益不能滿足，就會產(chǎn)生沖突，導致土地流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)，增加了農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素。2015 年黑龍江象嶼農(nóng)業(yè)物產(chǎn)有限公司為了追回投資， 在沒有支付農(nóng)民工資的情況下拉走收獲的玉米， 導致黑龍江嫩江縣黎明合作社的農(nóng)民強烈不滿，雙方矛盾激化，差點形成群體性事件[6]。河北香河縣政府強占耕地的做法遭到農(nóng)民強烈抵制，蔣辛屯、鉗屯等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民天天跑到自家地前看護，一遇工作組進村征地，就以放鞭炮為號，召集村民護地，有時人數(shù)高達上百人。 錢旺、安平等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民定期自發(fā)組織到征用地施工現(xiàn)場圍門、 堵路、 拉橫幅，農(nóng)民和政府的關(guān)系緊張。 2012 年天銳公司欠成都泉鎮(zhèn)農(nóng)民租金48 萬，法院三次強制執(zhí)行都追不回租金，農(nóng)民去信訪部門上訪要求法院追回租金[3]。 湖南省農(nóng)委統(tǒng)計僅2016 年湖南土地承包經(jīng)營糾紛達到20525 起[6]。 總之，政府不管是沖突的當事方還是化解沖突的調(diào)解者， 如果沒有妥善處理沖突可能會激化矛盾，造成社會不和諧。

（四）糧食安全風險

農(nóng)地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)戶在土地上主要種植糧食，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地流入方處于經(jīng)濟效益的考慮，往往從事一些高效的作物和高效的產(chǎn)業(yè)， 造成耕地資源的數(shù)量和質(zhì)量持續(xù)下降， 有可能威脅國家糧食安全。 一是主糧種植面積減少。 糧食價格下降，農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金過高，雇傭村民的工資、購買種子、化肥和農(nóng)資等生產(chǎn)費用不斷升高， 種糧利潤很少甚至虧本?！昂幽霞Z王”柳學友承包一畝地成本近千元，正常年景下除去成本每畝地純利潤約200 元， 遇到自然災害和市場行情不好，一畝地要賠一二百元。因此有不少種糧大戶選擇另謀生路， 從事收益較高的蔬菜水果、花卉苗木種植或水產(chǎn)畜牧養(yǎng)殖。有些工商資本拿耕地來開發(fā)旅游休閑農(nóng)業(yè)，建工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)等。還有一些企業(yè)大量“圈地”卻不直接開發(fā)，而是發(fā)出邀請轉(zhuǎn)包或分包，待價而沽，從中賺取差價，轉(zhuǎn)包不了就撂荒。 在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)過程中，“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象比較嚴重，二是耕地質(zhì)量破壞嚴重。 轉(zhuǎn)入方為追求短期經(jīng)濟效益，快速收回投資成本，通常大量使用化肥、 農(nóng)藥等農(nóng)用化學品對農(nóng)地過度種植，導致土壤生物性狀退化，耕地肥力下降。被用來種植經(jīng)濟作物的農(nóng)地土壤層改變，無法修復不再適合耕種糧食作物。 還有一些農(nóng)地用于建房、采礦、取土、堆放固體廢棄物等非農(nóng)業(yè)建設，農(nóng)地種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。 2018 年1 月30 日的《經(jīng)濟參考報》 稱一家畜牧企業(yè)和黑龍江巴彥縣多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民簽訂了2000 多畝的土地征用合同，創(chuàng)辦生豬養(yǎng)殖基地及配套設施等。 由于經(jīng)營不善導致土地租金不能支付，千畝良田雜草叢生，土地撂荒，表層黑土破壞嚴重。

二、政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中面臨風險的原因分析

作為農(nóng)村土地管理部門， 政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中應當發(fā)揮規(guī)劃、服務和監(jiān)督等職能。但基層政府如果角色定位不當，干預過度，服務不到位，監(jiān)督無力，越位、錯位和缺位并存，容易導致其在土地流轉(zhuǎn)中存在上述風險。

（一）地方政府干預“越位”使其背負巨大的財政包袱

政府“越位”，是指政府超過權(quán)力許可的范圍和力度，不應有政府干的或管的事情做了，直接從事或干預完全可以由市場或社會中介組織進行的活動，妨礙市場機制的有效發(fā)揮。我國法律明確規(guī)定，在不改變土地用途的前提條件下， 土地流轉(zhuǎn)中要充分尊重農(nóng)民意愿，土地流入方和農(nóng)民自愿簽訂流轉(zhuǎn)合同，規(guī)定雙方的權(quán)利和義務。 由于市場機制和中介服務組織沒有完全建立， 有些地方政府具有強烈的投資沖動，充當“投資主體”代替市場，代替農(nóng)民作主，運用政治權(quán)力和公共財政資金過度干預大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)， 并將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設和干部政績考核直接掛鉤，成為土地流轉(zhuǎn)的組織者和領(lǐng)導者，存在嚴重的權(quán)力“越位”現(xiàn)象，一旦“投資”失敗，地方政府將背負巨大的財政包袱。

（二）地方政府干預“錯位”使其公信力下降

政府“錯位”，是指政府的行政行為違背行政規(guī)范，采取不正當?shù)氖侄沃\取非法的經(jīng)濟利益，即權(quán)力尋租。 權(quán)力尋租不僅造成社會資源的嚴重浪費和資源配置的嚴重扭曲，而且損害政治權(quán)威，使政府公信力嚴重下降。 國家法律明確規(guī)定農(nóng)民享有依法流轉(zhuǎn)其承包土地的權(quán)益，在不違法的情況下，土地流轉(zhuǎn)與否、土地流轉(zhuǎn)的形式及價格都由承包農(nóng)戶獨自做主。國家作為農(nóng)地制度的供應者和農(nóng)村土地的最終處置者， 擁有征用農(nóng)村土地滿足公共利益需要的絕對權(quán)力。有的地方政府打著建設開發(fā)區(qū)、建設小城鎮(zhèn)的旗號，壟斷土地一級市場，開發(fā)房地產(chǎn)，獲取巨額的土地出讓金。有的地方政府利用“返租倒包”的方式，動用行政權(quán)力低價從農(nóng)戶手中取得土地， 高價出租給農(nóng)業(yè)企業(yè)，以此賺取差額利潤，侵害農(nóng)民權(quán)益。

（三）地方政府干預“缺位”使其面臨社會風險和糧食風險

政府“缺位”，是指應有政府提供的公共產(chǎn)品和服務，政府沒有充分盡職盡責，該管的不去管或者該管的沒有管好。在大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，地方政府擔負提供農(nóng)地市場信息、保障農(nóng)民的基本生活、合理規(guī)劃農(nóng)地用途、保護耕地和糧食安全、監(jiān)管工商企業(yè)租賃農(nóng)地等方面的職責。 一些地方政府尚未建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)， 沒有建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金、調(diào)解仲裁、合同檔案管理、耕地保護和復耕保障政策等一系列流轉(zhuǎn)制度， 未能對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行有效管理和服務，導致土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、糾紛時有發(fā)生，耕地數(shù)量和質(zhì)量逐年下降。還有一些地方政府耕地保護嚴重缺位， 默許企業(yè)未經(jīng)批準違規(guī)建設農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、農(nóng)家樂等非農(nóng)項目，對違法占地不組織查處。

三、政府在大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風險化解對策

政府角色的“越位”、“錯位”和“缺位”導致政府在大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)中面臨財政危機、公信力下降、社會矛盾激化和糧食安全等風險。 大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為一個復雜而系統(tǒng)的過程， 需要地方政府發(fā)揮政策引導的作用， 但地方政府不應該取代市場機制發(fā)揮主導作用，不應該取代農(nóng)民的主體角色，而是應該將自身定位為服務者和監(jiān)督者的角色， 履行管理和服務職能。

（一）明晰政府與市場邊界，建設“市場型”政府

一些地方政府為了追求政績， 利用公共財政資源干預農(nóng)地正常交易，不僅違背了農(nóng)戶主體意愿，損害了農(nóng)戶的利益， 而且造成地方政府財政赤字。 因此，政府為主導型的農(nóng)地大規(guī)模流中，應該合理界定政府職能的范圍，政府干預應該由全能走向有限，政府應退出直接的市場活動領(lǐng)域， 凡是市場能解決的問題，應當由市場解決，市場難以解決，應通過規(guī)范的中介組織解決， 如果市場和正規(guī)的中介組織都解決不了， 政府也只能采取事后監(jiān)管而不是直接充當“運動員”的角色直接干預。 農(nóng)地流轉(zhuǎn)要按照土地市場的供求規(guī)律，形成比較合理的市場價格，在有法可依、 流轉(zhuǎn)雙方自愿以市場導向合理補償?shù)那闆r下進行。政府要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)操作流程、合理進行財政補貼政策和妥善解決社會穩(wěn)定和公平的問題。

（二）轉(zhuǎn)變政府角色，強化服務功能

在大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)中， 政府既要幫助土地流入者解決農(nóng)村基礎(chǔ)設施薄弱和融資困難等實際問題，還要與農(nóng)民積極溝通，取得群眾的信任和支持，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。 所以政府既要防止逼迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)獲取超額利潤的“越位”和“錯位”行為，又要注意放任土地違規(guī)流轉(zhuǎn)，服務機制“缺位”現(xiàn)象[9]。 一是及時收集和發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息。 以縣鄉(xiāng)土地管理機構(gòu)為主體， 以村委為依托建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務網(wǎng)絡，引導涉農(nóng)企業(yè)、種養(yǎng)大戶順利接包土地。 二是開展政策咨詢，租賃招標。 聘請專業(yè)土地管理機構(gòu)對大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)地進行等級評估和定價、提供合同范本，進行供求登記建檔，調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛。三是做好農(nóng)業(yè)項目的資金籌措工作。 農(nóng)業(yè)項目成本高、周期長、收益低，而且面臨較高的自然和市場風險，所以投資者和金融機構(gòu)不愿涉及農(nóng)業(yè)項目。政府可以采取減稅貼息的措施鼓勵金融投資機構(gòu)和各大銀行積極為大規(guī)模農(nóng)地流入者發(fā)放貸款， 確保流轉(zhuǎn)農(nóng)地所需資金。四要提供技術(shù)服務。大力推廣糧食及經(jīng)濟作物科學種植、病蟲害防治等科學實用技術(shù)，幫助規(guī)模經(jīng)營者解決技術(shù)難題，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益。

（三）強化監(jiān)督職能，提高防范和化解風險的能力

土地規(guī)模經(jīng)營者為了獲取國家和地方政府的優(yōu)惠和獎勵，或企圖通過土地流轉(zhuǎn)進行圈地，不顧自身實力一味擴大土地流轉(zhuǎn)面積。 政府應制訂風險防范機制，保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)的順利實施。一是嚴格審查土地流入方的資質(zhì)，對流轉(zhuǎn)項目進行科學論證。對于流轉(zhuǎn)面積達到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)項目， 政府部門一方面要對流入方的工商檔案、資金狀況、經(jīng)營實力、技術(shù)優(yōu)勢、履約能力和誠信等方面嚴格審查。 另一方面，政府部門要請專業(yè)人士對農(nóng)業(yè)項目的市場前景、 產(chǎn)業(yè)規(guī)模、競爭狀況、優(yōu)勢風險進行評估，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營項目能夠產(chǎn)生良好的效益， 避免流入方經(jīng)營不善導致項目中斷，不能履行合同。二是建立流轉(zhuǎn)風險保證金。以土地租金為基數(shù)，流入方按照流轉(zhuǎn)總金額的一定比例向農(nóng)民繳納風險保證金， 該保證金的唯一用途就是應對土地流轉(zhuǎn)后的風險， 交給地方政府專款專用。如合同到期流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有糾紛發(fā)生，則保證金要如數(shù)退還給流入方。 地方政府也可以嘗試建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)基金， 由地方財政部門和流入方一起出資組建農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險基金， 交個地方財政部門統(tǒng)一管理，專戶存儲。 三是嚴管農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途。政府禁止任何單位和任何個人假借農(nóng)地流轉(zhuǎn)將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地或用于非農(nóng)用途， 保證農(nóng)地農(nóng)用和耕地用于種植糧食。完善農(nóng)村土地質(zhì)量評價標準體系，避免流入方為追求短期利潤的最大化而掠奪式開發(fā)農(nóng)地，造成耕地質(zhì)量下降或復耕困難，對破壞農(nóng)地違法違規(guī)行為要進行嚴厲懲罰。