黃延芳

【摘 ? 要】 目前政策確認的農(nóng)村土地“三權分置”改革，是將原土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”并行的格局。本文基于制度經(jīng)濟學角度，運用產(chǎn)權理論來分析此次農(nóng)村土地改革的原因，使得農(nóng)戶在明確承包權與經(jīng)營權的同時，促進農(nóng)地的有效流轉和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

【關鍵詞】 產(chǎn)權理論;“三權分置”改革;土地流轉

Analysis on the Reform of Land "three Rights divided" based on property right Theory

Huang Yanfang

（Department of Social Sciences， Shanghai University ? 200444）

[Abstract] At present， the "Three Rights Separation" reform which is decided by rural land policy， separate the original land contracting right to ownership， contract rights， management rights "three rights pattern" in parallel. Based on the angle of institutional economics， this paper analyzes the reasons of the rural land reform by using the theory of property right， which makes farmers make clear the right of contract and management， and at the same time， promote the effective circulation of agricultural land and the development of modernization of agriculture.

[Keywords] theory of property right; reform of "three rights separate structure"; land circulation

1 ?提出問題

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一開始就顯現(xiàn)出強大的生命力，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。但是隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，國內外環(huán)境已經(jīng)發(fā)生深刻變化。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的背景下，我國的人口結構、經(jīng)濟結構、生產(chǎn)技術、市場規(guī)模等不斷變化，現(xiàn)行的“兩權分離”的農(nóng)地產(chǎn)權制度的優(yōu)勢已經(jīng)逐漸釋放完畢，不能適應生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，其弊端日益凸顯，需要進行創(chuàng)新和改革。

在這種背景下，目前全國范圍內已經(jīng)有多個試點進行農(nóng)地的“三權分置”改革，并取得了顯著成效。本文從產(chǎn)權理論的角度來具體闡述農(nóng)地三權分置改革的原因，試圖探析改革后土地經(jīng)濟職能進一步發(fā)揮的有效性。本文的創(chuàng)新點在于從制度經(jīng)濟學的角度，運用產(chǎn)權理論來探討土地“三權分置”土地制度變遷的原因。

2 ?改革原因分析——產(chǎn)權理論

2.1 ?二權分置下產(chǎn)權界定的無效性，給國家造成了較大的外部成本

科斯認為所有外部性問題的本質就是產(chǎn)權問題，只要產(chǎn)權界定明確且交易成本很小或者為零就能使外部效應獲得有效配置。當前我國農(nóng)地產(chǎn)權制度存在諸多缺陷：產(chǎn)權（承包經(jīng)營權的權利束）界定的無效性、權能的不明確性。因此，要將經(jīng)營權與承包權分離出來，穩(wěn)定農(nóng)民預期，提高土地利用效率。

改革開放之初，城鄉(xiāng)之間二元分割，農(nóng)村人口都依附于農(nóng)地，土地承包權與經(jīng)營權主體高度統(tǒng)一。隨著人地分離，城鄉(xiāng)二元結構的逐漸打破，這些權利集中于一人導致耕地資源的浪費，威脅糧食安全，對它本身所承擔的社會效益造成損失，從而給國家造成負外部性，此時的產(chǎn)權界定對土地資源的利用效率是低下的。因此要求將權利細分，即將各項權能在不同的主體之間細分，將承包權和經(jīng)營權分離，使得經(jīng)營權的經(jīng)營主體具有一定時期內的使用權利，使土地可以流轉或抵押。

2.2 ?二權分置下產(chǎn)權結構不完善，造成交易費用增加、農(nóng)民利益受損

二權分置下由于產(chǎn)權結構不完善，土地承包經(jīng)營權制度所依存的是農(nóng)村土地集體所有制所承載的促進公共利益和社會發(fā)展的功能。在二權分置下，承包經(jīng)營主體并沒有獨立的自由交易權，農(nóng)村集體土地在國有土地無法滿足城市建設需要時，成為國有土地增量的來源，同時也承擔著滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品建設需要的責任，所以在農(nóng)村土地的這種社會性功能占據(jù)主導地位的情況下，承包經(jīng)營權的產(chǎn)權界定是無效的，其表面上所擁有的權利束并不能夠真正實現(xiàn)（流轉受限），實際權利利用的不明確導致農(nóng)村土地的固化，規(guī)模經(jīng)營和土地的資本化受限，農(nóng)村土地無法實現(xiàn)資源的合理配置。

從交易費用角度來講，承包經(jīng)營主體在市場上正常進行土地交易流轉時，往往會受到國家或集體由于公共利益而進行的干預，這種干預是對產(chǎn)權主體行使權能的限制。由這種限制還會引發(fā)一系列的后續(xù)交易費用，包括農(nóng)戶與地方政府的談判成本和農(nóng)戶的服從費用。

3 ?原因分析——市場環(huán)境改善引起交易費用的降低，促使政策層面上的改革

威廉姆森將交易成本概括為為事前交易成本和事后交易成本。本文將按照威廉姆森的交易費用理論，將農(nóng)村土地市場中的交易費用概括為：事前交易費用，是由土地交易過程中的信息不對稱所引起的信息成本;事后交易費用，是由所存在的信貸風險造成的補償費用;機會成本，是土地流轉給農(nóng)民帶來的機會成本。

3.1 ?事前交易費用的降低——信息成本

當前在我國的土地流轉市場上，大部分農(nóng)村土地采取流轉雙方互相商議定價的形式，這就容易導致信息不對稱，主要表現(xiàn)在：協(xié)定價格對土地價格的反映問題上、農(nóng)戶進行土地抵押的征信管理上。這兩種信息不對稱所造成的后果有兩方面，對農(nóng)戶來講，對土地價格的扭曲反映最終會影響土地經(jīng)營權流轉主體的熱情，給正常的土地流轉市場造成阻礙;對金融機構來講，農(nóng)戶利用土地進行抵押獲取農(nóng)用建設資金，但對農(nóng)戶的信用評級不到位從而給涉農(nóng)金融機構帶來一定的信用風險。目前部分地區(qū)的農(nóng)村金融服務體系已經(jīng)有效運行，并初步產(chǎn)生成效，同時，農(nóng)村金融機構的廣泛開展也已經(jīng)成為一個政府支持的普遍趨勢，這些都為經(jīng)營權與承包權的分離提供了良好的市場條件。

3.2 ?事后交易費用的降低——信貸風險防范

林樂芬（2016）研究得出，缺乏合格的擔保和抵押、申請手續(xù)繁雜等是家庭農(nóng)場獲得貸款的主要障礙因素。目前，在我國的土地流轉市場上，由于農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中的脆弱性，可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險制度的覆蓋，使得農(nóng)戶在遇到自然災害時所獲得得相應補償，不會給農(nóng)戶或專業(yè)合作社帶來巨額資金損失，同時也減小其還款壓力，進而防止不良貸款產(chǎn)生，保證農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的收回，保障了涉農(nóng)金融機構資產(chǎn)的良性循環(huán)。因此在實際操作中，可以通過設立專業(yè)擔保機構、加大保險支持力度、建立風險補償基金來進行信貸風險防范。

3.3 ?機會成本的降低——社會保障制度的完善

機會成本的降低主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）三權分置本身的制度優(yōu)勢：三權分置使得農(nóng)民流轉的是土地的經(jīng)營權而不是承包權，所以土地作為對農(nóng)民的社會保障功能依然存在，農(nóng)民的非農(nóng)收入存在不確定性和風險的情況下，土地依然是其獲得生活保障的基本要素。（2）外部政策的推動：農(nóng)村的社會保障制度的不斷完善，使得農(nóng)民有更大的意愿進行土地使用權的流轉。因此，我國農(nóng)村社會保障體系的不斷建立，包括農(nóng)村最低生活保障制度、社會養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療基本保障制度的不斷完善，為目前實行的農(nóng)村土地三權分置改革提供了完善的市場條件。

4 ?總結

綜上，我國在政策上實行農(nóng)村土地的“三權分置”改革，這符合目前城鎮(zhèn)化、工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，是順應農(nóng)民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營權的意愿，是對農(nóng)村土地制度的進一步深化改革。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下承包經(jīng)營權在產(chǎn)權上存在的弊端以及其造成的較大交易費用，可以對比得出三權分置改革是順應生產(chǎn)力發(fā)展要求的。目前，全國大部分地區(qū)已經(jīng)開始進行農(nóng)村土地的確權頒證工作，同時也在加強農(nóng)村的產(chǎn)權交易市場建設、政策扶持體系的構建和法律法規(guī)的完善，在農(nóng)村土地市場的逐步開放下，這些舉措無疑都有助于農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營和資本化生產(chǎn)，對農(nóng)民利益的實現(xiàn)也起到了有利的促進作用。

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