杜瑩瑩

（貴州師范大學(xué)歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽550022）

《政府公報(bào)》從1912年5月到1928年6月，是北京政府時(shí)期一級機(jī)關(guān)報(bào)紙，內(nèi)容以命令、公文、公電、呈批、判詞、通告、附錄、外報(bào)、廣告為主要形式。王宏斌在《試論中國禁止鴉片煙毒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》中稱，1906-1917年時(shí)期禁煙為漸進(jìn)政策時(shí)期。本文以1914年到1915年為時(shí)間段，截取《政府公報(bào)》中央禁煙政令、地方呈批禁煙制定規(guī)章，突出當(dāng)時(shí)禁煙的力度與中央政府重視的程度。從地方禁煙力度突出這個(gè)時(shí)期禁煙成效，起到承上啟下作用。1913年到1915年《政府公報(bào)》記載禁煙記錄大致有120條左右，涉及全國大部分省份，關(guān)于肅清煙苗、禁吸、禁運(yùn)、禁種、獎(jiǎng)懲禁煙有功無功人員等等，其中詳細(xì)記錄地方禁煙條例。

一、地方制定條例細(xì)則背景

中央施行訓(xùn)令關(guān)于地方加強(qiáng)禁煙要求，全國各地方官員依照大總統(tǒng)訓(xùn)令進(jìn)行禁煙。其中總統(tǒng)訓(xùn)令規(guī)定“各該長官自奉到此次訓(xùn)令以后，應(yīng)再立飭該管各地方官，查照條約，振刷精神，分別嚴(yán)禁并按月將禁煙實(shí)在情形報(bào)明外交、內(nèi)務(wù)兩部，以資考核。本大總統(tǒng)將視此事定殿最焉。此令?！钡胤浇麩焺菰诒匦?。袁世凱當(dāng)政時(shí)期，對于禁煙的管控一直較為嚴(yán)厲。擔(dān)任大總統(tǒng)期間連續(xù)發(fā)布關(guān)于禁煙條例，1912年，發(fā)布《通飭禁種鴉片文》，禁煙是為民首要政務(wù)。1913年2月在北京召開全國禁煙聯(lián)合會，制定大量禁煙條例及其對地方訓(xùn)令1914年3月5日中央政府頒布關(guān)于“各省栽種罌粟不問以未禁絕，不得再行栽種”禁種罌粟條例，共21條，1914年與丹麥、荷蘭召開萬國禁煙會議。其中一條為臨時(shí)大總統(tǒng)訓(xùn)令第七號“鴉片為害，我國所有禁種禁運(yùn)禁吸各辦法前清，即定限厲行，現(xiàn)在與民更始何忍，蒼生永墮深淵……如有違抗者，均照律治罪，比月以來民政各機(jī)關(guān)及時(shí)等辦。”從這里可以看出北京政府初期，中央政府對于禁煙是較為重視，對地方長官亦有所要求，要求各地方長官奉行此令，并且要求查照條例進(jìn)行嚴(yán)禁，按月將禁煙實(shí)情報(bào)告到外交與內(nèi)務(wù)部以作為考核。

全國鴉片毒瘤屢禁不止，若不加強(qiáng)施行禁煙命令，前清禁煙命令無法施行，連禁煙成效也會毀于一旦。煙毒在這一時(shí)期卷土重來，鴉片價(jià)格每箱上漲1300-1900 兩，為謀取暴利，一些地方趁混亂時(shí)期，開始種植鴉片，重拾鴉片舊業(yè)，其中西南地區(qū)、西北地區(qū)、華北地區(qū)成為鴉片重災(zāi)區(qū)，為穩(wěn)固政權(quán)，北京政府時(shí)期嚴(yán)厲執(zhí)行禁煙，1913年始，全國嚴(yán)格執(zhí)行中央禁令。各省市在中央政府壓力下嚴(yán)格監(jiān)督下，認(rèn)真執(zhí)法，嚴(yán)厲執(zhí)行禁煙令。

二、地方禁煙章程

各省制定的禁煙細(xì)則有所不一樣，但都以中央禁煙細(xì)則為準(zhǔn)。各地禁煙章程依照各地方情況，依照禁種、禁吸、禁售、戒煙幾個(gè)方面為主次制定。

（一）禁種——以浙江為例

1912年，浙江省“種煙縣份占全省百分之八十七，私種畝庶達(dá)429075.5 畝”。浙江省本以產(chǎn)藥地區(qū)，種煙涉及范圍廣，需派專員辦理，“呈。竊查禁煙為現(xiàn)今要政，無論對內(nèi)對外均有絕大關(guān)系，亟宜嚴(yán)厲禁除，以祛社會流毒而免外人藉口。浙省產(chǎn)（藥）地區(qū)甚廣，非劃區(qū)派員辦理，恐不足以絕根株，而收實(shí)效?！边€有一原因以浙東各區(qū)為例地面遼闊，種植煙民多人且蠻橫，如果不派有名望的官員去禁煙，一點(diǎn)效果都沒有。這樣就使得禁煙陷入困境，不能依照本地實(shí)際情況進(jìn)行治理。

浙江省禁煙章程分為七條，宗旨以禁煙苗絕根株為目的，分區(qū)治理，施行權(quán)利問責(zé)制，賞罰分明制。其中把浙江化成七個(gè)區(qū)域，分別為第一區(qū)（以舊臺州各縣屬之）；第二區(qū)（以舊溫州各縣屬之）；第三區(qū)（以舊處州各縣屬之）；第四區(qū)（以舊寧波各縣屬之）；第五區(qū)（以舊紹興各縣屬之）；第六區(qū)（以舊金衢嚴(yán)各縣屬之）；第七區(qū)（以舊嘉湖各縣屬之），每個(gè)區(qū)并設(shè)立監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督一員（陸軍校官以上），委員二員至三員，會計(jì)兼庶務(wù)一員，書記一員，司書二員，護(hù)兵十名，監(jiān)督員記錄禁煙情況。每個(gè)區(qū)監(jiān)督官對于地方禁煙事宜有監(jiān)督之權(quán)，將關(guān)于禁煙情形隨時(shí)呈報(bào)都督察核；各該區(qū)監(jiān)督有商同各陸軍長官巡防統(tǒng)領(lǐng)調(diào)用軍隊(duì)并直接指揮調(diào)度防營管帶以下各官長之特權(quán)；各該區(qū)監(jiān)督有直接指揮各該處警察署長分署長嚴(yán)厲查禁之權(quán)；各區(qū)委員有商調(diào)各該處防營警察認(rèn)真查禁之權(quán)。

浙江省為沿海地區(qū)，因地區(qū)差異，分區(qū)治理，加強(qiáng)了關(guān)于禁煙官員的監(jiān)督。因本省地域遼闊，煙民強(qiáng)悍，施行分區(qū)治理，官官互相監(jiān)督，具體分工，施行責(zé)任問責(zé)制，使得官員積極禁煙，對于治理有功者和松弛者進(jìn)行賞罰分明制。通過浙江制定地方章程，加強(qiáng)禁種管理，這在對于肅清煙苗有很大效果。

（二）禁吸——以陜西省為例

長期吸食鴉片，吞噬人意志，抵抗力逐漸下降，人無力，鴉片具有依賴性，長期以往，吸食者會受精神、身體雙層折磨，若不醫(yī)治吸煙，想辦法減少吸煙者，這個(gè)國家會成為鴉片的奴隸。如陜省為執(zhí)行禁煙，擬設(shè)戒煙總局，派專員以重責(zé)。陜西禁種以嚴(yán)厲執(zhí)行，也有成效。但吸食鴉片的人較多，其中最主要的原因是運(yùn)售沒有禁絕，鴉片大部分是從甘肅私運(yùn)入境，之前本土存貨也挺多，因?qū)︵徥「拭C施行寓禁于征的辦法，對攜帶煙土的人只是少量限期罰錢，相當(dāng)于沒有處罰；還有陜省鄉(xiāng)間愚民頗多，他們認(rèn)為吸煙無關(guān)緊要，私下進(jìn)行銷售吸食，如果不設(shè)法取締采取措施，這樣會成為禁煙最大的阻礙。

陜省戒煙章程三十二條，為十一個(gè)部分。第一部分為總則“第一條 陜西省城設(shè)立戒煙總局一所專司，調(diào)查各縣戒煙分局，具報(bào)戒凈吸戶人數(shù)，其辦事細(xì)則另行規(guī)定?！币?guī)定“各縣城廂設(shè)戒煙一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方，酌設(shè)立戒煙分所專司戒煙事宜；各縣戒煙局須民國四年一月至三月以內(nèi)一律設(shè)立，其以前已有戒煙局，之縣遵照本章程。”后面條例大致關(guān)于切實(shí)整頓戒煙所；在各縣設(shè)立一名管理員，專門管理戒煙所事宜、設(shè)置調(diào)查員，其職責(zé)負(fù)責(zé)專門調(diào)查吸食鴉片住戶、設(shè)置一名醫(yī)生，對戒煙人身體進(jìn)行治療；分村鎮(zhèn)報(bào)告各縣知事，查核查其調(diào)查表，由戒煙總局查照；對于家里出資戒煙人員，不準(zhǔn)各家屬探視和送食物；戒煙持續(xù)個(gè)月之久；對于戒煙完成者，需要各縣戒煙局管理員及醫(yī)生進(jìn)行診斷簽寫證書方能出去；最后一條對于禁煙有力人員或各知事進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)制。

從上看陜省禁煙最主要障礙為民眾吸煙問題，要除盡鴉片必須從根本抓起，進(jìn)行戒煙。陜省奉行中央禁煙法令，根據(jù)當(dāng)?shù)刈陨項(xiàng)l件進(jìn)行制定禁煙規(guī)則，這樣使得陜省煙毒得到更好治理，打擊了當(dāng)?shù)責(zé)煼讣捌渲苓厽煼?。陜省的戒煙合情合理，這樣的條例使得陜西省吸煙人數(shù)減少；配備醫(yī)生治療，這樣人性化安排，使得戒煙人數(shù)大大增加。再者按戒煙細(xì)則分工明確，致使陜省在禁煙這一塊效率質(zhì)量有所保障。

（三）禁運(yùn)、禁種、禁吸——以四川為例

四川省位于西南著名產(chǎn)煙之地，為甘陜滇黔相交之地，禁煙情況更為復(fù)雜，遇見的阻礙更多。“鴉片禁煙關(guān)系內(nèi)政外交，大之則民生榮瘁，種族強(qiáng)弱，近之，則國家信用，鄰誼邦交，均有密切影響，斷難敷衍。川省為西南著名產(chǎn)煙之區(qū)，當(dāng)甘陜滇黔交沖之地，私吸運(yùn)種稽禁綦難。民國改建擾攘不遑，清末成績一旦潰掃。受事以來，參照疊次頒行禁煙法令，斟酌地方情形訂為施行細(xì)則，通飭各屬實(shí)力奉行，稽查劃禁無間暇陬。嚴(yán)罰以懲玩忽，重賞以勵(lì)有功。”

除了上述原因，川為什么制定禁煙細(xì)則還有川幅員遼闊，稽查起來不是一件容易的事情，四川又不像浙江平原地區(qū)，而是崇山峻嶺，四面重山，所以各個(gè)知縣知事對于查禁煙苗有勤快積極的亦有懶惰懈怠的，形成參差不齊畫面。

謹(jǐn)將所擬川省禁煙施行細(xì)則具清單，共分為八個(gè)章節(jié)。第一章，“總綱：第一條 本細(xì)則係按照疊奉中央禁煙法令并參合本省禁煙成案及地方情形，分別規(guī)定以各屬施行。”第二章為罰金充賞，對于禁煙吸煙等處罰的罰金作為獎(jiǎng)賞禁煙有力人員的資金。第三章為禁種，禁種種植煙苗及與毒品相關(guān)的苗。第四章，禁售，禁止買賣鴉片相關(guān)規(guī)定。第五章，禁販運(yùn)，對于鴉片及毒品禁止販賣，獲從外省禁運(yùn)。第六章，禁止吸食鴉片。第七章，禁止煙具。第八章，附則。川省禁煙細(xì)則依照中央禁令為基礎(chǔ)，根據(jù)自身情況進(jìn)行合理禁煙。

從浙江省、陜西省禁煙與川省禁煙條例來看，三省都是依照中央禁煙法令進(jìn)行適合本省禁煙條例，基本都是從禁種、禁吸、禁運(yùn)三個(gè)方面著重下手，目的是清除鴉片。浙江省按照本省禁煙困境進(jìn)行分區(qū)治理，責(zé)任分明制，主要是加強(qiáng)對官員管理，督查官員對禁煙的施行情況，從而進(jìn)行禁煙。陜西省相對于川省禁煙情況來說并沒那么復(fù)雜，最主要為戒煙，從戒煙入手進(jìn)行全面禁煙，而川省由于地理位置、宗族、官員等原因不得不全方位進(jìn)行整治，制定全方面禁煙。三省代表不同區(qū)域，三省在所屬區(qū)域具有代表性。

三、地方禁煙章程制定影響

地方根據(jù)實(shí)際情況修訂禁煙細(xì)則，其實(shí)是對中央制定禁煙法令的細(xì)化。以四川、陜西省為例，各省根據(jù)自己的情況不一，分別制定不一樣的禁煙方針，但都具有一定相似處，對于地方禁煙乃至全國禁煙成效具有積極影響。

（一）創(chuàng)造良好禁煙氛圍

地方修訂細(xì)則，從上述細(xì)則來看，每個(gè)省都加大禁煙獎(jiǎng)懲制度，有利于提高禁煙人員積極性。對于對禁煙有功人員進(jìn)行上報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，對玩忽職守之人降級及免職。1934年江蘇省章程理規(guī)定“凡有私種，無論何人均得隨時(shí)報(bào)告，一經(jīng)查實(shí)即將充公，田地一半給予報(bào)告之人，并將罰金項(xiàng)下提成充賞，以示鼓勵(lì)?！边@加大禁煙人員的積極性，對煙犯不失為一記有力的重錘。

因地制宜禁煙方針對于各省禁煙情形有所改觀，對于各省禁煙吸煙種煙人員作出有力打擊。陜西省制定戒煙總局，是對其他省戒煙有較好的借鑒作用，1915年2月，“署川省巡按使陳廷杰呈設(shè)立通省模范戒煙所并制定細(xì)則清單?！辈⒅贫ㄏ嚓P(guān)的章程。除了這兩省以外，其他省紛紛效仿，江蘇省對禁煙種煙苗援用嚴(yán)厲辦法并擬將章程酌加修改，以免流弊。以地方為榜樣，禁煙政策相互借鑒，為全省甚至全國創(chuàng)造出積極禁煙的氛圍。

（二）加強(qiáng)地方政府禁煙力度

從開始依照中央禁煙禁令進(jìn)行地方禁煙，到各省陸續(xù)制定地方性禁煙條例。省政府派專員對各地方進(jìn)行普查，查核禁煙施行情況?！敖K為肅清本省煙苗，1915年曾派員下鄉(xiāng)普查?！闭憬?、陜省、川省禁煙條例細(xì)則各有不同，但都以大總統(tǒng)發(fā)布禁煙法令為基礎(chǔ)，按照地方上實(shí)際情況為準(zhǔn)則制定符合本地方禁煙條例，這樣使得地方政令更人性化，獎(jiǎng)懲制度更加合理，全面帶動各地方人員積極投身禁煙運(yùn)動中來。為全國禁煙創(chuàng)造出良好的環(huán)境，加強(qiáng)地方禁煙力度，對于全國性禁煙具有推動作用。《政府公報(bào)》中地方禁煙細(xì)則記載，見證當(dāng)時(shí)禁煙成效，北京政府前期積極推行禁煙政策，并非是近代禁煙黑暗時(shí)期。

縱觀民初地方禁煙細(xì)則制定，都是依照中央禁煙為準(zhǔn)，從禁吸、禁售、禁種進(jìn)行管理。從各省禁煙章程看，對禁煙官員獎(jiǎng)懲力度有所增加，督促著個(gè)官員禁煙積極性與認(rèn)真性。1913年到1917年北京政府期間禁煙有所成效，繼承前期禁煙成果，這是對前期禁煙延續(xù)，無論是對中央還是地方都帶來相對安穩(wěn)環(huán)境。