楊佳譞 孫濤

摘要：街道在居民參與社區(qū)治理中扮演積極建設(shè)與消極阻滯的兩種角色。街道兩種角色背后的行動邏輯始于基層治理創(chuàng)新與維持社區(qū)穩(wěn)定的雙向激勵。采用三個街道處理居民參與社區(qū)治理的案例，闡述面對兩種激勵及其組合構(gòu)成不同結(jié)構(gòu)時，街道會理性地采取干擾限制、推動創(chuàng)新或權(quán)宜性干預(yù)等差異化的行動邏輯完成任務(wù)。不同激勵引致的差異化行動可能限制或干擾社區(qū)自治力量的發(fā)展，影響社區(qū)治理成效。為此，要改善街道的內(nèi)外部激勵，推動社區(qū)治理的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：街道辦事處;社區(qū)治理;基層治理創(chuàng)新;激勵

中圖分類號：C916

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092（2019）06-0078-007

一、問題的提出

十九大報告提出要建設(shè)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共享共建共治的基層治理格局。十九屆三中全會進(jìn)一步提出構(gòu)建簡約高效的基層管理體制;加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，并推動治理重心下移?？梢?，基層行政組織對于社區(qū)治理的作用日益凸顯。街道辦事處是主管基層事務(wù)的行政組織，使其充分發(fā)揮治理創(chuàng)新中的作用，利于推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，解決城市社區(qū)發(fā)展與變遷中產(chǎn)生的問題。近三年來，民政部推行“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”建設(shè)，使得人、財、物等資源下沉街道，為街道構(gòu)建多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)提供保障。各地街道相繼采取建立“三社聯(lián)動”社區(qū)治理體系、完善社區(qū)協(xié)商制度與多主體聯(lián)席會議等多種措施，推動轄區(qū)內(nèi)的多元主體參與和治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。

與此同時，城市轉(zhuǎn)型與更新促使居民構(gòu)成與訴求發(fā)生變化，一些社區(qū)居民自發(fā)建設(shè)基層協(xié)商制度，通過選舉組建業(yè)委會來表達(dá)自身意見訴求，這種變化使得部分行政主導(dǎo)的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)失靈。此時，街道卻采取限制性措施，約束對原有治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生破壞的力量，導(dǎo)致部分社區(qū)的治理創(chuàng)新陷入停滯。如T市曾有街道主持建設(shè)的社區(qū)治理示范小區(qū)，在業(yè)主大面積更替后，新舊業(yè)主矛盾沖突加大，原有的協(xié)商制度難以奏效。街道則采取減緩業(yè)委會備案等方式干擾社區(qū)自治建設(shè)。最終，該社區(qū)的治理示范單位被摘牌，社區(qū)治理效果亦急速下滑。

現(xiàn)有文獻(xiàn)分別對街道行為的不同取向進(jìn)行討論。對于街道推動社區(qū)居民參與的行為，文獻(xiàn)從基層社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜化與國家對多元主體參與要求出發(fā)，分析得出街道采取行動優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是受到社會空間成長與變化的要求、維護(hù)與優(yōu)化自身組織形象的需要、以及降低自身治理成本并提升行政效率的意愿等多個方面的影響。對于街道干預(yù)社區(qū)居民參與的行為，文獻(xiàn)則從國家對基層秩序穩(wěn)定的要求出發(fā)，表明國家權(quán)力希望滲透到新的居住空間中的意向。壓力型體制則將維穩(wěn)信號傳導(dǎo)至政府治理結(jié)構(gòu)末端的街道，促使其采取干預(yù)措施控制風(fēng)險蔓延。由于社區(qū)社會力量的發(fā)展會引發(fā)管理風(fēng)險，街道需要適度干預(yù)社區(qū)居民參與過程來促進(jìn)城市化進(jìn)程穩(wěn)定，并借助干預(yù)將國家權(quán)力介入社區(qū)自治的行為合法化，以控制地方的不穩(wěn)定因素。

這些文獻(xiàn)大多討論在不同的治理目標(biāo)下，街道采取促進(jìn)或干預(yù)行動的原因。誠然，治理目標(biāo)設(shè)置沖突是組織行為雙重性的重要原因，街道面對差異化的治理目標(biāo)自然會采取不同的行動。但是治理目標(biāo)的設(shè)置具有同一性，不同地域空間中的街道都面對兩種治理目標(biāo)的要求，而兩類文獻(xiàn)中卻鮮有解釋為何兩類治理目標(biāo)并存時，街道選擇不同行為甚至擇時轉(zhuǎn)變自身行為的緣由。

為什么面對居民參與社區(qū)治理時，街道會表現(xiàn)出積極建設(shè)與消極阻滯的兩類行為？其采取鼓勵或干預(yù)居民參與行為的發(fā)生條件又是什么？有效地回應(yīng)這些問題可以理清街道的行動邏輯，并在此基礎(chǔ)上改進(jìn)制度設(shè)計，優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

二、激勵-行為的分析框架建立

本研究擬從街道采取不同行為的發(fā)生條件著手，以激勵為核心建立一個整合性解釋框架，將街道的不同行為置于其中，通過剖析其行動邏輯的生成過程，探究差異化行動背后的動機(jī)，提出基層政府改善社區(qū)治理績效的方式。

（一）激勵與政府行為選擇

激勵會對組織注意力分配產(chǎn)生影響。委托一代理理論強(qiáng)調(diào)委托方合理的設(shè)計激勵，可使代理方有效配置注意力并使雙方目標(biāo)保持一致，實現(xiàn)預(yù)定的組織目標(biāo)?，F(xiàn)實中，作為代理方的行政組織顯著受到激勵的影響，在公共服務(wù)供給，新區(qū)建設(shè)的政策設(shè)計以及干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面采取行動。

行政組織通常處于多重委托之下，不同的委托任務(wù)會產(chǎn)生不同的激勵，導(dǎo)致組織在不同任務(wù)間的注意力呈現(xiàn)競爭關(guān)系。委托方會根據(jù)自身需求，對不同任務(wù)賦予強(qiáng)弱程度不同的激勵，并通過考核激勵保留對下級的控制。代理方則根據(jù)委托方的激勵強(qiáng)弱，調(diào)整自身對不同任務(wù)的注意力，采取差異的執(zhí)行方式完成任務(wù)。如以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的考核，使地方政府重視城市設(shè)施建設(shè)與城市化水平而忽略公共服務(wù)與民生開支。

不同時期，委托方還會依據(jù)此時該任務(wù)的重要程度決定施加激勵的程度，對重要任務(wù)施加強(qiáng)激勵，代理方將此作為采取行動的依據(jù)。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期，中央主要設(shè)定以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的考核體系，催生以GDP為導(dǎo)向的晉升錦標(biāo)賽模式。社會轉(zhuǎn)型時期，中央強(qiáng)調(diào)“以人為本”發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變考核的理念與方式，地方政府開始主動追求社會政策創(chuàng)新和增加民生投入。可見，代理方不斷調(diào)整自身行為來完成上級不斷變化的強(qiáng)激勵目標(biāo)，以獲得獎勵或避免懲罰。

在信息不對稱的委托一代理結(jié)構(gòu)中，代理方通過完成易于測量績效的任務(wù)，可以向上級明確發(fā)出完成強(qiáng)激勵目標(biāo)的信號。由于組織的注意力是一種稀缺的資源，其被易于測量績效任務(wù)占用時，不易測量績效的任務(wù)自然被忽視。因此，委托方施加強(qiáng)激勵時，代理方會將自身的注意力從不易測量績效的任務(wù)轉(zhuǎn)移到易于測量績效的任務(wù)上。綜上所述，推演出激勵與政府行為選擇的關(guān)系如下圖：

（二）雙向激勵：街道行為選擇的基礎(chǔ)

《城市街道辦事處組織條例》對街道辦事處的基本定位在“辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作交辦事項的派出機(jī)關(guān)”上。事實上，街辦事處在運行過程中“遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我國政治制度和法律規(guī)范對該組織的定位”，縱使《城市街道辦事處組織條例》被廢除，其組織設(shè)置與人員編制仍然被固定并延續(xù)下來。同時，各大城市相繼出臺城市管理規(guī)定或街道辦事處規(guī)定，如《天津市城市管理規(guī)定》、《上海市街道辦事處工作規(guī)定》，以行政規(guī)定方式延續(xù)街道辦事處的機(jī)構(gòu)地位與任務(wù)設(shè)置。在此類規(guī)定中，街道辦事處任務(wù)由上級交辦、經(jīng)費及工資由上級劃撥、人事關(guān)系隸屬于區(qū)級政府，區(qū)級政府與街道辦事處之間形成明顯的委托一代理關(guān)系。

近年來，社區(qū)治理優(yōu)化受到廣泛重視，民政系統(tǒng)通過一系列措施激勵地方完成此項任務(wù)。區(qū)政府為爭取政績，在社區(qū)治理優(yōu)化任務(wù)上設(shè)計較強(qiáng)的正向激勵。由于街道辦事處人員屬于政府序列且績效由上級考評，對于轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)社區(qū)治理優(yōu)化的街道，區(qū)級政府可以通過街道辦事處的人員晉升與資源配給等方式給予其激勵，街道辦事處則會利用媒體宣傳為自身的社區(qū)營造活動造勢，吸引上級的關(guān)注以實現(xiàn)激勵。

同理，區(qū)級政府為防范地方治理風(fēng)險，會設(shè)計負(fù)向激勵促使街道維持社區(qū)穩(wěn)定的秩序，因此街道辦事處需要減少其轄區(qū)內(nèi)社區(qū)不穩(wěn)定性，以防負(fù)面情況發(fā)生，造成區(qū)級政府對街道領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)與懲罰，由此街道形成了正向激勵與負(fù)向激勵并存的雙向激勵。

在常規(guī)治理時，區(qū)級政府會將正向激勵定位為強(qiáng)激勵，并依據(jù)街道內(nèi)轄區(qū)情況設(shè)定任務(wù)的激勵強(qiáng)度，在適合開展治理創(chuàng)新的街道設(shè)置強(qiáng)激勵，在其他街道則設(shè)置弱激勵。當(dāng)轄區(qū)內(nèi)不穩(wěn)定因素爆發(fā)時，政府負(fù)責(zé)部門要承擔(dān)問責(zé)風(fēng)險。這種情況下區(qū)級政府會將負(fù)向激勵定位為強(qiáng)激勵。街道會選擇采取差異化的行動回應(yīng)不同的激勵強(qiáng)度。在面對強(qiáng)激勵時，街道會根據(jù)不同行為結(jié)果的可測量程度選擇具體行為，在不穩(wěn)定因素突出時，會采用抑制不穩(wěn)定因素產(chǎn)生方的方式，完成維持轄區(qū)穩(wěn)定的任務(wù)，常規(guī)治理時則包裝多樣的參與形式來回應(yīng)上級的創(chuàng)新要求。面對弱激勵時，街道會將自身大多數(shù)注意力平均分散在不同的任務(wù)中。

三、案例分析：激勵差異何以影響街道行動選擇

在上述推斷街道的激勵—行為分析框架基礎(chǔ)上，作者通過調(diào)研T市多個街道及相關(guān)社區(qū)，深度訪談相關(guān)街道工作人員與社區(qū)人員，通過梳理街道的行動意愿與行為，證實該框架的適用性。三個案例選取居民人員構(gòu)成、參與情況等方面盡量接近的社區(qū)，剖析不同激勵作用對街道選擇行動的影響。在完整描述案例的基礎(chǔ)上，文章探究激勵如何影響到街道的行為，并推演該種影響如何引致社區(qū)治理成效的變化。

（一）負(fù)向強(qiáng)激勵下街道的行動選擇

G街道處于城市主城區(qū)的邊緣地帶，街道內(nèi)的社區(qū)多以中檔商品房為主。居民多為中青年白領(lǐng)，居民參與社區(qū)治理的意愿較強(qiáng)。G街內(nèi)Y商品房社區(qū)，在社區(qū)入住率超過50%后，社區(qū)居民就在居委會的指導(dǎo)下開展業(yè)委會組建工作。在居委會協(xié)助下，社區(qū)居民先后選出了業(yè)主代表與業(yè)委會的常務(wù)工作人員，辦公地點的選取與相關(guān)規(guī)程的設(shè)計也陸續(xù)完成，業(yè)委會成立程序僅差登記備案與制作工作用章。

社區(qū)居民逐步入住后，居民與物業(yè)公司之間在費用征收與社區(qū)規(guī)劃等諸多方面的矛盾日益凸顯。在業(yè)委會成員的組織與帶動下，社區(qū)居民進(jìn)行了數(shù)次抗議行動，試圖向物業(yè)公司施壓以改變社區(qū)現(xiàn)有物業(yè)管理規(guī)則，物業(yè)公司方面卻拒絕對此讓步。此時雖有街道出面協(xié)調(diào)，但雙方的矛盾仍處于不斷升級的狀態(tài)。在街道調(diào)解未果的情況下，社區(qū)居民先后到市、區(qū)級相關(guān)部門反映情況，并采取較為激進(jìn)的方式表達(dá)意見，這不僅影響到周邊社區(qū)的居民生活，也給區(qū)級政府造成很大壓力。在居民兩次向區(qū)級政府進(jìn)行意見反饋后，區(qū)政府通過派駐工作組進(jìn)駐街道，跟進(jìn)雙方矛盾解決的進(jìn)展。

街道不斷收到區(qū)政府問詢專件，承受上級督查問責(zé)的壓力，負(fù)向激勵開始成為強(qiáng)激勵。街道即便贊同居民參與社區(qū)事務(wù)治理和維護(hù)合法權(quán)利，但也將此類事務(wù)排在社區(qū)維持穩(wěn)定任務(wù)之后。“我們也知道這里面有一些事情是物業(yè)公司的問題，但是這些事情的解決要在一個穩(wěn)定的局面下，大家心平氣和商量才行，否則區(qū)里面天天要問責(zé)我們，我們哪還有心思處理這些問題啊？”（街道QW20161019）

此后，街道將主要精力集中于盡快有效解決矛盾，而對于社區(qū)治理方式是否有效不做考慮。此后，街道主動干預(yù)業(yè)委會籌備并暫緩其備案。同時，不再采取基層協(xié)商的方式對雙方進(jìn)行調(diào)解。對此街道負(fù)責(zé)人表示：“在這種情況下，對于業(yè)委會要區(qū)分對待，如果成立業(yè)委會就是為了和我們對著干，那還要業(yè)委會干什么??！我們大家來到這里不都是為了相互合作嗎？你與我方便，我才能給予你方便，否則就別來添亂了?！保ń值繯W20161019）

登記備案是業(yè)委會作為合法組織存在與運行的必要環(huán)節(jié)，街道暫緩業(yè)委會登記備案的審批，等于變相取締業(yè)委會合法地位。缺少了合法性地位的業(yè)委會，在組織活動、訴訟維權(quán)等方面自然缺乏法理依據(jù)，基層行政組織借此可以約束社區(qū)居民的行為，暫時壓制社區(qū)內(nèi)部矛盾，阻止事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）強(qiáng)正向激勵下街道的行動選擇

M街道位于T市相對核心地帶，轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)屬于中高檔的商品房住宅區(qū)，居民同質(zhì)化程度高且矛盾較少，街道內(nèi)各社區(qū)中不穩(wěn)定因素少。社區(qū)居民愿意參與社區(qū)公共事務(wù)，自發(fā)在社區(qū)內(nèi)組織各類社區(qū)組織。該街道由于內(nèi)部治理有效，轄區(qū)內(nèi)多個社區(qū)成為市級社區(qū)治理建設(shè)示范點。

社區(qū)治理成果突出使得街道先后有兩位主任調(diào)任區(qū)政府職能部門主管。為繼續(xù)鞏固社區(qū)治理成果，宣傳該區(qū)在社區(qū)治理創(chuàng)新方面的作為，該區(qū)民政部門每年給M街道下?lián)軐ｍ椯Y金，供其嘗試不同的社區(qū)治理方式創(chuàng)新手段。因此，該街道辦領(lǐng)導(dǎo)對晉升激勵與資源激勵存在較強(qiáng)的預(yù)期，該街道面對強(qiáng)正向激勵。

此時街道圍繞著改善社區(qū)治理方式展開工作部署，不允許所轄社區(qū)在這一過程中出現(xiàn)任何差錯。N社區(qū)屬于該街道，社區(qū)內(nèi)居委會、業(yè)委會與物業(yè)公司處于相對和諧的狀態(tài)，但社區(qū)無常規(guī)化協(xié)商機(jī)制。街道在例行巡查中發(fā)現(xiàn)情況后，認(rèn)為社區(qū)治理不夠健全，要求居委會采取切實措施加以改進(jìn)。“街道辦的領(lǐng)導(dǎo)說，正因為我們是模范，所以處處都要做人家榜樣，任何問題上都不能落后，‘模范，的標(biāo)桿不能在我的手里掉落。如果我們的工作還沒有上一屆人員干得好，那就別干了。”（社區(qū)WK20161011）

由于社區(qū)相對和諧的關(guān)系，社區(qū)居委會在較短時間內(nèi)即發(fā)動不同主體，建立了居委會主導(dǎo)、社區(qū)業(yè)委會代表、物業(yè)公司代表、片警共同組成的社區(qū)聯(lián)席會，制定并公布社區(qū)居民公約與居民議事章程，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。然而，建立社區(qū)聯(lián)席會未能對社區(qū)治理創(chuàng)新帶來積極影響，社區(qū)相關(guān)事務(wù)的協(xié)商仍通過其他渠道進(jìn)行，社區(qū)居民公約與居民議事章程亦形同虛設(shè)。此時，建立讓社區(qū)呈現(xiàn)“一核多元”治理結(jié)構(gòu)特征的實體聯(lián)席會，成為行政力量完成自身任務(wù)并取得正向激勵的結(jié)果。

街道清楚組建社區(qū)聯(lián)席會并不能真正改善社區(qū)治理，但仍然堅持推動該制度的落實，并通過各種渠道對社區(qū)工作人員進(jìn)行安撫，盡可能降低該工作對基層人員的負(fù)擔(dān)?！拔覀円埠蜕鐓^(qū)聯(lián)席會的人員說過，這個機(jī)制你們做做就好，我們也不會有硬性檢查什么的，大家來這里做事，相互都不要讓對方為難?！保ń值繦K20161111）街道在清晰認(rèn)識到建立聯(lián)席會的實際效果后仍采用此種方式，究其原因是其具有政績的彰顯性，可以幫助街道得到正向激勵。至于該種治理方式的創(chuàng)新能否提升社區(qū)治理績效，則不在該街道的考慮范疇。

（三）弱激勵下街道的行動選擇

N街道位于該城市的中心城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)以老舊社區(qū)為主，社區(qū)環(huán)境相對穩(wěn)定。部分社區(qū)居民積極組建興趣小組，團(tuán)結(jié)社區(qū)居民并適度參與社區(qū)事務(wù)。街辦事處的主要領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)為市、區(qū)級職能部門的后備干部，為增加基層工作經(jīng)歷而派駐于此，區(qū)政府對該街道的工作并無額外的要求，因此該街道所面對的負(fù)向與正向激勵皆為弱激勵。該街道對社區(qū)治理創(chuàng)新關(guān)注較少，僅要求社區(qū)在穩(wěn)定前提下自行處理相關(guān)問題。

街道轄區(qū)內(nèi)H社區(qū)在征收物業(yè)費宣傳中，發(fā)現(xiàn)社區(qū)積極分子組建的興趣小組能夠有效地宣傳政策，提升物業(yè)費的征繳率。這是由于興趣小組的積極分子通常主動對其他居民開展勸說，動員社區(qū)居民主動繳納物業(yè)費。“這些人在自己的興趣小組里面常常成為協(xié)調(diào)人，常勸一些居民要大家和和氣氣的，別為了一點小錢而別扭，后來居民就主動來此繳費了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

社區(qū)居委會向街道上報此類組織的動員效果后，街道亦認(rèn)為此類組織能促進(jìn)社區(qū)治理工作的展開，隨即向其提供專項資助與辦公用地，還要求居委會為這類組織的日常活動進(jìn)行宣傳，改善組織的活動空間并提升其影響力。隨著社區(qū)組織活躍度與居民參與度的增長，社區(qū)的內(nèi)部矛盾得以緩和，居民在物業(yè)繳費方面的行為亦有明顯改善?！皝韰⒓踊顒拥娜嗽絹碓蕉嗔?，大家也越來越熟了。熟了以后成員之間通過聊天什么的，會促使一些原來不繳費的人改變主意。原來不愿意主動繳費的成員，被多次勸說后也抹不開面子，陸陸續(xù)續(xù)繳費了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

居民繳費行為習(xí)慣已逐漸形成，社區(qū)的物業(yè)征繳率能夠穩(wěn)定在95%以上。街道認(rèn)為該類組織的實際作用已呈現(xiàn)下降趨勢，便逐漸削弱給該組織的經(jīng)費支持，對其使用的場地也予以征回。該類社會組織活動的次數(shù)與頻率明顯下降，組織的影響力與活動的覆蓋面也隨之降低。其只能使用居委會自身的場地，但社區(qū)居委會對此組織并不感興趣，社區(qū)活動用地被陸續(xù)關(guān)閉。“現(xiàn)在每天這么多事，哪還能天天照顧那些活動用地啊，天天開著，誰來打掃??？所以，現(xiàn)在平日都是鎖著的，有檢查了打開應(yīng)付一下就得了?！保ㄉ鐓^(qū)WK20161014）

街道處于弱激勵的環(huán)境下，在其得知此種情況后會選擇不予幫助?！拔覀兪呛芟Ｍ鐓^(qū)組織能夠繼續(xù)發(fā)展下去的，但畢竟街道內(nèi)的經(jīng)費和場地有限。我們也很理解社區(qū)的難處，咱能提供的幫助也只有這些了?！保ń值繯M20161015）

四、街道行動邏輯的生成及作用機(jī)理

街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，需要對指定地域范圍內(nèi)多項事務(wù)進(jìn)行屬地管理。面對上級政府打包下發(fā)的諸多任務(wù)，受到資源與注意力限制的街道只能根據(jù)激勵對任務(wù)的優(yōu)先級進(jìn)行排序，并選擇不同方式完成任務(wù)。社區(qū)治理優(yōu)化與維持轄區(qū)內(nèi)穩(wěn)定都屬于“任務(wù)包”組成部分，這些任務(wù)激勵強(qiáng)度與效度的差異，迫使不同街道選擇不同手段完成任務(wù)，形成差異化的行動邏輯。這種行動邏輯作用于社區(qū)治理的優(yōu)化過程，使不同社區(qū)呈現(xiàn)差異化的治理成效。

（一）雙向激勵下街道行動邏輯的生成

不同行動者由于自身的評價基礎(chǔ)差異會形成差異化的價值取向，它們構(gòu)成不同行動取向的優(yōu)先序，形成不同的行動邏輯?？梢哉f，激勵影響街道的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)和選擇行動取向，最終形成不同的行動邏輯。

當(dāng)街道轄區(qū)內(nèi)部環(huán)境處于高度不確定時，街道面對的負(fù)向激勵成為強(qiáng)激勵。此時，街道的其余任務(wù)便呈現(xiàn)出弱激勵的特征，形成強(qiáng)負(fù)向、弱正向激勵。街道會把維持社區(qū)內(nèi)部穩(wěn)定作為自身工作的重點，采取相對保守的態(tài)度處理社區(qū)居民參與問題。街道會強(qiáng)調(diào)對現(xiàn)有秩序的維持，采取措施減少社區(qū)各主體對秩序的改變。注意力被限制于維穩(wěn)議題的街道，自然會無暇顧及社區(qū)治理及內(nèi)部建設(shè)，統(tǒng)籌各任務(wù)時也會暫時擱置社區(qū)治理優(yōu)化工作，

當(dāng)街道轄區(qū)內(nèi)部環(huán)境較為穩(wěn)定、維穩(wěn)任務(wù)量相對下降時，優(yōu)化社區(qū)治理任務(wù)呈現(xiàn)強(qiáng)激勵的特征，街道辦事處就會將主要注意力投放在基層治理優(yōu)化上，凸顯該街道相對其他街道的比較優(yōu)勢，滿足正向激勵要求。但是，社區(qū)治理優(yōu)化任務(wù)具有多樣性與模糊性，面對多重任務(wù)的街道會對自身任務(wù)的價值進(jìn)行排序和判斷。街道根據(jù)可測量性對不同任務(wù)進(jìn)行價值排序，能夠較快完成并向上級發(fā)出強(qiáng)烈正面信號的任務(wù)，自然相對價值更高。因此，街道選擇容易顯現(xiàn)的工作，如完善建章立制、建立實體多元主體聯(lián)席會等優(yōu)化社區(qū)治理的方式，實現(xiàn)正向激勵。

當(dāng)優(yōu)化社區(qū)治理任務(wù)呈現(xiàn)弱激勵特征時，各任務(wù)間的激勵差異變小，街道會將自身注意力和資源平均分散到不同任務(wù)中。此時，街道強(qiáng)調(diào)淡化各項工作間差異，保證各項工作間資源均勻投放來維持已有秩序。在保證社區(qū)穩(wěn)定的前提下，社區(qū)可自行完成治理方式創(chuàng)新。這種模式產(chǎn)生的創(chuàng)新更多是自下而上的居民自發(fā)的治理創(chuàng)新，而街道則根據(jù)“平衡原則”，逐漸減少對自發(fā)式社區(qū)治理創(chuàng)新的資源支持。

（二）街道行動邏輯與其產(chǎn)生的作用關(guān)系

不同街道的行動邏輯在實踐中會產(chǎn)生不同的社區(qū)治理效果，本文基于案例來總結(jié)三者之間的關(guān)系（如表1所示）：

面對強(qiáng)負(fù)向激勵時，街道會集中所有資源維持轄區(qū)穩(wěn)定，限制社區(qū)內(nèi)部的自治力量成長?？墒?，社會力量的興起與多元共治局面的形成，既需要居民通過學(xué)習(xí)與實踐來獲得參與能力，也需要不同主體間相互磨合與適應(yīng)來尋求合適共處方式。此過程被處于強(qiáng)負(fù)向激勵下的行政力量打斷叫停，會阻礙社區(qū)治理優(yōu)化進(jìn)程。

面對強(qiáng)正向激勵時，推動治理形式的創(chuàng)新較易被上級感知，街道自然會選擇該種方式完成任務(wù)。然而，這種行政主導(dǎo)的形式創(chuàng)新并不適應(yīng)社區(qū)自身環(huán)境需要，也未能對社區(qū)治理優(yōu)化產(chǎn)生作用。同時，受到街道自身注意力的限制，轄區(qū)內(nèi)社區(qū)治理方式創(chuàng)新無法延伸，導(dǎo)致社區(qū)治理創(chuàng)新逐漸形式化。

缺少激勵的街道會采取權(quán)宜性的手段對待社區(qū)治理。街道給予社區(qū)組織一定的發(fā)展空間與支持，但這種支持的基礎(chǔ)是社區(qū)組織能夠幫助其完成治理工作?；A(chǔ)條件發(fā)生變化時，街道態(tài)度亦隨之改變，創(chuàng)新工作難以持續(xù)。街道有條件的支持，也會壓縮社區(qū)組織的發(fā)展空間，干擾社區(qū)組織的運轉(zhuǎn)過程。

五、結(jié)語

在行政力量掌握大量資源的社區(qū)中，如何有效發(fā)揮基層組織作用，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)形成有效治理結(jié)構(gòu)，并讓社區(qū)內(nèi)各組織間呈現(xiàn)出相對穩(wěn)定的局面，有望成為大城市社區(qū)治理改革與創(chuàng)新的重點?，F(xiàn)有研究重視基層治理過程的靜態(tài)分析，提出如行政力量有序退出以讓渡社會發(fā)展空間，或通過向社區(qū)賦權(quán)、完善社區(qū)協(xié)商制度等方式促進(jìn)社區(qū)治理優(yōu)化，這些措施忽視社區(qū)治理轉(zhuǎn)型中行政力量的自主性。本文認(rèn)為，采取何種激勵措施使基層行政力量能夠改變自身行為，給予社區(qū)自治力量發(fā)展空間，促進(jìn)社會力量合理成長，應(yīng)成為社區(qū)治理優(yōu)化過程的關(guān)鍵問題。

激勵是基層行政組織自身行動取向的重要影響因素，因此本文將激勵引入分析框架，通過考察社區(qū)治理實踐過程，探究不同激勵如何影響街道行為邏輯的生成及其可能對社區(qū)治理績效的影響。街道辦事處受雙向激勵作用與行政體制約束，在維持社區(qū)治理優(yōu)化與社區(qū)穩(wěn)定等多項任務(wù)之間力求尋找平衡點。不同種類的任務(wù)在差異的環(huán)境中被賦予不同強(qiáng)度的激勵，街道根據(jù)不同激勵強(qiáng)度來判斷投入資源與注意力的強(qiáng)度，形成差異化的行動邏輯。通過分析激勵對基層組織行為的影響，能夠解釋街道對不同社區(qū)采取差異化行動的緣由。

街道作為直面社區(qū)的行政組織，迄今仍掌握著較多資源和權(quán)力，直接影響著社區(qū)社會力量的發(fā)展。在社區(qū)內(nèi)部賦權(quán)與促進(jìn)城市基層多元共治的工作中，應(yīng)當(dāng)充分考慮基層行政組織的付出。街道在推動社區(qū)治理工作方面能夠得到有效回報，才會有內(nèi)在動力參與治理方式的創(chuàng)新，否則社區(qū)治理優(yōu)化僅依靠上級政府的政策實驗或探索實施，難以產(chǎn)生實際效果。

因此，基層組織的激勵需要有所調(diào)整：一是要提升內(nèi)在激勵機(jī)制，組織成員的自我激勵也可以推動該組織積極完成任務(wù)，在實踐中，可以運用聘任制、政府購買服務(wù)或外聘協(xié)管員等多種方式吸納轄區(qū)內(nèi)的積極分子進(jìn)入基層行政組織;二是建立社區(qū)治理績效與基層人員績效的關(guān)聯(lián)機(jī)制，特別是提升基層人員的外在績效，通過對相似社區(qū)的治理成效進(jìn)行縱向比較，給予參與社區(qū)優(yōu)化的工作人員一定績效獎勵;三是要適度減輕對情況復(fù)雜且短時間難以治理社區(qū)街道的壓力，減少街道由于強(qiáng)負(fù)向激勵而打斷社會力量成長的行為。惟其如此，在政府主導(dǎo)“一核多元”治理模式中，掌握資源的基層組織才有動力改善社區(qū)治理效果，推動基層自治能力的提升與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

本文提出激勵差異對社區(qū)治理產(chǎn)生影響的論點，是對當(dāng)前社區(qū)治理優(yōu)化工作有效性不足的一種解釋，但這種解釋也存在一定局限性，主要在兩個方面：一是社區(qū)治理的創(chuàng)新并非單純依靠街道等行政力量推動，未來需要探尋自下而上社區(qū)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的典型案例，考察在此種情況下街道的行動邏輯與激勵之間的關(guān)聯(lián)，分析激勵應(yīng)如何轉(zhuǎn)變方能更加適應(yīng)多元主體共治的要求;二是在資料允許的前提下，對街道辦事處的激勵條件進(jìn)行量化考察，具體測量在不同的情境下，街道的組織行為如何受到激勵結(jié)構(gòu)的影響。

（責(zé)任編輯：石洪斌）