張晉宏，李景平

(西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，西安 710049)

新時(shí)代的歷史方位和歷史使命賦予了黨的建設(shè)這一偉大工程至關(guān)重要的決定性作用，并要求黨必須將時(shí)刻保持黨的先進(jìn)性和純潔性作為貫穿黨建全過程的主線條。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中首次提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”[1]這一重大命題，標(biāo)志著以黨內(nèi)監(jiān)督為第一位和帶動(dòng)者、以其他監(jiān)督形式為補(bǔ)充者、織密監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)、增強(qiáng)監(jiān)督合力是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的根本舉措。黨的十八大以來，黨中央持續(xù)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，積極開展和深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”視為全面從嚴(yán)治黨、反腐敗的治本之策，體現(xiàn)了既要“全面”又要“重點(diǎn)”的辯證唯物主義方法論。但在推進(jìn)權(quán)力制約與監(jiān)督新途徑取得實(shí)踐成效的同時(shí)，腐敗新舊問題疊加的客觀現(xiàn)實(shí)意味著鏟除腐敗土壤、凈化政治生態(tài)依然任重道遠(yuǎn)，同時(shí)也折射出當(dāng)前我國(guó)已有權(quán)力監(jiān)督體系存在貫通不足、各自為戰(zhàn)、監(jiān)督效果參差不一、監(jiān)督短板等突出問題，這也成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)與難點(diǎn)。但總體而言，當(dāng)前學(xué)術(shù)界或重經(jīng)驗(yàn)輕理論，或重微觀輕宏觀，較少對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系進(jìn)行系統(tǒng)的學(xué)理闡釋。深化和健全新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系，首先要闡明黨和國(guó)家監(jiān)督體系的準(zhǔn)確內(nèi)涵和內(nèi)在邏輯，形成一種理論和實(shí)踐自覺，才能把握黨和國(guó)家監(jiān)督體系的建設(shè)規(guī)律，才能不斷健全和創(chuàng)新黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

一、概念界定：中西比較政治視角

基于中西政治制度及政治運(yùn)行模式的較大差異，政黨和國(guó)家監(jiān)督體系在理論構(gòu)建和實(shí)踐運(yùn)行上截然不同。對(duì)我國(guó)新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系概念進(jìn)行科學(xué)合理的界定，必須在馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想指導(dǎo)下，立足中國(guó)政治實(shí)踐，同時(shí)注重吸收借鑒西方權(quán)力制約與監(jiān)督思想的有益成果，建構(gòu)起具有“中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格和中國(guó)氣派”的黨和國(guó)家監(jiān)督體系的話語(yǔ)體系。

(一) 西方政黨和國(guó)家監(jiān)督體系的實(shí)質(zhì)

西方政黨和國(guó)家監(jiān)督體系建立在“國(guó)家—社會(huì)”二元對(duì)立傳統(tǒng)理念基礎(chǔ)之上。其中，西方國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系源于“分權(quán)制衡”傳統(tǒng)理論，最早可追溯至亞里士多德的政體劃分思想。亞里士多德通過對(duì)古希臘城邦體制的考察研究劃分了政體類型。但同時(shí)認(rèn)為無論何種政體都必須包含議事、行政和審判三個(gè)要素，指出“倘使三個(gè)要素(部分)都有良好的組織，整個(gè)政體也將是一個(gè)健全的機(jī)構(gòu)”[2]214—215。雖然其提出的“政體三要素”指的是政體內(nèi)部職能劃分，并未上升至權(quán)力制約的高度，但依然可視為資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期“分權(quán)制衡”思想的理論淵源。至于近代西方資產(chǎn)階級(jí)“分權(quán)制衡”理論，則始于洛克、成于孟德斯鳩、發(fā)展于盧梭、成功踐行于美國(guó)政治體制。洛克批判“君權(quán)神授論”，指出國(guó)家產(chǎn)生于人們訂立的契約，國(guó)家權(quán)力被視為“公共裁判者”。但同時(shí)為限制國(guó)家權(quán)力而將其分化為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)三種權(quán)力，且分別由不同機(jī)關(guān)執(zhí)掌。其中立法權(quán)至高無上，行政權(quán)和對(duì)外權(quán)居從屬地位。孟德斯鳩在承繼洛克分權(quán)理論基礎(chǔ)上，將對(duì)外權(quán)更改為司法權(quán)，并強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立地位，由此構(gòu)成真正意義上的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相互制約與平衡的“三權(quán)分立”理論。盧梭在《社會(huì)契約論》中第一次完整提出的人民主權(quán)理論則徹底否定了封建專制政體，從理論上解決了公共權(quán)力的最終歸屬問題。1787年《美國(guó)聯(lián)邦憲法》確立的中央和地方都實(shí)行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)分立與制衡體制，使上述“三權(quán)分立”理論得以成為現(xiàn)實(shí)。此外，美國(guó)還進(jìn)一步在中央和地方之間實(shí)行了分權(quán)，實(shí)現(xiàn)了分權(quán)制的國(guó)家政權(quán)組織形式與聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的無縫銜接。此后，西方資本主義國(guó)家大多以“三權(quán)分立”為基礎(chǔ)，建立起國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系。與此相應(yīng)，學(xué)術(shù)界對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督的研究也眾彩紛呈，逐漸深入。尤其隨著制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的興起，“權(quán)力尋租”思想日益成為西方學(xué)術(shù)界研究腐敗根源的重要鎖鑰，認(rèn)為公權(quán)力被私有化是腐敗產(chǎn)生的直接因素。至此，現(xiàn)代政治學(xué)理論認(rèn)為，建立嚴(yán)格的制度約束是規(guī)避權(quán)力尋租的根本之策。同時(shí)，在一些公民社會(huì)較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家，還將社會(huì)公眾、新聞媒體、私人部門、非政府組織等社會(huì)力量納入監(jiān)督體系之中。不僅對(duì)公民進(jìn)行廉潔教育，而且十分注重新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，尤其是網(wǎng)絡(luò)等新媒體的聯(lián)動(dòng)作用。其中，政黨作為現(xiàn)代政治的顯著標(biāo)志，在資本主義國(guó)家兩百多年的政治理論與實(shí)踐探索中，漸進(jìn)發(fā)展為一種制約和監(jiān)督公權(quán)力的重要力量，并形成一種黨際監(jiān)督制度。主要表現(xiàn)為在野黨對(duì)執(zhí)政黨和執(zhí)政黨組織的政府進(jìn)行監(jiān)督，其監(jiān)督模式主要包括影子內(nèi)閣、議會(huì)黨團(tuán)、聯(lián)席會(huì)議等。

概言之，西方權(quán)力制約與監(jiān)督思想從起源到成熟，內(nèi)蘊(yùn)著反對(duì)封建專制、宣揚(yáng)人性自由的革命性和進(jìn)步性的光芒，為其他國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制約提供了諸多有益借鑒。但同時(shí)，也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到，西方政黨和國(guó)家監(jiān)督體系建構(gòu)實(shí)質(zhì)上暗含著內(nèi)在的價(jià)值取向?！皯椪裰鳌薄叭龣?quán)分立”“公民社會(huì)”“新自由主義”等西方傳統(tǒng)政治價(jià)值觀是西方國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨際監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的深層文化基因，根本上維護(hù)的是資產(chǎn)階級(jí)利益。

(二) 中國(guó)政治學(xué)視角下的黨和國(guó)家監(jiān)督體系

習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中指出“世界上沒有完全相同的政治制度模式”[1]，其形成與特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)須臾相關(guān)?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，是近代以來中國(guó)人民長(zhǎng)期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的必然結(jié)果。”[1]這一論斷為建立健全新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系指明了方向，首要原則是必須立足于中國(guó)政治實(shí)踐。回溯歷史，既有中國(guó)古代專制社會(huì)通過分官設(shè)職劃分中央及地方權(quán)力而建立起來的自上而下的一整套官僚機(jī)構(gòu)的歷史借鑒，也有在馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想和黨內(nèi)監(jiān)督思想指導(dǎo)下進(jìn)行的一系列理論與實(shí)踐探索。改革開放40年來，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系上作出了逐漸調(diào)整，即由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家控制社會(huì)的關(guān)系轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以社會(huì)相對(duì)自主為前提的國(guó)家與社會(huì)相互作用的關(guān)系[3]335,這為建構(gòu)新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但與西方國(guó)家截然不同的是，這種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整是在社會(huì)主義性質(zhì)和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的范疇之內(nèi)，旨在發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。在我國(guó)，人民是權(quán)力所有者，因此“權(quán)為民所賦”的政治邏輯決定了“權(quán)為民所用”“權(quán)受民監(jiān)督”的政治實(shí)踐。為使權(quán)力監(jiān)督具體化、現(xiàn)實(shí)化、制度化，依據(jù)憲法等法律法規(guī)，在國(guó)家制度建設(shè)層面，賦予權(quán)力行使者的上級(jí)、下級(jí)和同級(jí)部門以及民眾、媒體等監(jiān)督的政治權(quán)利。藉此，構(gòu)成了國(guó)家與社會(huì)新型框架下的主體多元、領(lǐng)域廣泛、相互聯(lián)系的權(quán)力監(jiān)督體系。

早在黨的十七大報(bào)告中就提出要“完善制約和監(jiān)督機(jī)制……增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督和輿論監(jiān)督的監(jiān)督合力和實(shí)效”[4]；黨的十八大報(bào)告則首次運(yùn)用“體系”一詞，明確提出要“健全權(quán)力運(yùn)行和制約監(jiān)督體系”這一重要命題，并將黨內(nèi)、民主、法律和輿論四種監(jiān)督作為體系構(gòu)成要素；此后，“健全監(jiān)督體系”成為“權(quán)力監(jiān)督與制約”的根本目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)繼續(xù)提出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系……形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”[5]；習(xí)近平在中央政治局第26次集體學(xué)習(xí)時(shí)要求“黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等不同主體監(jiān)督要‘嚴(yán)’和‘實(shí)’[6]679”。在黨的十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)上，習(xí)近平首次從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)“權(quán)力監(jiān)督體系”作出全新部署，強(qiáng)調(diào)“要同時(shí)加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督和對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督；要健全國(guó)家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系”，并“把黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督相結(jié)合，同法律、民主、審計(jì)、司法和輿論等監(jiān)督相協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[7]；在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》中進(jìn)一步著重強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨內(nèi)外監(jiān)督力量之間的銜接配合，即“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”[8]41。在黨的十九大報(bào)告中習(xí)近平站在新時(shí)代歷史方位，首次明確提出“健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系”這一全新命題，強(qiáng)調(diào)要“把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。一言以蔽之，從“機(jī)制”到“體系”，從“三個(gè)監(jiān)督”到“多維監(jiān)督”的深化，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)我國(guó)探索權(quán)力制約與監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與成果的系統(tǒng)總結(jié)和創(chuàng)新發(fā)展，標(biāo)志著黨在權(quán)力制約與監(jiān)督理念上漸趨成熟。與此相適應(yīng)，在學(xué)術(shù)界，林尚立依據(jù)監(jiān)督主體和對(duì)象來構(gòu)建監(jiān)督體系[9]；何增科以黨政系統(tǒng)為中心劃分為內(nèi)外權(quán)力監(jiān)督體系；[10]鄧頻聲和羅華濱等則依據(jù)黨、不同國(guó)家機(jī)關(guān)、群眾和社會(huì)監(jiān)督劃分了多個(gè)要素[11]。由此觀之，雖然黨中央、國(guó)家層面以及學(xué)術(shù)界都對(duì)新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)成要素有諸多解讀，但不容忽視的是，無論法律制度、政策法規(guī)和黨章黨紀(jì)黨規(guī)等官方文件，還是學(xué)術(shù)界，在新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系具體構(gòu)成要素的分類上都種類繁多、前后不一，至今尚未達(dá)致共識(shí)。

科學(xué)合理界定黨和國(guó)家監(jiān)督體系內(nèi)涵，必須立足中國(guó)政治實(shí)際。在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下以社會(huì)相對(duì)自主為前提的國(guó)家與社會(huì)的相互作用背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為黨和國(guó)家一切工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，必須有效整合多方力量形成共建共治共享治理格局，把市場(chǎng)、社會(huì)和國(guó)家整合為一個(gè)整體，共同推動(dòng)國(guó)家全面走向繁榮。同樣，新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系也需在此框架內(nèi)構(gòu)建多方合作的監(jiān)督體系。依據(jù)不同監(jiān)督主體，可將新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系劃分為黨內(nèi)監(jiān)督體系、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督體系和社會(huì)監(jiān)督體系三部分。其中，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，黨內(nèi)監(jiān)督體系包括中央組織、黨委、紀(jì)委、基層組織和黨員監(jiān)督四種方式；依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》，國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督體系包括立法、行政、監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督四種方式；社會(huì)監(jiān)督體系包括民主監(jiān)督(人民政協(xié)監(jiān)督)、人民群眾和媒體監(jiān)督三種方式。

二、新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的內(nèi)在邏輯

新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系中黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三要素并非簡(jiǎn)單地機(jī)械羅列，而是體現(xiàn)了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的全面性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性，在理論建構(gòu)和實(shí)踐運(yùn)行中有著既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的內(nèi)在邏輯。

(一)理論邏輯：統(tǒng)領(lǐng)與補(bǔ)充的有機(jī)統(tǒng)一

新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的理論邏輯是指黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三部分之間協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)的一種靜態(tài)關(guān)系，即意味著黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三者相互聯(lián)系、有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)、形成監(jiān)督合力。倘若只停留于相互之間各自為戰(zhàn)，而缺少貫通，沒有形成有效結(jié)合，這樣監(jiān)督就是分散的。獨(dú)木不成林，無法形成合力的監(jiān)督，其最終監(jiān)督效果無疑會(huì)大打折扣。習(xí)近平在黨的十九大報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵1]這一明確要求闡明了新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的鮮明特點(diǎn)：一是由黨統(tǒng)一指揮，建立監(jiān)督權(quán)威以達(dá)致立行立改；二是監(jiān)督要覆蓋各層次、各部門、各領(lǐng)域，做到去死角、補(bǔ)盲區(qū)。具體而言，不同監(jiān)督體系之間實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)貫通就需要彼此之間既保證信息暢通，也保證銜接流暢，這樣才能化解不同監(jiān)督體系之間相互沖突或者相互抵消的難題。審視客觀現(xiàn)實(shí)，從十九大報(bào)告要求將國(guó)家監(jiān)察體制改革由試點(diǎn)向全國(guó)范圍內(nèi)鋪展開來，到2018年2月25日全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部組建完畢，短短3個(gè)多月便織起全面覆蓋的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)。至此，新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系在黨統(tǒng)一指揮和全面覆蓋兩個(gè)層面上已基本實(shí)現(xiàn)，但若想實(shí)現(xiàn)權(quán)威高效這一最終目標(biāo)則必須使各監(jiān)督體系、各監(jiān)督方式之間達(dá)致真正的融匯與貫通。這也要求我們要時(shí)刻保持理性，全國(guó)省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)的全部組建完成只是實(shí)現(xiàn)正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)的起點(diǎn)，未來任重而道遠(yuǎn)。據(jù)此，新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系在理論邏輯上應(yīng)呈現(xiàn)為統(tǒng)領(lǐng)與補(bǔ)充的有機(jī)統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為：

1.黨內(nèi)監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。這主要基于以下三方面緣由：首先，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)程本身就是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的題中應(yīng)有之義，是以夯實(shí)執(zhí)政之基、提升執(zhí)政能力、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政為最終旨?xì)w。其次，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展和奪取反腐敗壓倒性勝利尚面臨著監(jiān)督力量分散、紀(jì)法銜接不暢等現(xiàn)實(shí)困境，這迫切需要黨對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。最后，黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督具有高度的內(nèi)在一致性和互補(bǔ)性。目前，黨員在我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中占比超過80%，尤其在縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中占比更是達(dá)到95%。[13]黨內(nèi)監(jiān)督通過紀(jì)律檢查強(qiáng)化對(duì)黨員干部的監(jiān)督構(gòu)成了對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的基本前提。由此觀之，黨的建設(shè)的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)境遇的客觀需求決定了黨內(nèi)監(jiān)督在新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系中毋庸置疑的統(tǒng)領(lǐng)、首要和最基本的地位。同時(shí)，要求積極主動(dòng)發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)其他監(jiān)督方式的帶動(dòng)作用，統(tǒng)籌黨內(nèi)黨外監(jiān)督合力，保證監(jiān)督的全面性。

2.國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督是對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的有力補(bǔ)充。國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督可以對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督無法覆蓋或者不適用黨紀(jì)的公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革向縱深推進(jìn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)，與紀(jì)委合署辦公，和立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)共同對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督形成有力補(bǔ)充。依規(guī)治黨和依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，此之謂將行使公權(quán)力的所有公職人員納入了監(jiān)督范疇。由此，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)和協(xié)調(diào)作用。且兩種監(jiān)督形式基于監(jiān)督主體、監(jiān)督性質(zhì)、監(jiān)督方式和監(jiān)督目的的截然不同，彼此之間相對(duì)獨(dú)立、各司其職，最終又相互交叉、互為補(bǔ)充，形成健全、協(xié)同、高效的新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

3.社會(huì)監(jiān)督通過調(diào)動(dòng)人民政協(xié)、媒體和人民群眾監(jiān)督力量，對(duì)其他兩者監(jiān)督形式形成補(bǔ)充，共同監(jiān)督黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。其中，人民政協(xié)民主監(jiān)督主要依據(jù)人民政協(xié)章程、依托人民政協(xié)組織、采取批評(píng)和建議方式進(jìn)行監(jiān)督，既是中國(guó)特色政黨制度的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)，彰顯出團(tuán)結(jié)、合作與協(xié)商精神。尤其是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》首次將人民政協(xié)民主監(jiān)督納入黨內(nèi)法規(guī)，賦予其新的時(shí)代特色與使命。群眾監(jiān)督既是憲法賦予公民的權(quán)利，也是黨跳出"歷史周期律"之"新路"，使黨員干部時(shí)刻置于群眾日常生活的評(píng)判中。新聞媒體輿論監(jiān)督本質(zhì)上是一種基于群眾性、權(quán)威性、時(shí)效性、針對(duì)性和客觀性優(yōu)勢(shì)而對(duì)政府決策、公權(quán)部門及領(lǐng)導(dǎo)干部工作及行為進(jìn)行的監(jiān)督。故而，社會(huì)監(jiān)督就像一雙"無所不在的眼睛"，形成一種"軟約束"助力黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督取得實(shí)效。

要而言之，黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三種方式都以維護(hù)黨和人民群眾根本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。在此基礎(chǔ)上，三部分各司其職、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同構(gòu)成功能嵌合、系統(tǒng)集成的新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系，釋放管黨治黨和全面依法治國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。

(二)實(shí)踐邏輯：高效協(xié)同的三維立體

新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的實(shí)踐邏輯是指黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三部分之間的一種動(dòng)態(tài)運(yùn)行關(guān)系。三部分監(jiān)督在不同空間方位上發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)為：

1.縱向監(jiān)督。即黨內(nèi)監(jiān)督體系中自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的黨員民主監(jiān)督構(gòu)成上下聯(lián)動(dòng)的縱向監(jiān)督體系?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》建構(gòu)了從中央到基層、從高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部到普通黨員、聯(lián)合全面監(jiān)督、專責(zé)監(jiān)督和職能監(jiān)督的多主體、多形式的縱向黨內(nèi)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有益于發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督的統(tǒng)領(lǐng)作用以及維護(hù)黨中央的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)。

2.橫向監(jiān)督。即黨內(nèi)監(jiān)督中紀(jì)委作為專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督權(quán)限形成橫向監(jiān)督體系。紀(jì)委履行監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)三項(xiàng)職責(zé)，對(duì)黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員進(jìn)行監(jiān)督，并通過向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組拓展監(jiān)督職能。同時(shí)，紀(jì)委本身必須形成健全的內(nèi)控機(jī)制以防止“燈下黑”現(xiàn)象。由此，與黨內(nèi)監(jiān)督縱向組織監(jiān)督體系形成交叉聯(lián)動(dòng)作用，強(qiáng)化了黨內(nèi)自我監(jiān)督力量。

3.第三維監(jiān)督。即在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督形成有力補(bǔ)充，建構(gòu)第三維監(jiān)督體系。習(xí)近平在十九大報(bào)告中將黨的自我監(jiān)督和外部社會(huì)監(jiān)督視為增強(qiáng)黨自我凈化能力的根本途徑。[1]既需要不同法定部門對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的法定職能監(jiān)督，也需要民主黨派、新聞媒體和人民群眾的日常監(jiān)督，使所有行使公權(quán)力的公職人員置于全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)中。

一言以蔽之，三種監(jiān)督方式形成理論邏輯上的統(tǒng)領(lǐng)與補(bǔ)充、實(shí)踐邏輯上高效協(xié)同的三維立體，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和所有行使公權(quán)力的公職人員置于更加全面而廣泛的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)之中，力抓“領(lǐng)導(dǎo)干部”這一關(guān)鍵少數(shù)，將“少數(shù)人監(jiān)督多數(shù)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄶?shù)人監(jiān)督少數(shù)人”，構(gòu)建起立體多維、全方位無縫覆蓋的新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

三、新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系的建構(gòu)理路

依據(jù)十九大報(bào)告中對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系設(shè)置的目標(biāo)導(dǎo)向，新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系已基本實(shí)現(xiàn)了“黨統(tǒng)一指揮”和“全面覆蓋”，但距離“權(quán)威高效”之目標(biāo)仍存在較大距離，如人民群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督作用尚未充分發(fā)揮，自下而上的監(jiān)督較弱、同級(jí)監(jiān)督難的問題依然存在等。是故，必須著重從“權(quán)威高效”入手，補(bǔ)齊監(jiān)督短板，促進(jìn)各監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)監(jiān)督合力。

(一)始終堅(jiān)持黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的根本原則

中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生以來始終堅(jiān)持對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是保障監(jiān)督工作有效運(yùn)行的根本原則。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，將其視為構(gòu)建中國(guó)特色黨和國(guó)家監(jiān)督體系的政治保證。在新時(shí)代黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督始終處于統(tǒng)領(lǐng)地位。而在黨內(nèi)監(jiān)督中，黨委必須負(fù)主體責(zé)任。因此，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，壓緊壓實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，落實(shí)黨委主體責(zé)任至為關(guān)鍵。反觀當(dāng)前黨委監(jiān)督現(xiàn)狀，依然存在主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、監(jiān)督職責(zé)推諉等問題，導(dǎo)致部分黨委怕“穿小鞋”、怕“傷和氣”、怕“丟選票”不敢對(duì)上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上弱化了黨對(duì)監(jiān)督工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

對(duì)此，始終堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)必須實(shí)現(xiàn)形式上的明確化、制度上的完善化和程序上的具體化。首先，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的具體形式表明了其作為反腐敗工作機(jī)構(gòu)鮮明的政治性質(zhì)。“旗幟鮮明講政治”是對(duì)紀(jì)委監(jiān)委及其工作人員的根本要求。各級(jí)黨委必須始終堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，把對(duì)黨忠誠(chéng)作為健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的生命線和基本點(diǎn)，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威。同時(shí)，強(qiáng)化各級(jí)黨委的主體監(jiān)督責(zé)任，堅(jiān)決落實(shí)書記作為第一責(zé)任人的監(jiān)督職責(zé)。其次，完善黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)制度。構(gòu)建“權(quán)威高效”的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，重在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的協(xié)作配合，如建立黨委定期聽取重大案件情況報(bào)告制度以嚴(yán)把決策關(guān)、建立及時(shí)主動(dòng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度以保障黨委領(lǐng)導(dǎo)、明確反腐敗協(xié)調(diào)小組職能促進(jìn)紀(jì)法有效銜接和暢通。此外，需制定和完善專門反腐敗法規(guī)?？蓪⑵渲糜谌珖?guó)或地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，使反腐敗成為全國(guó)和地方發(fā)展的一項(xiàng)重要指標(biāo)。三是具體化黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)程序。如必須正確把握監(jiān)察委員會(huì)既接受黨委領(lǐng)導(dǎo)又必須接受人大監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)之間的關(guān)系，必須明確派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)限和工作程序，必須明晰紀(jì)法既在同步進(jìn)行工作又在程序上相應(yīng)分開的工作流程，等等。

(二)構(gòu)建程序合理、運(yùn)行高效的群眾監(jiān)督制度

能用眾力，則無敵于天下矣；能用眾智，無畏于圣人矣。持續(xù)強(qiáng)化群眾監(jiān)督始終是增強(qiáng)黨自我凈化能力的根本舉措。群眾監(jiān)督是人民群眾直接行使監(jiān)督權(quán)的方式，其實(shí)質(zhì)是以權(quán)利制約權(quán)力。因此，一方面國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員必須自覺接受社會(huì)監(jiān)督，另一方面必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)，暢通渠道、創(chuàng)新方式、轉(zhuǎn)變思維，構(gòu)建起程序合理、運(yùn)行高效的群眾監(jiān)督制度，以有效解決群眾監(jiān)督缺位、虛監(jiān)和弱監(jiān)等問題。

首先，以法治方式保障并規(guī)范群眾監(jiān)督。在當(dāng)前，微博、微信等新媒體以其便捷性、傳播性、共享性的特質(zhì)賦予其不可忽視的監(jiān)督功能，并日益成為曝光腐敗案件的重要渠道。為此，必須建立起一套高效運(yùn)轉(zhuǎn)的輿情收集、研判、引導(dǎo)、反饋和處置機(jī)制。同時(shí)，推進(jìn)群眾監(jiān)督的法治進(jìn)程，完善法律法規(guī)以明確公民監(jiān)督權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式等，釋放群眾監(jiān)督強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)。

其次，厚植群眾監(jiān)督的社會(huì)基礎(chǔ)?；谥袊?guó)現(xiàn)代化起步較晚，社會(huì)轉(zhuǎn)型伴隨著城鄉(xiāng)差距、階層固化、利益分化等現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)共生。緣于身份地位、經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)保障方面的不平衡，一些弱勢(shì)群體出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)貧困、社會(huì)貧困和政治貧困交織的困境，參與效能感較為缺乏。因此，必須要關(guān)注弱勢(shì)群體、底層群體的需求，為其提供合適的參與渠道與表達(dá)方式，如政府可制定一些激勵(lì)政策，創(chuàng)新話語(yǔ)體系和傳播方式，增強(qiáng)群眾參與效能感。

最后，建立群眾監(jiān)督與其他監(jiān)督的配合機(jī)制。與國(guó)家機(jī)關(guān)法定職能部門的法律監(jiān)督不同，以公民權(quán)利為基礎(chǔ)的群眾監(jiān)督不具有程序性和剛性監(jiān)督的影響。但基于其日常性和廣泛性，群眾監(jiān)督的強(qiáng)大效力是國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督的強(qiáng)有力補(bǔ)充。為此，需要有機(jī)統(tǒng)一憲法監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和立法監(jiān)督等形式，協(xié)同發(fā)力、內(nèi)外配合，將群眾監(jiān)督主動(dòng)融入其他監(jiān)督形式中，建立與群眾監(jiān)督的有效銜接機(jī)制，才能最大效度發(fā)揮群眾監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。

(三)建立系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)再監(jiān)督體系

國(guó)家監(jiān)察委員依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的同時(shí)也內(nèi)含著對(duì)監(jiān)察委員會(huì)再監(jiān)督的必要性。為此需要從強(qiáng)化監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面著手：

一方面，構(gòu)建完備嚴(yán)密的國(guó)家監(jiān)察委員自我監(jiān)督制度。可采取法治制約和組織制約兩種措施。法治制約，要求在國(guó)家監(jiān)察體制改革相關(guān)立法中，為防止一個(gè)部門說了算，就必須首先明確職權(quán)范圍，以強(qiáng)化內(nèi)部分權(quán)形成各部門之間相互制約，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行全流程的相互監(jiān)督。同時(shí)，在要求紀(jì)委監(jiān)委人員嚴(yán)格管好自己的基礎(chǔ)上，用好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，尤其要強(qiáng)化查處問責(zé)，以嚴(yán)懲不貸、決不姑息的堅(jiān)決態(tài)度，嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定追究法律責(zé)任。組織制約，要求在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，接受群眾舉報(bào)以及專門負(fù)責(zé)相關(guān)人員違法違紀(jì)、貪污腐敗等方面的指控。同時(shí)，這一專門機(jī)構(gòu)人員應(yīng)與其監(jiān)督對(duì)象處于不同辦公地點(diǎn)，杜絕接觸，并允許專門機(jī)構(gòu)人員可直接向檢察院舉報(bào)涉嫌犯罪行為。

另一方面，建立協(xié)同高效的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)外部監(jiān)督制度。在黨內(nèi)層面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)受各級(jí)黨委、紀(jì)委監(jiān)督；在國(guó)家層面，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)受各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督以及各級(jí)政協(xié)的民主監(jiān)督。具體而言，可從以下四方面加以強(qiáng)化：一是強(qiáng)化人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。包括兩會(huì)上聽取監(jiān)察委工作報(bào)告；對(duì)組成人員選舉、任命、質(zhì)詢、罷免；在國(guó)家和省級(jí)人大、政協(xié)內(nèi)增設(shè)對(duì)應(yīng)的、專門的、常設(shè)的監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)，開展監(jiān)督監(jiān)察工作；二是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)行使的監(jiān)督。包括檢察院可以依據(jù)偵查權(quán)、批捕權(quán)和起訴權(quán)等對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)行使進(jìn)行法律監(jiān)督；法院可依照“非法證據(jù)排除規(guī)則”等制度進(jìn)行審判監(jiān)督；三是建立救濟(jì)機(jī)制，包括上級(jí)監(jiān)委對(duì)下級(jí)監(jiān)委監(jiān)察權(quán)行使不當(dāng)?shù)膬?nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制、監(jiān)察權(quán)行使不當(dāng)侵犯公民權(quán)利的司法審查等外部救濟(jì)機(jī)制；四是暢通多種監(jiān)督渠道、教育引導(dǎo)媒體和群眾監(jiān)督意識(shí)和方式，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督力量。如建立監(jiān)察委員會(huì)信息公開制度、設(shè)立新聞發(fā)言人定期及時(shí)通告相關(guān)情況、通過新媒體開通群眾查詢、質(zhì)詢和建議渠道等，時(shí)刻主動(dòng)接受社會(huì)各界監(jiān)督。