徐克勤 江蘇省淮安市洪澤區(qū)三農(nóng)辦

一、引言

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，確立了2020年我國全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。而全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，尤其是貧困地區(qū)7000多萬貧困人口的脫貧致富。為此，黨中央在總結(jié)長期以來存在的扶貧針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金指向不準(zhǔn)等問題的基礎(chǔ)上，提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，力爭通過財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等手段協(xié)同發(fā)力，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量推進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，我國尚有貧困村12.8萬個(gè)，貧困戶2949萬戶，貧困人口總數(shù)7017萬人。要在2020年實(shí)現(xiàn)全部貧困人口脫貧摘帽，扶貧資金需求量巨大，僅靠財(cái)政扶貧資金無異于杯水車薪，客觀需要金融扶貧協(xié)同發(fā)力。

金融扶貧的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是通過遵循金融運(yùn)行規(guī)律，運(yùn)用信貸、保險(xiǎn)、基金等金融組織方式，將金融資金注入到扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和貧困農(nóng)戶手中，以此激活其他潛在的生產(chǎn)要素（如土地、資本、勞動(dòng)力、技術(shù)和管理等）加入到貧困地區(qū)生產(chǎn)發(fā)展和人力資本積累過程，最終形成貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶可持續(xù)的發(fā)展能力。與財(cái)政扶貧資金的無償性、基礎(chǔ)性、公共性不同，金融扶貧具有償還性，這必然需要扶貧金融資源配置體現(xiàn)發(fā)展性、效益性。金融扶貧雖然具有十分明顯的準(zhǔn)公共屬性，但為了實(shí)現(xiàn)金融扶貧的可持續(xù)性，金融扶貧既要強(qiáng)調(diào)公平和包容性，更要強(qiáng)調(diào)效率性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。因而，在眾多的扶貧方式中，金融扶貧對(duì)受助對(duì)象最具有約束作用，其償還性可以讓扶貧金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督貧困農(nóng)戶或其他借款主體貸款資金的使用，對(duì)資金使用者直接形成償還壓力，以提高信貸資金的使用效率和效益，從而實(shí)現(xiàn)金融扶貧的穩(wěn)健安全和可持續(xù)目標(biāo)。

金融在貧困地區(qū)生產(chǎn)要素集聚中具有“第一”和“持續(xù)”推動(dòng)力的作用，沒有金融機(jī)制的介入，貧困地區(qū)潛在的生產(chǎn)要素就無法向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化，也就不可能形成脫貧所需的生產(chǎn)力。但在我國扶貧實(shí)踐中，金融扶貧仍然存在供需脫節(jié)，各類金融組織在扶貧中分工協(xié)作不暢、目標(biāo)識(shí)別不準(zhǔn)、效率不高等問題，其關(guān)鍵原因就在于沒有建立起一套結(jié)構(gòu)合理、功能健全、運(yùn)行高效的農(nóng)村扶貧金融制度。所謂農(nóng)村扶貧金融制度，是指農(nóng)村扶貧金融組織以貧困農(nóng)戶或貧困地區(qū)扶貧經(jīng)濟(jì)主體為服務(wù)對(duì)象，以扶貧項(xiàng)目或扶貧產(chǎn)業(yè)為金融服務(wù)著力點(diǎn)，通過開發(fā)扶貧金融資源，創(chuàng)新扶貧金融產(chǎn)品和服務(wù)，安全穩(wěn)健地滿足多樣化扶貧金融需求，促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶脫貧致富而形成的金融運(yùn)行機(jī)制及其制度規(guī)范的總和。從扶貧金融價(jià)值鏈角度看，農(nóng)村扶貧金融制度可以分為農(nóng)村扶貧金融組織制度、農(nóng)村扶貧金融資源開發(fā)制度、農(nóng)村扶貧金融產(chǎn)品創(chuàng)新與交易制度、農(nóng)村扶貧金融調(diào)控制度和農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度；從扶貧金融產(chǎn)品角度來看，農(nóng)村扶貧金融制度又可以分為農(nóng)村信貸扶貧制度、農(nóng)村擔(dān)保扶貧制度、農(nóng)村保險(xiǎn)扶貧制度、農(nóng)村基金扶貧制度和農(nóng)村證券扶貧制度等。

在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中，要大力推進(jìn)金融扶貧，首先需要建立一個(gè)公平與效率兼顧的農(nóng)村扶貧金融制度，使扶貧金融機(jī)構(gòu)在國家扶貧金融政策引導(dǎo)下，形成一個(gè)多層次和分工合作的扶貧金融機(jī)制。健全的農(nóng)村扶貧金融制度不僅能夠確定金融扶貧的發(fā)展邏輯和方向，同時(shí)也能有效提高金融扶貧的效能、效率和效益。而農(nóng)村扶貧是一個(gè)階段性、系統(tǒng)性、長久性的過程，這就決定了農(nóng)村金融扶貧制度會(huì)隨著不同階段的扶貧目標(biāo)和任務(wù)而發(fā)生相應(yīng)的變化。農(nóng)村扶貧金融制度的歷史沿革是一面重要的鏡子，不僅可以反映過去的扶貧金融邏輯，而且可以明鑒未來的扶貧金融趨向。因此，對(duì)我國農(nóng)村扶貧金融制度的歷史沿革進(jìn)行考察，深刻總結(jié)和吸取農(nóng)村扶貧金融制度演化經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立一套與現(xiàn)階段“精準(zhǔn)扶貧”目標(biāo)相適應(yīng)的農(nóng)村扶貧金融制度，無疑具有重要的研究價(jià)值。為此，本文將深入考察我國農(nóng)村扶貧金融制度的歷史沿革，總結(jié)我國農(nóng)村扶貧金融制度變遷的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出我國未來農(nóng)村扶貧金融制度創(chuàng)新的取向，以便為完善我國農(nóng)村扶貧金融制度提供有重要價(jià)值的政策參考。

二、我國農(nóng)村扶貧金融制度沿革階段及其扶貧邏輯

我國大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作始于1986年，到目前為止我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作依次經(jīng)歷了開發(fā)式扶貧、攻堅(jiān)式扶貧、鞏固式扶貧以及精準(zhǔn)扶貧四個(gè)階段，而與之相伴隨的農(nóng)村扶貧金融制度的變遷也深刻地表現(xiàn)出階段性、差異性十分明顯的扶貧邏輯。

1.1986—1993年開發(fā)式扶貧：農(nóng)村扶貧金融制度萌芽期

20世紀(jì)80年代中期，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢始于1978年農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度變革帶來的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效應(yīng)逐步釋放完畢，農(nóng)村居民收入增速開始回落，并且改革開放促使了人們的生產(chǎn)、消費(fèi)、生活觀念發(fā)生了顯著的變化，商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)逐步增強(qiáng)，城鄉(xiāng)收入差距開始拉大，促使我國政府正式承認(rèn)并開始認(rèn)真務(wù)實(shí)地對(duì)待農(nóng)村貧困問題。于是，1986年國務(wù)院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為國務(wù)院扶貧開發(fā)辦公室），并在縣以上政府建立了對(duì)應(yīng)的扶貧開發(fā)辦公室，在全國范圍內(nèi)形成了負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作的行政系統(tǒng)，標(biāo)志著中國政府扶貧開發(fā)工作正式開啟。

1986—1993年推進(jìn)的農(nóng)村扶貧工作屬于開發(fā)式扶貧，即對(duì)貧困地區(qū)通過利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開展生產(chǎn)性項(xiàng)目和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，逐步培育貧困地區(qū)和貧困人口自我積累與發(fā)展的能力，最終徹底擺脫貧困。為此，國家有針對(duì)性地采取了包括財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧貼息貸款三種方式從整體層面對(duì)貧困縣加以扶持。其中，政府通過財(cái)政貼息手段，激勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社加大對(duì)貧困地區(qū)的信貸投入，扶持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。于是，我國的農(nóng)村扶貧金融制度開始形成，但此時(shí)的農(nóng)村扶貧金融制度尚處于萌芽階段，扶貧金融機(jī)構(gòu)主要是農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社兩家，扶貧金融產(chǎn)品主要是財(cái)政貼息扶貧貸款，為生產(chǎn)環(huán)節(jié)提供資金要素幾乎是農(nóng)村金融扶貧的全部內(nèi)容。因此，萌芽階段的農(nóng)村扶貧金融制度的扶貧手段和工具顯得十分單一化和輔助化，為財(cái)政扶貧提供輔助作用。

2.1994—2000年攻堅(jiān)式扶貧：農(nóng)村扶貧金融制度鞏固期

截至1994年底，全國尚未解決溫飽問題的農(nóng)村貧困人口已減少到8000萬人。盡管當(dāng)時(shí)的貧困人口只占全國農(nóng)村總?cè)丝诘?.87%，但這些貧困人口主要分布在中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、文化教育落后以及生產(chǎn)生活條件極為惡劣的地區(qū)。與前一階段開發(fā)式扶貧相比，解決這些地區(qū)貧困人口溫飽問題的攻堅(jiān)難度更大。于是，國務(wù)院于1994年發(fā)布實(shí)施了《國家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》（以下簡稱《計(jì)劃》），計(jì)劃利用7年時(shí)間基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。為確?！队?jì)劃》的順利實(shí)施，國務(wù)院決定從1994年起，再增加10億元扶貧貼息貸款；原來由人民銀行和專業(yè)銀行辦理的國家扶貧貸款，從1994年起全部劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一辦理；規(guī)定將扶貧信貸資金集中用于中西部貧困狀況嚴(yán)重的省、區(qū)，同時(shí)要求國有商業(yè)銀行每年安排一定的信貸資金，用于扶持貧困地區(qū)效益好、能還貸的項(xiàng)目。

顯然，與第一階段農(nóng)村扶貧金融制度相比，該階段的農(nóng)村扶貧金融制度出現(xiàn)了兩個(gè)方面的新變化：一是農(nóng)村扶貧金融組織得到進(jìn)一步拓展。1994年將農(nóng)業(yè)銀行的政策性信貸業(yè)務(wù)分離出來專門成立了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，同年也成立了另一家具有扶貧開發(fā)功能的國家開發(fā)銀行。加之要求中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社向貧困地區(qū)提供一定數(shù)量的商業(yè)性扶貧信貸，使得農(nóng)村扶貧金融組織出現(xiàn)了政策性扶貧金融、商業(yè)性扶貧金融、合作性扶貧金融多元化主體并存的局面。二是扶貧金融產(chǎn)品得到了豐富和發(fā)展。盡管該階段農(nóng)村金融扶貧仍以信貸扶貧為主軸，但扶貧信貸種類出現(xiàn)了多樣化，包括政策性扶貧信貸、商業(yè)性扶貧信貸和合作性扶貧信貸，有力地提升了農(nóng)村信貸扶貧的廣度和深度。可見，農(nóng)村扶貧金融制度在第二階段得到了鞏固和發(fā)展，豐富和發(fā)展了農(nóng)村扶貧信貸的內(nèi)涵和外延。

3.2001—2013年鞏固式扶貧：農(nóng)村扶貧金融制度強(qiáng)化期

經(jīng)過第二階段攻堅(jiān)式扶貧，到2000年底我國已成功解決了2億多貧困人口的溫飽問題。此時(shí)的扶貧開發(fā)事業(yè)由原來的“解決溫飽問題”進(jìn)入到“共同致富”的新階段，據(jù)此，2001年國務(wù)院頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出要繼續(xù)安排并增加扶貧貼息貸款，在保障資金安全的前提下，適當(dāng)放寬貧困地區(qū)扶貧項(xiàng)目貸款條件，同時(shí)積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸。經(jīng)過10年的鞏固式扶貧，到2010年農(nóng)民溫飽問題基本得到解決，我國開始面臨中等收入國家扶貧的挑戰(zhàn)，為了鞏固扶貧成果，國家頒布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，提出到2020年實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，將六盤山區(qū)等11個(gè)連片特困地區(qū)和西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場?？梢?，第三階段的農(nóng)村扶貧開發(fā)邏輯仍然沿用的是過去那種“連片開發(fā)式扶貧”，最大特點(diǎn)是貧困地區(qū)的貧困人口與非貧困人口共享扶貧資源配置效益，從而有失扶貧的精準(zhǔn)性。

該階段農(nóng)村扶貧金融制度得到了五個(gè)方面的強(qiáng)化：一是繼續(xù)推行扶貧貼息貸款，提高政策性金融和商業(yè)性金融參與開發(fā)式扶貧的積極性。二是農(nóng)村扶貧金融組織得到極大豐富。2006年，原中國銀監(jiān)會(huì)降低了農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入門檻，推廣了普惠金融理念，允許各地根據(jù)實(shí)際情況適度發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小貸公司和農(nóng)村資金互助社等小微金融機(jī)構(gòu)，盡快實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)的全覆蓋。2007年3月中國郵政儲(chǔ)蓄銀行掛牌成立，成為農(nóng)村金融扶貧的又一支重要力量。三是農(nóng)村扶貧小額信貸得到逐步推廣。為配合農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)如郵政儲(chǔ)蓄銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和新成立的微型金融機(jī)構(gòu)積極推出小額信貸扶貧模式。四是為配合農(nóng)村扶貧開發(fā)，各地方政府開始探索民間借貸規(guī)范管理辦法，以拓寬貧困地區(qū)融資渠道。五是積極發(fā)展農(nóng)村扶貧保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。通過上述措施，農(nóng)村扶貧金融制度從過去單一的正規(guī)金融扶貧向正規(guī)和非正規(guī)金融共同扶貧轉(zhuǎn)化，從過去單一的信貸扶貧向信貸和保險(xiǎn)聯(lián)合扶貧轉(zhuǎn)化，農(nóng)村扶貧金融的內(nèi)涵得到極大豐富，普惠金融的理念在我國開始得到普遍推廣和踐行。

4.2014年至今的精準(zhǔn)扶貧階段：農(nóng)村扶貧金融制度深化期

顯而易見，前三個(gè)階段的扶貧邏輯基本上屬于連片式扶貧，盡管這種扶貧模式在貧困者與非貧困者之間有失公允性，但極大地改善了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，按照年人均純收入2300元為貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國貧困人口還有7000多萬人。針對(duì)現(xiàn)階段的扶貧開發(fā)任務(wù)和特點(diǎn)，2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。所謂精準(zhǔn)扶貧，就是指對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)行精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。2015年10月16日，習(xí)近平總書記在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”上詳細(xì)闡述了精準(zhǔn)扶貧的政策舉措，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持中國制度優(yōu)勢，注重六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持四個(gè)施策，通過五種渠道，重視十項(xiàng)工程，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧”。

同時(shí)，為進(jìn)一步完善農(nóng)村扶貧金融服務(wù)體制機(jī)制，人民銀行、財(cái)政部、原銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)、國務(wù)院扶貧辦、共青團(tuán)中央于2014年3月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于全面做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，提出了做好扶貧開發(fā)金融服務(wù)工作的總體規(guī)劃，并從健全金融組織體系、創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)、夯實(shí)金融基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境等方面確定了扶貧開發(fā)金融服務(wù)的重點(diǎn)工作。

可見，2014年以來中國農(nóng)村扶貧金融制度進(jìn)入到深化階段，主要特點(diǎn)有：一是農(nóng)村扶貧金融調(diào)控與監(jiān)管政策得到強(qiáng)化。與以往農(nóng)村扶貧金融制度相比，人民銀行、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦更加積極主動(dòng)地配合出臺(tái)金融精準(zhǔn)扶貧政策措施，使扶貧金融的政策調(diào)控合力得到顯著增強(qiáng)；同時(shí)，人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)等部門也加強(qiáng)了扶貧金融的監(jiān)督考核配合，使扶貧金融的功能得到強(qiáng)化。二是農(nóng)村金融扶貧的內(nèi)容得到進(jìn)一步深化，強(qiáng)調(diào)將貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、創(chuàng)業(yè)促就業(yè)和貧困戶脫貧致富、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等作為金融扶貧的重點(diǎn)。三是金融扶貧的形式更加多元化。從原先單一的信貸扶貧向現(xiàn)階段的信貸扶貧、擔(dān)保扶貧、保險(xiǎn)扶貧、資本市場扶貧協(xié)同推進(jìn)。四是更加強(qiáng)調(diào)了各類扶貧金融機(jī)構(gòu)的分工協(xié)作，促進(jìn)了精準(zhǔn)扶貧中扶貧金融機(jī)構(gòu)之間的優(yōu)勢互補(bǔ)，避免了扶貧金融機(jī)構(gòu)之間的惡性競爭或扶貧不力的局面。

三、我國農(nóng)村扶貧金融制度沿革的特征分析

1986年以來，我國農(nóng)村扶貧金融制度依次經(jīng)歷了萌芽期、鞏固期、強(qiáng)化期、深化期四個(gè)階段，總體上呈現(xiàn)出以下四個(gè)方面的演化特征。

1.農(nóng)村扶貧金融方式始終以信貸扶貧占據(jù)主導(dǎo)地位

從農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品或工具來看，1986年以來我國農(nóng)村扶貧金融制度始終以扶貧貸款運(yùn)行機(jī)制的動(dòng)態(tài)變化為主導(dǎo)。1994年以前，我國扶貧貼息貸款由中國農(nóng)業(yè)銀行主辦，貸款方式主要有信用貸款和擔(dān)保貸款，貼息方式是貸前財(cái)政向金融機(jī)構(gòu)貼息，統(tǒng)一執(zhí)行年利率為3%的優(yōu)惠利率，貧困戶的確定由放貸金融機(jī)構(gòu)與政府扶貧辦共同決定。1994年以后，任何金融機(jī)構(gòu)都可以參與金融扶貧工作，貸款方式主要是擔(dān)保貼息貸款，貼息方式為貸后財(cái)政向借款農(nóng)戶按5%的年貼息率貼息，承貸金融機(jī)構(gòu)自主決定貸款利率，借款農(nóng)戶為扶貧部門建檔立卡的貧困戶。雖然近年來隨著微型金融和小額扶貧信貸的興起，擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)陸續(xù)參與農(nóng)村扶貧開發(fā)，但在我國農(nóng)村扶貧金融制度演化中，政府引導(dǎo)下的信貸扶貧制度始終占據(jù)主導(dǎo)地位，其他金融扶貧方式如擔(dān)保、保險(xiǎn)、基金扶貧基本上都是服務(wù)于信貸扶貧，或?qū)π刨J扶貧起補(bǔ)充或風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的保駕護(hù)航作用而建立起來的。

2.農(nóng)村金融扶貧制度始終以配合財(cái)政扶貧而變遷

在農(nóng)村扶貧資金支持體系中，主要有財(cái)政扶貧和金融扶貧兩種模式，共同對(duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶生產(chǎn)發(fā)展及其人力資本積累提供資金支持。農(nóng)村扶貧開發(fā)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了財(cái)政應(yīng)在扶貧開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性作用，金融扶貧需要遵循市場原則和償還原則，在經(jīng)濟(jì)效益取得領(lǐng)域或環(huán)節(jié)配置金融資源，對(duì)財(cái)政扶貧起著“錦上添花”式的輔助性作用。目前我國金融機(jī)構(gòu)正處于向商業(yè)化市場化改革轉(zhuǎn)換完成期，逐利和安全目標(biāo)顯著增強(qiáng)，而貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)主體又缺乏足夠有效的抵押資產(chǎn)，導(dǎo)致貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)主體難以內(nèi)生性地獲得銀行信貸支持，即使要完成政府下達(dá)的任務(wù)，也基本需要財(cái)政貼息進(jìn)行誘導(dǎo)。這就導(dǎo)致我國農(nóng)村金融扶貧制度始終以配合財(cái)政扶貧起著輔助作用為基本邏輯，并輔之以財(cái)政貼息、稅收減免等誘導(dǎo)激勵(lì)性措施，來降低金融扶貧的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)扶貧的積極性。

3.農(nóng)村扶貧金融制度逐步由計(jì)劃向市場化演化

1992年黨的十四大正式確立建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，我國經(jīng)濟(jì)體制才從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)正式向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，集中表現(xiàn)為在資源配置中政府逐漸放權(quán)讓利，市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用逐步強(qiáng)化，與之相伴隨，我國農(nóng)村扶貧金融制度演化也表現(xiàn)出從計(jì)劃向市場逐步過渡的特征。例如，1994年以前，由人民銀行和專業(yè)銀行辦理的國家扶貧貸款，統(tǒng)一由政府調(diào)配，具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征。1994年以后，除了原有國家扶貧貸款全部劃歸中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行統(tǒng)一辦理外，任何金融機(jī)構(gòu)都能參與扶貧貸款，逐步具有市場經(jīng)濟(jì)的特征。2006年以來，原銀監(jiān)會(huì)放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)各地積極發(fā)展微型金融組織，規(guī)范民間金融發(fā)展，鼓勵(lì)擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)扶貧，大力推行小額扶貧信用貸款。這些以市場機(jī)制為主導(dǎo)的金融深化措施在貧困地區(qū)逐漸落地生根，為促進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)事業(yè)提供了重要的金融體制條件。

4.農(nóng)村扶貧金融制度沿革總體上屬于強(qiáng)制性制度變遷模式

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度變遷通常分為政府主導(dǎo)并干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體配置資源的強(qiáng)制性制度變遷和市場機(jī)制主導(dǎo)的由經(jīng)濟(jì)主體自主決定資源配置的誘致性制度變遷兩種類型。強(qiáng)制性制度變遷又稱為供給領(lǐng)先型制度變遷，具有外生性、廣覆蓋性、階段性和公平性特征，而誘致性制度變遷由市場需求誘導(dǎo)，又稱為需求誘致型制度變遷，具有內(nèi)生性、漸近性、廣適應(yīng)性、效率性特征。顯然，扶貧金融的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，要求農(nóng)村扶貧金融制度變遷要兼顧公平與效率雙重目標(biāo)，需要強(qiáng)制性和誘致性制度變遷相結(jié)合。但是，在我國1986年以來的農(nóng)村扶貧金融制度沿革中，基本上是由政府在規(guī)劃設(shè)計(jì)農(nóng)村扶貧金融組織、農(nóng)村扶貧金融產(chǎn)品、農(nóng)村扶貧金融交易規(guī)則以及農(nóng)村扶貧金融資金的用途和方向等，表現(xiàn)出扶貧金融資源的集中統(tǒng)一調(diào)度，這對(duì)促進(jìn)片區(qū)扶貧開發(fā)提供了重要的金融資源保障，但無法顧及到小微扶貧金融需求而表現(xiàn)出內(nèi)在的缺陷性。只是農(nóng)村金融市場化改革以來，尤其是2006年農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入條件放寬后，金融機(jī)構(gòu)扶貧金融產(chǎn)品和交易規(guī)則才開始自主決定，從而出現(xiàn)了誘致性農(nóng)村扶貧金融制度變遷模式，在一定程度上彌補(bǔ)了強(qiáng)制性農(nóng)村扶貧金融制度變遷的不足。

四、我國農(nóng)村扶貧金融制度沿革的基本經(jīng)驗(yàn)

1986年以來的農(nóng)村扶貧金融制度沿革，不僅為我國扶貧開發(fā)做出了積極貢獻(xiàn)，促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且也為今后農(nóng)村扶貧金融制度改革創(chuàng)新積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

1.農(nóng)村扶貧金融制度是一種有效且不可或缺的扶貧制度安排

1986—2004年，信貸扶貧一直是我國農(nóng)村金融扶貧的主導(dǎo)力量。在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金2972億元，其中以工代賑資金659億元、財(cái)政發(fā)展資金693億元、貼息貸款資金1435億元，貼息扶貧信貸資金占比高達(dá)54.5%。但是，信貸扶貧占比在不同的扶貧開發(fā)階段有明顯的差別：在1986—1990年和1990—2004年兩個(gè)時(shí)期，扶貧貼息信貸資金占比基本維持在55%以上，部分年份甚至超過60%，而90年代中期，扶貧貼息信貸資金占比降到50%以下，即便如此，信貸扶貧也為金融扶貧做出了巨大貢獻(xiàn)。從扶貧效率來看，金融扶貧制度具有財(cái)政扶貧無可比擬的優(yōu)勢，由于信貸扶貧存在償還要求，會(huì)促使貧困者更加謹(jǐn)慎地使用扶貧信貸資金，這對(duì)提高扶貧信貸資金使用效率無疑具有重要的約束和推動(dòng)作用，這甚至成為了部分財(cái)政性扶貧資金通過政策性銀行進(jìn)行信貸化配置的核心理由。可見，充分利用好農(nóng)村金融扶貧機(jī)制，可以有效加快農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程。

2.農(nóng)村扶貧金融制度構(gòu)建需要兼顧好公平與效率雙重目標(biāo)

農(nóng)村扶貧金融制度構(gòu)建的初衷在于實(shí)現(xiàn)金融的包容性和公平性。為了達(dá)成此目標(biāo)，長期以來我國政府采取了利用中國農(nóng)業(yè)（發(fā)展）銀行等國家金融機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一調(diào)度和配置貼息扶貧信貸資金，配合財(cái)政投資大規(guī)模開展了連片貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)的培育與發(fā)展，并且隨著扶貧開發(fā)任務(wù)階段性變化，推進(jìn)了農(nóng)村扶貧金融制度的強(qiáng)制性變遷，確保了扶貧金融的廣覆蓋性和公平性。另一方面，農(nóng)村扶貧金融制度持續(xù)的生命力體現(xiàn)為對(duì)效率的追求，而引入市場機(jī)制是改進(jìn)農(nóng)村扶貧金融制度運(yùn)行效率的關(guān)鍵。市場機(jī)制最大的特征就是主體對(duì)資源配置時(shí)能自由決策，價(jià)格自主、充滿競爭、信息逼真。1994年以后，金融市場化改革使我國扶貧貸款發(fā)放主體由中國農(nóng)業(yè)銀行逐步擴(kuò)展到其他金融機(jī)構(gòu)，并且貸款利率逐漸由金融機(jī)構(gòu)自主確定，賦予了金融機(jī)構(gòu)自主決策、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。在2014年農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施后，貧困戶由扶貧部門進(jìn)行建檔立卡精準(zhǔn)確定，貧困戶的信用信息也建檔在案，信息更加完全和對(duì)稱，極大地降低了金融機(jī)構(gòu)信息搜尋成本和信貸風(fēng)險(xiǎn)，提高了農(nóng)村扶貧金融制度運(yùn)行效率。農(nóng)村金融扶貧不是免費(fèi)的福利，只有確保金融扶貧的效率目標(biāo)，才能提升金融機(jī)構(gòu)永續(xù)扶貧的能力，為追求金融扶貧的公平性奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國過去的農(nóng)村扶貧金融制度演進(jìn)，基本在金融公平與效率目標(biāo)間努力實(shí)現(xiàn)均衡，在扶貧開發(fā)中有力地發(fā)揮了金融的促進(jìn)作用。

3．農(nóng)村扶貧金融制度需要信貸、保險(xiǎn)、財(cái)政等機(jī)制協(xié)同扶貧

金融扶貧是一項(xiàng)綜合性的扶貧機(jī)制。在我國農(nóng)村扶貧金融制度階段性沿革中，金融扶貧都不是獨(dú)立存在的，財(cái)政貼息總是與之相伴隨。金融扶貧通過有償?shù)馁Y金循環(huán)運(yùn)動(dòng)，以此提高貧困地區(qū)“造血性發(fā)展”能力，而無償性財(cái)政扶貧通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和貧困救濟(jì)，改善貧困地區(qū)發(fā)展的公共基礎(chǔ)條件，但無法長期解決貧困戶生產(chǎn)資金短缺問題?；诮鹑诜鲐毰c財(cái)政扶貧各自的優(yōu)缺點(diǎn)，在農(nóng)村扶貧開發(fā)中，金融扶貧首先需要與財(cái)政扶貧協(xié)同配合、相互補(bǔ)充才能發(fā)揮更大的促進(jìn)作用。我國過去金融扶貧與財(cái)政扶貧的探索性合作，為二者今后的密切配合無疑積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。其次，金融扶貧需要信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)、資本市場扶貧協(xié)同配合。在過去我國扶貧金融制度沿革中，第一、第二階段基本只有信貸機(jī)制參與，到第三、第四階段，擔(dān)保、保險(xiǎn)、基金和資本市場扶貧逐步介入，為探索建立信貸扶貧的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制積累了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。可見，要提高金融扶貧整體效率，客觀需要優(yōu)化金融扶貧內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)、資本市場協(xié)同扶貧機(jī)制。

4.農(nóng)村扶貧金融制度需要有效的激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的信貸扶貧是履行社會(huì)責(zé)任的自愿行為，國家只能通過央行的窗口指導(dǎo)、道義勸告和政策工具來引導(dǎo)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極參與扶貧，而不能通過強(qiáng)制手段干預(yù)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的扶貧行為。但是，對(duì)于一些成立的初衷就是為“三農(nóng)”服務(wù)的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)，在缺乏政府監(jiān)督并在市場機(jī)制指引下，就可能從貧困地區(qū)吸收儲(chǔ)蓄資源，并將這些資源不斷地輸往城市地區(qū)，導(dǎo)致貧困地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的系統(tǒng)性負(fù)投資。即使是投放在貧困地區(qū)，也可能基于逐利目的，把扶貧金融資源配置給扶貧拉動(dòng)效應(yīng)不明顯的非貧困戶，出現(xiàn)服務(wù)對(duì)象上移，而無法起到應(yīng)有的金融扶貧作用。因此，這就需要對(duì)扶貧金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，使之在追求商業(yè)利潤目標(biāo)與承擔(dān)扶貧社會(huì)責(zé)任之間實(shí)現(xiàn)均衡。在我國農(nóng)村扶貧金融制度的沿革中，對(duì)扶貧金融監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐的探索逐步得到了強(qiáng)化，但仍然在一定程度上表現(xiàn)為與其他金融監(jiān)管同質(zhì)化的模式。即便如此，遵循金融運(yùn)行規(guī)律，建立與階段性扶貧任務(wù)目標(biāo)相適應(yīng)的扶貧金融監(jiān)督考核機(jī)制，確保扶貧金融機(jī)構(gòu)與扶貧對(duì)象激勵(lì)相容，仍是我國過去農(nóng)村扶貧金融制度沿革所積累的又一寶貴經(jīng)驗(yàn)。

五、我國農(nóng)村扶貧金融制度改革創(chuàng)新的未來趨向

為適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略需求，建立長效金融扶貧體制機(jī)制，在吸取過去農(nóng)村扶貧金融制度沿革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村扶貧金融制度未來改革創(chuàng)新趨向應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.完善農(nóng)村扶貧金融組織制度

農(nóng)村扶貧金融組織制度的核心是要建立政策性、商業(yè)性、合作性、普惠性等多層次金融機(jī)構(gòu)分工協(xié)作扶貧的運(yùn)行機(jī)制。首先，增強(qiáng)政策性信貸與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性扶貧功能，加快完善政策性金融機(jī)構(gòu)的扶貧事業(yè)部制，加大扶貧初始階段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧項(xiàng)目培育的政策性信貸支持力度，引導(dǎo)商業(yè)金融精準(zhǔn)對(duì)接具有良好經(jīng)濟(jì)效益預(yù)期的扶貧產(chǎn)業(yè)和扶貧項(xiàng)目。其次，鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)通過建立扶貧金融事業(yè)部制，對(duì)金融扶貧進(jìn)行專門核算和管理，增強(qiáng)金融扶貧的管理效能。第三，加強(qiáng)農(nóng)村信用社合作金融治理創(chuàng)新，積極探索社區(qū)性扶貧金融治理模式。第四，在小貸公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)引入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，完善公司治理及運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)高管人員能力培訓(xùn)，擴(kuò)充資金來源渠道，提升其可持續(xù)扶貧能力。最后，加強(qiáng)非正規(guī)金融正向激勵(lì)管理，引導(dǎo)貧困地區(qū)非正規(guī)金融規(guī)范化、陽光化發(fā)展，使之成為扶貧金融的重要補(bǔ)充力量。

2.農(nóng)村扶貧金融資源開發(fā)制度構(gòu)建與創(chuàng)新

為了保障扶貧金融機(jī)構(gòu)有足夠的資金來源，增強(qiáng)其可持續(xù)扶貧能力，應(yīng)完善扶貧儲(chǔ)蓄資源開發(fā)制度，加強(qiáng)貧困地區(qū)金融機(jī)構(gòu)儲(chǔ)蓄資金用于本地區(qū)的考核約束力度，在保證安全的前提下適度放寬新型金融機(jī)構(gòu)吸儲(chǔ)的限制；積極推行政策性金融機(jī)構(gòu)扶貧金融債券融資制度，建立國有商業(yè)金融機(jī)構(gòu)專項(xiàng)扶貧金融債制度，健全貧困地區(qū)企業(yè)資本市場融資制度，鼓勵(lì)符合條件的貧困地區(qū)企業(yè)優(yōu)先上市融資；進(jìn)一步健全政府扶貧產(chǎn)業(yè)基金制度，建立扶貧基金使用的申報(bào)、運(yùn)行、考評(píng)和追責(zé)機(jī)制；積極動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)力量發(fā)展社會(huì)扶貧基金，探索引入扶貧彩票基金制度，幫助農(nóng)村資金互助社提供后續(xù)資金來源。

3.健全農(nóng)村扶貧金融產(chǎn)品開發(fā)與交易制度

扶貧金融產(chǎn)品開發(fā)與交易制度的核心是要推出適銷對(duì)路的扶貧金融產(chǎn)品，便捷高效地滿足扶貧金融需求，實(shí)現(xiàn)金融扶貧供求雙方激勵(lì)相容。結(jié)合我國現(xiàn)階段扶貧金融需求，應(yīng)適當(dāng)授予縣域金融機(jī)構(gòu)一定的自主創(chuàng)新權(quán)，鼓勵(lì)縣域金融機(jī)構(gòu)因地制宜地研發(fā)扶貧信貸產(chǎn)品；鼓勵(lì)各地積極推進(jìn)“分貸統(tǒng)還”的扶貧信貸模式，解決貧困農(nóng)戶有效信貸需求不足與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織融資難的雙重困局，增強(qiáng)貧困地區(qū)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對(duì)貧困農(nóng)戶的就業(yè)帶動(dòng)能力；加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度改革，在貧困地區(qū)推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款政策，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)權(quán)屬管理體系、資產(chǎn)評(píng)估體系和交易市場，擴(kuò)大貧困地區(qū)貸款抵押品范圍。

4.構(gòu)建農(nóng)村扶貧金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度

農(nóng)村扶貧金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度的核心是要圍繞扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)建分擔(dān)體制機(jī)制，提高信貸機(jī)構(gòu)扶貧的積極性。為此，應(yīng)支持貧困地區(qū)政府出資建立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，構(gòu)建財(cái)政、銀行、擔(dān)保公司合理分?jǐn)偡鲐毿刨J風(fēng)險(xiǎn)比例的機(jī)制，將扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金納入地方財(cái)政年度預(yù)算；由財(cái)政資金作為啟動(dòng)資金，聯(lián)合企業(yè)、銀行和社會(huì)共同出資在貧困縣設(shè)立扶貧融資擔(dān)保公司或擔(dān)?；?，專門針對(duì)扶貧貸款進(jìn)行擔(dān)保，同時(shí)，推行財(cái)政扶貧資金擔(dān)保、公務(wù)員擔(dān)保等擔(dān)保模式；積極發(fā)展扶貧信貸險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目自然損失險(xiǎn)和市場價(jià)格指數(shù)險(xiǎn)種，通過保費(fèi)補(bǔ)貼、強(qiáng)化宣傳等方法，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求，擴(kuò)大險(xiǎn)種覆蓋面，針對(duì)貧困農(nóng)戶創(chuàng)新保險(xiǎn)品種，探索保險(xiǎn)保障與財(cái)政、擔(dān)保和銀行共擔(dān)扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制；積極引入期貨風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制，利用和發(fā)展現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，培訓(xùn)貧困地區(qū)涉農(nóng)主體有關(guān)期貨市場的套期保值業(yè)務(wù)知識(shí)，幫助和指導(dǎo)各類涉農(nóng)主體有效利用期貨的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制以降低生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

5.健全農(nóng)村扶貧金融調(diào)控制度

農(nóng)村扶貧金融調(diào)控制度的核心是要構(gòu)筑財(cái)政、金融、扶貧、產(chǎn)業(yè)等政策聯(lián)合引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)扶貧的運(yùn)行機(jī)制。為此，應(yīng)充分發(fā)揮各部門在金融扶貧工作中的自身優(yōu)勢，增強(qiáng)財(cái)政部門、扶貧辦與人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作，促進(jìn)財(cái)稅、扶貧、信貸、監(jiān)管政策之間協(xié)調(diào)配合，確保財(cái)稅部門對(duì)農(nóng)村扶貧貸款貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、稅收優(yōu)惠政策能及時(shí)到位，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)扶貧產(chǎn)業(yè)政策落地，合力引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與扶貧；完善金融、扶貧、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國土、銀保監(jiān)等部門周期性的聯(lián)席會(huì)議制度，共同研究和解決金融扶貧政策落地的難題；將政府財(cái)政性存款與金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的扶貧貸款、農(nóng)戶小額信用貸款以及農(nóng)戶聯(lián)保貸款掛鉤，通過財(cái)政與金融政策協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮好財(cái)政資金的誘導(dǎo)功能，激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與扶貧開發(fā)，更好地支持貧困地區(qū)發(fā)展。

6.創(chuàng)新農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度

農(nóng)村扶貧金融監(jiān)管制度創(chuàng)新的要義在于建立審慎金融監(jiān)管機(jī)制，兼顧金融公平、效率與安全。首先，應(yīng)鼓勵(lì)各類銀行業(yè)機(jī)構(gòu)向貧困縣下延，優(yōu)先規(guī)劃設(shè)立貧困縣及其以下分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，同時(shí)支持設(shè)立更多的公益性小額信貸組織，有效提高貧困地區(qū)金融服務(wù)供給水平。其次，建立符合農(nóng)村扶貧金融業(yè)務(wù)特點(diǎn)的差異化監(jiān)管模式，提高扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度至4%的水平，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的積極性。最后，建立扶貧金融考核硬約束機(jī)制，完善扶貧金融統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，對(duì)貧困地區(qū)達(dá)到考核指標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)，新增扶貧再貸款及支農(nóng)再貸款額度，可在現(xiàn)行優(yōu)惠利率的基礎(chǔ)上再予以適當(dāng)降低，同時(shí)，完善扶貧貸款的監(jiān)督處罰機(jī)制，防止扶貧金融機(jī)構(gòu)偏離扶貧目標(biāo)。