吳君媛

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

一、引 言

改革開放以來的四十年間，中國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，伴隨而來的是政府職能的轉(zhuǎn)向以及服務(wù)型政府建設(shè)的不斷深入，我國(guó)城市治理中的公共服務(wù)提供機(jī)制也在這一過程中受到了廣泛的關(guān)注和探討。城市治理的核心是政府向市民社會(huì)提供公共行政與公共服務(wù)［1］，而市政公用事業(yè)正是城市公共服務(wù)的重要組成部分。市政公用事業(yè)具有基礎(chǔ)性、公共性和外部性特征，因此在世界范圍內(nèi)各主要國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期大多是由政府投資興建并運(yùn)營(yíng)管理。隨著民營(yíng)化浪潮的興起，西方國(guó)家重新引入私人部門進(jìn)入市政公用事業(yè)領(lǐng)域，形成了公私合作制為主要內(nèi)容的制度變遷［2］。我國(guó)在改革開放后的城市化進(jìn)程中，為了解決市政公用事業(yè)發(fā)展所需的資金缺口和產(chǎn)品服務(wù)需求的問題，也開啟了公私合作治理的歷程，特許經(jīng)營(yíng)便是公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的主要發(fā)展模式。

相較于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式（以下簡(jiǎn)稱公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)）的實(shí)施盡管取得了可喜的進(jìn)展與一定成效，但由于制度環(huán)境、立法及政策制定現(xiàn)狀、相關(guān)參與者行為等多方面的原因，這一模式在理論和實(shí)踐上均存在著亟待探索并解決的問題。本文選取市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的第三方評(píng)估為視角切入，觀察并評(píng)析我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在第三方評(píng)估方面的相關(guān)規(guī)范現(xiàn)狀及存在的主要問題，探討第三方評(píng)估在市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式中存在的必要性，為明確第三方評(píng)估的法律地位并對(duì)相關(guān)規(guī)范的完善提出路徑參考。

二、當(dāng)前我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的問題管窺

自20世紀(jì)80年代一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革運(yùn)動(dòng)在全球范圍內(nèi)席卷以來，特許經(jīng)營(yíng)制度成為各國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中普遍采用的發(fā)展模式，以降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，提高市政公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，打破行政壟斷造成的績(jī)效不佳的迷思［3］。在我國(guó)，城市公用事業(yè)被學(xué)者稱為是“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一個(gè)堡壘”［4］，特許經(jīng)營(yíng)模式的引入和發(fā)展對(duì)于完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制意義重大。

我國(guó)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革事實(shí)上興起于20世紀(jì)90年代初期，在2008年金融危機(jī)之后的十年間得到了更大的發(fā)展。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是深化我國(guó)城市公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的重要內(nèi)容，在推行過程中也出現(xiàn)了一些成功的范例。然而由于經(jīng)驗(yàn)不足、配套制度不完善、社會(huì)公眾參與程度不高等原因，我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)在實(shí)踐中暴露出了一些問題。從宏觀的角度來看，當(dāng)前理論與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的弊端主要集中在以下四個(gè)方面。

（一）被特許人準(zhǔn)入條件及過程監(jiān)管缺位

公用事業(yè)具有公共性的典型特征，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是公私合作治理，因此特許經(jīng)營(yíng)者的準(zhǔn)入條件設(shè)定關(guān)乎公用事業(yè)的建設(shè)與后續(xù)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，其目的應(yīng)當(dāng)是使符合相關(guān)行業(yè)資質(zhì)要求的合格企業(yè)有條件、有機(jī)會(huì)通過公證有序的準(zhǔn)入程序進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而通過招投標(biāo)或其他競(jìng)爭(zhēng)性方式獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利［4］。遺憾的是，相關(guān)規(guī)范的不足暴露出了制度缺位的問題。在2015年4月頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）中，只在第17條對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件進(jìn)行了規(guī)定，而“相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好”等對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者的資質(zhì)要求的規(guī)定表述也顯得模糊而寬泛，缺乏明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外，《管理辦法》第17條第2款亦僅要求特許經(jīng)營(yíng)者的選擇應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律及行政法規(guī)關(guān)于內(nèi)外資準(zhǔn)入等方面的規(guī)定，對(duì)于其他方面內(nèi)容的規(guī)定持何種態(tài)度并不明朗。

制度缺位在實(shí)踐中暴露的弊端是市場(chǎng)準(zhǔn)入失序。有學(xué)者經(jīng)過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的失敗個(gè)案諸如湖北南漳自來水濁水事件以及蘭州威立雅水務(wù)特許項(xiàng)目水價(jià)頻繁上漲引發(fā)市民不滿的事件中，導(dǎo)火索正是在于政府選擇的特許經(jīng)營(yíng)者不適格，非專業(yè)企業(yè)并未在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)被有效過濾［3］。

無獨(dú)有偶，這一類事件同時(shí)反映出政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的建設(shè)及實(shí)施過程中并未有效發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。筆者在對(duì)《管理辦法》進(jìn)行分析的過程中，并未發(fā)現(xiàn)對(duì)政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂后的監(jiān)管責(zé)任作出規(guī)定的表述，而僅僅是將監(jiān)督管理責(zé)任賦予了被授權(quán)負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的“實(shí)施機(jī)構(gòu)”，而對(duì)于“定期監(jiān)測(cè)分析”的表述也顯得過于空泛，政府并非過程監(jiān)管信息公開的責(zé)任主體。政府在特許經(jīng)營(yíng)者確立后的具體實(shí)施過程中并不直接介入、主動(dòng)監(jiān)管，這意味著很難真正做到實(shí)時(shí)監(jiān)督，公私合作治理的理念難以得到充分的貫徹。

（二）定價(jià)機(jī)制與價(jià)格調(diào)控方法不科學(xué)

我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中存在的另一個(gè)問題在于定價(jià)機(jī)制設(shè)置的不合理以及價(jià)格調(diào)控不及時(shí)、不科學(xué)，折射出的問題是政府對(duì)公用服務(wù)及其產(chǎn)品的價(jià)格監(jiān)管失靈。價(jià)格失靈不僅損害特許經(jīng)營(yíng)者的利益，不利于社會(huì)資本的持續(xù)投入，還將損害消費(fèi)者權(quán)益，最終造成特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目運(yùn)作失敗，導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)，不利于公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)［5］。

具體來說，目前我國(guó)普遍采取的價(jià)格確定方法為成本加成計(jì)算法，但由于成本信息不透明、信息獲取嚴(yán)重不對(duì)稱，政府難以對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的真正成本進(jìn)行測(cè)算，導(dǎo)致成本失真，價(jià)格形成機(jī)制不合理。在實(shí)踐中暴露出的問題在于有些地方政府在確定特許經(jīng)營(yíng)者的過程中，唯價(jià)格因素是論，奉行“價(jià)低者得”的片面理念，往往導(dǎo)致在審查環(huán)節(jié)和價(jià)格判斷環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤，選擇了錯(cuò)誤的特許經(jīng)營(yíng)者，在運(yùn)營(yíng)過程中發(fā)生公共服務(wù)及其產(chǎn)品提供不到位、價(jià)格上漲引發(fā)公眾不滿等不良的連鎖反應(yīng)［6］。由于信息不對(duì)稱以及政府監(jiān)管責(zé)任的缺位，價(jià)格調(diào)控往往不及時(shí)，更加導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的進(jìn)展受阻。

（三）市場(chǎng)退出機(jī)制不規(guī)范

特許經(jīng)營(yíng)者缺乏明確有力的市場(chǎng)退出機(jī)制歷來是學(xué)者詬病的一大弊端。從現(xiàn)有規(guī)范層面上來看，在《管理辦法》中并沒有明確的關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)者怠于維護(hù)公用事業(yè)時(shí)退出市場(chǎng)的規(guī)定。而在實(shí)踐中，往往當(dāng)特許期限屆滿或發(fā)生有損公益的情形時(shí)，政府需要介入監(jiān)管并對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行評(píng)估甚至啟動(dòng)退出機(jī)制，以防止特許經(jīng)營(yíng)者退出市場(chǎng)時(shí)造成公共服務(wù)的中斷或公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量下降，損害社會(huì)公眾的利益。在實(shí)踐中，政府在應(yīng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者非正常退出時(shí)仍缺乏體系化的有效規(guī)制方案。除此之外，對(duì)于為了達(dá)到不正當(dāng)?shù)墨@利目的而取得公用事業(yè)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)后，不按協(xié)議履行義務(wù)甚至私自轉(zhuǎn)包他人牟取不當(dāng)利益的情況，現(xiàn)行《管理辦法》未制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案和懲罰機(jī)制，這在一定程度上也加劇了政府監(jiān)管失當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。

（四）政府職能定位不清，責(zé)任履行不到位

盡管當(dāng)前我國(guó)政府正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，但轉(zhuǎn)型期過程中對(duì)于自身在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式下的角色定位不清易導(dǎo)致職責(zé)劃分不明確、政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力等一系列問題，繼而造成監(jiān)管空白，在特許經(jīng)營(yíng)的許多環(huán)節(jié)上都可能出現(xiàn)問題。這不僅造成項(xiàng)目監(jiān)管上存在混亂和扯皮，也會(huì)使得特許經(jīng)營(yíng)者在實(shí)踐中面臨諸多的不確定性因素，影響政府承諾的穩(wěn)定性和有效性，進(jìn)而將制約政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的監(jiān)管、督促職能的充分發(fā)揮，對(duì)社會(huì)公共福利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。

（五）小結(jié)

上述四個(gè)方面的主要問題并非割裂地獨(dú)立呈現(xiàn)，其間存在不可忽視的共同內(nèi)因。事實(shí)上，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式中，從政府到特許經(jīng)營(yíng)者方面的確都各自存在著許多亟待解決的問題，二者都需要對(duì)上述四類弊端承擔(dān)一定的責(zé)任。筆者認(rèn)為，完善制度規(guī)范性、提升機(jī)制運(yùn)行的科學(xué)性是根本驅(qū)動(dòng)力。因此，筆者試圖站在制度本身的角度思考和解決制度衍生出的種種問題。

本文認(rèn)為，第三方評(píng)估的缺位和科學(xué)評(píng)測(cè)的缺失，是導(dǎo)致公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在運(yùn)作過程中出現(xiàn)種種與預(yù)期目標(biāo)不符的情況甚至南轅北轍的重要原因。反之，若能在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目決策、被特許人評(píng)估及選擇、價(jià)格判斷、過程監(jiān)管以及退出市場(chǎng)的全過程中引入第三方評(píng)估，將可以最大程度內(nèi)地有效彌補(bǔ)政府在專業(yè)程度上的不足，加強(qiáng)項(xiàng)目的客觀性和公正度，避免項(xiàng)目在實(shí)施過程中受到過多的外界影響［7］?？梢哉f，第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式中起到的正是這樣一種“畫龍點(diǎn)睛”的樞紐作用。筆者將在下文對(duì)第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式中的必要性和具體內(nèi)容展開論述。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)引入第三方評(píng)估的內(nèi)在機(jī)理

（一）公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)引入第三方評(píng)估的必要性

我國(guó)立法語境中并未對(duì)“公用事業(yè)”做出明確的概念界定。比較法上則一般將“公用事業(yè)”理解為“受公共利益影響的經(jīng)濟(jì)行業(yè)及其活動(dòng)”［4］。在我國(guó)國(guó)情下，公用事業(yè)一般指向關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)業(yè)已成為世界各國(guó)城市公共服務(wù)領(lǐng)域公私合作治理中被廣泛運(yùn)用的主要方式，旨在推動(dòng)社會(huì)公用資源的市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)以企業(yè)為代表的各種社會(huì)資本參與興辦公益事業(yè)，提供公共服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)的城市公共服務(wù)多元化供給體制［1］。以“政府授予某一私人組織向公眾出售其產(chǎn)品或服務(wù)權(quán)利”為內(nèi)涵的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度［8］，在引入我國(guó)后成了當(dāng)前市政公用事業(yè)深化市場(chǎng)化改革的重要路徑，促進(jìn)了競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)格局的形成，在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中功不可沒。但由于公用事業(yè)具有明顯的自然壟斷特性和服務(wù)的無差別性，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)地位愈發(fā)重要，因而其對(duì)降低成本、提高效率的要求比其他領(lǐng)域的要求更為迫切［9］。

從現(xiàn)實(shí)層面來看，實(shí)踐中公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域問的共性問題集中于項(xiàng)目運(yùn)行的低效率和對(duì)社會(huì)公共資源的浪費(fèi)。加之行政權(quán)力天然具有尋租和擴(kuò)張的傾向，專業(yè)第三方的介入能夠?qū)д卦S經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的科學(xué)走向，形成較為客觀、合理而科學(xué)的評(píng)估結(jié)果?？梢?，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域引入第三方評(píng)估不僅基于強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，還源自制度自身自我修復(fù)、自我完善的內(nèi)在動(dòng)力，具有深厚的理論根基。

（二）市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)場(chǎng)域中的第三方評(píng)估

1.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估的特定內(nèi)涵

第三方評(píng)估本質(zhì)上是一種外部評(píng)估，是與內(nèi)部評(píng)估相對(duì)的概念［10］。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府行政決策主要采取的是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部評(píng)估的方式，存在獨(dú)立性弱、結(jié)構(gòu)單一等固有缺陷，因而政府往往難以完全依靠?jī)?nèi)部評(píng)估對(duì)政策或規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估并做出決策［11］。在此背景下，為了完善公共政策評(píng)估模式，第三方評(píng)估應(yīng)運(yùn)而生。這種由獨(dú)立第三方客觀完成的專業(yè)評(píng)估最初被應(yīng)用在政府績(jī)效評(píng)估領(lǐng)域［7］，而后拓展到了公共政策的制定和決策過程中。

學(xué)界對(duì)第三方評(píng)估的概念內(nèi)涵看法并不統(tǒng)一，且多是從評(píng)估主體的角度通過界定“第三方”來對(duì)“第三方評(píng)估”的內(nèi)涵進(jìn)行描述。例如，認(rèn)為第三方評(píng)估是指由政策制定者與執(zhí)行者之外的多元化評(píng)估主體進(jìn)行的正式評(píng)估［12］。本文認(rèn)為，第三方評(píng)估主體是一個(gè)內(nèi)涵較為廣闊的概念，在不同的語境下有不同的具體表現(xiàn)形式。因此，認(rèn)識(shí)第三方評(píng)估的內(nèi)涵必須結(jié)合所探討的領(lǐng)域來進(jìn)行討論。

在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)域中，第三方評(píng)估不同于企業(yè)為提高決策科學(xué)性的帶有營(yíng)利性質(zhì)的第三方評(píng)估，也不同于政府為評(píng)估政策績(jī)效而開展的第三方評(píng)估，它特指與特許人及被特許人均不具有利益關(guān)系的獨(dú)立的第三方主體，在遵循公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定的前提下，依循法定程序，態(tài)度中立地利用自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)及獨(dú)立地位，運(yùn)用相關(guān)領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)手段，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的內(nèi)容、實(shí)施過程、被特許人選擇及實(shí)施結(jié)果進(jìn)行綜合評(píng)估，并通過評(píng)估意見及建議對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的評(píng)估模式。

2.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估的特殊性

理論上，第三方評(píng)估模式從產(chǎn)生的那一天起，就具有獨(dú)立客觀、專業(yè)水平高、評(píng)估技術(shù)先進(jìn)、評(píng)估意見權(quán)威等固有特點(diǎn)［7］17。第三方評(píng)估主體的獨(dú)立性是第三方評(píng)估主體的根本特征，也是第三方評(píng)估機(jī)制的核心要素，是第三方評(píng)估的客觀性及公正性等其他特質(zhì)得以彰顯的關(guān)鍵。這就意味著第三方評(píng)估主體不能是政府下設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)以及其他帶有行政色彩的社會(huì)組織或個(gè)人集合而成的群體，既要擁有自身獨(dú)立的決策權(quán)，又要保證資金來源的獨(dú)立。針對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中的第三方評(píng)估而言，第三方評(píng)估至少還應(yīng)當(dāng)具有以下三個(gè)方面的特征：

一是評(píng)估主體要掌握較為先進(jìn)的城市治理理念和更為成熟的公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理模式；二是評(píng)估主體要具有較為純熟的城市管理或公共管理方面的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)；三是評(píng)估主體必須具有相關(guān)市場(chǎng)的市場(chǎng)眼光和判斷能力，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)發(fā)育程度有充分的了解。除此之外，由于市政公用事業(yè)的直接消費(fèi)者和受益者是社會(huì)公眾，因此第三方評(píng)估主體應(yīng)具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和道德意識(shí)，以期能最大可能地在評(píng)估過程中體現(xiàn)和傳達(dá)公眾的愿望和訴求，發(fā)揮對(duì)行政行為的監(jiān)督約束作用，使第三方評(píng)估結(jié)果在確?？陀^性和專業(yè)性的前提下具有社會(huì)公信度，提升公眾滿意度，實(shí)現(xiàn)公共福利最大化。

3.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估的參與模式

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目具有基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，從政府決策到項(xiàng)目上馬、建設(shè)運(yùn)營(yíng)再到最終投入使用，時(shí)間跨度一般較大。在此期間內(nèi)往往涉及評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估程序、評(píng)估方法以及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等諸多復(fù)雜環(huán)節(jié)，第三方評(píng)估可以在全過程或部分環(huán)節(jié)發(fā)揮不同程度的導(dǎo)向作用［13］。當(dāng)前我國(guó)第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的參與模式主要存在以下幾種參與模式［13］。

其一，環(huán)節(jié)參與型。即政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的具體環(huán)節(jié)中片段式地引入第三方評(píng)估。在這種模式下，第三方評(píng)估并不全程參與到項(xiàng)目的完整過程中，政府只在其認(rèn)為的重點(diǎn)環(huán)節(jié)聽取第三方評(píng)估主體的專業(yè)評(píng)估意見。

其二，政府委托獨(dú)立評(píng)估型。即由政府委托獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施可行性進(jìn)行客觀的全面評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告，指出項(xiàng)目存在的問題并提出有針對(duì)性的實(shí)施意見和建議。此種類型的參與模式一般在對(duì)項(xiàng)目展開監(jiān)督檢查的環(huán)節(jié)中運(yùn)用。

其三，承接課題參與型。這種模式一般面向的第三方評(píng)估主體是高校專業(yè)人員或?qū)I(yè)研究機(jī)構(gòu)。由專業(yè)研究人員以課題研究的形式完成項(xiàng)目實(shí)施設(shè)計(jì)方案，確定科學(xué)的評(píng)價(jià)要素并向政府提交，目的是提升決策的科學(xué)性和專業(yè)性。

其四，是無委托的第三方主動(dòng)介入評(píng)估型。這種模式的最大特點(diǎn)是政府并未明確委托第三方評(píng)估，但第三方評(píng)估主體自身出于對(duì)公用事業(yè)的研究需要和公共事業(yè)的參與熱情，自發(fā)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施情況及后續(xù)影響展開評(píng)估，一般具有民間性、非正式性、學(xué)術(shù)性和中立性的顯著特點(diǎn)。

以上四種參與模式在具體的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中均有廣闊的發(fā)展前景和合理性，也在事實(shí)上都起到了彌補(bǔ)政府自我評(píng)估的缺陷、整合社會(huì)資源的客觀作用。不可回避的共性問題則在于，第三方評(píng)估發(fā)揮的作用整體較為有限，發(fā)揮效用呈現(xiàn)不連貫性，評(píng)估意見的采納程度和最終落實(shí)度不足。這也是制約我國(guó)當(dāng)前公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估機(jī)制發(fā)展和完善的瓶頸所在。

四、公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)引入第三方評(píng)估的現(xiàn)實(shí)依托

第三方評(píng)估作為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，是破解政府在決策與評(píng)估之間角色重疊問題的必要路徑。從現(xiàn)實(shí)層面上來看，第三方評(píng)估在推進(jìn)政府公共治理理念更新、提升公共服務(wù)綜合績(jī)效等方面也符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)需要，具備有力的現(xiàn)實(shí)依憑。

（一）第三方評(píng)估是實(shí)現(xiàn)善治的正向舉措

1.第三方評(píng)估是減少內(nèi)部人控制的有效機(jī)制

當(dāng)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)在自由放任主義盛行導(dǎo)致市場(chǎng)失靈后的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，凱恩斯主義倡導(dǎo)下的政府干預(yù)主義進(jìn)入公眾視野，政府的作用被提升到了重要位置。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下僵化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式、權(quán)力尋租和巨大的社會(huì)資源浪費(fèi)表明，不加以監(jiān)督和制度約束的行政權(quán)力同樣會(huì)出現(xiàn)失靈以及后續(xù)種種弊病?！暗谌I(lǐng)域”正是在政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都存在著不同程度的失靈現(xiàn)象時(shí)產(chǎn)生的。具體到公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域而言，由于利益相關(guān)者眾多，公共責(zé)任邊界更容易模糊和混亂，由此產(chǎn)生的“搭便車”現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致政府和特許經(jīng)營(yíng)者雙方容易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”的問題，即更多地關(guān)注自身的利益訴求而有意無意地對(duì)公共福利造成損害，在實(shí)踐中常常表現(xiàn)為貪腐、項(xiàng)目管理的高成本、少規(guī)劃、低效率等弊端［14］。第三方評(píng)估機(jī)制的出現(xiàn)，可以有效減少“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，強(qiáng)化對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目利益相關(guān)者的約束力。

2.第三方評(píng)估是杜絕權(quán)力尋租的必然選擇

黨的十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中提到，要“推進(jìn)政事分開，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”，政府作為市政公共資源的管理者，天然具有尋租的傾向。因此，政府更應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回歸市政公用事業(yè)的公共性本質(zhì)［6］，從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施層面上杜絕行政權(quán)力尋租的可能性，堅(jiān)守價(jià)值底線。在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中引入獨(dú)立第三方進(jìn)行客觀評(píng)估并充分吸取第三方評(píng)估意見，是維護(hù)公共利益、防止權(quán)力尋租的重要途徑，能夠促使公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在合法合理的軌道上良性運(yùn)行，提高項(xiàng)目決策和實(shí)施程序的真實(shí)性和公正性，提升公共資源的使用效率和公共服務(wù)的供給水平。可見，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域引入第三方評(píng)估機(jī)制符合行政法倡導(dǎo)的“控權(quán)保民”的價(jià)值理念，最終有利于促進(jìn)行政理念和政府職能向著更加良好的方向轉(zhuǎn)變。

3.第三方評(píng)估為市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局形成提供了客觀助力

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式在全世界主流國(guó)家多年來蓬勃發(fā)展的情況表明，城市公共服務(wù)領(lǐng)域已體現(xiàn)出明顯的市場(chǎng)化、社會(huì)化趨勢(shì)［5］。公用事業(yè)在實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)模式之后，企業(yè)及其他社會(huì)組織等非行政主體開始進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，與公權(quán)力攜手開展城市公共治理，使公共服務(wù)的選擇空間和豐富程度得到了很大的拓展。由于公用事業(yè)覆蓋的大多是具有公益性的自然資源和公共資源等社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活必需品領(lǐng)域，具有不可替代性，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)主體是政府，與特許經(jīng)營(yíng)者之間在事實(shí)上呈現(xiàn)出管理與被管理的關(guān)系，因此公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)具有較之商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)更為濃厚的行政色彩［9］，更容易誘發(fā)寡頭壟斷、決策不公開透明等問題。隨著第三方評(píng)估機(jī)制的引入，可以攪動(dòng)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)這“一池春水”，激發(fā)潛在的特許經(jīng)營(yíng)者參與競(jìng)爭(zhēng)，使特許經(jīng)營(yíng)者必須更加重視自身的品牌美譽(yù)度，培育參與競(jìng)爭(zhēng)的比較優(yōu)勢(shì)。經(jīng)由第三方評(píng)估機(jī)制傳導(dǎo)而來的良性壓力，使公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的選取和監(jiān)管過程取得優(yōu)勝劣汰的效果，在客觀上促進(jìn)了整個(gè)市場(chǎng)煥發(fā)活力［15］。

（二）公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)全面引入第三方評(píng)估的緊迫性

近年來，第三方評(píng)估在我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估、立法評(píng)估、政策從落實(shí)督查評(píng)估等各種行政管理領(lǐng)域得到了越來越廣泛的運(yùn)用，也取得了較好的社會(huì)反響［13］?？梢哉f，第三方評(píng)估在我國(guó)雖然起步較晚，但發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，影響力日益顯現(xiàn)。

正是由于第三方評(píng)估在獨(dú)立性、公信度、評(píng)估結(jié)果的專業(yè)性等方面具有鮮明特點(diǎn)和獨(dú)到優(yōu)勢(shì)，為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域提供了內(nèi)部評(píng)估無法比擬的良性制約。隨著公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展，理論和實(shí)務(wù)界人士逐漸認(rèn)識(shí)到在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域全面引入第三方評(píng)估的緊迫性。但另一方面，第三方評(píng)估在我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中尚未到達(dá)在政府績(jī)效評(píng)估及立法評(píng)估等領(lǐng)域的發(fā)展程度，這一點(diǎn)從第三方評(píng)估相關(guān)的法規(guī)及政策性文件的分布領(lǐng)域來看也可見一斑。應(yīng)當(dāng)說，無論是相關(guān)規(guī)定還是具體實(shí)踐層面，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的第三方目前尚處于發(fā)展的初步階段，尚未形成成熟的運(yùn)作模式和完整的評(píng)估體系。相較于第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的必要性和可行性而言，現(xiàn)實(shí)發(fā)展程度不甚相符。

在下文中，筆者試圖從制度規(guī)范層面、政府層面、評(píng)估主體層面以及第三方評(píng)估模式自身三個(gè)方面對(duì)第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域面臨的問題進(jìn)行進(jìn)一步的梳理與探討。

五、第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的困局

由于我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制尚不成熟，相關(guān)主體對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)識(shí)尚不充分，第三方評(píng)估機(jī)制自身不夠完善等原因，第三方評(píng)估在當(dāng)前實(shí)踐中面臨著許多政府內(nèi)部評(píng)估未曾遭遇過的困難。這些不利因素對(duì)第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的推廣構(gòu)成了明顯制約，亟待理論界與實(shí)務(wù)界進(jìn)一步研究和解決。

（一）規(guī)范層面：相關(guān)制度缺乏強(qiáng)有力保障

當(dāng)前我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的第三方評(píng)估的直接規(guī)定是《管理辦法》第11條。一方面，該條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的提出部門可以委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)開展評(píng)估。除此之外，《管理辦法》再未對(duì)第三方評(píng)估做出進(jìn)一步的規(guī)定和闡釋，對(duì)于“相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)”的具體內(nèi)涵缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。

《管理辦法》第11條將第三方評(píng)估作為一種選擇權(quán)利賦予了項(xiàng)目提出部門，這意味著第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域并不具有實(shí)施的強(qiáng)制力，在實(shí)踐中就很容易被政府“束之高閣”。實(shí)踐中，在地方政府層面上制定的具體實(shí)施意見中，也多見此類表述，第三方評(píng)估的現(xiàn)實(shí)參與模式大多是受項(xiàng)目提出部門的委托制訂項(xiàng)目實(shí)施方案，基本處于自發(fā)或半自發(fā)的狀態(tài)?？梢?，第三方評(píng)估在制度規(guī)范層面上尚未獲得強(qiáng)制力保障，法律地位不高，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)踐中也很難得到真正有效的推廣。

（二）政府層面：對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果的接納度不高

由于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估在制度上并沒有獲得明確的法律地位，制度上的缺失反映在政府操作層面的明顯問題是政府缺乏對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果的有效接納。而項(xiàng)目提出部門、評(píng)估委托方及被評(píng)估對(duì)象對(duì)第三方評(píng)估報(bào)告所反映出的問題和提出的意見建議的反饋和接納程度，又直接關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施主體的選擇以及實(shí)施進(jìn)程的深入推進(jìn)［16］。由于第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域處于附屬地位，導(dǎo)致政府很難真正重視第三方評(píng)估的結(jié)果，對(duì)評(píng)估報(bào)告也缺乏認(rèn)真、深入的研究，只是將其作為決策的參考標(biāo)準(zhǔn)之一，沒有引起足夠的重視。一言以蔽之，第三方評(píng)估的實(shí)效性較差，評(píng)估結(jié)果與實(shí)際工作之間并未建立起有效的銜接、轉(zhuǎn)換和督促機(jī)制，諸多評(píng)估建議可能并未付諸實(shí)施，因此第三方評(píng)估對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的法治化建設(shè)的推動(dòng)力明顯不足。

（三）機(jī)制自身：評(píng)估體系不完善，評(píng)估深度不足

除了制度層面的缺陷和政府重視程度不足以外，第三方評(píng)估機(jī)制本身也存在進(jìn)一步優(yōu)化的改進(jìn)空間。具體來說主要存在以下幾點(diǎn)問題：

一是信息不對(duì)稱問題較嚴(yán)重，第三方評(píng)估所需信息采集難度較大、數(shù)據(jù)覆蓋不夠全面。在現(xiàn)實(shí)情況中由于數(shù)據(jù)獲取較為困難，因此往往由各被評(píng)估對(duì)象按要求報(bào)送數(shù)據(jù)材料，評(píng)估機(jī)構(gòu)采取現(xiàn)場(chǎng)查閱資料、抽查、評(píng)測(cè)、聽取匯報(bào)等等方式進(jìn)行，對(duì)于被評(píng)估主體關(guān)鍵的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、管理團(tuán)隊(duì)信息、治理情況等重點(diǎn)內(nèi)容，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在缺乏制度保障的情況下很難獲取，加劇了數(shù)據(jù)分析結(jié)果失真的可能性。

二是第三方評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不明確、不系統(tǒng)。這源自以《管理辦法》為代表的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件對(duì)第三方評(píng)估機(jī)制的規(guī)范性規(guī)定的缺失，導(dǎo)致第三方評(píng)估主體在評(píng)估時(shí)受自身的專業(yè)程度和評(píng)估水平的影響較大，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的把握受主觀因素的影響較大，容易出現(xiàn)評(píng)估結(jié)果良莠不齊的現(xiàn)象；評(píng)估規(guī)范客觀標(biāo)準(zhǔn)的缺失，還容易導(dǎo)致第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)往往只能依據(jù)政府委托方的評(píng)估要求來制定具體的評(píng)估指標(biāo)，難以充分反映公共意見及公眾滿意度，無法充分實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估在獨(dú)立性、客觀性要求的初衷。

三是第三方評(píng)估主體的選擇標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，缺乏復(fù)合性和競(jìng)爭(zhēng)性。例如，單純由學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)擔(dān)任第三方評(píng)估主體時(shí)，往往偏重宏觀評(píng)估，方法較為傳統(tǒng)，實(shí)踐數(shù)據(jù)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)較缺失，欠缺可操作性；而單純由專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，往往采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本—效益分析方法，對(duì)社會(huì)效果與公共影響的分析不夠深入，受評(píng)估主體自身的主觀偏好影響過大［14］。從政府層面而言，第三方評(píng)估機(jī)制常常落于形式主義的窠臼，并不重視在全社會(huì)范圍內(nèi)扶持、培育多元化的成熟第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)育程度不足，也在一定程度上造成了第三方評(píng)估機(jī)制難以深入推行。

六、第三方評(píng)估在比較法上相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

“他山之石，可以攻玉”。發(fā)達(dá)國(guó)家在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中引入第三方評(píng)估機(jī)制的時(shí)期較早、發(fā)展亦更為成熟。從美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭、日本和加拿大等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，業(yè)已形成了適應(yīng)本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估體系及制度規(guī)范［7］。盡管我國(guó)在歷史傳統(tǒng)、社會(huì)文化心理、基本國(guó)情等各方面都與上述國(guó)家存有較大差異，但梳理和總結(jié)第三方評(píng)估在國(guó)外公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)第三方評(píng)估的制度建設(shè)和現(xiàn)實(shí)適用仍然具有重大的啟發(fā)價(jià)值。經(jīng)過梳理，第三方評(píng)估在國(guó)外的發(fā)展過程中至少有以下經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

一是政府層面的大力支持與主動(dòng)推進(jìn)，以英國(guó)為典型代表。英國(guó)政府通過削減公共支出、提高政府在公用事業(yè)領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品的產(chǎn)出質(zhì)量，推動(dòng)政府管理的現(xiàn)代化建設(shè)，引入第三方評(píng)估挽救政府的管理危機(jī)及信任危機(jī)，使第三方評(píng)估從政府層面率先得以大力推行，進(jìn)而得以持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。

二是重視第三方評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，并通常能夠在公共治理過程中加以體現(xiàn)，第三方評(píng)估結(jié)果能夠影響甚至決定特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的整體走向。具體來說，政府將第三方評(píng)估結(jié)果直接與被評(píng)估主體的獎(jiǎng)懲掛鉤；與財(cái)政預(yù)算支持、自主建設(shè)空間相關(guān)聯(lián)；根據(jù)第三方評(píng)估報(bào)告中體現(xiàn)出的項(xiàng)目運(yùn)行問題及相應(yīng)建議制定解決方案并督促特許經(jīng)營(yíng)者整改、落實(shí)，有效地提高了第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中的地位及權(quán)威性。

三是重視對(duì)專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的培育，在這一方面的典型代表是美國(guó)。美國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在組織、專業(yè)程度以及評(píng)估水平等方面均處于領(lǐng)先地位，公益性非政府組織、學(xué)院研究機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)中的專業(yè)評(píng)估組織十分發(fā)達(dá)。值得一提的還有依法成立但獨(dú)立于政府的評(píng)估組織，作為第三方評(píng)估主體的重要組成部分，如總審計(jì)署、公共行政研究院、政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)等，同樣擔(dān)負(fù)起外部監(jiān)督的職能。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)自身的完善程度，確保了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中第三方評(píng)估結(jié)果的可信度；多元化的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)相輔相成，互為參照，提升了評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。可見，成熟的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域第三方評(píng)估機(jī)制落實(shí)的重要保障。

四是注重加強(qiáng)評(píng)估機(jī)制的規(guī)范化、法制化建設(shè)。第三方評(píng)估制度的法制化建設(shè)是英國(guó)、美國(guó)、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家政府十分重視的領(lǐng)域。例如，早在1988年新西蘭頒布的《國(guó)家部門法》中就為第三方評(píng)估在市政公共部門評(píng)價(jià)中的引入奠定了法律基礎(chǔ)。美國(guó)聯(lián)邦政府也通過法案確立了第三方評(píng)估的永久性的法律框架，為政府部門在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的適用提供了立法支持。

五是評(píng)估過程完善，重視多種影響因素的相互作用，提升評(píng)估環(huán)節(jié)的科學(xué)性和評(píng)估的審慎性，強(qiáng)調(diào)跟蹤反饋。這在法國(guó)的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估中有很好的體現(xiàn)。以法國(guó)城市自來水的售價(jià)以及廢水處理價(jià)格的得出過程為例，水價(jià)由政府控制，但并不是僅由政府內(nèi)部評(píng)估獲得，而是由政府委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上經(jīng)過科學(xué)而詳盡的計(jì)算得出。在評(píng)估水價(jià)的過程中，法國(guó)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)有完整的評(píng)估流程控制，比如主要根據(jù)收支平衡原則，要綜合考慮服務(wù)的數(shù)量變化、市場(chǎng)形勢(shì)變化、政府財(cái)政支持投入的資金以及各項(xiàng)稅負(fù)情況等多個(gè)細(xì)小因素，在充分考慮各個(gè)環(huán)節(jié)的收支情況的基礎(chǔ)上確定價(jià)格。價(jià)格的變化和特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的報(bào)酬，由政府委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)按規(guī)定進(jìn)行定期復(fù)核，必要時(shí)還會(huì)引入仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)復(fù)核結(jié)果進(jìn)行仲裁監(jiān)督［17］。事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的跟蹤監(jiān)管，及時(shí)調(diào)整評(píng)估結(jié)果，確保第三方評(píng)估的準(zhǔn)確度和及時(shí)度。

七、我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估的改革路徑

“沉舟側(cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春”。不可否認(rèn)，第三方評(píng)估機(jī)制在我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中存在諸多的內(nèi)在局限。無論在制度層面還是具體操作層面上，我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中的第三方評(píng)估都面臨著亟待突破的瓶頸。但從第三方評(píng)估在世界范圍內(nèi)的整體發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能、實(shí)現(xiàn)善治的堅(jiān)決態(tài)勢(shì)來看，在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中引入第三方評(píng)估機(jī)制并不斷予以強(qiáng)化和完善是我國(guó)政府深化行政體制改革工作、加強(qiáng)治理創(chuàng)新的必然路徑。是故，筆者立足我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展實(shí)際，在分析和有選擇地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家已有的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出以下改革建議。

（一）正確認(rèn)識(shí)第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的作用

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)以公共部門為代表的消費(fèi)者利益集團(tuán)與私人部門為代表的運(yùn)營(yíng)者利益集團(tuán)之間的結(jié)構(gòu)均衡，是公私合作治理的有益嘗試［3］。公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與其他領(lǐng)域一樣，同樣存在各種風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)除了源自公用事業(yè)本身的基礎(chǔ)性、公共性、外部性等特性之外，政府、特許經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者三類主體的人為因素以及不完善的制度本身也是風(fēng)險(xiǎn)的重要成因。

公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的行政行動(dòng)，需要規(guī)制者掌握充分的信息，具備過硬而良好的專業(yè)知識(shí)，就我國(guó)大多數(shù)行政機(jī)關(guān)而言，普遍存在規(guī)制能力不足的問題［18］。面對(duì)這種情況，對(duì)于政府而言，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到第三方評(píng)估進(jìn)入公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的必要性及具有的樞紐性作用，自覺樹立風(fēng)險(xiǎn)防范和化解意識(shí)，積極主動(dòng)建立第三方評(píng)估機(jī)制，通過確立第三方評(píng)估有效消解項(xiàng)目決策異化的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)公眾對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的參與度，保障決策的合理性，實(shí)現(xiàn)公共福利的最大化與提高行政效率之間達(dá)到平衡。

（二）厘清第三方評(píng)估的法律屬性，設(shè)置評(píng)估義務(wù)

前面已分析，第三方評(píng)估在我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域難以得到廣泛推行的原因之一在于相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)。第三方評(píng)估尷尬的法律屬性不僅體現(xiàn)在中央政府出臺(tái)的《管理辦法》第11條中得不到明確認(rèn)可，在地方政府層面上也是寬泛而含糊。第三方評(píng)估的法律屬性不明是導(dǎo)致政府在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的決策過程中對(duì)第三方評(píng)估的認(rèn)知把握不準(zhǔn)的重要原因。在政府的現(xiàn)代化治理意識(shí)尚不完全到位、引入第三方評(píng)估的主動(dòng)性不足的情況下，第三方評(píng)估的適用空間的確十分有限。

可喜的是，我國(guó)政府開始關(guān)注這個(gè)問題，比如安徽省發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的意見》中對(duì)第三方評(píng)估的法律屬性及地位給出了明確的表述，要求“對(duì)于各級(jí)政府確定的重大項(xiàng)目，項(xiàng)目提出部門應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)開展可行性評(píng)估”，明確將第三方評(píng)估納入了重大特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的決策和實(shí)施過程中，對(duì)政府行為進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范和要求。但仍有不足之處，比如對(duì)“重大項(xiàng)目”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏進(jìn)一步規(guī)定，給了政府過大的主觀性裁量空間；對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)制的資金保障和財(cái)政支持內(nèi)容也未作出規(guī)定，容易在實(shí)施過程中出現(xiàn)偏差。

基于上述現(xiàn)實(shí)情況，考慮第三方評(píng)估對(duì)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的必要作用和重要意義，筆者建議對(duì)《管理辦法》第11條做出相應(yīng)修改，將“可以委托”明確修改為“應(yīng)當(dāng)委托”，并對(duì)第三方評(píng)估主體介入特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的時(shí)間節(jié)點(diǎn)補(bǔ)充做出明確規(guī)定。比如，將《管理辦法》第11條修改為“項(xiàng)目提出部門應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目前期決策階段，最遲至特許經(jīng)營(yíng)者確定向社會(huì)公示前，委托具有相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)開展特許經(jīng)營(yíng)評(píng)估”；并在其后補(bǔ)充對(duì)“相應(yīng)能力和經(jīng)驗(yàn)”的進(jìn)一步闡釋，包括第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)要求、獨(dú)立性要求等內(nèi)容，旨在將第三方評(píng)估設(shè)定為政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域決策過程中必須充分履行的前置義務(wù)。

同時(shí)，《管理辦法》中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府原則上應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中采納第三方評(píng)估報(bào)告中的意見或建議，并在公示環(huán)節(jié)將對(duì)第三方評(píng)估的具體采納情況一并向社會(huì)公示，接受公眾監(jiān)督?？紤]第三方評(píng)估也可能出現(xiàn)失靈的情況，筆者認(rèn)為可以為政府預(yù)留適當(dāng)?shù)淖杂刹昧靠臻g，即規(guī)定當(dāng)出現(xiàn)政府認(rèn)為不宜采納第三方評(píng)估結(jié)果的情況時(shí)，政府應(yīng)主動(dòng)向上級(jí)部門及第三方機(jī)構(gòu)書面說明未采納的原因，并通過公開渠道向社會(huì)公示。

上述方案能夠強(qiáng)化第三方評(píng)估的義務(wù)性規(guī)定，確保第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的決策過程中切實(shí)發(fā)揮作用。通過政府對(duì)第三方評(píng)估結(jié)果的有效接納，使第三方評(píng)估不僅僅是一種決策衡量和參考工具，更應(yīng)成為政府完善治理的有力保障［19］。

（三）細(xì)化完善評(píng)估內(nèi)容，加大對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的扶持力度

針對(duì)第三方評(píng)估內(nèi)容不充分、評(píng)估不系統(tǒng)的問題，筆者認(rèn)為根源在于《管理辦法》第12條的規(guī)定不夠科學(xué)完善。一方面，第12條將第三方評(píng)估局限于對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的“可行性”進(jìn)行評(píng)估，忽視了第三方評(píng)估還應(yīng)在項(xiàng)目的公共福利實(shí)現(xiàn)程度以及公眾滿意度等方面有所作為，對(duì)第三方評(píng)估的作用理解過于片面。另一方面，第12條采用的是列舉式的表述方法，難以囊括全面的評(píng)估指標(biāo)體系，例如特許經(jīng)營(yíng)者風(fēng)險(xiǎn)承受能力的大小以及本身的財(cái)務(wù)狀況、內(nèi)部治理、社會(huì)責(zé)任履行情況等項(xiàng)目均未得到體現(xiàn)。《管理辦法》第12條的局限性制約了評(píng)估體系的發(fā)展和完善程度。

因此，筆者建議對(duì)《管理辦法》第12條一并做出修改：一是增設(shè)兜底性條款，擴(kuò)大第三方評(píng)估報(bào)告的發(fā)揮空間；二是將“特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估”的表述改為“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目第三方評(píng)估”，使更多的考量因素能夠被納入第三方評(píng)估的考察范圍；三是進(jìn)一步擴(kuò)展現(xiàn)有的七個(gè)第三方評(píng)價(jià)指標(biāo)，加入對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者自身情況、風(fēng)險(xiǎn)化解能力和社會(huì)責(zé)任履行情況的第三方評(píng)估要求；四是建議考慮出臺(tái)專門的《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)第三方評(píng)估指引》，對(duì)具體的評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估流程和評(píng)估結(jié)果在具體項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中的運(yùn)用加以指導(dǎo)性的規(guī)定和提示。

此外，政府應(yīng)積極發(fā)揮自身的宣傳動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，在全社會(huì)范圍內(nèi)重視對(duì)第三方評(píng)估的宣傳，鼓勵(lì)民間資本支持第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展、積極涉足第三方評(píng)估領(lǐng)域，積極培育和扶持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，為第三方評(píng)估機(jī)制的良性運(yùn)行提供有力支撐。

（四）改革模式，實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)全面參與

第三方評(píng)估堪稱是公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的關(guān)鍵樞紐和“凈化器”，不僅可以在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的具體決策和實(shí)施的某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮特定的作用，更可以在項(xiàng)目全過程中有力發(fā)揮監(jiān)督、約束的外部制衡作用。由于人力、物力、財(cái)力等成本方面的限制和其他諸多因素，我國(guó)政府在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估的全程覆蓋，但延伸第三方評(píng)估參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的時(shí)間和空間、打破常規(guī)的環(huán)節(jié)型參與模式的限制應(yīng)成為未來改革發(fā)展的方向。在當(dāng)前階段，可以考慮將第三方評(píng)估推廣引入項(xiàng)目實(shí)施過程的常態(tài)化監(jiān)管以及特許經(jīng)營(yíng)者非正常退出時(shí)的應(yīng)急方案實(shí)施過程中，發(fā)揮第三方評(píng)估的調(diào)節(jié)和及時(shí)引導(dǎo)作用。在未來各方面條件成熟時(shí)，嘗試逐步將第三方評(píng)估推廣至特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的全過程中，使第三方評(píng)估的作用得到全面發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的效益最大化。

八、結(jié) 語

第三方評(píng)估機(jī)制在我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的運(yùn)用、推廣和完善，是建立科學(xué)合理的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的重要一環(huán)。第三方評(píng)估在公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的積極適用，既能有效幫助社會(huì)公眾對(duì)政府治理水平和公用事業(yè)建設(shè)情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)和充分認(rèn)識(shí)，又能培育公眾有序參與公共治理的良好氛圍，激發(fā)民間資本投身公共服務(wù)事業(yè)，充分發(fā)揮行政權(quán)力外部監(jiān)督機(jī)制的效應(yīng)，最終指向的社會(huì)效應(yīng)是公共福祉得以更好、更全面地實(shí)現(xiàn)。

21世紀(jì)城市公共設(shè)施的創(chuàng)新一定是科技與網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)與管理相伴相生的系統(tǒng)性創(chuàng)新。伴隨著智慧城市趨勢(shì)下的城市公共事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施智能化進(jìn)程，無可回避的是我國(guó)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域亟待解決的諸多問題。第三方評(píng)估機(jī)制全面進(jìn)入公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域可以說是正當(dāng)其時(shí)。結(jié)合我國(guó)的社會(huì)發(fā)展實(shí)際，筆者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有規(guī)范的制度框架內(nèi)通過對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改和完善的方式，從制度層面和實(shí)施主體層面上幫助第三方評(píng)估盡快真正發(fā)揮出獨(dú)立性和科學(xué)性的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在實(shí)踐中逐漸解決我國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域存在的問題與不足。以公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域全面引入第三方評(píng)估為切入點(diǎn)，為我國(guó)法治政府建設(shè)的宏偉目標(biāo)提供助益。