陳中

[摘 要]當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，突發(fā)環(huán)境事件頻繁發(fā)生，公眾健康受到威脅，引起廣大公眾的關(guān)注，“松花江水污染事件”“太湖藍(lán)藻事件”等凸顯出我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理多元主體參與模式存在諸多弊端。基于此，本文通過(guò)對(duì)案例進(jìn)行分析，旨在為應(yīng)急管理多元主體參與模式提供思路和方向。

[關(guān)鍵詞]突發(fā)環(huán)境事件；多元主體；利益相關(guān)者；優(yōu)化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.02.087

[中圖分類(lèi)號(hào)]D035；P7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2019）02-0-04

1 突發(fā)環(huán)境事件的內(nèi)涵

1.1 突發(fā)環(huán)境事件

按照2015年3月19日，由環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會(huì)議通過(guò)，4月16日公布，6月5日正式施行的《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》第2條，突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或者自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或者放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或者可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或者造成生態(tài)環(huán)境破壞，或者造成重大社會(huì)影響，需要采取緊急應(yīng)對(duì)措施的事件，按照事件嚴(yán)重程度分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)。

突發(fā)環(huán)境事件普遍具有以下4個(gè)特點(diǎn)。①突然性。事件發(fā)生的具體時(shí)間、實(shí)際情況、具體事態(tài)和影響深度難以完全預(yù)測(cè)。②公共性。突發(fā)環(huán)境事件不一定發(fā)生在公共場(chǎng)所，但事件會(huì)迅速傳播并引起公眾關(guān)注。③危害性。突發(fā)環(huán)境事件會(huì)威脅公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，還會(huì)破壞正常的生產(chǎn)生活秩序。④多樣性。由于社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜多變，每次出現(xiàn)的時(shí)間特點(diǎn)不同，處理時(shí)無(wú)章可循。因此，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置就成了重點(diǎn)。

1.2 應(yīng)急管理多元參與

管理是指管理主體組織并利用各要素，借助管理手段完成該組織目標(biāo)的過(guò)程?！爸卫怼弊畛跏怯山y(tǒng)治、管理等演化而來(lái)的。它強(qiáng)調(diào)多主體，主體可以是國(guó)家管理者，可以是人民，也可以是各組織、單位。目前，治理是指組織機(jī)構(gòu)使相互沖突的或不同的利益實(shí)現(xiàn)調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，因此，“治理”理論強(qiáng)調(diào)多元主體均應(yīng)納入社會(huì)管理，通過(guò)多元參與來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的力量多元化。

治理主張多元主體相互信任，采取相互合作與協(xié)作的方式，在共同目標(biāo)的指引下，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行高效管理，最終目的是提高管理效率，高效地提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)?，F(xiàn)階段的應(yīng)急管理也更傾向于“治理理論”。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中規(guī)定政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，同時(shí)規(guī)定了非政府組織、社會(huì)企業(yè)、大眾媒體、公民同樣有義務(wù)參與突發(fā)事件的應(yīng)急處置過(guò)程。這就要求各主體之間淡化界限，實(shí)現(xiàn)信息共享，突出各自?xún)?yōu)勢(shì)，確立共同的治理目標(biāo)，最終建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的模式。“治理”理論現(xiàn)在已成為應(yīng)急管理多元主體參與的一個(gè)基礎(chǔ)理論。

2 我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理多元主體參與現(xiàn)狀與缺陷

2.1 我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理多元主體參與現(xiàn)狀

筆者通過(guò)問(wèn)卷星平臺(tái)發(fā)放電子問(wèn)卷，共收到107份調(diào)查問(wèn)卷，其中有效問(wèn)卷100份，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國(guó)在突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急管理多元主體參與上存在很多不完善的地方。針對(duì)過(guò)去發(fā)生過(guò)的突發(fā)環(huán)境事件以及對(duì)突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行的處置，53%的公眾表示政府提出的措施并不是最好的，還可以用更好的方式進(jìn)行處置，37%表示政府采取的措施存在不當(dāng)，但當(dāng)前狀況無(wú)法找到更好的解決方案，3%的群眾表示政府采取的處置措施不正確，僅有7%的公眾認(rèn)為政府采取的處置措施是正確的，如圖1所示。

針對(duì)過(guò)去媒體對(duì)事件進(jìn)行的報(bào)道，67%的公眾認(rèn)為媒體并沒(méi)有將需要的信息公開(kāi)報(bào)道，33%的公眾表示自己想要知道的信息媒體曾全都報(bào)道過(guò)，如圖2所示。在過(guò)去的處置過(guò)程中，確有多次政府為保持社會(huì)穩(wěn)定對(duì)媒體進(jìn)行制約，封鎖消息，甚至公布虛假消息，但此種行為極易引發(fā)社會(huì)恐慌。

在公眾是否接受過(guò)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)能力培訓(xùn)方面，73%的公眾表示自己完全沒(méi)有接受過(guò)有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件處置技能的培訓(xùn)，23%的公眾表示自己偶爾參加過(guò)相關(guān)培訓(xùn)，僅有4%的公眾表示自己接受過(guò)系統(tǒng)性培訓(xùn)，如圖3所示。

2.2 經(jīng)典案例回顧

2005年11月13日，中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸，造成8人死亡，60人受傷，直接經(jīng)濟(jì)損失6 908萬(wàn)元，并引發(fā)松花江特大水污染事件。爆炸事故的直接原因是工作人員違反操作規(guī)程，導(dǎo)致硝基苯精餾塔發(fā)生爆炸，并引發(fā)其他裝置、設(shè)施連續(xù)爆炸，此后爆炸產(chǎn)生的污染物污染了松花江。

2007年11月29日，一場(chǎng)突如其來(lái)的飲用水危機(jī)，幾乎席卷了整座無(wú)錫市，太湖藍(lán)藻，每年都要侵?jǐn)_無(wú)錫市，在2007年卻來(lái)的無(wú)比兇猛。11月29日下午，太湖無(wú)錫流域突然發(fā)生大面積藍(lán)藻，市民飲水源也迅速被藍(lán)藻污染，雖然進(jìn)行了打撈，但由于藍(lán)藻暴發(fā)太嚴(yán)重而無(wú)法控制，遭到藍(lán)藻污染的飲用水進(jìn)入自來(lái)水廠，然后流入了千家萬(wàn)戶(hù)。沒(méi)有飲用水的無(wú)錫市民很快就想到了超市里售賣(mài)的純凈水，到11月29日晚，僅僅幾個(gè)小時(shí)，全市幾乎所有超市的飲用水全部被搶購(gòu)一空。11月30日下午，街頭散裝桶裝水由原來(lái)的8元漲到了15元一桶。在得到水質(zhì)變化的情況后，無(wú)錫市委召開(kāi)了專(zhuān)門(mén)會(huì)議，聽(tīng)取有關(guān)專(zhuān)家對(duì)消除藍(lán)藻危害的建議，啟動(dòng)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。11月30日上午，當(dāng)?shù)孛襟w就報(bào)道了有關(guān)太湖藍(lán)藻暴發(fā)，并影響水質(zhì)的情況，在一定程度上緩解了市民的恐慌。11月31日下午，無(wú)錫市各大超市純凈水貨源充足，并不限量向市民供給，裝有純凈水的大型車(chē)就停在路邊，隨時(shí)向超市供應(yīng)水源。無(wú)錫市對(duì)市區(qū)主要超市、賣(mài)場(chǎng)實(shí)施應(yīng)急聯(lián)系監(jiān)控制度，每天對(duì)當(dāng)天的貨源情況和銷(xiāo)售情況進(jìn)行通報(bào)，保證飲用水充足。此外，政府還開(kāi)通了純凈水綠色通道，所有運(yùn)輸純凈水的車(chē)輛給予無(wú)條件放行。

2.3 經(jīng)典案例

中石油吉林分公司在造成此次特大水污染事故之前，已經(jīng)多次發(fā)生爆炸與污染事故，但并沒(méi)有引起行管職能部門(mén)及公司的重視，相關(guān)部門(mén)置國(guó)家法律于不顧。中石油吉林分公司的選址與布局不符合國(guó)家法律規(guī)定，相關(guān)行政部門(mén)沒(méi)有提出停產(chǎn)改址，中石油吉林分公司自身對(duì)公司內(nèi)部也沒(méi)有進(jìn)行整頓和技術(shù)改造，是導(dǎo)致此次污染事故眾多因素中最重要的兩個(gè)。

同時(shí)，應(yīng)急預(yù)案以及平時(shí)的演練在關(guān)鍵時(shí)候沒(méi)有發(fā)生作用。該公司爆炸發(fā)生后5分鐘內(nèi)，消防局官兵就趕到現(xiàn)場(chǎng)，政府啟動(dòng)了危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急預(yù)案，吉林石化也啟動(dòng)了企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，但污染事故還是發(fā)生了。據(jù)鑒定，松花江水受到污染的直接原因是消防人員用水沖洗爆炸現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，被當(dāng)作污水直接通過(guò)排放通道排入松花江的水中含有硝基苯。

松花江水污染給哈爾濱市政府也出了一道難題，結(jié)果暴露出該市應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度不夠完善。在污染處置方面，哈爾濱環(huán)境保護(hù)部門(mén)制訂了具體的凈化方案，需要1 400 t活性炭，但該市只有700 t，缺口高達(dá)50%。而在整個(gè)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中，并沒(méi)有相關(guān)企業(yè)愿意站出來(lái)幫助受污染地區(qū)，提供凈化所需物資。

而對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，最重要的是政府沒(méi)有通過(guò)媒體及時(shí)發(fā)布真實(shí)消息，造成了短期的社會(huì)恐慌和市場(chǎng)秩序失控。事件發(fā)生后，政府第一時(shí)間控制媒體，不允許對(duì)外公布，媒體在突發(fā)事件中的作用就被削弱。

在處理太湖藍(lán)藻事件的過(guò)程中，第1天由于反應(yīng)不及時(shí)，水價(jià)上漲，第2天當(dāng)?shù)孛襟w對(duì)太湖藍(lán)藻暴發(fā)并影響水質(zhì)的情況進(jìn)行了報(bào)道，緩解了公眾恐慌，并且在發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)后就對(duì)無(wú)錫市主要賣(mài)場(chǎng)進(jìn)行支援，度過(guò)飲水危機(jī)。但由于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏向漁業(yè)，而漁民向水中投食的魚(yú)餌只有30%能被利用，其余70%均沉入水底，魚(yú)餌中的氮、磷等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)溶于水中，會(huì)使水體富營(yíng)養(yǎng)化，進(jìn)而會(huì)出現(xiàn)藍(lán)藻暴發(fā)、魚(yú)蝦大量死亡，陷入惡性循環(huán)。雖然早在幾年前就不斷有藍(lán)藻暴發(fā)事件，但當(dāng)公眾并沒(méi)有對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改進(jìn)，依然按照以前的模式進(jìn)行養(yǎng)殖，最終造成藍(lán)藻大面積暴發(fā)。

2.4 我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理多元主體參與模式存在的缺陷

通過(guò)對(duì)松花江特大水污染事件以及太湖藍(lán)藻事件進(jìn)行分析，可以看出現(xiàn)階段我國(guó)在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置上還存在很多缺陷。

2.4.1 政府、企業(yè)對(duì)應(yīng)急預(yù)案貫徹不夠徹底

從松花江特大水污染事件可以看出，政府和企業(yè)制訂了相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，也進(jìn)行過(guò)演練，但在真正發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時(shí)，應(yīng)急預(yù)案并沒(méi)有發(fā)揮作用，甚至在處置過(guò)程中，對(duì)溶有硝基苯的水未做任何處置直接通過(guò)污水口排入松花江，這也是造成此次特大水污染事件的直接原因。如果政府和企業(yè)能夠正確對(duì)待應(yīng)急預(yù)案，在真正事發(fā)的時(shí)候采取正確的處置方法，能有效降低事態(tài)的嚴(yán)重程度。

2.4.2 應(yīng)急商業(yè)服務(wù)中缺失應(yīng)急征用制度

哈爾濱環(huán)境保護(hù)部門(mén)提出的對(duì)受污染的松花江進(jìn)行凈化的方案，需要能夠除去苯類(lèi)等有害物質(zhì)的活性炭纖維氈等過(guò)濾器材，對(duì)活性炭的需求量高達(dá)1 400 t，在政府儲(chǔ)備量只夠需求量50%的情況下，沒(méi)有相關(guān)活性炭生產(chǎn)企業(yè)愿意主動(dòng)站出來(lái)同政府一起承擔(dān)，政府也沒(méi)有對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行緊急征用，導(dǎo)致凈化進(jìn)度中斷。如果政府通過(guò)緊急征用制度合理征用相關(guān)企業(yè)物資，盡早進(jìn)行水質(zhì)凈化，松花江污染面積會(huì)縮小很多。

2.4.3 志愿者和社會(huì)組織自身能力不足

作為公益性的志愿者和社會(huì)組織，自身供給能力有限，不能承擔(dān)整個(gè)突發(fā)環(huán)境事件，只能作為政府的輔助組織，參與事件應(yīng)急處置。在太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后，有部分志愿者自發(fā)組織，運(yùn)送飲用水到受影響地區(qū)，使該地區(qū)的用水壓力得到緩解，但這也只是一部分，作為志愿者，自身所能提供的物質(zhì)條件并不多。同時(shí)，相關(guān)志愿者普遍沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的應(yīng)急管理培訓(xùn)，在面臨危機(jī)事件時(shí)，容易受到傷害，或者因處置措施不當(dāng)傷害到他人。

3 我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理多元主體參與模式優(yōu)化

通過(guò)分析我國(guó)的事故處置過(guò)程，可以看出突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置多元化模式還需要進(jìn)行優(yōu)化，如圖4所示。

3.1 政府加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，正確引導(dǎo)應(yīng)急管理

應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)是國(guó)家制定應(yīng)急處置過(guò)程中的基本要求，可以保障公民的人身財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷可見(jiàn)，關(guān)于突發(fā)環(huán)境事件處置過(guò)程中政府的角色，37%的公眾表示政府是引導(dǎo)者，引導(dǎo)不同的單位發(fā)揮不同的功能；26%的公眾表示政府是處置意見(jiàn)的收集者，從各組織、專(zhuān)家或公眾處收集處置方案，并擇優(yōu)施行；37%公眾表示政府是主導(dǎo)者，具有絕對(duì)權(quán)威。

作為擁有強(qiáng)制性權(quán)力的政府，在突發(fā)環(huán)境事件處置過(guò)程中不能隨意使用權(quán)力，而應(yīng)聯(lián)系專(zhuān)家，探討解決方案，引導(dǎo)其他利益相關(guān)者參與事件處置，用最小的損失換取最大的利益，如圖5所示。

3.2 媒體加強(qiáng)報(bào)道

作為唯一的全球傳播形式，新聞媒體有義務(wù)公開(kāi)真相，社會(huì)要求媒體向公眾公布事件真相，而在過(guò)去的新聞報(bào)道中，大部分公眾表示并沒(méi)有從媒體那里獲得自己需要的所有信息。通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷，能看出23%的公眾想要通過(guò)媒體報(bào)道知道事情真相，35%的公眾想要知道事件處置結(jié)果，29%的公眾想知道相關(guān)部門(mén)的改進(jìn)措施，大部分公眾都想通過(guò)媒體了解事件的動(dòng)態(tài)信息，媒體的報(bào)道也應(yīng)當(dāng)從此方面入手，如圖6所示。

目前，網(wǎng)絡(luò)是獲取信息的最主要方式，有34%的公眾是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取突發(fā)環(huán)境事件的信息，同時(shí)電視新聞也是信息的重要來(lái)源，27%的公眾通過(guò)電視新聞了解突發(fā)環(huán)境事件，另外有21%的公眾通過(guò)閱讀報(bào)紙了解事件處置相關(guān)信息，剩余少部分通過(guò)交談、廣播等方式獲取信息，如圖7所示。因此，新聞媒體應(yīng)選擇網(wǎng)絡(luò)、電視等傳播渠道進(jìn)行新聞傳播，以便更多的人了解突發(fā)環(huán)境事件。

此外，政府應(yīng)當(dāng)避免封鎖信息，通過(guò)媒體向公眾進(jìn)行公開(kāi)透明的報(bào)道，有利于避免群眾恐慌、社會(huì)秩序混亂。

3.3 統(tǒng)一培訓(xùn)志愿者

在志愿者服務(wù)方面，27%的公眾認(rèn)為志愿者應(yīng)當(dāng)加入救援前線，53%公眾表示接受過(guò)專(zhuān)業(yè)救援培訓(xùn)的志愿者可以進(jìn)入危險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行救助，未接受過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的志愿者應(yīng)在后勤部門(mén)，防止因?qū)I(yè)技術(shù)不夠而受到傷害，20%的公眾認(rèn)為志愿者不應(yīng)參與危險(xiǎn)的處置過(guò)程，如圖8所示。

在應(yīng)急志愿者服務(wù)建設(shè)上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的法律規(guī)范，保護(hù)志愿者，避免應(yīng)急行動(dòng)帶來(lái)的一系列民事責(zé)任。同時(shí)，政府還應(yīng)該加強(qiáng)志愿者培訓(xùn)，防止志愿者在應(yīng)急處置過(guò)程中受到傷害，同時(shí)避免在處置過(guò)程中傷害到他人。

4 結(jié) 語(yǔ)

現(xiàn)代化的社會(huì)治理模式已經(jīng)將幾乎所有利益相關(guān)者全部納入社會(huì)公共事務(wù)管理主體格局?？傮w上來(lái)看，形成多元主體多足鼎立的格局已成為社會(huì)治理形式所趨，通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理多元主體參與模式以及國(guó)外多元主體參與治理進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)在應(yīng)急管理上存在眾多需要改善的地方。我國(guó)通過(guò)不斷完善突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理多元主體參與模式，能夠更好地推動(dòng)多元參與應(yīng)急管理朝著制度化、程序化、普遍化、可操作化的方向發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理多元主體參與模式不斷優(yōu)化。

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