段 瓊

信訪制度一度爭議很大，曾被視為一項可有可無的“丑陋”制度，甚至是法治之毒瘤。(1)參見吳鏑鳴：《信訪理論研究》，人民出版社2014年版，第4頁。從“國家治理”的語境下重新審視信訪制度的功能價值，可以發(fā)現(xiàn)信訪工作是黨和政府工作的重要組成部分，是中國處理和化解社會矛盾的本土性制度資源，具有不可替代的重要意義，是中國治理的重要智慧成果之一，特別是在技術驅(qū)動推進社會變革的背景下，大數(shù)據(jù)的應用與發(fā)展給信訪工作創(chuàng)新帶來了機遇，使信訪制度的價值在傳統(tǒng)認知領域之外得以進一步延伸拓展，在國家治理體系中發(fā)揮越來越重要的作用。

一、國家治理概念的提出

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。這是中國共產(chǎn)黨首次明確提出“國家治理”的概念，對于中國的政治現(xiàn)代化發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)建設來說都具有重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義。

“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征?！爸卫怼痹趦?nèi)涵上與“統(tǒng)治”大不相同?！皣抑卫怼钡暮诵膬?nèi)涵包括：一是治理主體的多元化，體現(xiàn)為治理主體從“主導型”向“共治共享型”轉變?！敖y(tǒng)治”是單一中心的，是以國家和政府為主體，其他組織均無統(tǒng)治權；“治理”是多中心的，強調(diào)政府、企業(yè)、社會團體和個人等多個主體共同處理公共事務，即從國家、政府單一權威主體向政府、企業(yè)、社會組織和公民個人等“多元共治共享”的結構轉變。國家或者政府只是“多中心”當中的“一個中心”，這是“統(tǒng)治”和“治理”最根本的區(qū)別。二是治理方式的轉變，體現(xiàn)為權力關系從“自上而下”轉向“平行化”?！敖y(tǒng)治”體現(xiàn)的“命令——服從”的單向模式；而治理更多體現(xiàn)的是平行的權力關系，可以是強制性的，但更多是協(xié)商性、柔性的、指引性的。在“治理”語境下，政府的作用從控制議程轉變?yōu)樵O定議程，政府更多地扮演“引導者”“調(diào)解者”“協(xié)調(diào)者”或“終決者”的角色，主要負責把合適的參與者集中到協(xié)商桌前磋商談判，或者作為中間人促成對公共問題的共識達成解決方案。三是治理范圍的延展?！敖y(tǒng)治”所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，其權威來源主要是國法，具有強制性；“治理”所及的范圍要更加寬廣，以“公共領域”為邊界，其權威來源不僅僅包括具有強制性的國家法律，還來自各種非國家強制的公約、章程、守則和約定。 治理主體、治理方式、治理范圍的轉變最終將體現(xiàn)為治理效果上的協(xié)同性，即達成公共利益的“協(xié)同效應”，能夠最廣泛地調(diào)動各方主體的積極性，最大范圍地調(diào)動各種社會資源，最大程度地靈活運用各種現(xiàn)代化治理手段，從而最大限度地實現(xiàn)公共利益的系統(tǒng)效果，即實質(zhì)意義上的“善治”“良治”。

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨人逐步明確，國家治理的總體戰(zhàn)略是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合。中國共產(chǎn)黨自十六大以來，在黨的文獻中持續(xù)表達的“黨領導人民有效治理國家”，即是國家治理戰(zhàn)略和根本要求在國家治理意義上的典型體現(xiàn)和凝煉表達。(2)參見王浦劬：“國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析”，載《社會學評論》2014年第2卷第3期，第13頁。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”更是國家治理理論的標志性成果，是中國共產(chǎn)黨認識現(xiàn)代化的最新成果?！皣抑卫憩F(xiàn)代化”是“國家治理體系現(xiàn)代化”和“國家治理能力現(xiàn)代化”的有機整體?！皣抑卫眢w系現(xiàn)代化”是國家治理在制度體系、體制機制和組織系統(tǒng)結構層面的現(xiàn)代化；“國家治理能力現(xiàn)代化”是國家治理者科學、民主、依法、有效地治國理政的綜合素質(zhì)能力，是國家治理在方式方法層面的現(xiàn)代化，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設和政治發(fā)展的必然要求，也是對現(xiàn)階段國家治理所面臨的各種嚴峻現(xiàn)實挑戰(zhàn)的主動回應。

二、信訪制度之于國家治理體系的價值意涵

黨的十八屆三中全會明確了全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是中國共產(chǎn)黨人破解“什么是現(xiàn)代化、如何實現(xiàn)現(xiàn)代化”歷史課題的重大理論創(chuàng)新和實踐突破。何為國家治理體系及其現(xiàn)代化，習近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！?3)習近平：“切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來”，載《求是》2014年第1期，第1頁。總書記對國家治理體系及其現(xiàn)代化作出的深刻闡釋，為我們研究信訪制度在國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化中的地位作用指明了方向，提供了根本遵循?？梢郧逦乜吹?，信訪作為中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政制度架構中的一項重要制度，是國家治理體系的重要組成部分，有其獨特的地位和重要價值。

(一) 信訪制度是國家治理體系中的法定制度

我國憲法雖然沒有出現(xiàn)信訪二字，但《憲法》第41條規(guī)定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復?！睆脑摋l中可以概括和引申出“信訪”的含義。從建國開始，信訪制度就一直是國家層面的制度安排。1951年6月7日，政務院頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》。(4)參見童之偉：“信訪體制在中國憲法框架中的合理定位”，載《現(xiàn)代法學》2011年第1期，第5頁。1963年9月，中共中央、國務院又聯(lián)合發(fā)出了《關于加強人民來信來訪工作的通知》。(5)參見童之偉：“信訪體制在中國憲法框架中的合理定位”，載《現(xiàn)代法學》2011年第1期，第6頁。1982年4月，中共中央就下發(fā)了《黨政機關信訪工作暫行條例》，意欲將信訪工作納入規(guī)范化軌道。(6)參見童之偉：“信訪體制在中國憲法框架中的合理定位”，載《現(xiàn)代法學》2011年第1期，第9頁。1995年，國務院頒布了第一部《信訪條例》，并于2005年1月進行過一次修訂。目前，信訪立法已經(jīng)寫入第十三屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃中?？梢?，我國憲法架構下的信訪制度，一直以來就是國家層面的制度設計，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中也已經(jīng)也必將占據(jù)著不可替代的重要地位。

(二)信訪制度是國家治理體系多元化的重要內(nèi)容

國家治理現(xiàn)代化是一個從單一、封閉、落后走向多元、開放與進步的過程。國家治理的多元化，首先是治理主體的多元化，體現(xiàn)為從國家單方面的全能型縱向管控，轉變?yōu)樵邳h委領導下國家、社會、公民互動的多元平行式的治理結構性變化；其次是治理客體的多元化，治理內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明和黨的建設等多元領域；(7)參見吳鏑鳴：《信訪理論研究》，人民出版社2014年版，第11頁。再次是治理方式的多元化，包括德治、法治、信息化等方式，具體體現(xiàn)為宗教倫理、習俗慣例、法律制度、信息媒體等載體；最后是治理目標的多元化，包括秩序、活力、民主、公正、法治、效率、協(xié)調(diào)等。(8)參見俞可平：“衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，載《光明日報》2013年11月15日第02版。信訪制度是以《憲法》第二條“一切權力屬于人民”為政治學理論原點，治理主體上人民參與、客體上全面介入、方式上綜合運用、目標上側重公平的憲法架構下的治理制度，是人民當家作主，人民參與國家管理的國家政體的重要內(nèi)容，是國家治理體系多元化中的重要體現(xiàn)。

(三) 信訪制度是國家治理體系協(xié)同化的重要方面

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化要求治理體系的各單元協(xié)同配套、交互影響、綜合作用。這種協(xié)同化特征既要求治理主體之間的平行性互動、治理客體之間的關聯(lián)性共生、治理方式上的兼容性運用、治理效果上正和性效應，也要求治理主體、客體、方式之間跨界的交叉性影響、相互的疊加性組合，從而形成錯綜復雜、靈活多變、相互著力的國家治理大格局。信訪是一種自下而上的負反饋機制，是國家治理體系中必不可少的一種社會治理機制。這種自下而上的負面信息溝通機制，對促進各種治理主體之間信息資源共享、治理客體之間關聯(lián)性共生、治理方式上的交叉影響都能夠產(chǎn)生積極影響，從而增強國家治理體系結構的科學性、有效性、包容性，因而是促進國家治理體系協(xié)調(diào)化的重要方面。

(四) 信訪制度是國家治理體系中國性的集中體現(xiàn)

信訪是極具中國特色的古老的政治制度。它的制度基礎和歷史發(fā)展至少在四個方面都可以找到淵源：一是古代信訪制度。信訪制度的雛形可以追溯到原始社會末期的堯舜時代，最早的中央政權的信訪機構設立于唐代,唐代在中書省設立了匭使院。匭是一種銅鑄的大匣子，相當于一只巨大的信箱，四面均開有可進不可出的投書口。宋代中央政府分設兩級信訪機構──鼓院和檢院。鼓院是初級信訪部門,檢院為高一級信訪部門。到了封建社會晚期，朝廷和各級官府仍都設有信訪機構。二是經(jīng)馬克思恩格斯總結巴黎公社實踐，由列寧提出的“人民監(jiān)督理論”。人民監(jiān)督理論與資本主義國家“分權制衡”、“司法審查”的法理基礎有著本質(zhì)區(qū)別。人民監(jiān)督制度設計以公有制為基礎，目的在于“防止人民的公仆變成騎在人民頭上的主人”(9)列寧：《列寧論蘇維埃國家機關工作》，人民出版社1957年版，第93頁。，信訪作為人民監(jiān)督的重要渠道，是實現(xiàn)人民當家作主目標的重要途徑。三是我國憲法的理論邏輯和國家政體的總體安排。我國憲法的出發(fā)點是“為人民服務”，黨領導“人民當家作主”的政治制度設計必然要求堅持人民監(jiān)督。信訪制度建構了自下而上的人民監(jiān)督機制，與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等互相呼應，相互配合形成我國特有自洽的監(jiān)督體系。四是中國共產(chǎn)黨的群眾路線和“人民內(nèi)部矛盾”理論與實踐。群眾優(yōu)勢向來是中國共產(chǎn)黨的最大優(yōu)勢，信訪工作是黨和政府化解群眾矛盾的重要工作平臺，是宣傳政策、匯聚民心，推動各方力量協(xié)力解決群眾訴求，連接和服務群眾的重要橋梁和紐帶。

三、國家治理語境下信訪制度價值的豐富與拓展

從傳統(tǒng)認知上看，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。(10)信訪條例第2條：“本辦法所稱信訪，是指公民、法人和其他非法人組織采取書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向司法行政機關反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由司法行政機關處理的活動。”對于信訪制度的功能作用，學界存在不同的論述。李宏勃博士從國家政治體制整體運行的視角分析，認為信訪的主要功能包括政治參與、信息傳達、權力監(jiān)督、糾紛解決和社會安全閥的功能。馮世政教授在國家—社會二元分析框架下指出，信訪制度的功能在國家和社會層面存在區(qū)別，國家層面體現(xiàn)為社會動員功能和矛盾化解功能，社會層面體現(xiàn)為政治參與功能和利益表達功能?？梢姡从诓煌难芯恳暯?，對信訪制度功能界定存在差別。但是，信訪的兩項基本職能在認識和理解上并無太大分歧，一是信訪制度是有效的社會矛盾糾紛的解決制度。二是信訪制度發(fā)揮著權力監(jiān)督作用。

隨著技術的進步，網(wǎng)上信訪改變了信訪工作的方式和工作模式，推動傳統(tǒng)信訪制度發(fā)生根本性變革。信訪“橫向到邊，縱向到底”的工作結構和信息網(wǎng)絡，使得其成為從中央到地方各個層級、各個行業(yè)信息的匯聚之地。這種全方位信息的集大成優(yōu)勢是其他政府部門和一般智庫所不具備的，也為信訪功能的延展和拓展提供了條件和基礎。

(一) 負面信息反饋機制

現(xiàn)代國家治理過程中，掌握真實而充分的信息對政府決策至關重要。一般而言，政府決策擁有兩大信息來源：一是體制內(nèi)官方信息渠道,如匯報與統(tǒng)計。二是體制外市民社會的反饋，如自媒體與自治社團的反饋。目前，中國政府的兩大信息來源都存在障礙，體制內(nèi)的官方信息存在“報喜不報憂”的失真問題，體制外的社會領域還不夠成熟，各種媒體、社團反饋信息的能力有限。(11)參見張宗林：“信訪改革的三個方向”，http://www.gjxfj.gov.cn/2015-10/14/c_134712382.htm，最后訪問時間：2015年12月5日。在此背景下，信訪的信息傳達功能顯得彌足珍貴，通過信訪渠道，公民可以向國家反映社會問題和政治問題，對國家法律政策提出批評和建議，公民反映的內(nèi)容可以是對社會現(xiàn)象的評析和對策，可以是對國家機構及其官員的批評、投訴和控告，也可以是對私人困難提出求助請求等?；谛旁L制度這一作用的存在，可以反映出當下社會中急需調(diào)整的社會利益和社會矛盾重點所在以及社會弱勢群體的利益訴求，也使其能夠成為整個社會治理制度中了解社情民意的前沿窗口。通過大數(shù)據(jù)技術對信息的匯集和處理，透過信訪這個窗口可以管中窺豹推知社會治理的全貌，使政府各部門及時地解社會動態(tài)，發(fā)現(xiàn)公共政策制定、執(zhí)行和協(xié)調(diào)過程中存在的問題和不足，客觀上起到了檢驗公共治理成果、反饋公共治理不足的功能。

(二)社會危機預警機制

民眾不滿情緒是一種以抵制對抗為主的逆向社會情緒,公眾不滿情緒的滋生蔓延是社會資本流失的重要標志，它與社會矛盾相互影響、相互作用，增加了社會沖突爆發(fā)的可能性對社會穩(wěn)定形成現(xiàn)實危害,威脅執(zhí)政黨的執(zhí)政地位?！翱v向到底、橫向到邊的”的信訪工作網(wǎng)絡系統(tǒng)，加之信訪人身份不受限制，往往是來自各行各業(yè)的公民，信訪工作的觸角延伸到了社會生活的各個領域。(12)參見王浦劬、龔宏齡：“行政信訪影響公共政策的作用機制分析”，載《中國行政管理》2012年第7期，第12頁。信訪反映的問題往往來自社會底層的弱勢群體，往往集中在社會保險及勞動保障、就業(yè)、司法公正等重點領域和農(nóng)民工、老年人、未成年人等特殊群體利益保護，從信訪主體和信訪內(nèi)容可看出信訪制度搜集的信息主要反饋的是廣大普通民眾階層的心理狀況，他們反映的社會問題以及由此涵射出的社會心理特征正是轉型中國未來的社會心態(tài)走向預測的素材庫。通過對信訪人所反映的、信訪事項所蘊含的民情民意和社會形式發(fā)展變化等方面的信息進行收集、整理和分析，對潛在矛盾和不滿情緒進行監(jiān)測分析，進而準確把握住社會現(xiàn)實情況與動態(tài)變化，把握普通民眾的社會心態(tài)的走向，尤其是社會負面心態(tài)，預期社會心態(tài)的走向，從而實現(xiàn)對社會危機的預警作用，有利于從源頭上采取積極措施，消解不理性的隱性不滿情緒，防范和化解社會矛盾。

(三) 決策優(yōu)化輔助機制

國家治理體系應當包含失誤的補救機制。在高速發(fā)展進程中，實際上會導致決策環(huán)境快速變化，直接導致預見難度加大，會使預見失誤率提高，預見穩(wěn)定的制度安排就顯得尤為重要。對于政府而言，政府的政策也需要依據(jù)預見，而在高速發(fā)展中，相對穩(wěn)定的預見是有困難的，但許多時候，政府在信息不完整、沒有明確預見的情況下，就要制定政策，此時的政策又是市場和社會進行決策的基本參照。由于失誤的結果具有滯后性，并且在緊隨高速發(fā)展之后的低速發(fā)展期，預見失靈與社會失衡會疊加在一起，社會矛盾會更突出。因此，國家治理體系有必要提供預見失誤的補救機制和制度安排。在此背景下，信訪制度顯得更加彌足珍貴。在信訪系統(tǒng)接收到的信訪信息中存在大量有關公共決策施行的反饋信息，這些信息中既有反映決策自身或決策施行過程中問題的信息，也有反映決策實施良好效果的信息，即形成了完整對公共決策施行的跟蹤反饋循環(huán)。公共決策的跟蹤反饋評估是整個決策過程中的關鍵一環(huán)，決定著決策的最終成敗。然而，決策的跟蹤反饋評估確是當下我國公共決策過程中最薄弱的環(huán)節(jié)。通過信訪系統(tǒng)收集的信訪信息形成對相應公共決策的跟蹤反饋循環(huán)，彌補了我國公共決策過程的缺失。同時，信訪系統(tǒng)通過對反饋信息的深入分析、綜合研判，形成對公共決策的評價系統(tǒng)，總結歸納矛盾問題發(fā)生的規(guī)律和發(fā)展的趨勢，剖析矛盾問題背后的本質(zhì)，為相應分析和解決實際問題提供可供選擇的具體決策方案，促進并提升黨和政府決策的科學性、客觀性、可行性和權威。

(四) 政治參與補充機制

在當代中國，信訪既是社情民意的晴雨表，也是一種重要的至下而上的公民自發(fā)式參與政治的渠道。代議制民主往往會由于代表性不足，使得一部分人的利益訴求得不到表達和體現(xiàn)，而這部分“沉默”的民眾，往往又是處于社會底層真正需要關心關照的弱勢群體。當前我國處于社會轉型時期，社會利益日益多元化，但是多元化的表達機制和政治參與體制的構建相對滯后，社會各階層尤其是弱勢群體的利益訴求難以有效地和政府進行溝通。信訪制度為民眾尤其是社會弱勢群體提供了一條制度性的表達渠道，從制度層面上彌補了現(xiàn)代國家代議民主制度下對少數(shù)人利益關切不足的缺陷。與動員式政治參與相比，這種自發(fā)式的自下而上的政治參與方式，參與主體的主動性更高，對自己行為具有清晰的認識、明確的意圖，會對國家政策、法律的制定與完善，對公共事務的管理產(chǎn)生更顯著的影響。我國的轉型源于計劃經(jīng)濟和全能政府，自下而上的治理傳統(tǒng)可以說根深蒂固，自上而下的治理系統(tǒng)可以說也已經(jīng)比較完善。相對而言，自下而上的治理系統(tǒng)則相對薄弱，是治理體系的短板之一。加上我國的法治是從文革的法制廢墟上建立，不可避免地有一個從人治到法治的轉型期，在這個轉型期存在法治的理想與現(xiàn)實之間差距與陣痛。盡管很多法治理想主義對信訪有各種批評，但信訪作為公民直接表達民意訴求的法定渠道、密切聯(lián)系群眾的重要紐帶、自下而上治理系統(tǒng)的重要組成部分，為我國民主法治制度的漏洞打上了“補丁”。

(五) 依憲執(zhí)政的支撐機制

我國憲法理論邏輯的出發(fā)點是“為人民服務”，黨領導“人民當家作主”的制度設計必然要求堅持人民監(jiān)督。信訪制度的理論基礎，追根溯源是經(jīng)馬克思恩格斯總結巴黎公社實踐、由列寧提出的“人民監(jiān)督理論”。制度設計的本意是“防止人民的公仆變成騎在人民頭上的主人”，這與資本主義國家“分權制衡”、“司法審查”的法理有著本質(zhì)區(qū)別。信訪制度是以憲法第二條“一切權力屬于人民”為政治學理論原點，建立在社會主義國家人民監(jiān)督理論基礎上，經(jīng)國家治理數(shù)十年實踐，建構起的自下而上的人民監(jiān)督的法律機制，它與現(xiàn)有國家體制內(nèi)人民代表大會行使的自上而下的監(jiān)督互相呼應，相互配合形成我國特有自洽的人民監(jiān)督法律體系，并與國家監(jiān)察法有機配合實施，將成為國家專司保障落實人民憲法基本權利，包括法律保護不到、保護不好的所有憲法權利的獨特而更加優(yōu)越的中國法制度。

四、 從國家治理高度展望信訪工作發(fā)展未來

如上所述，信訪是國家治理體系的重要組成部分，應當將信訪制度放在國家工作大局中考慮，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度的來看待信訪制度的重要功能作用，立足中國國情，客觀分析信訪面臨的新形勢及未來的發(fā)展方向，把理念提升、機制創(chuàng)新、制度完善和科技應用結合起來，在做好傳統(tǒng)信訪業(yè)務、維護群眾合法權益的同時，進一步提高信訪工作法治化、信息化、精細化、專業(yè)化水平，充分挖掘信訪在把控民眾心態(tài)、監(jiān)督權力運行、預判社會形勢、檢視公共政策得失、提高公共決策民主化科學化等方面的獨特優(yōu)勢和作用，不斷豐富信訪治理功能的內(nèi)涵，拓展信訪治理功能的價值。

(一) 法治化要求不斷提高

國家治理現(xiàn)代化的核心是推進國家治理法治化。國家治理法治化要求一方面要推進國家治理制度體系法治化，構建完備科學的法律制度體系；另一方面要推進國家治理能力的法治化，運用法治思維和法治方式實現(xiàn)多元共治。從信訪功能與信訪信息特點而言，信訪可以促進國家治理體系和治理能力法治化。首先，信訪人的利益訴求和意愿為立法者制定法律提供了有益的參考，有助于推進民主立法、科學立法。其次，信訪信息所反映出的法律執(zhí)行層面、司法實踐中存在的問題有助于法律制度、司法制度的完善。最后，上述兩個方面有利于維護公民合法權益、培育公民的法治信仰。因此，國家治理現(xiàn)代化化離不開信訪法治化目標的實現(xiàn)，信訪法治化也是國家治理現(xiàn)代化的題中應有之意。提高信訪工作的法治化水平，要善于運用法治思維和法治方式，推動信訪工作依法規(guī)范運行、群眾訴求依法理性表達、合法權益依法有效保護，發(fā)揮好信訪制度社會“減壓閥”“穩(wěn)定器”的作用。(13)參見法制網(wǎng)：“堅持黨的群眾路線依法委會群眾合法權益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后訪問時間：2019年4月20日。要堅持依法分類處理群眾訴求，進一步把涉及訴訟事項的信訪訴求從普通信訪體制中分離出來，健全導入司法程序依法處理機制，實現(xiàn)涉法涉訴信訪問題準確分流、有序?qū)?、及時處理、妥善化解。(14)參見法制網(wǎng)：“堅持黨的群眾路線依法委會群眾合法權益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后訪問時間：2019年4月20日。要強化法律在化解矛盾糾紛中的權威地位，堅持依法律按政策解決信訪問題，要更加注重在全社會培育法治思維方式，建立健全尊法學法守法用法機制，把法治教育貫穿于信訪工作全過程，引導群眾從“信訪”向“信法”轉變，遇事找法、辦事循法，依法反映信訪訴求，尊重和服從依法處理結論。

(二)信息化建設不斷增強

大數(shù)據(jù)具有全樣本收集、儲存、分析等功能，能夠?qū)崿F(xiàn)從以偏概全向以全概全轉變，為提高信訪工作質(zhì)量提供了新途徑。在一定程度上講，抓住了信訪大數(shù)據(jù)，也就抓住了新時期信訪工作發(fā)展的關鍵所在。怎樣進一步暢通和拓寬群眾訴求表達渠道，規(guī)范信訪事項受理辦理程序，做到業(yè)務流程標準化、處理過程透明化、統(tǒng)計分析智能化，是擺在信訪工作者面前的一道難題。提高信訪工作的信息化水平，一是要依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術，打造網(wǎng)上信訪中心，提供集網(wǎng)絡、電話、短信、APP、微博、微信于一體的多平臺、多渠道信息服務矩陣，建立信訪網(wǎng)上投、事項網(wǎng)上辦、結果網(wǎng)上評、問題網(wǎng)上督、形勢網(wǎng)上判的“一網(wǎng)式”信訪綜合管理服務機制，最大限度地方便人民群眾，使群眾不出家門就可以提出意見、反映訴求。(15)參見法制網(wǎng)：“堅持黨的群眾路線依法委會群眾合法權益”，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348，最后訪問時間：2019年4月20日。二是要大力發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，降低傳統(tǒng)信訪中“暗箱行政”造成信訪參與者之間的信息不對稱和信息傳遞的單一性，全面推進信訪信息化建設，建立網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上流轉的群眾信訪事項辦理程序，實現(xiàn)辦理過程和結果可查詢、可跟蹤、可督辦、可評價，增強透明度和公正性，逐步推行信訪事項辦理群眾滿意度評價，把辦理工作置于群眾監(jiān)督之下，大力推行陽光信訪，提高信訪公信力。(16)參見北京市信訪矛盾分析研究中心編：《信訪與社會矛盾問題研究》，中國民主法制出版社2019年版，第35～36頁。三是要探索運用現(xiàn)代科技開展信訪業(yè)務規(guī)范化管理，研究開發(fā)智能分析、校對模塊，提高信訪基礎業(yè)務的規(guī)范化水平，在網(wǎng)絡這一新的場域里，提升溝通的有效性，促進信訪系統(tǒng)與外部環(huán)境的積極互動，實現(xiàn)組織形態(tài)開放、運作程序透明、政務信息公開，創(chuàng)新信訪路徑，促進社會治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

(三) 專業(yè)化程度不斷提升

專業(yè)化是未來信訪工作發(fā)展的重要方向。一是探索運用現(xiàn)代科技開展信訪業(yè)務流程標準化管理，根據(jù)信訪工作特點，不斷完善部門劃分、業(yè)務分工、責權體系以及規(guī)范制度和工作流程，運行扁平化管理模式，加快自身人才隊伍建設，制成頂層設計科學合理明晰、組織體系科學規(guī)范有效的管理制度，推動形成“智慧信訪“的新工作格局。(17)參見張宗林：“科學化、學科化、專業(yè)化、數(shù)字化——新時期信訪工作探討”，載《信訪與社會矛盾問題研究》2012年第1期，第5頁。二是善于運用專家外腦，通過構建學術理論研究共同體的方式，加強與高校、研究中心的合作，聚集專家外腦參加研究，推動信訪研究角度、研究手段、研究方法多科學的創(chuàng)新，使信訪研究更加專業(yè)，充分發(fā)揮信訪作為智庫的影響力與功能，為黨和政府決策提供專業(yè)、科學的對策建議。三是要加強信訪專業(yè)學科建設體系，創(chuàng)立中國特色信訪理論體系，重要載體之一就是建立中國特色信訪學科體系，要與高校攜手推進信訪學科建設和專業(yè)人才培養(yǎng)，不斷總結經(jīng)濟社會發(fā)展各領域規(guī)律，概括新概念、新范疇、新表述，進行理論創(chuàng)新。

(四) 精細化成為新發(fā)展方向

建立在信訪大數(shù)據(jù)基礎上的人工智能分析，創(chuàng)造出了符合新時期特點的信訪工作新價值。信訪基礎數(shù)據(jù)的質(zhì)量在很大程度上制約的信訪工作新價值的實現(xiàn)，全面、充分、可靠、有效的數(shù)據(jù)為信訪形勢預判、信訪治理決策、檢視公共政策得失等眾多功能的實現(xiàn)提供支撐和基礎。為了提高信訪工作的精細化水平，要制訂信訪數(shù)據(jù)分類采集標準，對每一位上訪者所反映的問題進行精細畫像。(18)參見吳鏑鳴：《信訪理論研究》，人民出版社2014年版，第323頁。同時，加強與其他數(shù)據(jù)庫的對接，通過多維度數(shù)據(jù)的關聯(lián)和比對，盡可能深入地挖掘相關數(shù)據(jù)因子，形成數(shù)據(jù)鏈條，增強數(shù)據(jù)分析的合理性基礎。(19)參見北京市信訪矛盾分析研究中心編：《信訪與社會矛盾問題研究》，中國民主法制出版社2019年版，第358頁。另一方面，要實現(xiàn)數(shù)據(jù)處理方法的科學化。借助互聯(lián)網(wǎng)在信息采集、儲存、處理與應用等方面的技術優(yōu)勢，依靠大數(shù)據(jù)手段的運用，呈現(xiàn)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)規(guī)律、預測趨勢，實現(xiàn)數(shù)據(jù)處理深度挖掘，及時發(fā)現(xiàn)海量信訪信息所反映出來的前端治理中帶有普遍性、趨勢性的問題，對信訪形勢進行更為細致精準的分析，優(yōu)化信訪系統(tǒng)內(nèi)外的資源配置，提供精準的個案應對方案、科學的工作戰(zhàn)略，及時提出改進工作、完善政策的建議，進一步提高服務黨委和政府科學決策的能力和水平，形成社會治理的合力，推動社會問題高效解決。

結 語

信訪制度是一項具有中國特色、歷史淵源久遠的治理制度，是我們黨發(fā)揚人民民主、接受群眾監(jiān)督、維護群眾權益、鞏固執(zhí)政基礎的重要政治制度，在我國政治體系中一直占據(jù)重要的位置。如今，現(xiàn)代科技的快速發(fā)展為信訪工作創(chuàng)新注入了新的活力。搭上了大數(shù)據(jù)時代的快車后，信訪不再拘泥于傳統(tǒng)觀念中的刻板印象，信訪制度的內(nèi)涵和價值得到了極大的豐富。通過對負信息的極大集合和數(shù)據(jù)的處理運用，信訪能夠敏銳地感知社會運行中的不穩(wěn)定因素，檢視公共治理中的短板與不足，推動糾正公共決策中的偏差和瑕疵，提升公共治理能力與水平，確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，應當從推進國家治理現(xiàn)代化的高度，重新認識信訪制度的價值與功能，進一步加強和改善信訪工作，使其在國家治理體系中發(fā)揮好獨特的優(yōu)勢與作用。