楊 晨

自“阿拉伯之春”爆發(fā)以來，土耳其頻繁登上國際媒體的頭條，與其相關的重大事件和突發(fā)事件層出不窮。2013年5～6月爆發(fā)的加齊公園事件一度引發(fā)土耳其內政危機，同年12月內閣貪腐案導致埃爾多安(Recep Tayyip Erdoan)及執(zhí)政黨正義與發(fā)展黨(AKP，以下簡稱“正發(fā)黨”)出現形象危機；2015年11月土耳其擊落俄羅斯戰(zhàn)機導致土俄關系跌至谷底；2016年7月爆發(fā)的未遂軍事政變引發(fā)土耳其與西方國家關系疏遠；2017年4月的土耳其修憲公投引發(fā)世界輿論高度關注；2018年6月提前舉行的總統(tǒng)和議會選舉標志著土耳其正式進入總統(tǒng)制時代，8月土美爆發(fā)貿易爭端引發(fā)全球市場對新興經濟體的擔憂，10月沙特記者卡舒吉事件更是深刻地攪動了土耳其與美國、沙特等國的關系。這一系列事件不僅體現出土耳其在近年來中東地區(qū)格局變動過程中的重要地位和影響力，更反映了土耳其內政對外交的顯著影響。

上述紛繁復雜的熱點事件多涉及一個土耳其內政的重大問題，即土耳其政治體制轉型或者說民主轉型問題，這一問題引發(fā)了世界政、商、學和媒體等各界的廣泛關注和討論?，F有的探討大致可以分為兩類：西方國家及土耳其國內反對政府者大多認為，土耳其從議會制轉向總統(tǒng)制是從“民主”走向“獨裁”和“一人統(tǒng)治”；埃爾多安和正發(fā)黨及其支持者則認為，土耳其特色的總統(tǒng)制將會給土耳其帶來穩(wěn)定、發(fā)展與繁榮。作為第三波民主化國家之一的土耳其，在民主轉型過程中是在走向民主鞏固，還是發(fā)生嚴重的民主衰退？[注]Ayla G?l, “The Paradoxes of ‘New’ Turkey: Islam, Illiberal Democracy and Republicanism,” International Affairs, Vol. 93, No. 4, July 2017, pp. 957-966。另參見[美]塞繆爾·P.亨廷頓：《第三波：20世紀后期的民主化浪潮》，歐陽景根譯，北京：中國人民大學出版社2013年版。中國學者主要圍繞土耳其從一黨制到多黨制的改革歷程[注]哈全安：《土耳其共和國政黨政治的演變》，載《南開學報(哲學社會科學版)》2010年第5期，第130-140頁；黃維民：《戰(zhàn)后土耳其民主政治體制的歷史考察及評析》，載《西安外國語學院學報》1999年第3期，第44-49頁。、土耳其的半總統(tǒng)制[注]陳德成：《土耳其的多黨制半總統(tǒng)制政體》，載《西亞非洲》2000年第2期，第46-50頁。、土耳其的修憲過程及修憲目的[注]朱傳忠：《土耳其正義與發(fā)展黨修憲政治研究》，載《阿拉伯世界研究》2015年第2期，第107-120頁；李艷枝：《正義與發(fā)展黨修憲與土耳其民主政治的發(fā)展》，載《阿拉伯世界研究》2016年第2期，第74-89頁；李艷枝：《試論土耳其的憲法更新與民主化進程》，載《國際研究參考》2013年第8期，第9-17頁；郭長剛：《土耳其修憲公投背后的政治追求》，載《文匯報》2017年4月17日，第4版。、土耳其的民主政治改革與民主鞏固問題[注]王林聰：《中東國家民主化問題研究》，北京：中國社會科學出版社2007年版；李智育：《正發(fā)黨執(zhí)政時期土耳其民主鞏固研究(2002-2014)》，北京外國語大學博士論文，2015年。、土耳其正發(fā)黨的政治改革理念[注]朱傳忠：《土耳其正義與發(fā)展黨的保守民主理念與政治改革探析》，載《西亞非洲》2015年第4期，第57-78頁。、土耳其政治發(fā)展道路的歷史進程[注]李艷枝：《土耳其政治發(fā)展道路的反思與啟示》，載《西亞非洲》2018年第4期，第61-85頁。、2018年土耳其總統(tǒng)大選及其結果[注]王鳳：《政治體制變革下土耳其首次大選及政策走向》，載《當代世界》2018年第8期，第60-63頁。等問題進行了分析，但對于土耳其政治體制的核心問題，如土耳其議會制的形成、土耳其歷史上關于總統(tǒng)制的辯論、土耳其修憲公投的實質、土耳其總統(tǒng)制的困境與挑戰(zhàn)以及土耳其政治體制變革的世界意義等問題的研究尚不充分。本文擬就這些問題進行探討，以期豐富學術界對土耳其政治發(fā)展道路和民主轉型等問題的深入理解。

一、 從帝國到共和國： 土耳其議會制的形成

從土耳其憲法改革史的視角探討土耳其政治體制的改革進程，有助于更加清晰地理解土耳其從議會制到總統(tǒng)制的演變過程。自奧斯曼帝國晚期以來，土耳其在近150年的時間內共制定了4部憲法，分別為1876年憲法、1924年憲法、1961年憲法和1982年憲法。[注]Ergun ?zbudun, The Constitutional System of Turkey: 1876 to the Present, New York: Palgrave Macmillan, 2011; Ergun ?zbudun and ?mer Faruk Gen?kaya, Democratization and the Politics of Constitution-Making in Turkey, Budapest and New York: CEU Press, 2009.

1876年憲法是奧斯曼帝國“救亡圖存”的產物。在此之前，帝國的有識之士已經從器物層面開始學習西方的先進技術，但國防現代化始終無法成功，這使他們轉而開始從制度層面學習西方，引進西方憲法和制度，實行兩院制議會制度。當時的阿卜杜勒·哈米德二世(Abdülhamid II)蘇丹也同意頒布憲法，不過其根本目的是拯救帝國，且不愿因此限制自己的權力，仍然將權力緊握在自己手中，因此，憲法規(guī)定內閣對蘇丹負責，內閣成員由蘇丹任命，而且蘇丹有權隨時解散議會等。1876年憲法標志著奧斯曼帝國從獨裁君主制向君主立憲制的轉變，只不過在這段“從專制到革命”(1876～1909年)[注]奧斯曼帝國和現代西方文明的持久沖突主要分為三個階段。第一個階段為奧斯曼帝國軍事現代化時期，史學家稱其為西化的開端(1789～1878年)；第二個階段為力圖用奧斯曼主義對抗西方沖擊時期，史學家稱之為“從專制到革命”(1878～1909年)；第三個階段為帝國解體，即所謂從帝制到共和的時期。參見[美]戴維森：《從瓦解到新生——土耳其的現代化歷程》，上海：學林出版社1996年版。的時期，帝國引進的西方理性精神與伊斯蘭教傳統(tǒng)之間存在廣泛且激烈的沖突，結果“泛伊斯蘭主義”取代“奧斯曼主義”成為哈米德二世蘇丹的“救世良方”，議會則被蘇丹擱置了近30年，首次憲政實踐也被普遍認為是奧斯曼帝國晚期最為專政獨裁的時期。1908年青年土耳其人發(fā)動革命，終結了哈米德二世的統(tǒng)治，并對1876年憲法進行了系統(tǒng)修正，取消了蘇丹任免內閣大臣的權力，內閣對議會而不是對蘇丹負責。直到這一時期，西方意義上的代議制政府才真正形成。

在第一次世界大戰(zhàn)中，奧斯曼帝國選擇與德國并肩而戰(zhàn)，最終卻陷入徹底戰(zhàn)敗、領土被瓜分的危險境地。1920年1月12日，奧斯曼帝國議會召開，在民族主義者的努力下通過反對殖民主義的《國民公約》(NationalPact)[注]公約規(guī)定安納托利亞(第一條)、色雷斯(第三條)、愛琴海(第一、第四和第五條)、伊拉克北部(第一、第四和第五條)都是奧斯曼帝國的領土，至于西色雷斯(第三條)和其他的阿拉伯領土(第三條)則交由民眾進行公投。公約還明確反對外國控制土耳其的領土，要求土耳其完全獨立。關于《國民公約》的具體內容，參見昝濤：《現代國家與民族建構：20世紀前期土耳其民族主義研究》，北京：生活·讀書·新知三聯書店2011年版，第451-452頁。，引發(fā)了協(xié)約國的不滿，導致議會被解散，多數議員或被迫逃亡，或被捕入獄。此時凱末爾(Mustafa Kemal Atatürk)已在安納托利亞地區(qū)領導成立了安卡拉政府，奧斯曼帝國議會的解散促使安卡拉政府決定于1920年4月23日建立屬于自己的議會。同年5月20日，第一次安卡拉議會召開，即大國民議會，隨即成為領導土耳其民族獨立斗爭的堅定力量。1922年11月，大國民議會宣布取締蘇丹制。1924年3月，議會宣布取締哈里發(fā)制度。同年4月20日，土耳其共和國第一部憲法正式頒布，宣布土耳其為共和國，政府對議會負責且無權解散議會，議長兼任政府總理，議員不得兼任政府和軍隊職務，總統(tǒng)任命總理和統(tǒng)帥軍隊，最終確立了議會共和制的國家政治制度。[注]李艷枝：《土耳其政治發(fā)展道路的反思與啟示》，第64-65頁。

1924年憲法規(guī)定，土耳其總統(tǒng)由大國民議會選出，但大國民議會議員的選擇實際上卻受到凱末爾的顯著影響，凱末爾對議員的提名起著決定性作用。從1923年到1938年，凱末爾既是共和人民黨主席，也是土耳其共和國總統(tǒng)，擁有至高無上的權力，基本上可與奧斯曼帝國晚期的哈米德二世相提并論，甚至凱末爾要比哈米德二世擁有更多的權力和自由。這一是因為凱末爾是民族獨立戰(zhàn)爭中崛起的國家英雄，具有克里斯瑪型領袖的魅力；二是因為試圖挑戰(zhàn)凱末爾的力量都付出了慘重的代價，無人再敢冒此風險；三是因為共和人民黨賦予了凱末爾無限的權力，使他成為唯一也是最后的決策者。[注]Sedat Laciner, “From Kemalism to ?zalism: The Ideological Evolution of Turkish Foreign Policy,” Ph.D. Dissertation, University of London, 2001, pp. 93-94.因此，對于國家決策者而言，大國民議會并不是一個討論重大議題的場所，而是徹底淪為一個批準政府協(xié)議的“橡皮圖章”。

從1945年到1960年，土耳其實現了從一黨制到多黨制的成功轉型，見證了民眾政治參與熱情的高漲，實現了政治權力的和平轉移。然而，民主黨執(zhí)政后期向威權化方向的快速發(fā)展，導致了1960年“五·二七”軍事政變的爆發(fā)。一年后的5月27日，國家團結委員會授權憲法委員會制定的新憲法草案得到批準，并順利通過公投，是為1961年憲法。1961年憲法旨在解決引發(fā)政變的各種問題，包括濫用政府權力、壓制政治反對派和玷污共和國建國原則等。1961年憲法擴大了1924年憲法中關于個人權利和自由的規(guī)定，承認個人的隱私權、言論自由、集會和結社權。新憲法賦予人民更多公民權利，賦予大學更大自主權，學生擁有組織社團的自由，工人也被賦予罷工的權利。在此環(huán)境中，工會會員和知識分子開始組建代表工人和農民的政黨。[注]Erik J. Zurcher, Turkey: A Modern History, London: I.B. Tauris, 2004, pp. 246-247.1961年憲法為制衡議會的權力又增設了參議院，規(guī)定提案必須經上議院和參議院同時批準才可成為法律。[注]Ozan O. Varol, “The Democratic Coup d’ Etat,” Harvard International Law Journal, Vol. 53, No. 2, 2012, p. 327.可以說，1961年憲法是土耳其歷史上最為自由的一部憲法，但在當時卻導致思潮混亂、政治動蕩、權威缺失，致使20世紀六七十年代成為土耳其左右翼爭斗激烈、各種思潮并起和意識形態(tài)紛亂的時期。

1980年9月12日，土耳其軍隊在凱南·埃夫倫(Kenan Evren)將軍的領導下再次發(fā)動軍事政變，并在軍方嚴格控制下于1982年通過了新的憲法。1982年憲法賦予了軍隊更多權力，規(guī)定總統(tǒng)任期為七年，雖不得連任，但卻強化了總統(tǒng)的權力。在行政權力上，總統(tǒng)可任命政府總理，必要時主持內閣會議、召集和主持國家安全委員會會議、宣布戒嚴或緊急狀態(tài)并發(fā)布具有法律效力的命令等。在立法權力上，總統(tǒng)可否決由議會通過的法律，必要時將修改憲法的法律提交公民復決，并以全部或部分違憲等理由向憲法法院提出撤訴等。在司法權力上，總統(tǒng)可任命憲法法庭法官、最高上訴法院法官、最高軍事上訴法庭法官、最高軍事行政法庭法官及最高法官和檢察官委員會成員等。[注]土耳其1982年憲法第一百零四條關于總統(tǒng)職責之規(guī)定。

從土耳其的憲法發(fā)展歷程來看，土耳其從帝制時代名義上的議會制到共和國時期真正的議會制，這一轉變是歷史的選擇。不過，議會制在共和國初期并未發(fā)揮足夠的制衡作用，淪為“橡皮圖章”，此后隨著政黨政治競爭的加劇及軍事政變的頻發(fā)，政府的執(zhí)政效率變得極為低下，而且始終無法實現“權力制衡”與“權力集中”之間的平衡。從土耳其的權力結構來看，總統(tǒng)、軍隊、憲法法庭、共和人民黨始終是世俗主義的堅定力量，也隨時有可能采取軍事政變、以違憲名義等手段制衡或推翻文官政府。因此，這就不難理解正發(fā)黨在2003年至2007年第一個任期內面臨的艱難阻力了，而這也恰恰是正發(fā)黨希望通過推動總統(tǒng)制打破固有的權力格局，以鞏固正發(fā)黨的執(zhí)政權力的原因所在。

二、 議會制還是總統(tǒng)制： 土耳其政治體制的大辯論

土耳其關于總統(tǒng)制的討論并不是埃爾多安時代才出現的，最早可追溯至20世紀70年代前后。1969年，政治伊斯蘭運動——“民族觀念運動”領導人納杰梅丁·埃爾巴坎(Necmettin Erbakan)在民族秩序黨(National Order Party)的成立宣言中指出，“總統(tǒng)應該通過選舉上臺，行政職能應該相應地與總統(tǒng)制協(xié)調，變得更有權力，更加高效”[注]Burhanettin Duran and Nebi Mi, “The Transformation of Turkey’s Political System and the Executive Presidency,” Insight Turkey, Vol. 18, No. 4, 2016, pp. 12-13.。民族秩序黨在1971年被取締，隨后成立的民族救贖黨(National Salvation Party)在1973年的選舉綱領中要求實行總統(tǒng)制和總統(tǒng)選舉一輪制，“民族救贖黨決心建立一個符合土耳其國家和民族性格的民主制度，因此必須建立總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)或國家元首必須與總理或政府首腦合而為一，使行政部門更加強大、更為有效、更為迅捷。土耳其民族應該通過一輪選舉制選出總統(tǒng)。如此，國家和人民才能自然地團結和聯合起來，國內和國際的投機空間也才不會存在，不然政權極易被腐蝕?！盵注]Burhanettin Duran and Nebi Mi, “The Transformation of Turkey’s Political System and the Executive Presidency,” Insight Turkey, Vol. 18, No. 4, 2016, p. 13.

與此同時，極右翼民族主義運動的領導人、民族行動黨(Nationalist Action Party)的建黨領袖阿爾帕斯蘭·圖爾凱斯(Alparslan Türke)在其著作《九束光》(NineLights)中指出，“一個強大而迅捷的行政機構必須通過一個人總攬行政權力才可以實現，因此為了遵循土耳其的歷史和傳統(tǒng)，我們主張實行總統(tǒng)制”。[注]Ibid.在圖爾凱斯看來，將行政權力一分為二存在嚴重問題，這將削弱行政權威，如果將總統(tǒng)和總理權力合而為一，那么擁有行政權力的國家元首將會有助于克服土耳其的政治危機?！叭绻偨y(tǒng)制得以實行，國家元首就能通過類似于公投的方式由土耳其民眾自己選出，如此人民可以參與到事關個人利益的國家決策之中，民主制度也能得以建立?！盵注]土耳其1982年憲法第一百零一條關于總統(tǒng)職責之規(guī)定。

納杰梅丁·埃爾巴坎和阿爾帕斯蘭·圖爾凱斯是20世紀六七十年代在土耳其政壇崛起的政治家，在政治光譜上都屬于右翼，前者是宗教右翼，后者是民族主義右翼。兩人都見證甚至親身經歷了1960年和1971年的軍事政變，目睹了這一時期土耳其的政治動蕩、經濟凋零和外交危機，因此寄希望于建立總統(tǒng)制以使這些危機和問題得到一勞永逸的解決，這在當時的時代背景下有其現實考量。

1980年土耳其發(fā)生軍事政變，隨后進入了為期三年的軍政府時期，在此期間，所有政黨遭取締，深受詬病的1982年憲法也得以通過。1983年，軍政府將權力移交給文官政府，圖爾古特·厄扎爾(Turgut ?zal)領導的祖國黨(Motherland Party)贏得大選，厄扎爾當選總理，并于1987年再度贏得大選并連任總理。根據1982年憲法，總理任期為5年，最多擔任兩屆。根據土耳其政黨法，任何政黨成員擔任同一政府職位不得超過三屆。因此，在凱南·埃夫倫(Kenan Evren)將軍7年總統(tǒng)任職到期后，1989年厄扎爾選擇離開祖國黨并成功當選第八任土耳其總統(tǒng)，祖國黨的新黨首耶爾德勒姆·阿克布盧特(Yldrm Akbulut)則擔任總理一職，然而他對于厄扎爾卻缺少敬重，在經濟和外交等重大決策上很少征求厄扎爾的意見，一定程度上造成了厄扎爾在國家政治權力中的邊緣化。再加上此前埃夫倫擔任總統(tǒng)時對時任總理的厄扎爾施政屢有掣肘，為此厄扎爾提出實行總統(tǒng)制的構想，“如果我們想要成為世界前五或者前十之內的國家，我們必須提出新的倡議。唯一的機會就是實現向總統(tǒng)制的轉型”[注]Serap Gur, “Presidentialism: What It Holds for the Future of Turkey,” Ph.D. Dissertation, Louisiana State University, December 2015, p. 37.。

此后，蘇萊曼·德米雷爾(Süleyman Demirel)也遭遇了與厄扎爾一樣的困境，一旦離開自己的政黨當選總統(tǒng)后，不僅其原來所屬的政黨逐漸衰落，而且其總統(tǒng)權力也屢受制衡。1993年厄扎爾去世后，德米雷爾被議會推選為土耳其第九任總統(tǒng)，坦蘇·奇萊爾(Tansu ?iller)接替他成為真道黨(True Path Party)的新黨首，成為土耳其共和國歷史上第一位女總理，但她對于德米雷爾并不是言聽計從，這一時期土耳其政府更迭日益頻繁。為此，德米雷爾也主張實行總統(tǒng)制，“我在四年的時間內見證了六屆政府的更迭，這其中肯定存在問題。行政應該獨立于立法，而立法和司法也應該必須制衡行政，而這只有在總統(tǒng)制下才可以實現”[注]Serap Gur, “Presidentialism: What It Holds for the Future of Turkey,” p. 38.。在德米雷爾任職末期，他曾與時任總理比倫特·埃杰維特(Bülent Ecevit)共同提出對憲法進行修改，希望總統(tǒng)可以連任，但最終沒有獲得通過。

隨著2002年正發(fā)黨的上臺和埃爾多安權力的鞏固，關于總統(tǒng)制的討論在土耳其國內逐漸高漲起來。2003年，埃爾多安剛執(zhí)政不久便表達了對半總統(tǒng)制和總統(tǒng)制的支持，但他當時頻繁提及的是美國的總統(tǒng)制?！拔抑С挚偨y(tǒng)制和半總統(tǒng)制，但是理想的應該是美國式的總統(tǒng)制。我們希望解決官僚體制中的寡頭統(tǒng)治，基于此我希望變?yōu)榭偨y(tǒng)制?！盵注]Ibid., p. 39.2005年，埃爾多安表示進行總統(tǒng)制的討論對土耳其有益，但現在還不是國家的首要議程，進行制度變革的時機尚不成熟。直到2010年新一輪修憲公投時，總統(tǒng)制才開始成為土耳其政治的熱門話題，此時的埃爾多安也改變措辭，開始頻繁提及土耳其式的總統(tǒng)制，“美國總統(tǒng)不能任命大使，甚至無法決定一架直升機的銷售……這就是我們必須要創(chuàng)立土耳其式總統(tǒng)制的原因”[注]Ibid.。由此看來，埃爾多安希望建立的總統(tǒng)制并不需要美國式的兩院議會進行制衡，只需要一個議會即可。

自20世紀70年代以來,眾多土耳其政治家希望將政治體制從議會制改為總統(tǒng)制，除受到凱末爾時期的先例影響之外，還有以下三方面的原因。

第一，議會制下的土耳其多為多黨聯合政府，執(zhí)政效率低下。自1961年至2001年，土耳其在短短四十年間經歷了20屆聯合政府。第一屆是1961年的共和人民黨(Republic People’s Party)與正義黨(Justice Party)聯合政府，因政治分歧嚴重僅維持了7個月。最長的一屆是1999年的民主左翼黨(Democratic Left Party)、祖國黨和民族行動黨聯合政府，執(zhí)政三年半，但同樣危機重重。在總統(tǒng)制的支持者看來，聯合政府時期都是混亂、危機和不穩(wěn)定時期；而在一黨執(zhí)政時期，土耳其則在政治上比較穩(wěn)定，經濟上發(fā)展迅速。如凱末爾執(zhí)政時期土耳其經濟的平均增長率為4.8%，民主黨時期為6.9%，正義黨時期為6.7%，埃爾多安執(zhí)政第一任期則達到7%。雖然受到2008年全球金融危機的沖擊，土耳其經濟出現下滑，但很快就實現了大幅反彈，2010年增長率甚至一度高達9.2%。[注]“Turkey’s Constitutional Reform: A Review of Constitutional History, Current Parliamentary System and Proposed Presidential System,” TRT World Research Center, No. 4, February 2017, p. 8.

第二，總統(tǒng)和總理的“二元領導”體制極易導致執(zhí)政矛盾、政局不穩(wěn)的局面。土耳其的總統(tǒng)一直以來并不是完全意義上的虛位總統(tǒng)，而是擁有制衡內閣的權力?；厮菀酝?，20世紀90年代初期，厄扎爾總統(tǒng)和德米雷爾總理在出席1992年的黑海經濟合作峰會問題上出現爭執(zhí)。[注]Ibid., p. 10.再往前追溯，即便是“戰(zhàn)友加同志”的凱末爾總統(tǒng)和伊諾努(Ismet Inonü)總理之間也存在摩擦。1937年，即在凱末爾去世的前一年，伊諾努辭去總理一職，凸顯出兩人在執(zhí)政理念上的重大分歧。2001年2月19日，土耳其總統(tǒng)內杰代特·塞澤爾(Ahmed Necdet Sezer)和總理比倫特·埃杰維特(Bülent Ecevit)在國家安全委員會會議上的分歧引發(fā)的政治危機加劇了經濟危機的程度，這也為之后正發(fā)黨的上臺帶來了機遇。需要指出的是，這兩位領導人同屬左翼政治立場，但即便如此仍然無法避免“二元領導”體制帶來的權力之爭，更不用說2002年正發(fā)黨上臺后分屬不同陣營的總統(tǒng)塞澤爾和總理埃爾多安之間展開的更為激烈的交鋒了。

第三，議會制下軍隊和文官政府的關系一直難以理順。土耳其軍隊一直是世俗主義的堅定捍衛(wèi)者，每當土耳其陷入政治混亂、經濟崩潰、社會動蕩、聯合政府無能為力之時，民眾總是寄希望于軍方進行干預，重新將土耳其引領至正確的道路上。然而，頻繁的軍隊干政既極大地損害了軍隊的形象，也給土耳其的民主化進程蒙上了揮之不去的陰影，使之成為加入歐盟的攔路虎。[注]George S. Harris, “Military Coups and Turkish Democracy, 1960-1980,” Turkish Studies, Vol. 12, No. 3, 2011, pp. 203-213。關于2016年未遂軍事政變后土耳其文官政府與軍隊的關系，參見Metin Gurcan and Megan Gisclon, From Autonomy to Full-Fledged Civilian Control: The Changing Nature of Turkish Civil-Military Relations after July 15, IPC-Mercator Policy Brief, August 2016。值得注意的是，土耳其的軍事政變與新憲法的制定也有著密切關系，1960年政變后頒布了1961年憲法，1980年政變之后頒布了1982年憲法，而2017年的修憲公投也與2016年爆發(fā)的未遂軍事政變息息相關。[注]Ergun ?zbudun, “Turkey’s Search for a New Constitution,” Insight Turkey, Vol. 14, No. 1, 2012, pp. 39-50.軍隊就如同“達摩克利斯之劍”一般始終高懸在文官政府的頭上，使土耳其軍政關系長期充滿脆弱性。從這個角度來說，土耳其實行總統(tǒng)制也有一勞永逸地解決軍隊干政問題的目的。

三、 從議會制到總統(tǒng)制： 正發(fā)黨的政治改革之路

2016年未遂軍事政變爆發(fā)后，正發(fā)黨及埃爾多安的權力得到極大加強，正發(fā)黨政府認為推行總統(tǒng)制的時機已經成熟，于是提出了更為具體的總統(tǒng)制改革議案。在民族行動黨的支持下，正發(fā)黨政府向議會提交了一項包含21項條款的憲法修正案(最終通過了18項)，希望通過修憲達到擴大總統(tǒng)權力的目的。這是自20世紀70年代以來第一份有實質內容的總統(tǒng)制修正案，也是土耳其歷史上修改幅度最大、涵蓋范圍最廣、文官政府首次獨立提出的憲法修正案，對土耳其的國家政體和國家權力結構產生了深遠影響。[注]Atilla Yayla, “What Will the Aftershocks of Turkey’s April 16 Referendum Be?,” The New Turkey, April 12, 2017, http://thenewturkey.org/what-will-the-aftershocks-of-turkeys-april-16-referendum-be/，登錄時間：2017年5月2日。

第一，這是土耳其歷史上修改幅度最大的憲法修正案。此前土耳其已在1961年、1982年、1987年、1988年、2007年和2010年先后進行過六次修憲公投，除1961年和1982年是軍事政變后圍繞新憲法進行公投外，其余四次公投均是對憲法的小規(guī)模修補，例如1987年是就政黨領導人回歸政壇進行公投，1988年是就提前一年舉行地方選舉進行公投，2007年是就總統(tǒng)直選進行公投，2010年是就以歐盟為標準的憲法修正案進行公投。[注]Hatem Ete, Nuh Ylmaz and Kadir üstün, “Turkey’s Constitutional Referendum of 2010 and Insights for the General Elections of 2011,” SETA Policy Report, Feburary 2011.在這六次公投中，除1988年公投失敗外，其余五次均獲得了順利通過。

第二，這是土耳其歷史上涵蓋范圍最廣的憲法修正案。最終獲得通過的18條憲法修正案全面覆蓋了行政、立法、司法和總統(tǒng)權力等國家基本制度的各個方面。首先，在行政權方面，由議會制改為總統(tǒng)制將使總統(tǒng)集內閣與總理的權力于一身，而且總統(tǒng)可以擁有黨派歸屬。其次，在立法權方面，議員數量從550名增加到600名，議員候選人年齡從25歲放寬至18歲，議會將集中于立法事務，同時規(guī)定今后議會選舉和總統(tǒng)選舉同時舉行。最后，在司法權方面，取締軍事法庭并將其職能并入普通法庭，改革憲法法庭大法官人數及任命辦法，改革最高法官和檢察官委員會人數及任命辦法。[注]“The 2017 Constitutional Referendum in Turkey,” Daily Sabah Center, April 2017.

第三，這是土耳其歷史上首次由更為獨立的文官政府提出的憲法修正案。為何要特別指出“獨立”，是由于以往的憲法修正案都是由作為監(jiān)國者的軍方或者軍方所支持的文官政府提出的，軍方及其支持者對于憲法修正案的內容具有極強的塑造力，而2017年憲法修正案是由正發(fā)黨和民族行動黨共同提出的，此時正發(fā)黨政府在經過了2016年未遂軍事政變后已經將軍隊基本馴服。[注]Atilla Yayla, “What Will the Aftershocks of Turkey’s April 16 Referendum Be?”.因此，這可被視為文官政府的重大勝利，會對理順軍隊和文官政府的關系帶來實質性影響。

不過，此次18條憲法修正案除上述“變化”之外，還有“不變”的一面，即土耳其的世俗主義國家性質并沒有改變，這也是民族行動黨選擇支持正發(fā)黨的重要基礎。具體來說，1982年憲法[注]土耳其1982年憲法中關于土耳其政體和國體的相關條款主要體現在：(第一條)土耳其為共和國。(第二條)土耳其共和國是一個民主的、非宗教的、社會的法治國家。(第四條)本憲法第一條關于國體為共和國的規(guī)定，第二條關于共和國的特征的規(guī)定以及第三條的規(guī)定均不得修改，也不得動議修改。(第七條)立法權屬于代表土耳其全體國民的土耳其大國民議會。此項權力不得委托。(第八條)行政權及其職能由共和國總統(tǒng)和內閣依照憲法和法律行使。(第九條)司法權由獨立法院以土耳其人民的名義行使。第一條的“共和國”，第二條的“民主”、“非宗教”，第四條規(guī)定中對以上三條的“不得修改”等內容，已經對土耳其的政體進行了硬性規(guī)定，即“議會共和制”或“一院制代議制民主制”不能改變。2017年的修憲公投條款內容改動也不涉及上述三條，但在第八條中刪掉了“和內閣”三個字，而正是這一改動使得以往具有象征地位的總統(tǒng)擁有了所有行政權。[注]關于2017年修憲條款與1982年憲法的詳細對比，參見 “Unofficial Translation of the Amendments to the Constitution,” Council of Europe, Venice Commission, No. 875, February 2, 2017.這可以從最近兩屆內閣成員的組成上一窺土耳其政治權力的變遷。土耳其第65屆內閣(2016年5月至2018年7月)成員由1名總理和26名部長組成，總理負責組閣，并向議會負責；第66屆內閣(2018年7月至今)成員由1名總統(tǒng)、1名副總統(tǒng)和16名部長組成，輔助總統(tǒng)施政的還包括9個相關委員會、4個相關辦公室和8個相關機構，總統(tǒng)負責組閣，向人民直接負責，所有行政力量向總統(tǒng)負責。[注]Mehmet Zahid Sobac, Nebi Mi and ?zer K?seoglu, “Turkey’s New Government Model and the Presidential Organization,” SETA Perspective, No. 45, July 2018.關于議會的職責，2017年修憲公投條款中刪除了議會有權“審查部長理事會及各部部長、授權部長理事會、在某些事項上簽署有法律效力的命令”等內容，使得議會的權力被大幅削減。

正發(fā)黨政府之所以能夠實現從議會制到總統(tǒng)制的政治體制轉型，與2007年的修憲公投、2014年的總統(tǒng)直選和2016年的未遂軍事政變有密切的關系。[注]S. Erdem Ayta?, Ali ?arkolu and Kerem Yldrm, “Taking Sides: Determinants of Support for a Presidential System in Turkey,” South European Society and Politics, Vol. 22, No. 1, 2017, pp. 1-20.

第一，2007年修憲公投使得土耳其總統(tǒng)直選成為可能。2007年土耳其在經歷了議會前兩輪投票的失利、軍隊的網絡政變(E-coup)、阿卜杜拉·居爾(Abdullah Gül)放棄總統(tǒng)候選人資格、提前舉行議會選舉、再度提名居爾為總統(tǒng)候選人的多輪博弈之后，才最終選出了總統(tǒng)。[注]Zeyno Baran, Torn Country: Turkey between Secularism and Islamism, Stanford: Hoover Institution Press, 2010, pp. 61-62.在此過程中，土耳其民眾深切感受到總統(tǒng)選舉的艱難，及其對土耳其政治穩(wěn)定的嚴峻挑戰(zhàn)，因此對2007年的總統(tǒng)直選修憲公投表示支持，其中還規(guī)定總統(tǒng)的任期將由7年變?yōu)?年，并可以連任。

第二，2014年的首次總統(tǒng)直選使得土耳其事實上進入了半總統(tǒng)制。2014年8月10日，埃爾多安以51.8%的得票率贏得了土耳其歷史上第一次總統(tǒng)直選。隨后，原外交部長艾哈邁德·達武特奧盧(Ahmet Davutolu)接替埃爾多安擔任正發(fā)黨主席和土耳其總理，而埃爾多安曾經的親密戰(zhàn)友居爾則被排除在權力核心之外。不過，2016年5月達武特奧盧突然宣布辭職，正發(fā)黨主席及總理職位交由比納利·耶爾德勒姆(Binali Yildirim)接任。這反映出總統(tǒng)直選引發(fā)的新問題，即如何理順經過直選上臺的總統(tǒng)與經過議會選舉的總理之間的權力分配。事實上，由于達武特奧盧、耶爾德勒姆與埃爾多安均屬于同一陣營，來自同一政黨，且正發(fā)黨掌控議會，因此議會無法對埃爾多安進行有效的權力制約，使得埃爾多安成為事實上的實權總統(tǒng)和國家所有事務的最終決策者，而這些新變化未能在之前的憲法中得到明確體現。

第三，2016年爆發(fā)的未遂軍事政變進一步催生了土耳其民眾對政治強人的需求。[注]關于2016年7月15日土耳其爆發(fā)的未遂軍事政變，參見Muhittin Ataman, “July 15 Coup Attempt in Turkey: Context, Causes and Consequences,” SETA Publications, No.23, 2017；“July 15: Gülenist Coup Attempt,” Daily Sabah Centre for Policy Studies, July 2016。2016年的未遂軍事政變將土耳其國家治理架構的脆弱性暴露在世人面前。政變之后，土耳其連續(xù)實行緊急狀態(tài)，將打擊“居倫運動”上升為內政外交的首要事務，并對軍隊、警察、司法、教育等機構進行整肅，各大政黨更是不斷肅清本黨內部的“居倫運動”分子，與“居倫運動”過從密切的民眾也要設法洗清嫌疑，由此造成土耳其國內人人自危和社會嚴重撕裂的局面。與此同時，未遂政變后土耳其國內暴恐事件頻發(fā)、周邊國家?guī)鞝柕氯肆α酷绕?、俄羅斯大使在土遇刺等一系列重大事件的發(fā)生，使得土耳其國內安全局勢趨向惡化。在此背景下，一貫我行我素、敢言敢為、具有雄心抱負的埃爾多安成為民眾尋求穩(wěn)定的希望所在，這成為總統(tǒng)制修憲公投得以成功的重要背景因素。

四、 機遇與挑戰(zhàn)： 土耳其總統(tǒng)制的未來

2018年6月24日，埃爾多安在提前一年半舉行的總統(tǒng)大選中取得勝利，成為土耳其總統(tǒng)制開啟之后的首位總統(tǒng)。盡管存在各種爭議，但土耳其從議會制到總統(tǒng)制的轉變是通過民主選舉方式做出的政治選擇，經過了人民的背書，具有合法性。總統(tǒng)制的開啟夯實了埃爾多安的權力，也為正發(fā)黨推動土耳其深入變革、打造“新土耳其”提供了機遇，在此過程中其內政外交也會發(fā)生相應變化?！鞍柖喟蚕Ｍ蛟煲恢Ц就粱?、更少受制于美國、更忠誠于他的新精英隊伍，以便實施更獨立于美國和歐洲的內外政策。”[注]郭長剛：《土耳其修憲公投背后的政治追求》。

從內政方面來看，第一，在個人層面，埃爾多安的權力將繼續(xù)得到加強。實際上，埃爾多安在此之前并沒有外界想象的那么強大，他的執(zhí)政地位在2013年夏季發(fā)生的加齊公園事件中出現過松動，隨后其強人形象在2013年12月17日的腐敗案丑聞中面臨崩塌，2015年兩次議會選舉讓埃爾多安心驚不已[注]關于2015年6月土耳其的第一次議會選舉，參見“Elections in Turkey: 2015 Grand National Assembly Elections,” International Foundation for Electoral Systems, Washington, D.C., 2015；關于2015年11月第二次議會選舉，參見“Elections in Turkey: November 1 Grand National Assembly Elections,” International Foundation for Electoral Systems, Washington, D.C., 2015。，2016年的“七·一五”未遂軍事政變更是讓埃爾多安陷入生命危在旦夕的境地。第二，在正發(fā)黨層面，埃爾多安逐漸回歸正發(fā)黨，并對正發(fā)黨進行內部整頓，提升了對政黨的控制力。[注]根據土耳其1982年憲法，總統(tǒng)不得有任何政黨隸屬，這也是眾多政黨的創(chuàng)立者一旦離開政黨并當選總統(tǒng)之后就很難再控制政黨、政黨影響力迅速走弱的重要原因。根據2017年憲法修正案，土耳其總統(tǒng)可以有政黨隸屬關系。第三，在政黨政治層面，土耳其政黨間的競爭仍然會在議會中繼續(xù)上演，但主要大黨均面臨內部危機和外部重組的嚴峻形勢。第四，在國內秩序層面，短期內土耳其內部分裂明顯加劇，但從長期看終將趨于穩(wěn)定。此次總統(tǒng)選舉意味著總統(tǒng)制的討論塵埃落定，正發(fā)黨將集中精力進一步打擊“居倫運動”勢力，并努力推動土耳其的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

從外交方面來看，第一，土耳其的戰(zhàn)略目標將會更加清晰。在議會制下，由于政府更迭頻繁，土耳其的外交事務往往缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃和目標定位，而在總統(tǒng)制下，總統(tǒng)將有機會連續(xù)執(zhí)政10年，這為制定和執(zhí)行連貫、清晰、明確的外交政策奠定了基礎。[注]Ali Yasin Serdar, “Turkish Foreign Policy under the New Presidential System,” Daily Sabah, April 15, 2017, https://www.dailysabah.com/op-ed/2017/04/15/turkish-foreign-policy-under-the-new-presidential-system，登錄時間：2017年5月2日。第二，土耳其的外交決策將會更有效率。實行總統(tǒng)制之后，土耳其的外交決策權將收歸總統(tǒng)及其內閣團隊，原來的總統(tǒng)和總理“二元”外交決策機制將不復存在。同時，科研院所、智庫和媒體的作用將會進一步凸顯。第三，土耳其的外交政策將會更加獨立。在總統(tǒng)制下，雖然土耳其的外交政策仍將繼續(xù)受到歐美等西方大國的掣肘，但這反而會進一步提升土耳其外交政策的獨立性以及“向東看”的步伐。

從議會制到總統(tǒng)制的轉變是土耳其自主選擇的政治發(fā)展道路，在為土耳其內政和外交變革帶來新機遇的同時，也意味著其變革之路不會一帆風順，仍將面臨多方面的重要挑戰(zhàn)。

第一，西方將會繼續(xù)以民主和獨裁的二分法評判埃爾多安，從外部對其施加壓力。正發(fā)黨是以改革者的形象登上土耳其政治舞臺的，其改革的對象是在政治、經濟、文化等各領域占據統(tǒng)治地位的世俗主義精英，目標是為貧窮、保守、被忽視和缺失發(fā)展機會的安納托利亞地區(qū)廣大民眾帶來福祉，這也正是正發(fā)黨能夠一直獲得較高民意支持，從而持續(xù)贏得選舉的根本原因所在，而這與西方媒體一貫塑造的埃爾多安的“獨裁者”形象相去甚遠。具有諷刺意味的是，權力的加固也可能逐步誘使正發(fā)黨染上土耳其政治文化的舊疾——威權、等級與暴力，而這卻是正發(fā)黨建黨之初所竭力破除的東西。

第二，總統(tǒng)制下的土耳其這艘巨輪將會駛向何方？是繼續(xù)堅持世俗化，還是向伊斯蘭道路前行，抑或維持宗教與世俗的平衡？建國初期的世俗化改革給土耳其帶來了重生，但也留下了一些“后遺癥”。最大的問題在于，世俗秩序是處于“中心”的世俗精英以一種強制、威權、自上而下的方式建立的，而處于“邊緣”的保守民眾的宗教情感和經濟需求往往受到忽視和壓制。但是經過十余年的連續(xù)執(zhí)政，埃爾多安和正發(fā)黨在成功遏制世俗主義力量的同時，并未有效地將國家導向更為健康的發(fā)展方向，仍然陷入“多元而無共識”的政黨政治之中，其暫時所維持的宗教和世俗的脆弱平衡也極易被打破。

第三，土耳其總統(tǒng)制的制度設計仍然存在瑕疵，容易出現“雙重合法性”的沖突。[注]所謂“雙重合法性”，是指總統(tǒng)系民選產生，具有最高的合法性，總統(tǒng)認為自己代表國家和人民；議會也是民選產生，議會同樣認為自己具有最高的合法性。如果總統(tǒng)與議會在政治上較為一致，就不容易產生沖突，如果不一致就往往意味著行政權與立法權之間的沖突甚至政治對抗。參見包剛升：《民主的邏輯》，北京：社會科學文獻出版社2018年版，第206-214頁。以2018年總統(tǒng)和議會“二合一”選舉為例，此次選舉結果并不能表明埃爾多安贏得全勝，雖然其在總統(tǒng)選舉中獲勝，但在議會選舉中是與民族行動黨結盟的情況下才取得勝利的，這意味著正發(fā)黨今后在立法問題上必須尋求民族行動黨的支持。鑒于土耳其國內政治斗爭的意識形態(tài)化特征明顯，各主要政黨多以意識形態(tài)為綱領行事，如民族行動黨與人民民主黨分別持有激進土耳其民族主義和庫爾德民族主義，幸福黨持有伊斯蘭主義，愛國黨持有左翼社會主義等意識形態(tài)，因此一旦當選總統(tǒng)與議會最大政黨隸屬于不同黨派，政府停擺仍是大概率事件。換言之，即便從議會制轉為總統(tǒng)制，土耳其根深蒂固的國家治理難題仍有可能無解。

正發(fā)黨在執(zhí)政的十余年間發(fā)動了一場“寂靜的革命”，但其政治實踐表明該黨仍然難以擺脫土耳其政治的痼疾。除正發(fā)黨之外，土耳其的老牌政黨、最大的反對黨共和人民黨對于土耳其的政治生態(tài)也未發(fā)揮出應有的建設性作用，該黨仍未能從革命性政黨轉變?yōu)閺娪辛Φ默F代政黨，也未能從威權主義傳統(tǒng)和強調族裔的意識形態(tài)中解脫出來。不過，在2018年的總統(tǒng)選舉中，共和人民黨的總統(tǒng)候選人穆哈萊姆·因杰(Muharrem Ince)表現非常突出，這也為正發(fā)黨的下次總統(tǒng)選舉敲響了警鐘。

五、 余 論

2018年6月24日舉行的土耳其總統(tǒng)和議會“二合一”選舉，不僅意味著總理一職將從土耳其政治舞臺上消失，而且對整個土耳其近現代史而言也具有深遠的意義。首先，此次選舉之后，土耳其結束了已實行百年的議會制，開啟了總統(tǒng)制這一嶄新的政治制度，可以說是土耳其“百年未有之變局”。其次，再度當選總統(tǒng)的埃爾多安將執(zhí)政到2023年，這意味著屆時他將連續(xù)執(zhí)政20年，從而一舉超越凱末爾連續(xù)執(zhí)政15年的記錄，成為土耳其共和國百年以來唯一比肩國父的領導人。最后，此次當選的總統(tǒng)擁有以往歷屆總統(tǒng)未曾有過的巨大權力，可以繼續(xù)擔任政黨領袖，可以任免內閣成員，而且隨著總理一職的廢除，總統(tǒng)和總理相互制衡的局面也已成為過去。

與2007年土耳其的總統(tǒng)選舉危機和2014年的總統(tǒng)直選相比，此次總統(tǒng)選舉標志著土耳其真正進入了歷史轉折點，對于埃爾多安、正發(fā)黨及其支持者來說，此次選舉后開啟的全新政治體制將為“2023愿景”的實現奠定重要基礎。雖然總統(tǒng)制已經正式開啟，埃爾多安已然大權在握，但這一全新的政治體制如何在政治實踐中真正落地，提高土耳其的執(zhí)政效率，確保政局穩(wěn)定，彌合社會分裂，以及推動“2023愿景”和“土耳其夢”的實現，換言之即如何發(fā)揮制度優(yōu)勢并贏得社會和民眾的認同與支持，仍面臨著眾多考驗與挑戰(zhàn)。

根據亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中提出的邏輯，世界各國之間最重要的差別不是政府的形式，而是政府實行有效統(tǒng)治的程度；新興國家的經濟發(fā)展并不必然會帶來政治上相應或同步的進展；經濟增長較快，人民生活水平提高幅度較大的新興國家，反倒在政治上更加動蕩不安，暴力頻繁，政變迭起，險象環(huán)生。[注][美]塞繆爾·P.亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海人民出版社2008年版，第III頁。那么作為新興經濟體的土耳其通過選舉方式實現了從議會制到總統(tǒng)制的政治體制轉型，其實是自主地選擇了自身的政治發(fā)展道路，這為土耳其通過建立強有力的政府實現政治穩(wěn)定與經濟發(fā)展奠定了基礎，也為世界尤其是中東地區(qū)的轉型國家效仿“新土耳其模式”提供了機遇。當然在此過程中土耳其仍將面臨眾多挑戰(zhàn)與不確定性，“新土耳其”的建構注定不會是一片坦途。