應(yīng) 超

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，全面實施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，而多層次預(yù)算績效評價體系的建立和不斷完善，則是全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歷年來，黨中央、國務(wù)院對此高度重視，自2003年，十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效考評體系”以來，由財政部門主導(dǎo)的我國預(yù)算績效評價實踐開啟了建設(shè)現(xiàn)代財政制度的序幕，2014年，“財政支出績效評價”正式入法（2014年修訂版《預(yù)算法》），十幾載間，預(yù)算績效評價的實踐逐步推至全國，構(gòu)建起了由財政部門主導(dǎo)、各級預(yù)算單位參與、第三方協(xié)同的預(yù)算績效評價模式。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。李克強(qiáng)總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。

可見，全面實施預(yù)算績效管理的必要性和緊迫性已不言而喻，而全面實施預(yù)算績效管理能否成功，建立現(xiàn)代財政制度內(nèi)在要求能否滿足的關(guān)鍵便是如何在現(xiàn)行模式即財政部門主導(dǎo)、各級預(yù)算單位參與、第三方協(xié)同的模式下，進(jìn)一步擺正“他人評價”（以下簡稱“他評”）的位置，建立和不斷完善多層次預(yù)算績效評價體系。

一、評價、評價主體與績效評價

在探討上述問題之前，有必要理清楚幾個概念，評價是指衡量評定人或事物的價值。談到評價就回避不了一個問題，那就是“誰評價”及“評價誰”的問題，即評價主體和評價對象的問題。當(dāng)評價主體和對象均為同一人時，必然是自我評價（以下簡稱“自評”），反之則為他評。2009年6月22日財政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<財政支出績效評價管理暫行辦法>的通知》（財預(yù)[2009]76號），當(dāng)中規(guī)定，“財政支出績效評價（以下簡稱績效評價）是財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的評價方法、指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評價?！笨梢姡u價主體有兩個，一個是財政部門、一個是預(yù)算部門，評價對象也有兩個，一個是財政部門的財政支出產(chǎn)出和效果，一個是預(yù)算部門財政支出產(chǎn)出和效果。當(dāng)預(yù)算部門上級對自身、預(yù)算部門上級對下級（把預(yù)算部門上下級作為整體來看）以及預(yù)算部門對自身的財政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行評價時，顯然是屬于預(yù)算部門上級、預(yù)算部門的自評；同樣，當(dāng)財政部門對自身的財政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行評價時，顯然是財政部門的自評；而當(dāng)財政部門對預(yù)算部門的財政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行評價時，對于預(yù)算部門來說則是他評。在僅涉及財政部門、預(yù)算部門的評價模式中，上述三種評價途徑都包含在內(nèi)，預(yù)算部門對財政部門財政支出產(chǎn)出和效果的評價暫不涉及。另引入第三方后的評價性質(zhì)，下文將專門探討。

從現(xiàn)實層面來看，要真正開展好預(yù)算績效評價工作，僅靠財政部門和預(yù)算單位的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因而，引入第三方開展預(yù)算績效評價工作的需求日益凸顯。所謂第三方是指向委托方提供評價服務(wù)的法人或組織，包括會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、政府研究機(jī)構(gòu)、高?？蒲兴?、咨詢及評估機(jī)構(gòu)等。但必須要指出的是，委托方所處的主導(dǎo)地位（包括評價結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評價服務(wù)支付權(quán)），決定了委托方委托第三方對自身所開展的財政支出產(chǎn)出和效果的評價仍然無法逃脫“自評”的本質(zhì)。指出這一點是對有些學(xué)者，盲目認(rèn)為只要引入第三方就可以彌補(bǔ)財政部門和預(yù)算單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的不足，可以有效形成內(nèi)外部評價的相互補(bǔ)充觀點的駁斥。要真正克服財政部門和預(yù)算單位既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”的不足，形成內(nèi)外部評價的相互補(bǔ)充的態(tài)勢，前提是要有獨立的“裁判員”進(jìn)行“他評”，也就是說，引入的第三方所做出的評價，應(yīng)當(dāng)是本身處于他評模式下引入的，而不是“自評”的異化（本質(zhì)上仍然是自評）。當(dāng)然，筆者并非否定財政部門和預(yù)算部門引入第三方開展的自評。相反，筆者認(rèn)為在自評模式下，借助第三方的力量能夠幫助預(yù)算部門，在編制預(yù)算時合理設(shè)定績效目標(biāo)及相應(yīng)指標(biāo)，作為日后開展預(yù)算績效評價的重要依據(jù)，乃至幫助其將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。還可以充分發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)所具有的人才和專業(yè)優(yōu)勢，幫助財政部門充實力量，深入重點行業(yè)及領(lǐng)域開展財政部門預(yù)算績效自評工作。

但是，如果預(yù)算績效評價僅停留在一維度的自評，且財政部門對預(yù)算部門引入第三方開展的自評僅停留在抽查，加之對第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、考評不到位時，財政部門很容易對具有部門評價結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評價服務(wù)支付權(quán)的預(yù)算部門主導(dǎo)下的、引入第三方得出的與實際情況存在顯著差距的預(yù)算績效自評結(jié)果予以默認(rèn)。具體分析如下：①預(yù)算部門具有評價結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評價服務(wù)支付權(quán)；②預(yù)算部門具有美化結(jié)果的動力，以期持續(xù)獲得財政預(yù)算撥付；③獲得默認(rèn)通過的概率優(yōu)于被復(fù)核認(rèn)定不通過的概率。那么當(dāng)上述現(xiàn)象具有普遍性時，就會面臨一個尷尬的處境——預(yù)算部門引入第三方對自身所做的預(yù)算績效評價不僅是與實際存在顯著差距的，更是對財政支出的浪費，使得這件事情本身沒有效益可言，顯得十分尷尬。

歸根究底，出現(xiàn)上述問題的原因在于預(yù)算績效評價僅停留在一維度的自評，而沒有進(jìn)一步擺正他人評價的位置，無法建立和不斷完善多層次的預(yù)算績效評價體系。因此，筆者認(rèn)為預(yù)算績效評價在自評的基礎(chǔ)上不能忽略他評的地位，否則預(yù)算績效評價僅存在自評時，很容易出現(xiàn)自我拔高的傾向。例如：①顏海娜2014年以來省人大主導(dǎo)的四個專項資金績效評價中（這四個專項資金分別為廣東省第二、第三批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金LED和新能源汽車項目、廣東省基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)獎補(bǔ)專項資金，以及全省農(nóng)村危房改造補(bǔ)助專項資金。上述專項資金的主管部門的自評分?jǐn)?shù)都在93分以上，而省人大對其綜合評價的分?jǐn)?shù)僅在70-80分之間），僅教育創(chuàng)強(qiáng)專項金的績效評價為良，其他三項均為中；項目的綜合評價得分與主管部門的自評得分都基本相差16-18分左右，主管部門主導(dǎo)的績效評價普遍具有自我拔高傾向。這可以部分反映不同評價主體所主導(dǎo)的評價在結(jié)果的公正性與客觀性上的不同。而實際上，被自我拔高的自評復(fù)核覆蓋率低，從而被輕易地認(rèn)可了，那么其結(jié)果與預(yù)算績效評價工作的初衷即對績效進(jìn)行盡可能客觀的價值判斷顯然背道而馳。②吳建南，閻波指出最佳評價者標(biāo)準(zhǔn)，可基于以下三個原則，客觀性隱含了三種要求：獨立性、準(zhǔn)確性、全面性；效用性；成本高低；值得注意的是，其中第一點就是客觀性。

二、自評、他評與引入第三方之間的關(guān)系

如上圖所示，但凡屬于自評模式下引入第三方的，筆者認(rèn)為是委托自評，故其本質(zhì)上仍屬于自評范疇，而只有屬于他評模式下引入第三方的，才同樣屬于他評。明確這一概念，有助于辨析，在不同評價模式下引入第三方所處的地位及作用。在自評模式下，引入第三方進(jìn)行的委托自評更重要的是幫助委托方發(fā)現(xiàn)問題查找漏洞，并提供最佳的修繕方案，幫助委托方完善績效管理，才有可能達(dá)到提升組織績效的目的。在他評模式下，引入第三方進(jìn)行的委托目標(biāo)應(yīng)側(cè)重復(fù)核與監(jiān)督，這是他評所能承載的自評無法實現(xiàn)的特有功能，從而決定了他評在績效評價系統(tǒng)中不可或缺的地位。

圖1：不同績效評價模式下第三方評價性質(zhì)圖

值得注意的是，在自評和他評模式下引入第三方時，均應(yīng)在遵循《財政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》（財綜〔2018〕42號）的基礎(chǔ)上，各省市兩種模式下進(jìn)一步引入第三方的細(xì)則，其中，重點關(guān)注兩種模式下引入第三方時，不允許出現(xiàn)同一第三方兼容兩種評價工作的情況發(fā)生，同時，也要避免承接兩種評價工作的第三方之間不存在影響?yīng)毩⑿缘那樾巍Q而言之，在自評模式下的第三方庫和在他評模式下第三方庫應(yīng)當(dāng)分類建庫管理、分庫承接評價業(yè)務(wù)。從而，最大限度地借助第三方滿足自評和他評的不同需求。如此，自評委托方的績效管理水平不斷提升，他評委托方的監(jiān)管面獲得保障，作為受托方的第三方也能有的放矢，不僅形成三方共贏的局面，還能有效限制具有評價結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評價服務(wù)支付權(quán)預(yù)算部門主導(dǎo)下引入第三方對自身所做的，與實際存在差距的預(yù)算績效評價，輕易獲得財政部門認(rèn)可的現(xiàn)象。

如前所述，作為預(yù)算績效評價的主導(dǎo)者財政部門及參與者預(yù)算單位來說，在預(yù)算績效評價工作開始的初始階段，引入第三方進(jìn)行自評有很大的裨益，但前提是他評不能缺位。因而，筆者認(rèn)為，從一維度的自評過渡到二維度的他評需要分階段處理好自評和他評的關(guān)系。

在預(yù)算績效評價工作開始的初始階段，自評市場需求較為充足時，需雙管齊下，一方面，財政部門需加大對預(yù)算部門自評時引入第三方所做自評的規(guī)范程度，并將評價質(zhì)量直接與退庫掛鉤。另一方面，要將重點放在財政部門對預(yù)算部門自評復(fù)核時引入第三方他評的覆蓋率和控制權(quán)。筆者建議，可將結(jié)果認(rèn)定權(quán)及評價服務(wù)支付權(quán)上收即財政部門引入第三方，對每一個預(yù)算單位引入第三方所做的自評結(jié)果復(fù)核認(rèn)可后，再通知預(yù)算單位支付評價服務(wù)費。因而，對于第三方他評庫的建庫要求需高于自評庫，側(cè)重點在于對復(fù)核能力及效率的要求及與第三方自評庫利益關(guān)系的回避，并同樣與退庫掛鉤。

在預(yù)算績效評價工作進(jìn)入到實施階段后，隨著預(yù)算單位對自評的認(rèn)識不斷深入，自評主體的自評能力不斷增強(qiáng)時，對自評市場的需求慢慢下降，自評庫中第三方的數(shù)量可逐漸縮減，財政部門可在該庫中優(yōu)先選擇信譽良好、專業(yè)能力強(qiáng)、執(zhí)業(yè)規(guī)范、管理水平高、績效評價業(yè)績表現(xiàn)良好的第三方逐步轉(zhuǎn)移至第三方他評庫，從而，滿足日益增長的他評需求。鼓勵擁有先進(jìn)理念、豐富經(jīng)驗和良好信譽的績效評價機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，發(fā)揮引領(lǐng)作用。

三、第三方績效評價市場的培育、指導(dǎo)和管理、監(jiān)督

從一維度發(fā)展到二維度預(yù)算績效評價，再輔之于政府審計、人大監(jiān)督等多維度考核，重點搭建起社會公眾參與績效評價的的途徑和平臺，從而使得預(yù)算績效評價體系往多層次方向發(fā)展，是構(gòu)建預(yù)算績效評價體系的最終目標(biāo)。找到目標(biāo)方向固然重要，但在實踐過程中，還需要制度的進(jìn)一步完善才能支撐住整個體系，2018年11月財政部出臺了《財政部關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，為引進(jìn)第三方進(jìn)行績效評價提供了制度支持，但各地在對第三方市場的培育、監(jiān)督、管理和指導(dǎo)等領(lǐng)域仍然大有可為。在現(xiàn)有制度框架下，細(xì)化實施細(xì)則，如何管好，用好第三方市場，就成為擺在我們面前的現(xiàn)實問題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手：

（一）培育第三方績效評價市場

無論是第三方自評市場還是他評市場的供給與需求相比，均存在很大的缺口，除第三方中介機(jī)構(gòu)外，各地可因地制宜，出臺政策鼓勵更多的社會服務(wù)力量包括政府研究機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所等專家團(tuán)隊創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新參與績效評價工作；并隨著績效評價發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，分階段重點培育第三方自評和他評市場。

（二）指導(dǎo)和管理第三方績效評價庫開展工作

財政部門根據(jù)不同評價模式下第三方評價的性質(zhì)，分類建庫，分別建立第三方自評庫以及他評庫，并具體細(xì)化第三方評價的原則，目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。定期根據(jù)預(yù)算績效評價的需要，對在庫人員進(jìn)行培訓(xùn)，指導(dǎo)其開展業(yè)務(wù)，測試其業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，并將在庫人員好的經(jīng)驗做法進(jìn)行推廣，不斷提升在庫人員專業(yè)能力。通過建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺、人員交流機(jī)制、課題合作研究等舉措，強(qiáng)化開放合作，積極爭取外部支持，探索建立預(yù)算績效管理咨詢研究合作平臺。

（三）監(jiān)督第三方績效評價庫

對于自評模式下的第三方庫和在他評模式下第三方庫應(yīng)當(dāng)分類建庫管理。根據(jù)第三方自評庫和他評庫的評價工作重點不同變換監(jiān)督的角度。如對第三方自評庫進(jìn)行的監(jiān)督需側(cè)重對其自評結(jié)果的復(fù)核。而對第三方他評庫的監(jiān)督不僅需要對其他評結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，還需重點關(guān)注其與第三方自評庫是否存在舞弊行為。對兩庫同步建立評分機(jī)制及質(zhì)量跟蹤考評機(jī)制，考評結(jié)果與承接業(yè)務(wù)量和是否退庫相掛鉤。在此過程中，輔之于政府審計，人大監(jiān)督等多維度考核，重點搭建起社會公眾參與績效評價的的途徑和平臺，從而，不斷建立和不斷完善多層次預(yù)算績效評價體系。