吳曉瑩，邵雷鵬

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)不僅是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，也是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項重要內(nèi)容。筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)廣西各級政府高度重視特色小鎮(zhèn)的培育與建設(shè)工作，并出臺了一系列政策措施和發(fā)展規(guī)劃，確定了廣西特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃定位和發(fā)展方向，在特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)工作上取得了一定成效。但同時，調(diào)研也發(fā)現(xiàn)部分規(guī)劃、建設(shè)中的特色小鎮(zhèn)的培育及建設(shè)工作還存在“新瓶裝舊酒”、一哄而上、千鎮(zhèn)一面等問題現(xiàn)象。

一、培育發(fā)展特色小鎮(zhèn)的重要意義

特色小鎮(zhèn)是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為發(fā)展理念，以產(chǎn)業(yè)定位、人文底蘊和生態(tài)稟賦為自身特質(zhì)，以“產(chǎn)、城、人、文”的有機結(jié)合為導(dǎo)向的重要功能平臺[1]。建設(shè)個性鮮明的特色小鎮(zhèn)，鼓勵一鎮(zhèn)一特色，不僅能遠離“千鎮(zhèn)一面”，更有利于深入挖掘各地獨特而豐富的文化內(nèi)涵，起到傳承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化[2]的作用，打造獨特的產(chǎn)業(yè)文化和人文氣質(zhì)，成為展示當(dāng)?shù)匚幕男旅?/p>

二、廣西特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)進展情況

截至2018年底，廣西切實按照國家四部委部署規(guī)范糾偏，堅持規(guī)劃先行，建設(shè)了14個國家級特色小鎮(zhèn)，評選并公布了第一批廣西特色小鎮(zhèn)培育名單，初步形成了廣西特色小鎮(zhèn)培育及建設(shè)的基本框架體系，主要做法如下。

（一）建立廣西特色小鎮(zhèn)工作機制

2017年7月，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于培育廣西特色小鎮(zhèn)的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2017〕94號）[3]，提出了廣西特色小鎮(zhèn)的建設(shè)目標(biāo)，并在建設(shè)用地激勵、補助資金激勵、財稅優(yōu)惠激勵、人才培育保障等方面制定了具體的支持政策[4]。

2017年9月，由廣西壯族自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳和自治區(qū)發(fā)展改革委員會牽頭，18個相關(guān)廳局單位共同定制了廣西特色小鎮(zhèn)培育的廳際聯(lián)席會議制度，旨在制定和落實相關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)中的重大問題，同時進行培育名單的篩選，做好特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃設(shè)計審查、項目計劃下達、產(chǎn)業(yè)培育指導(dǎo)和各階段評估驗收等工作。同年，廳際聯(lián)席會議印發(fā)了《關(guān)于開展市級特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》和《廣西特色小鎮(zhèn)培育階段驗收評估細則》等文件，建立了策劃規(guī)劃會審、項目申報審查及督查指導(dǎo)等推進廣西特色小城鎮(zhèn)培育建設(shè)的工作機制，基本建立了分段培育、聯(lián)席會議階段會審、實施動態(tài)管理的工作體系。

（二）制定特色小鎮(zhèn)培育、建設(shè)和命名標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家部委相關(guān)政策，廣西及時制定了特色小鎮(zhèn)申報標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)包括特色小鎮(zhèn)的核心區(qū)面積、常住人口的規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的完善程度、核心區(qū)全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值等涉及用地規(guī)模、用地選址、經(jīng)濟基礎(chǔ)條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件的15條基礎(chǔ)要求，明確了對房地產(chǎn)開發(fā)的限制；并對特色小鎮(zhèn)由培育階段轉(zhuǎn)入建設(shè)階段的驗收評估制定了15條標(biāo)準(zhǔn)，包含組織實施、研究策劃、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)模式、要素集聚、項目啟動六個方面；同時，匯總了發(fā)改、財政、工信、國土、科技、工商等七個部門的細化支持政策，在財政及土地指標(biāo)獎補、產(chǎn)業(yè)及科技方面的行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)、人力資源保障及稅收優(yōu)惠等方面進一步明確了具體措施。

（三）抓好貫徹落實，切實按照國家要求規(guī)范糾偏

為認真貫徹落實《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》[5]，預(yù)防和避免出現(xiàn)目前特色小鎮(zhèn)培育工作中暴露的“概念不清、定位不準(zhǔn)、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題”，自治區(qū)人民政府辦公廳及時出臺了《關(guān)于進一步規(guī)范推進廣西特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》[6]，通知提出了進一步優(yōu)化調(diào)整有關(guān)廣西培育特色小鎮(zhèn)的要求，對入選首批廣西特色小鎮(zhèn)培育名錄的小鎮(zhèn)進行了梳理排查，嚴(yán)格杜絕債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)化等問題的發(fā)生，并著手建立信息報送、規(guī)劃和策劃方案審查、項目監(jiān)管等機制，規(guī)范運行。

（四）以示范典例帶動全區(qū)特色小鎮(zhèn)的培育建設(shè)

廣西首批入選的4個全國性特色小鎮(zhèn)經(jīng)過一年多的努力，基本完成了前期工作。據(jù)統(tǒng)計，4個特色小鎮(zhèn)計劃投資167億元。其中，鹿寨縣中渡鎮(zhèn)委托戴德梁行完成市場調(diào)研、專題研究、案例分析、業(yè)態(tài)組合及規(guī)劃落位等工作，確定了中渡鎮(zhèn)的整體戰(zhàn)略定位，啟動具體項目的PPP模式設(shè)計和產(chǎn)業(yè)鏈招商，籌集資金1億元用以開展鎮(zhèn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；恭城縣蓮花鎮(zhèn)編制完成《恭城縣蓮花鎮(zhèn)——中國月柿小鎮(zhèn)策劃方案》，確定了五個功能分區(qū)的小鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，同時著手開展招商引資工作，項目計劃投資規(guī)模約43億元；鐵山港區(qū)南康鎮(zhèn)編制完成《南康鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)策劃方案》，初步確定了江蘇建設(shè)集團、浙江菜根科技信息公司等合作伙伴，并與建行初步達成融資協(xié)議，計劃投入宜居城鎮(zhèn)建設(shè)項目3.4億元；八步區(qū)賀街鎮(zhèn)完成策劃和規(guī)劃方案編制，融資10億元推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點打造百家姓氏宗祠文化基地和國學(xué)影視基地，創(chuàng)新培育機制，將特色小鎮(zhèn)與扶貧生態(tài)移民搬遷、小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園等結(jié)合建設(shè)。此外，在廣西入選的第二批特色小鎮(zhèn)中有10個鎮(zhèn)基本都啟動了研究策劃、項目儲備等前期工作，進展較慢的也開始了基礎(chǔ)設(shè)施提升、環(huán)境整治等基礎(chǔ)工作。

三、廣西特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)中存在的主要問題分析

當(dāng)前，廣西各地在特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中非?；钴S，為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了重要貢獻。但也出現(xiàn)了一些問題，具體表現(xiàn)為：

（一）認識存在誤區(qū)

因“特色小鎮(zhèn)”的概念提出時間不長，各級政府、相關(guān)部門對特色小鎮(zhèn)的認識并不清楚，不了解特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)，對此存在較大的認識偏差，對政策研究不夠深入，創(chuàng)建工作與上級政策導(dǎo)向呼應(yīng)不強。有些地方將特色小鎮(zhèn)理解為“要帽子”（等同于搭建產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺）、“要票子”（爭取上級項目、政策、資金扶持）的載體；有些地方存在動力缺乏癥，認為特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建是上級部門要求，政府缺乏主導(dǎo)意識，自身缺乏內(nèi)生動力，存在“等靠要”思想；而又有個別地方存在大干快上論，項目未經(jīng)專家充分論證上得過快，盲目跟風(fēng)[4]。

（二）產(chǎn)業(yè)缺乏支撐

特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體是企業(yè)，因廣西產(chǎn)業(yè)底子薄，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級自主推動能力不強，對區(qū)外行業(yè)龍頭投資的吸引力不足，導(dǎo)致廣西特色小鎮(zhèn)在建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)提升難度大。此外，廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍滯后，工業(yè)化水平不高，高效農(nóng)業(yè)規(guī)模較小，也導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)品競爭力和產(chǎn)業(yè)集聚力不強[4]。

（三）硬件投入不足

土地、資金和人才也是制約廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素。在土地利用方面，縣級難以將年度計劃內(nèi)有限的用地指標(biāo)向特色小鎮(zhèn)傾斜，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展普遍缺乏用地指標(biāo)；在資金方面，現(xiàn)行鄉(xiāng)財縣管的財政管理體制，導(dǎo)致沒有鎮(zhèn)級財政，所有建設(shè)資金只能依賴上級撥款，且政策性銀行貸款一般不對縣級平臺開放，獲得金融支持的難度大；在人才方面，特色小鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)所需的研發(fā)與運行管理等專業(yè)技術(shù)人才普遍缺乏。

（四）軟件明顯滯后

伴隨著全國范圍內(nèi)特色小鎮(zhèn)的踴躍建設(shè)，特色小鎮(zhèn)也出現(xiàn)了對城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計的研究不夠深入，建筑布局不能體現(xiàn)城鎮(zhèn)特色的“千鎮(zhèn)一面”的情況?！疤厣辈荒苊撾x其所處的環(huán)境、社會、歷史文化而硬造，更不能為了主觀臆想的特色而破壞自然賦有或歷史形成的特色。比如，不少地方毀真山水造假山水、毀真古董造假古董，都是對“特色”的不尊重。

目前，廣西特色小鎮(zhèn)的建設(shè)缺乏專業(yè)運營團隊，在“策創(chuàng)營”前置、特色產(chǎn)業(yè)培育、項目運營管理上缺乏高水平專家指導(dǎo)，導(dǎo)致對經(jīng)營主體的吸附力不強。如昭平縣黃姚鎮(zhèn)的景區(qū)管理還不夠精細化，景區(qū)特色要素需進一步深入挖掘，資源聚集整合能力有待進一步增強[4]。

（五）要素保障不夠

特色小鎮(zhèn)的“特色”，還在很大程度上表現(xiàn)為體制的靈活上。傳統(tǒng)的建制鎮(zhèn)走的是政府主導(dǎo)的招商引資與強制性管理活動。在一些地方的特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，缺乏體制機制創(chuàng)新，活力不足。目前，廣西部分特色小鎮(zhèn)項目受土地指標(biāo)限制、融資難等因素影響無法實施，只能壓縮工程規(guī)?；蛳鳒p項目總量，甚至取消建設(shè)；此外，一些地方片面突出工業(yè)，忽視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的公共服務(wù)功能不足，缺乏吸引人口集聚的能力。同時，當(dāng)?shù)鼐用駥μ厣℃?zhèn)規(guī)劃的參與性較低，也導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)的培育建設(shè)過于偏重政府和企業(yè)的意愿，名為建設(shè)，實則擾民，不符合“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化精神。

四、廣西特色小鎮(zhèn)發(fā)展差異化建設(shè)模式探索

廣西作為全國唯一的既沿邊又沿海的少數(shù)民族自治區(qū)，具有山地、石山、丘陵和平原等多種地貌，且礦產(chǎn)、動植物、海洋、旅游、水利資源豐富，為建設(shè)多樣性的特色小鎮(zhèn)提供了優(yōu)厚的條件。本文認為廣西特色小鎮(zhèn)的建設(shè)要堅持規(guī)劃先行原則，要采取適度超前的高起點規(guī)劃、系統(tǒng)化設(shè)計、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實現(xiàn)政策鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈和服務(wù)鏈的有機整合。本文認為廣西應(yīng)重點發(fā)展以下八種特色小鎮(zhèn)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)。打造以新理念為引領(lǐng)，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主導(dǎo)，以區(qū)域特色為核心，促進農(nóng)民增收的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)。具體案例如桂林市恭城瑤族自治縣蓮花鎮(zhèn)的中國月柿小鎮(zhèn)、南寧市橫縣校椅鎮(zhèn)的茉莉小鎮(zhèn)和崇左市江州區(qū)新和鎮(zhèn)的甜蜜小鎮(zhèn)等。

工業(yè)園區(qū)特色小鎮(zhèn)。依托當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有工業(yè)資源，引導(dǎo)企業(yè)聚集發(fā)展，建設(shè)產(chǎn)品特色鮮明的工業(yè)園區(qū)特色小鎮(zhèn)。具體案例如欽州市靈山縣陸屋鎮(zhèn)的機電產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、貴港市桂平市木樂鎮(zhèn)的運動服制造小鎮(zhèn)等。

康養(yǎng)旅游特色小鎮(zhèn)。依托自然人文資源，引導(dǎo)旅游消費從“吃、住、行、游、購、娛”升級為“商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”，發(fā)展鄉(xiāng)土氣息濃郁、田園風(fēng)光獨特的康養(yǎng)旅游特色小鎮(zhèn)。具體案例如賀州市昭平縣黃姚鎮(zhèn)的人文風(fēng)韻特色小鎮(zhèn)、柳州市鹿寨縣中渡鎮(zhèn)的喀斯特山水古韻小鎮(zhèn)和北海市鐵山港區(qū)南康鎮(zhèn)的濱海宜居小鎮(zhèn)等。

商貿(mào)物流特色小鎮(zhèn)。依托當(dāng)?shù)亓己玫膮^(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)規(guī)模大、功能全、輻射廣的綜合市場或?qū)I(yè)市場，建設(shè)區(qū)域性的商貿(mào)物流特色小鎮(zhèn)。具體案例如貴港市港南區(qū)橋圩鎮(zhèn)的溫暖小鎮(zhèn)、百色市隆林縣德峨鎮(zhèn)的物流小鎮(zhèn)等。

傳統(tǒng)文化特色小鎮(zhèn)。依托廣西少數(shù)民族文化、紅色文化資源豐富的優(yōu)勢，積極謀劃傳統(tǒng)文化旅游產(chǎn)業(yè)，探索民族特色型、健康養(yǎng)生型（依托壯瑤醫(yī)資源）、旅游休閑型的特色小鎮(zhèn)路徑。具體案例如賀州市八步區(qū)賀街鎮(zhèn)的宗祠文脈小鎮(zhèn)、河池市宜州市劉三姐鎮(zhèn)的天絲小鎮(zhèn)等。

邊境口岸特色小鎮(zhèn)。圍繞廣西對外開放的經(jīng)濟戰(zhàn)略，依托“兩種資源、兩個市場”的思路，重點挖掘憑祥、崇左、靖西等邊境地區(qū)的特色，用好用活邊境地區(qū)的特殊政策，探索發(fā)展邊境口岸特色小鎮(zhèn)。具體案例如百色市靖西縣龍邦鎮(zhèn)的邊貿(mào)小鎮(zhèn)、防城港市東興市馬路風(fēng)情小鎮(zhèn)等。

生態(tài)園林特色小鎮(zhèn)。依托廣西的生態(tài)資源優(yōu)勢，按照環(huán)境生態(tài)學(xué)原理規(guī)劃建設(shè)以生態(tài)、山水、園林為特色的小鎮(zhèn)，吸引有條件的人群進入居住和投資創(chuàng)業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟。具體案例如廣西高峰森林公園·森林特色小鎮(zhèn)和南寧市上林縣三里鎮(zhèn)的森林小鎮(zhèn)等。

運動休閑特色小鎮(zhèn)。依托全民健身，尤其是休閑運活動的興起，打造以大健康產(chǎn)業(yè)為特點，健身配套設(shè)施齊全、惠及人民健康的運動休閑特色小鎮(zhèn)。具體案例如河池市南丹縣歌婭思谷運動休閑特色小鎮(zhèn)、南寧市馬山縣攀巖特色體育小鎮(zhèn)和北海市銀海區(qū)海上新絲路體育小鎮(zhèn)等。

五、對廣西培育規(guī)劃特色小鎮(zhèn)發(fā)展的五點建議

本文以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，從目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向入手，立足區(qū)情縣情[7]，針對廣西特色小鎮(zhèn)的發(fā)展提出五點建議：

（一）堅持創(chuàng)新發(fā)展：創(chuàng)造引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的強勁動力

特色小鎮(zhèn)的培育建設(shè)必須牢固樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，把創(chuàng)新作為特色小鎮(zhèn)培育建設(shè)的基點[8]。針對調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題，要立足本土，要充分認識到特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性和緊迫性，把建設(shè)觀念從“要我建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙?、我來建”[4]。在特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)思路上，要在“特”字上多做文章，堅持“小而特、小而美、小而精”的理念[4]，以產(chǎn)業(yè)建設(shè)為核心，以歷史文化為靈魂，以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，創(chuàng)新機制體制，創(chuàng)造引領(lǐng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的強勁動力。

（二）堅持協(xié)調(diào)發(fā)展：增強特色小鎮(zhèn)發(fā)展的整體綜合實力

協(xié)調(diào)是特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求與制勝要訣。廣西特色小城鎮(zhèn)的培育與建設(shè)過程中，應(yīng)進一步發(fā)揮廣西特色小鎮(zhèn)培育廳際聯(lián)席會議制度的職能作用，整合成員單位的資源力量，制訂完善有關(guān)特色小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策意見，完善工作協(xié)調(diào)的推進機制。同時廣西要借鑒浙江特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建模式，進一步細化特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法，探索引入第三方機構(gòu)對創(chuàng)建成果進行客觀評估；要加強在土地政策、財政政策和產(chǎn)業(yè)政策方面的扶持，全面增強特色小鎮(zhèn)發(fā)展的綜合實力。

（三）堅持綠色發(fā)展：追求特色小鎮(zhèn)生態(tài)文明的永續(xù)發(fā)展

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型小鎮(zhèn)，是踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要載體。要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的永續(xù)發(fā)展，就要在特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局中充分體現(xiàn)“綠色”的發(fā)展導(dǎo)向，全面推行綠色經(jīng)濟、低碳技術(shù)。同時，要在民眾中倡導(dǎo)綠色低碳的生活方式，在特色小鎮(zhèn)的培育及建設(shè)過程中不斷提高人們的環(huán)境意識，使特色小鎮(zhèn)成為望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁的特色小鎮(zhèn)。

（四）堅持開放發(fā)展：拓展特色小鎮(zhèn)合作共贏的空間

開放是特色小鎮(zhèn)繁榮發(fā)展的必由之路，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)以開放的胸懷和包容的心態(tài)，鼓勵各種市場主體參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。同時，要推動人才資源的開放，加強特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃、建設(shè)過程中與高等院校、科研院所的合作，成立廣西特色小鎮(zhèn)專家?guī)?，專家?guī)斓某蓡T既要包含策劃、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等專業(yè)的人員，也要涵蓋規(guī)劃、建筑與美學(xué)等專業(yè)的人員，促使專家?guī)斐蓡T在指導(dǎo)、檢查、培訓(xùn)等方面發(fā)揮作用。招引一批業(yè)務(wù)精、政策清、情況明的管理人才，促進專業(yè)技術(shù)人才與管理人才的合作，促進特色小鎮(zhèn)的建設(shè)科學(xué)有序推進。此外，還可根據(jù)項目規(guī)劃、空間布局及產(chǎn)業(yè)功能區(qū)分類，科學(xué)遴選多家創(chuàng)營機構(gòu)及經(jīng)營主體，全程參與特色小鎮(zhèn)的培育及建設(shè)，拓展特色小鎮(zhèn)合作共贏的空間。

（五）堅持共享發(fā)展：促進特色小鎮(zhèn)發(fā)展的公平正義

共享是增強特色小鎮(zhèn)凝聚力、向心力、創(chuàng)造力的重要條件。要完善公共服務(wù)共享和推動發(fā)展平臺共享，把共享賦予在發(fā)展的全過程中，并充分尊重小鎮(zhèn)居民的意志，汲取小鎮(zhèn)居民的共同智慧，激發(fā)小鎮(zhèn)居民的參與熱情，探索社會自治管理模式，使特色小鎮(zhèn)成為“散落人間的天堂”。