倪東輝，程淑琴

（1.中共安徽省委黨校（安徽行政學院）信息技術中心，安徽 合肥 230022；2.安徽經(jīng)濟管理學院 國際貿(mào)易系，安徽 合肥 230031）

一、引 言

經(jīng)過反腐肅紀、四風整治、巡視督查等一系列活動，目前基層公務員的黨風、作風有了重大轉變，但也要看到一些基層公務員中還存在一些不良的傾向，衍生出新的問題。比如，一些推諉扯皮的現(xiàn)象沒有根除，不敢不愿擔責的現(xiàn)象開始萌生，工作中形式主義官僚主義依然存在；部分單位組織學習領會中央、省委省政府精神止于表面文章，惟上不惟實；懶政怠政職業(yè)倦怠現(xiàn)象時有發(fā)生，作風飄浮不愿意擔責任挑重擔。對基層公務員的管理除了加強宗旨教育、理想信念教育和強化政治紀律以外，還需要結合人力資源管理等學科進行科學的管理，通過設計合理的績效考核是一種公務員管理的有效手段。如何評價、激勵基層公務員是相當復雜的系統(tǒng)工程，在工作壓力加大，傳統(tǒng)的精神、物質激勵效用遞減的背景下，基層公務員群體中部分人員認為其收入與付出不匹配、責任和權力不對等，因此，部分基層公務員消極怠工、規(guī)避責任和矛盾，出現(xiàn)迷茫和懈怠，這既不利于工作的開展，也對創(chuàng)新考核工作提出新要求。從現(xiàn)實看，中國正經(jīng)歷著歷史上最大規(guī)模的制度創(chuàng)新，同時，正通過改革實現(xiàn)百年未有之變革。改革政策、制度創(chuàng)新都需要基層公務員發(fā)揮主動性創(chuàng)造力，以實現(xiàn)規(guī)范順暢的公共治理過程，為穩(wěn)定良好的社會經(jīng)濟發(fā)展作保障。為了強化基層公務員管理，必須對傳統(tǒng)績效考核進行創(chuàng)新，破解干部考核評價機制的沉疴，改進基層公務員考核方式，實現(xiàn)對基層公務員的激勵鞭策。

二、安徽省基層公務員隊伍現(xiàn)狀與問題

安徽省委省政府高度重視基層公務員隊伍建設，但安徽地域文化、行政環(huán)境差異較大，雖然基層公務員中拼搏奉獻敢于擔當是主流，在基層公務員隊伍管理工作中也存在各類復雜的問題。為了深入了解基層公務員的工作和生活現(xiàn)狀，課題組通過對壽縣、繁昌、靈璧等縣區(qū)工作的公務員以及在安徽行政學院培訓的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、初任公務員、選調生等在基層工作的公務員進行走訪座談，發(fā)現(xiàn)基層公務員隊伍建設中存在一些問題，現(xiàn)將相關問題梳理如下。

（一）基層公務員年齡老化

基層的客觀條件很難吸引年輕的同志長期堅持在基層工作，導致許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍年齡結構逐漸老化。老化的年齡結構一方面無法滿足日益繁重的基層工作，也使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)知識更新迭代能力降低。近年來，隨著基層公務員招考、選調生等政策的實施，基層公務員的學歷層次有了改善，但是整體的知識素養(yǎng)仍然偏低，甚至很多公務員不能熟練掌握信息化辦公基本技能，工作方法和思維難以創(chuàng)新，常常沿用傳統(tǒng)僵化的工作手段，工作效率難以滿足基層工作需要，對需要深刻把握的“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等戰(zhàn)略理念難以學深學透。

（二）基層工作的現(xiàn)實困境

被調查對象認為基層尤其是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作太苦太累，生活配套設施較差，對自己而言工作環(huán)境差、條件苦都無所謂，但是孩子就學、家人工作就醫(yī)等問題都難以解決。而且基層工作千頭萬緒，群眾信息閉塞觀念老舊，許多工作開展溝通處理難度大，有時還因不被群眾理解受累受氣，工作成績和付出有時不被上級肯定，還可能要承擔各種難以回避的責任。另外，基層待遇一般尤其是職務晉升難度較大。長期的困頓消磨了許多人積極工作的斗志，通過各種方法調動到市縣機關成為很多人的追求。

（三）感覺工作作風和服務意識仍需改進

無論國家政策還是地方社會經(jīng)濟的發(fā)展，都需要廣大基層公務員良好的工作作風和解決實際問題的能力［1］。任務重、條件差、人手少、壓力大是基層公務員工作的真實境遇，但工作不扎實缺乏服務意識，工作不思進取按部就班難有開拓創(chuàng)新的舉措也是較為普遍的現(xiàn)象，形式主義和官僚作風依舊存在。在調研中發(fā)現(xiàn)基層公務員對于工作中的難題避重就輕，拖延推諉，缺乏依法行政盡職履責的意識。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，基層的利益問題日益突出，部分基層公務員在征地拆遷、公共資產(chǎn)處置等問題上簡單粗暴的處理方式引發(fā)沖突和群體性事件。

（四）崗位職責界限不清，考核標準差異大

基層政府混崗借用情況本來就較多，開展各項專項活動時，還會從各部門抽調人手，長此以往每個工作人員的崗位職責不清楚，管理權限不清，忙閑不均的情況嚴重，以上現(xiàn)象導致在開展考核時難以設置評價標準?；鶎庸珓諉T身份隸屬也存在差異，有縣管公務員，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的公務員，日常管理方式差距較大，平時考核難以進行，年終考核標準程序不統(tǒng)一。基層公務員對考核標準和程序設計反映較多，在工作壓力加大、外部苛責、考核不公平感上升和物質激勵弱化的情況下，容易出現(xiàn)職業(yè)倦怠和負面情緒。

三、基層公務員績效考核的困境

基層公務員績效考核工作不能僅僅在理論上推導，也不能簡單借鑒企業(yè)績效考核方法，否則考核難以實現(xiàn)公共管理目標和改善行政績效。

（一）基層公務員績效考核需要理論創(chuàng)新

盡管學術界、各級政府和部門努力探索基層公務員績效考核的管理創(chuàng)新并取得較多的成果，但在基層公務員績效考核方面仍有很多困擾和誤區(qū)，比如說照搬國外績效評價和人力資源管理的理論體系，比如德爾菲法、勝任力模型、平衡計分卡，甚至將并不太適合績效考核的360法都應用在公務員的考核理論中，忽略了我國基層公務員的法定職責、政治素質、任務要求。因此，在實踐中出現(xiàn)公務員績效考核理論與實際效果不匹配、激勵功能失效、考核指標設計不合理等問題。

（二）考核技術路線缺乏針對性

績效考核需要有科學的技術路線為支撐，否則考核理論和政策難以落地，比如技術路線要解決考核信息收集處理以及考核程序管理等問題。需要從考核技術創(chuàng)新和可操作性的角度，實現(xiàn)對公務員的評價、管理、激勵和監(jiān)督，尤其在現(xiàn)階段激勵公務員工作積極性是需要重點突破的選項。由于當前基層公務員的績效考核技術路線陳舊和程序僵化，公務員的晉升、獎勵未能和績效考核有機結合，考核激勵公務員工作積極性和發(fā)揮主觀能動性的作用弱化，也就表現(xiàn)為考核的激勵功能失效。

（三）考核指標設置不科學

公務員績效評價和考核需要建立在完備、科學評價體系基礎上，績效考核指標的設計是否科學合理關系到考核結果的準確性和有效性。一般而言，考核指標應圍繞德能勤績廉這個一級指標設置二級指標、三級指標，甚至四級、五級指標，考核指標還應該針對不同行業(yè)、不同崗位進行差異化指標設置，但是在實際操作過程中，考核部門難以細化、量化、差異化設置指標體系，雖然有的部門出臺了一些考核實施細則，更多是原則性的文件要求，由于工作崗位特點差異大，橫向縱向缺乏可比性，考核指標自由裁量權和彈性較大。公務員考核指標如果不能從多維度進行細化，必然導致考核結果的偏差。在一些部門考核中平均主義、好人主義嚴重，“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”的口頭語廣為傳播，“寧愿不干工作也不能得罪人”的思想橫行，評優(yōu)資格輪流坐莊，民主評選的標準是靠關系而不是工作質量，考核結果很難反映被考核者真實工作業(yè)績和品行。工作業(yè)績顯著的公務員得不到獎勵和晉升，嚴重挫傷了公務員的工作積極性，助長“重關系，輕實干”的不良風氣。

（四）考核數(shù)據(jù)采集技術和處理手段單一、陳舊

精準的考核需要廣域的數(shù)據(jù)為支撐，數(shù)據(jù)采集技術和處理手段決定了考核評價的準確性。基層公務員的工作環(huán)境、工作內(nèi)容、工作方法有其特殊性，鄉(xiāng)村治理、精準扶貧等一系列工作也要求他們采取靈活性和原則性結合的工作方法，雖然現(xiàn)代化的辦公手段、通訊等提高了基層的工作效率，但具體問題的解決絕非理論上的單純。而傳統(tǒng)的考核方式難以體現(xiàn)具體工作的過程，工作的流程難以數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)。精準考核所依賴的信息難以收集和有效處理。在基層政府部門考核中，考核部門與被考核的公務員常常在信息溝通不充分的情形下進行，以至于考核結果被質疑。由于缺乏有效的信息溝通和交換，也容易導致考核出現(xiàn)不公正和腐敗。

（五）安徽基層公務員考核的制約因素

就目前而言，安徽針對基層公務員考核的制度設計還不夠科學，無法準確衡量基層公務員的工作實際情況?；鶎硬块T往往肩負著社會經(jīng)濟發(fā)展的多重目標多重角色，扶貧、污染防控、文化教育、招商、治安、司法調解、社會保障等都是基層公務員的工作目標，多重目標導致工作中容易失衡，因此在考核指標設計時就不能以單一維度去考核。在任何一個行政體系內(nèi)都存在著其行政文化環(huán)境，這種文化環(huán)境構建起其特有的秩序和內(nèi)容。在基層政府中常常存在集權、人治、宗族、地緣、幫派等思想脈絡延伸到工作的方方面面等，這些思想傾向在績效評價中又滲透到考核操作層面和角落，常常深度影響考核操作偏離它應有的軌道，現(xiàn)實基層公務員工作價值復雜化也導致了績效考核標準定量分析的難度。

四、安徽基層公務員績效考核的創(chuàng)新原則

基層公務員績效評價定位的核心體現(xiàn)黨和政府行政目標的判斷和利益選擇，如果考核定位不清，對基層公務員績效考核就會出現(xiàn)工作框架構建不清，為考核而考核的局面。基層公務員疲于應付各種檢查和考核，也會為了應付考核做表面文章，拼湊考核材料，掩蓋或回避問題。

（一）理論架構和可操作性均衡的原則

績效考核工作的目標是客觀真實全面評價工作人員的德能勤績廉，規(guī)范公務員行為，充分激發(fā)公務員工作熱情和創(chuàng)造力實現(xiàn)優(yōu)化工作績效。公務員績效考核便是人力資源開發(fā)手段適應刺激反映的一種有效模式，即通過提高個人的績效達到實現(xiàn)組織目標和改善績效。公務員績效考核必須在《公務員法》《公務員考核管理規(guī)定》等法律框架下進行，但在實施層面，不同的地方工作環(huán)境和評價訴求存在差異，崗位職責和階段性重點工作有差異，因此，基層公務員績效評價的實施就應體現(xiàn)個性差異。公務員績效評價必須在法律框架和黨中央政策指引下開展，而且需要可信的評價理論支撐，考核評價方案設計必須具有可操作性。考核技術路徑可操作也是重要考慮依據(jù)，一個在技術愿景上美好的評估技術框架，沒有足量的數(shù)據(jù)來源、相應數(shù)量和技術能力的專業(yè)機構和人員去實現(xiàn)都是空中樓閣，并且從技術角度要保證評價結果真實準確。

（二）目標適度和有效激勵均衡原則

在理論層面，組織者期望中公務員績效評價的理論構想都是想達到盡善盡美，但是，不存在任何瑕疵的公務員績效評價難以實現(xiàn)，或者在一次考核中難以實現(xiàn)，需要多次評價校驗，而且需要通過多次考核年度的結果比較來反映、解決的問題，任何一種技術路徑都可能在某一層面的觀察測量存在不足?？己顺杀拘枰煽兀駝t龐大的人力、物力、財力的投入增加了行政成本，使基層公務員績效評價本身合理性就存疑?？冃Э己说哪康牟粌H僅是準確刻畫工作狀態(tài)，更應該以此為激勵的契機。所以，在操作層面追求的實現(xiàn)目標必須理性定位為有限目標框架下的優(yōu)化結果。比如對公共服務職能履行狀況、政府政策執(zhí)行、敢于擔當、行政效率的優(yōu)先目標的設定。評價目標還要隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和整體政府工作定位進行漸進調整，包括在指標框架和分值上也需要適度調整。明確政府公共管理和服務的價值定位取向，基層公務員績效評價還要堅持價值理性的工作原則，從為政府和民眾利益實現(xiàn)的角度來推導基層公務員績效評價的方向，這種反向推導可以避免在評估過程中被繁復的技術和雜亂的數(shù)據(jù)困擾而偏離基層公務員績效評價的方向。

（三）技術標準化與差異化原則

績效評價需要可衡量的尺度，考核的結果需要可橫向比較和公允的評價尺度。評價技術對相同職級、相同崗位屬性的公務員應按統(tǒng)一技術規(guī)則進行評價，才能形成結果的可比性，因此強調考核技術的標準化。評價技術標準要按照全面、綜合、可比較的原則進行設計。對于涉密人員、執(zhí)行特殊任務的人員等特殊類型需要進行評價技術的特殊設定或技術替代，不同職級、崗位的評價技術和指標應該進行可衡量的差異化比較。為了保證評價技術的普遍適用性和前瞻性，要考慮今后評價技術數(shù)據(jù)接口的擴展和兼容。在增量、存量和結構性指標的處理上建立評價因子間的關聯(lián)和交叉驗證機制，如責任追究、容錯機制、變量指標分析、重點指標比對。所有被評估對象可置于轉換后的統(tǒng)一評價結果中進行甄別比較，體現(xiàn)考核統(tǒng)一標準和個體職能差異性導致的績效評價結果差異。如招商局工作人員與教育局工作人員在經(jīng)濟發(fā)展績效上的評價標準存在差異，技術指標的設定要有替代性設計。

五、完善安徽基層公務員績效評價

創(chuàng)新安徽基層公務員考核工作要在現(xiàn)有的公務員績效評價法律與制度下，探索構筑基層公務員績效考核的適用路徑。

（一）基層公務員績效考核都應在法律和制度的框架下實施

在法律的授權下開展基層公務員績效評價，才有其合法合規(guī)的地位。從中央層面來說，我國還沒有制定針對性的基層公務員績效評價的專門法律，可以參考的法律如《公務員法》《立法法》等，黨中央和國務院出臺的文件更多的是指明考核評價工作的方向。在地方政府的考核實踐中，各地政府推出的基層公務員績效評價標準、內(nèi)容、工作流程都存在差異，評估也容易聚焦在一定時點和特定的工作項目上，缺乏公允的戰(zhàn)略維度考量，還很容易受到人事變動、重點工作調整而發(fā)生改變，其穩(wěn)定性、連續(xù)性和科學性都難以保證。因此，建立和完善公務員績效評價的法律機制和制度機制保障基層公務員績效評價的合法合規(guī)都顯得非常重要。在法律的保障下，基層公務員績效評價的主體、形式、方法和程序減少隨意變更，確?；鶎庸珓諉T績效評價的嚴肅性和科學性。

（二）組建科學的基層公務員績效考核組織體系

地方公務員績效考核工作是一個系統(tǒng)工程，如果沒有組織有效的管理和技術支撐就會陷入無序和混亂。目前，各地基層公務員績效評價組織體系有著較大差別，有些地方委托一些第三方進行部分考核，有些地方是政府部門內(nèi)部組成考核領導組，因此，可以劃分出多種多樣的組織形式。無論是內(nèi)部評價還是外部評價，無論是分散性考核還是集中統(tǒng)一考核，都有其合理性?；鶎庸珓諉T績效考核的數(shù)據(jù)來源既可以是單位工作中產(chǎn)生的各種數(shù)據(jù)，也可以由專門的大數(shù)據(jù)管理部門負責提供，紀檢監(jiān)察、公安、金融、電信等部門進行業(yè)務配合。

（三）績效考核成為基層公務員的約束和激勵基石

新的績效考核通過技術突破掌握真實情況，確保數(shù)據(jù)釆集的準確性，可以采取交叉驗證等數(shù)據(jù)處理手段，力求結果真實全面。對受評對象務必嚴肅紀律必要時進行問責和紀律處分，對于考核結果優(yōu)秀的單位和個人也務必給予獎勵。

（四）考核成為增強基層公務員新時代發(fā)展本領的指揮棒

通過績效考核切實解決基層部門存在的干與不干、干多干少、干好干壞一個樣的問題，甄別工作的優(yōu)劣，體現(xiàn)績效的差異化，合理設置干部考核指標，改進考核方式方法，全面引領基層公務員績效評價。加強考核結果的反饋和應用，引導基層公務員學習榜樣、發(fā)揚成績、改進不足，更好忠于職守、履職盡責、擔當奉獻［3］。

六、結 語

適應新時代新任務新要求，建立一套符合地方公務員績效評價的技術路徑是完善干部考核評價機制的重要環(huán)節(jié)。融合大數(shù)據(jù)、人工智能等技術解決在考核過程中會產(chǎn)生各種問題，使考核成為干事的“指揮棒”，也是成事的“助推器”，讓考核創(chuàng)新成為安徽落實中央精神的重要抓手。安徽省具有大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等科技優(yōu)勢，并且在績效考核、綜合考核領域進行大量的制度創(chuàng)新，為實施“智慧考核”奠定良好的制度和技術支撐。安徽可以先行設計“智慧考核”規(guī)范流程，選取部分地區(qū)和行業(yè)試點，取得經(jīng)驗和優(yōu)化技術框架后推廣應用。由數(shù)據(jù)支撐的考核創(chuàng)新有利于安徽制定完善的激勵政策，必然對在當前環(huán)境下激發(fā)干部工作熱情、積極性和創(chuàng)造性產(chǎn)生良好的效果。