梁文才

一、我國(guó)海外承包工程及其面臨的非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)

（一）“一帶一路”倡議與我國(guó)海外承包工程的發(fā)展

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2017年我國(guó)全年對(duì)外承包工程業(yè)務(wù)完成營(yíng)業(yè)額11383億元，按美元計(jì)價(jià)為1686億美元，比上年增長(zhǎng)5.8%。其中，對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家完成營(yíng)業(yè)額 855億美元，增長(zhǎng)12.6%，占對(duì)外承包工程業(yè)務(wù)完成營(yíng)業(yè)額比重為50.7%①數(shù)據(jù)來(lái)源國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》對(duì)外經(jīng)濟(jì)部分的分析。。近年來(lái)，對(duì)外承包工程新簽大型項(xiàng)目較多。據(jù)商務(wù)部合作司負(fù)責(zé)人介紹，僅2017年1—7月對(duì)外承包工程新簽合同額在5000萬(wàn)美元以上的項(xiàng)目384個(gè)，合計(jì)1072.7億美元，占新簽合同總額的79.3%②數(shù)據(jù)來(lái)源于商務(wù)部發(fā)布的新聞“商務(wù)部合作司負(fù)責(zé)人談2017年1—7月我國(guó)對(duì)外投資合作情況”，發(fā)布時(shí)間為2017-08-15，訪問(wèn)時(shí)間為2018-06-15。；對(duì)外工程承包投資是近年來(lái)“一帶一路”倡議推進(jìn)下我國(guó)企業(yè)“走出去”的重要形式。可以看出，對(duì)外工程承包項(xiàng)目投資發(fā)展迅猛。同時(shí)，倡議沿線國(guó)有很大部分是發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展水平落后，基礎(chǔ)設(shè)施不夠健全，缺乏投資資金，對(duì)外商投資的需求巨大。在包括取消對(duì)外承包工程資格審批、創(chuàng)新合作模式，加強(qiáng)“五通”、鼓勵(lì)企業(yè)以承包工程的形式走出去等一系列國(guó)家政策的支持下，對(duì)外工程承包項(xiàng)目必定會(huì)迎來(lái)廣闊的發(fā)展前景[1]。

雖然對(duì)外工程承包行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)良好、前景可觀，但不一定會(huì)出現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。主要原因有：首先，受制于沿線各國(guó)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不夠完善的法律體系、不穩(wěn)定的國(guó)家局勢(shì)、恐怖主義、地緣政治等的影響，海外對(duì)外工程承包項(xiàng)目可能遭遇各種非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。其次，工程承包項(xiàng)目自身的特點(diǎn)使其易受非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)影響。再次，受制于對(duì)外投資保險(xiǎn)機(jī)制的一系列制約，或怠于適用本就不完善的保險(xiǎn)機(jī)制，企業(yè)對(duì)非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力和救濟(jì)能力差。最后，受制于融資、準(zhǔn)入、社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)等高標(biāo)準(zhǔn)的限制，具有外包資格的企業(yè)不多。因此，即便有政策的支持、豐厚利潤(rùn)的誘惑，很多企業(yè)，尤其是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力不足的企業(yè)不夠資金和膽量去嘗試這些新的領(lǐng)域。

（二）“一帶一路”海外承包工程非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的特殊性

海外承包工程項(xiàng)目自身的特點(diǎn)使其更易遭受沿線國(guó)家非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的影響并造成嚴(yán)重的損失。

1.工程周期長(zhǎng)：海外承包工程所涉多屬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，龐大的項(xiàng)目、漫長(zhǎng)的工程周期使其進(jìn)出緩慢，停留時(shí)間長(zhǎng)，也就加大了其遭遇東道國(guó)不確定、潛在風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率。

2.資金投入量大：從前期準(zhǔn)備到施工到監(jiān)控調(diào)整和退出，浩大的工程需要投入大量的資金購(gòu)買設(shè)備、資料、勞動(dòng)力等，一旦遭遇隱蔽的非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)給企業(yè)帶來(lái)很大甚至致命的損失。

3.工程數(shù)量多：沿線各國(guó)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求量大、市場(chǎng)廣闊，龐大的工程隊(duì)伍自然有更大比率遭受非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。

4.投資方的政治背景：當(dāng)前絕大部分對(duì)外承包工程投資主體是我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，由政府部門組織建設(shè)或援助，在走出去的過(guò)程中具有較強(qiáng)的政治色彩，可能受到一些東道國(guó)政府利益權(quán)衡后的抵制或易受所謂“中國(guó)威脅論”影響。

這些海外承包工程獨(dú)具的特殊屬性使其更易遭受沿線各國(guó)潛藏的多種不確定非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的影響[2]。首先，政策法律變化、征收、政府違約等政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其影響大。例如，也門當(dāng)局非法剝奪北京城建項(xiàng)目投資，并襲擊、扣留雇員、暴力阻止施工，導(dǎo)致其無(wú)法按時(shí)推進(jìn)以失敗告終。其次，沿線各國(guó)長(zhǎng)期處于大國(guó)博弈和戰(zhàn)略沖突局勢(shì)之下，“一帶一路”建設(shè)很可能與其他國(guó)家的發(fā)展計(jì)劃發(fā)生矛盾和沖突，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施這種大型項(xiàng)目容易遭遇沿線國(guó)政策、準(zhǔn)入門檻等方面的限制。再次，我國(guó)有一些工程投向伊拉克、阿富汗等恐怖主義橫生的地區(qū)，恐怖主義發(fā)生可能給工程造成致命摧毀。例如，2004年中鐵集團(tuán)承包阿富汗北部昆都士?jī)蓚€(gè)公路修復(fù)項(xiàng)目就遭到了阿富汗塔利班組織實(shí)施的恐怖襲擊。最后，當(dāng)前各國(guó)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和勞工權(quán)利的保護(hù)，在一定程度上限制了我國(guó)企業(yè)走出去的數(shù)量，也使得很多已經(jīng)投入資金設(shè)備開(kāi)工的工程面臨被叫停和被抵制的風(fēng)險(xiǎn)。例如，中國(guó)在墨西哥坎昆龍城項(xiàng)目被環(huán)保部叫停、緬甸萊比塘銅礦工程遭到當(dāng)?shù)鼐用窈铜h(huán)保組織的反對(duì)等[3]。

二、對(duì)外投資保險(xiǎn)制度防范海外承包工程非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)

（一）海外承包工程非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的防范

為了防范海外投資非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，一般需要從企業(yè)自身和國(guó)家兩層面采取舉措[4]。首先，投資者需要提升自己應(yīng)對(duì)海外投資非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。海外承包工程企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)自身的非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力、提高投資合同談判能力、積極利用保險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)移非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。另外，投資者母國(guó)需要在國(guó)家層面加強(qiáng)法律防范非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的能力，為支持投資者“走出去”保駕護(hù)航。根據(jù)各國(guó)防范非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律理論及實(shí)踐，國(guó)家層面防范非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的法律措施主要有四大方面:投資國(guó)國(guó)內(nèi)的海外投資保險(xiǎn)法律制度、《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》擔(dān)保制度（MIGA）、東道國(guó)與投資國(guó)簽訂的投資條約以及外交保護(hù)法律制度。目前，我國(guó)對(duì)外簽訂的投資條約未完全覆蓋“一帶一路”沿線國(guó)家，已經(jīng)簽訂并生效的條約卻由于簽訂時(shí)間較早呈現(xiàn)出與實(shí)踐脫節(jié)、保障能力不足的缺陷。投資條約的重新簽訂、更新和完善所涉工作量浩大，另外，對(duì)于海外承包工程這種國(guó)營(yíng)性或主要由政府援助的行業(yè)來(lái)說(shuō)，在受地緣政治影響較大的“一帶一路”沿線國(guó)家動(dòng)用外交手段保護(hù)對(duì)外投資及解決投資爭(zhēng)議，容易增加其敏感度并可能增加其對(duì)外投資的難度。相較而言，利用現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)制防范海外承包工程非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)和分擔(dān)損失是最高效有利的。多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)承保政治風(fēng)險(xiǎn)歷史悠久，具有成熟的運(yùn)營(yíng)機(jī)制和較高的承保能力，運(yùn)行順暢的“代位求償”能為海外承包工程項(xiàng)目非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的求償提供可靠的依據(jù)。同時(shí)，中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)信?！保┙陙?lái)在承保國(guó)際投資政治風(fēng)險(xiǎn)方面得到了很大的發(fā)展，也必將是未來(lái)“一帶一路”發(fā)展的重要助推器。

（二）海外承包工程非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)規(guī)制機(jī)理

利用WTO允許的政策性金融工具——出口信用保險(xiǎn)，防范海外投資非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了國(guó)家的政策導(dǎo)向，是各國(guó)海外投資保險(xiǎn)的普遍安排。與一般的商業(yè)性保險(xiǎn)不同，出口信用保險(xiǎn)承保的業(yè)務(wù)主要涉及對(duì)外的國(guó)際貿(mào)易、國(guó)際投融資中的政治風(fēng)險(xiǎn)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等，且主要集中于國(guó)外政府的違約風(fēng)險(xiǎn)以及戰(zhàn)爭(zhēng)、征收、匯兌限制等政治風(fēng)險(xiǎn)。非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜且隱蔽，識(shí)別、防范并化解非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，需要承保者擁有較強(qiáng)的海外資信調(diào)查能力、國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)分析能力和代位求償能力。同時(shí)，海外承包工程項(xiàng)目所涉金額大、工期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜，一般的商業(yè)保險(xiǎn)公司難有資金、能力承保并保證工程業(yè)務(wù)發(fā)展的可持續(xù)性。因此各國(guó)政府大都通過(guò)注入資本金、設(shè)立保險(xiǎn)基金等方式，以國(guó)家財(cái)政支持出口信用保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)。中國(guó)信保是我國(guó)促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展的法定政策工具之一，承保的風(fēng)險(xiǎn)涵蓋了企業(yè)對(duì)外投資、貿(mào)易過(guò)程中遇到的主要商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，有力保障了出口企業(yè)開(kāi)拓市場(chǎng)的能力[5]。作為專業(yè)的出口信用保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及國(guó)家政策性機(jī)構(gòu)，中國(guó)信保依據(jù)WTO通行慣例，落實(shí)相關(guān)政策要求、服從戰(zhàn)略大局、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，近年來(lái)不斷擴(kuò)大政策性出口信用保險(xiǎn)規(guī)模，在政策導(dǎo)向、融資、風(fēng)險(xiǎn)管控、支持項(xiàng)目等方面對(duì)促進(jìn)中國(guó)企業(yè)“走出去”發(fā)揮了獨(dú)特的作用。同時(shí)，中國(guó)信保經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，逐漸在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目推動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)化解等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠?qū)Ｍ獬邪こ痰却笮晚?xiàng)目做到應(yīng)保盡保，更好地支持工程承包企業(yè)走出去。

三、我國(guó)海外承包工程非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)規(guī)制現(xiàn)狀

（一）國(guó)際法的規(guī)制：多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)

多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）是世界銀行在《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）基礎(chǔ)上設(shè)立的通過(guò)向投資者和貸款方提供包括征收、貨幣匯兌、違約、戰(zhàn)爭(zhēng)和內(nèi)亂等政治風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)保來(lái)履行其使命，并向成員國(guó)政府提供投資促進(jìn)服務(wù)，加強(qiáng)成員國(guó)吸引外資的能力，推動(dòng)外國(guó)直接投資流入發(fā)展中國(guó)家。其目標(biāo)是向發(fā)展中國(guó)家會(huì)員國(guó)融通生產(chǎn)性投資，以支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少貧困和改善人民生活[6]。MIGA成立30年來(lái)已經(jīng)形成了一套成熟的承保和追償機(jī)制，也承接了大量的項(xiàng)目保險(xiǎn)服務(wù)，已在110多個(gè)國(guó)家支持了超過(guò)800個(gè)項(xiàng)目，2014—2016年，MIGA的擔(dān)保新增額就分別達(dá)到了32億美元、28億美元和43 億美元[7]P39。

MIGA相對(duì)于國(guó)內(nèi)的海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有其不可取代的優(yōu)越性，同時(shí)，特別是在“一帶一路”的背景下，利用MIGA防范對(duì)外投資可能遭遇的非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)自有其優(yōu)勢(shì)：

第一，體現(xiàn)在MIGA選擇適格條件時(shí)。因“一帶一路”沿線眾多國(guó)家都是經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展水平較低的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行工程承包投資是符合MIGA的服務(wù)宗旨的；同時(shí)，我國(guó)對(duì)外的工程承包項(xiàng)目投資主要集中于大型的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，滿足了MIGA提出的能夠促進(jìn)東道國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

第二，MIGA機(jī)制運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)承受能力強(qiáng)、能熟練承保工程承包這種周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，同時(shí)，相較我國(guó)現(xiàn)有的投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有成熟的保險(xiǎn)體系和承保經(jīng)驗(yàn)和很高的信譽(yù)度。MIGA建立在《公約》基礎(chǔ)上，其最核心的優(yōu)勢(shì)就是“代位求償制度”，“一帶一路”沿線眾國(guó)除越南、巴基斯坦外都加入了《公約》[8]，因此在承認(rèn)代位權(quán)的基礎(chǔ)上將利于風(fēng)險(xiǎn)的投保和追償[9]P15。

第三，MIGA在承保非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，其立場(chǎng)是中立的，但是卻能很好地制約雙方當(dāng)事人。一方面，通過(guò)審核投資主體和投資項(xiàng)目是否有利于東道國(guó)的發(fā)展為東道國(guó)篩選優(yōu)質(zhì)適格的承包主體；另一方面，由于東道國(guó)是加入《公約》的成員國(guó)，受制于對(duì)MIGA的違約可能將直接影響該國(guó)與世行集團(tuán)其他機(jī)構(gòu)的合作，所以一般東道國(guó)不會(huì)對(duì)由MIGA擔(dān)保的項(xiàng)目違約[9]P18，最后，MIGA在遇到雙方當(dāng)事人有爭(zhēng)議時(shí)，可以啟用爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制協(xié)助解決東道國(guó)政府和投資者的分歧，此種平和的方式有助于維護(hù)良好的投資環(huán)境。

雖然MIGA作為投資保險(xiǎn)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，發(fā)展到如今已有一套較完善的機(jī)制，但其在與我國(guó)國(guó)內(nèi)機(jī)制協(xié)調(diào)應(yīng)用到“一帶一路”沿線工程承包投資的投保時(shí)，還存在一些不適合的問(wèn)題：

第一，相對(duì)于我國(guó)國(guó)內(nèi)的對(duì)外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，MIGA的審批程序周期長(zhǎng)、費(fèi)用高。國(guó)內(nèi)投資者對(duì)MIGA本就了解不多且溝通不便，其長(zhǎng)周期的審批程序會(huì)影響到企業(yè)對(duì)東道國(guó)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估、轉(zhuǎn)移和對(duì)投保的選擇。MIGA高額的保險(xiǎn)費(fèi)用是這么多年我國(guó)企業(yè)投保率不高的主要原因。

第二，MIGA與我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作困難?！豆s》第19條指出，MIGA機(jī)構(gòu)要設(shè)法與會(huì)員國(guó)業(yè)務(wù)活動(dòng)相似機(jī)構(gòu)合作，補(bǔ)充它們的業(yè)務(wù)，來(lái)保障各國(guó)對(duì)外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的效率①引自《多邊投資擔(dān)保公約》第十九條，原文為：“第十九條同全國(guó)性和區(qū)域性實(shí)體的關(guān)系會(huì)員國(guó)的全國(guó)性實(shí)體和多數(shù)資本為會(huì)員國(guó)擁有的區(qū)域性實(shí)體所開(kāi)展的業(yè)務(wù)活動(dòng)與機(jī)構(gòu)活動(dòng)相似。機(jī)構(gòu)應(yīng)與這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，并設(shè)法補(bǔ)充它們的業(yè)務(wù)。旨在使它們各自的業(yè)務(wù)發(fā)揮最大的效率，擴(kuò)大它們?cè)谠黾油鈬?guó)投資流動(dòng)方面的貢獻(xiàn)，為此目的，機(jī)構(gòu)應(yīng)就這類合作的細(xì)節(jié)、特別是分保和再保的方式同這些實(shí)體作出安排?！?。但在實(shí)踐過(guò)程中，我國(guó)海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)卻沒(méi)能和MIGA有效地協(xié)調(diào)銜接。一方面，會(huì)員國(guó)需要以其認(rèn)購(gòu)的股份行使表決權(quán)，股份額少的我國(guó)在與MIGA機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程中也不可避免地面臨著眾多困難。另一方面，相關(guān)專業(yè)人員的缺乏也制約著國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與MIGA的順利銜接[7]P41。

第三，MIGA要求的適格條件在符合“一帶一路”理念的同時(shí)也相當(dāng)于對(duì)我國(guó)企業(yè)提出了嚴(yán)格的要求和高標(biāo)準(zhǔn)。MIGA對(duì)投資項(xiàng)目要求很高，這使得我國(guó)很多企業(yè)難以符合其要求而喪失了對(duì)外工程承包投資的機(jī)遇。同時(shí)，MIGA對(duì)外投資擔(dān)保主要以會(huì)員國(guó)認(rèn)購(gòu)的股份為參考依據(jù)，導(dǎo)致我國(guó)對(duì)MIGA的利用率低。

（二）國(guó)內(nèi)法的規(guī)制：中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司

中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司（中國(guó)信保）是由政府出資支持對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展與合作的國(guó)有政策性保險(xiǎn)公司。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，中國(guó)信保逐步完善其承保險(xiǎn)別，為企業(yè)提供了體系化、個(gè)性化，覆蓋長(zhǎng)、短期風(fēng)險(xiǎn)的業(yè)務(wù)產(chǎn)品，承保范圍基本覆蓋了“一帶一路”全線，海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)對(duì)支持“一帶一路”對(duì)外投資，降低風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義。2013年至今，中國(guó)信保承保了中亞天然氣管道項(xiàng)目、約旦阿塔拉特燃油頁(yè)巖電廠項(xiàng)目等各類項(xiàng)目1097個(gè)，已累計(jì)向企業(yè)及銀行支付賠款16.7億美元，2016年中國(guó)信保在支持“一帶一路”建設(shè)方面，投入的承保額達(dá)4731.2億美元[10]P25。經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，中國(guó)信保逐漸走上正軌，承保及理賠經(jīng)驗(yàn)越來(lái)越豐富。同時(shí)，在非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面還推出針對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的系列研究《國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》，其追償網(wǎng)絡(luò)體系也在不斷加強(qiáng)中。值得注意的是，中國(guó)信保還在積極參與“一帶一路”倡議的政策設(shè)計(jì)，這將有利于推動(dòng)中國(guó)信保的公信力和法律制度體系的建設(shè)[10]P26。

相較于MIGA，中國(guó)信保也存在一定的優(yōu)勢(shì)：首先，在承保范圍上，中國(guó)信保響應(yīng)國(guó)家鼓勵(lì)工程承包走出去的策略，提供體系化、個(gè)性化業(yè)務(wù)，大力支持工程承包企業(yè)選擇合適的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)對(duì)其投資項(xiàng)目進(jìn)行投保，其承包范圍較廣；其次，中國(guó)信保作為投資母國(guó)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)費(fèi)較低，對(duì)于投資者而言也更有外交保護(hù)的依靠感；最后，中國(guó)信保作為政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，通過(guò)積極行使政策性職能承?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)，能對(duì)沿線的設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通發(fā)揮導(dǎo)向作用和撬動(dòng)作用①引自中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司微信公眾號(hào)，“‘一帶一路’在這里：中國(guó)信保：‘中國(guó)信用’傳遞‘中國(guó)信心’”。。

雖然中國(guó)信保作為支持“一帶一路”風(fēng)險(xiǎn)防范的政策性機(jī)構(gòu)，在近年來(lái)取得了較快的發(fā)展，但依舊存在以下不足[11]：

第一，受制于風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足的高保費(fèi)。一方面，由于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)未能與金融機(jī)構(gòu)很好地合作。在巨額的承保金額面前，僅依靠保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備金明顯是不足的；另一方面，財(cái)政支持力度不夠。近年來(lái)，承保的數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，以往穩(wěn)定的財(cái)政支持就相對(duì)不足了。以2015年為例，中國(guó)信保承保金額為4715.1億美元，而出口信用風(fēng)險(xiǎn)基金規(guī)模卻僅有92.5億美元[7]。

第二，受制于我國(guó)的海外投資保險(xiǎn)機(jī)制。1.相較MIGA依靠的《公約》，中國(guó)信保尚無(wú)正式立法文件的支撐，這使得中國(guó)信保在東道國(guó)的合法性地位和公信力受到影響。2.在保險(xiǎn)制度模式的設(shè)計(jì)上，理論界普遍分析中國(guó)信保選擇了單邊模式，即主要依靠國(guó)家權(quán)力、外交政策來(lái)追償[12]。這一選擇是不利于投資環(huán)境的維護(hù)的，也容易受到東道國(guó)“卡沃爾主義”等的抵制。3.機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中采取了審批和經(jīng)營(yíng)一體的模式，這種情況容易滋生腐敗和導(dǎo)致職能低下。4.中國(guó)信保自身在承建擔(dān)保機(jī)制時(shí)也沒(méi)有發(fā)揮好機(jī)構(gòu)作用，瀏覽其網(wǎng)站會(huì)發(fā)現(xiàn)關(guān)于投資保險(xiǎn)方面的諸如投保的指南、信息等的介紹籠統(tǒng)、不清晰。

第三，MIGA能夠通過(guò)取得代位求償權(quán)將不平等的主體上升為具有制約力的關(guān)系，但是，相比之下，由于沒(méi)有強(qiáng)有力的制約當(dāng)事國(guó)的保險(xiǎn)機(jī)制的支持，中國(guó)信保在求償主體地位上與東道國(guó)政府相較就處于弱勢(shì)了。中國(guó)信保代位求償實(shí)現(xiàn)的主要國(guó)際法律依據(jù)是與東道國(guó)簽訂的雙邊投資協(xié)定（BIT）。一方面，眾多國(guó)家簽訂的BIT條款差異較大，中國(guó)信保實(shí)踐較困難；另一方面，雖然在很多雙邊條約中規(guī)定了代位求償權(quán)制度，但是由于沒(méi)有立法文件的支撐，中國(guó)信保在向東道國(guó)行使求償權(quán)時(shí)存在諸多障礙[9]P23。

四、完善我國(guó)海外工程承包非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)規(guī)制的思考與對(duì)策

（一）鼓勵(lì)企業(yè)積極利用海外投資保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

首先要加大宣傳力度，鼓勵(lì)和帶動(dòng)工程承包企業(yè)主動(dòng)了解和參與投保，通過(guò)投保為工程承包企業(yè)對(duì)外投資加上一層預(yù)防和保護(hù)。這就相應(yīng)地需要各相關(guān)部門加大信息搜集整理能力為企業(yè)熟悉投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供信息保障和智力支持。當(dāng)前國(guó)內(nèi)有很多包括中國(guó)信保、商務(wù)部、中科院在內(nèi)的部門機(jī)構(gòu)都涉足沿線國(guó)家潛在風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)估也為企業(yè)專業(yè)人員提供了參考；其次，建議工程承包企業(yè)在收集了解沿線非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情境和險(xiǎn)種作出選擇，針對(duì)海外工程承包項(xiàng)目這種工期長(zhǎng)、規(guī)模大的項(xiàng)目建議選擇中國(guó)信保中長(zhǎng)期出口信用保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，但是對(duì)于個(gè)別政治風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)較高的項(xiàng)目，依舊建議選擇MIGA的險(xiǎn)種[10]P26。最后，如果能夠協(xié)調(diào)中國(guó)信保與MIGA的銜接合作，對(duì)于不同險(xiǎn)別就有利于依據(jù)分工分別投?；蛉媸鼙?。

（二）完善以中國(guó)信保為主的海外投資保險(xiǎn)制度

中國(guó)信保作為我國(guó)唯一一家支持海外投資保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，需要強(qiáng)力打造成為我國(guó)企業(yè)走出去的堅(jiān)實(shí)后盾。首先，在立法上，我國(guó)的海外投資保險(xiǎn)機(jī)制必須有強(qiáng)有力的立法文件的支撐；其次，在保險(xiǎn)模式上，理論界分析中信保采取了單邊模式。我們與沿線眾國(guó)幾乎均簽訂了BIT，有利用雙邊投資協(xié)定追償和解決糾紛的依據(jù)，只需要及時(shí)更新和簽訂我國(guó)與沿線眾國(guó)的BIT代位求償權(quán)條款，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)追償提供法律依據(jù)。同時(shí)，通過(guò)國(guó)際條款行使權(quán)利不僅有利于維護(hù)良好的投資環(huán)境，而且還有利于維護(hù)國(guó)際秩序的合法性和增強(qiáng)沿線的法制環(huán)境建設(shè)。再次，針對(duì)中國(guó)信保費(fèi)用高的現(xiàn)狀，建議政府、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通力合作打造融資平臺(tái)，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)運(yùn)行保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供足夠配備承包額的準(zhǔn)備金[13]。最后，各國(guó)對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任要求和環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)利保護(hù)的嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)要求，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要擴(kuò)大其承保范圍來(lái)全面防范對(duì)外投資可能遭遇的非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，反觀目前中國(guó)信保在非商業(yè)性投資風(fēng)險(xiǎn)的防范上卻只主要集中征收、外匯、戰(zhàn)爭(zhēng)、政府違約等政治風(fēng)險(xiǎn)上。另外，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，建議分離審批權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)以防滋生腐敗和職能低下。

（三）加強(qiáng)中國(guó)信保與MIGA的有效銜接

第一，努力促成《合作諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱《備忘錄》）的細(xì)化和完善。2005年中國(guó)信保與MIGA重新簽訂了《備忘錄》進(jìn)一步明確和深化了雙方的合作，其中提出了兩機(jī)構(gòu)要在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，攜手通過(guò)“共?！薄胺直！钡葮I(yè)務(wù)合作共同為中國(guó)企業(yè)的海外投資提供有效保障。但是關(guān)乎具體的合作事項(xiàng)及程序等還沒(méi)有安排到位，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。

第二，建立信息共享機(jī)制。MIGA運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富，作為世界銀行下屬機(jī)構(gòu)有條件也方便搜集到各國(guó)豐富的信息資源。通過(guò)建立信息共享機(jī)制，不僅能夠促進(jìn)兩機(jī)構(gòu)的信息共享、項(xiàng)目交流，還能推進(jìn)兩機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)對(duì)接與合作，通過(guò)有效的平臺(tái)協(xié)作將工程承包投保對(duì)應(yīng)到合適的業(yè)務(wù)上，提高共同開(kāi)發(fā)能力、風(fēng)險(xiǎn)控制能力和糾紛解決能力[7]P42。就《公約》第19—21條①《多邊投資擔(dān)保公約》第十九條至第二十一條規(guī)定的目的是將機(jī)構(gòu)建立成與官方和政治風(fēng)險(xiǎn)私人保險(xiǎn)合作的機(jī)構(gòu)，并增強(qiáng)它們的效率和有效性。提出的關(guān)于“共?！焙汀霸俦！币?guī)定，要加強(qiáng)與MIGA的協(xié)調(diào)和分擔(dān)。同時(shí)，雙方在《備忘錄》中也承諾，要加強(qiáng)彼此間技術(shù)交流與人員互動(dòng)，共享市場(chǎng)、共享項(xiàng)目信息等。

第三，要促進(jìn)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)機(jī)制與國(guó)際機(jī)制接軌。加強(qiáng)同MIGA、國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心（ICSID）的合作。MIGA作為運(yùn)營(yíng)30年的多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和權(quán)威性，是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的。要從立法、制度模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置等多方面與國(guó)際機(jī)制接軌，這將極大增進(jìn)我國(guó)保險(xiǎn)機(jī)制的國(guó)際適用性和合法基礎(chǔ)。另外，要加強(qiáng)對(duì)MIGA的宣傳和專業(yè)人才的培養(yǎng)。提高中國(guó)信保和國(guó)民對(duì)MIGA的認(rèn)知和了解，有利于更好地促進(jìn)對(duì)MIGA的投保和與MIGA的有效合作，同時(shí)也有助于積極借鑒經(jīng)驗(yàn)來(lái)提升中國(guó)信保的服務(wù)水平。

五、結(jié) 語(yǔ)

“一帶一路”帶給我國(guó)海外工程承包項(xiàng)目的不僅是機(jī)遇，更是挑戰(zhàn)。為了更好地保護(hù)走出去的工程承包企業(yè)，對(duì)非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分析和防范近年來(lái)一直是理論界熱烈討論的話題。保險(xiǎn)機(jī)制通過(guò)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)保障企業(yè)的利益來(lái)吸引企業(yè)投保防范東道國(guó)潛在的非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，是非常重要的制度設(shè)計(jì)，如果能充分發(fā)揮作用，將極大地保障我國(guó)的海外投資。關(guān)于改進(jìn)或者重建我國(guó)海外投資保險(xiǎn)制度的理論爭(zhēng)論已經(jīng)持續(xù)了將近二十年，綜觀目前的海外投資保險(xiǎn)制度和實(shí)踐，雖然有了顯著的成長(zhǎng)發(fā)展，只是事關(guān)合法性的制度基礎(chǔ)依舊沒(méi)有建立起來(lái)，實(shí)踐過(guò)程也存在很多制約海外投資的尷尬問(wèn)題，制度已經(jīng)很明顯地落后于現(xiàn)實(shí)的的需要和實(shí)踐了。如何在充分合理利用現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上完善和升級(jí)頂層制度是切實(shí)必要的。當(dāng)然，保險(xiǎn)制度不是獨(dú)立的，要加強(qiáng)政府、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)各方的協(xié)調(diào)配合，打造多方聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)順暢的保險(xiǎn)機(jī)制，更好地為“一帶一路”海外工程承包保駕護(hù)航。