伍洪杏

(湖南省廉政建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心，湖南 長沙 410205)

行政問責制度創(chuàng)新是當前政治體制改革的難點和熱點。無縫隙問責制既是一種制度創(chuàng)新，也是未來行政問責發(fā)展的必然選擇，其內(nèi)涵包括了責任劃分的無縫隙閉合、責任監(jiān)督的無縫隙覆蓋、責任機制的無縫隙銜接以及責任鏈條的無縫隙管理四個要素的有機組合。[1]45-49無縫隙行政問責制的建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要從理念、制度和機制三個維度協(xié)同推進。

無縫隙行政問責機制的構(gòu)建，是政府機關(guān)高效廉潔的動力和根本保障。行政問責運行機制是指在一定體制背景下，各個行政問責主體周而復(fù)始、持續(xù)正常工作、發(fā)揮效能的過程，它是行政問責各個方面的總和，主要包括啟動、執(zhí)行和救濟三個階段。每一個環(huán)節(jié)都需要責任監(jiān)督的無縫隙覆蓋，即需要一種監(jiān)督機制。因而，無縫隙行政問責機制建設(shè)包括行政問責的啟動機制、執(zhí)行機制、救濟機制和監(jiān)督機制這四個方面。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)問責成為無縫隙問責制的重要渠道和有效機制，網(wǎng)絡(luò)問責有效強化了異體監(jiān)督、異體問責的政治功能，為無縫隙問責制建設(shè)提供了良好的平臺、環(huán)境和機制。中國式無縫隙行政問責機制的構(gòu)建，可以從人民主權(quán)理論出發(fā)，構(gòu)建真正由代表人民意愿決定啟動與否的問責啟動機制，構(gòu)建建立在科學(xué)績效評估基礎(chǔ)上的問責執(zhí)行機制，構(gòu)建基于問責效果公正考評基礎(chǔ)上的救濟機制以及構(gòu)建全方位網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的無縫隙問責機制等方面入手，為構(gòu)建無縫隙問責制打造責任型政府，建立科學(xué)長效的機制支撐。

一、構(gòu)建基于人民主權(quán)的問責啟動機制

行政問責的啟動是實現(xiàn)無縫隙問責的必要前提。從理論上來說，當社會公眾對行政主體行政履職不滿意，要求相關(guān)政府組織或官員作出交代的時候，行政問責便可以開始發(fā)起了，但還沒有正式啟動，這里還存在一個誰來啟動問責的問題。在人民當家作主的社會主義中國，作為政府公共權(quán)力的賦予者，人民是啟動行政問責的權(quán)力來源。當然，在政治實踐中，往往是由代表人民行使監(jiān)督權(quán)力的國家監(jiān)察機關(guān)啟動行政問責。啟動行政問責是行政問責運行機制的第一個環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)無縫隙問責的前提條件。我們必須根據(jù)行政主體的行政失范行為的具體情況，決定是否啟動行政問責，以及如何啟動行政問責。通過形成并公開一份具有權(quán)威性的啟動報告，不僅可以為行政問責的啟動提供必要的依據(jù)，也能夠為下一步的執(zhí)行環(huán)節(jié)提供有效保障。

當社會公眾或者其他問責主體對政府或官員履行職責的情況不滿意時，就必須對相關(guān)責任主體啟動行政問責程序。構(gòu)建行政問責制的啟動機制的要義，一方面在于構(gòu)建嚴密化、標準化的行政問責制度體系，另一方面在于按照法律與制度的規(guī)定，依據(jù)法定的行政問責事由，啟動行政問責過程，將行政問責納入法定化的啟動軌道，提高行政問責的法治化水平。依據(jù)人民主權(quán)理論的思想，啟動問責的主體應(yīng)該具有廣泛性，既包括同體問責主體，也包括異體問責主體，但是在實踐中，由于行政問責具有很強的專業(yè)性，需要掌握大量的信息，所以一般會委托給某一個專門機構(gòu)受理。也就是說，行政問責的問責主體和行政問責的啟動主體并不完全具有同一性?；谌嗣裰鳈?quán)關(guān)系的行政問責啟動機制的構(gòu)建，關(guān)鍵是要建立公民參與問責的法律保障機制和真正體現(xiàn)民意的具有獨立性的問責機構(gòu)。

從我國目前的行政問責啟動保障機制來看，其法律依據(jù)主要包括兩個部分：首先，法律法規(guī)。啟動行政問責的主要法律規(guī)范包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國監(jiān)察法》以及為數(shù)眾多的地方性法規(guī)。其次，黨的章程和條例。由于在我國的政治實踐中，中國共產(chǎn)黨屬于唯一的執(zhí)政黨，所以《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等，也可以作為行政問責運行的啟動依據(jù)，甚至在一些特殊場合，還成為行政問責啟動的必要條件。然而，保障體現(xiàn)民意的公民參與的問責法律還不健全。為了保障行政問責的快速啟動，應(yīng)制定國家層面的公眾問責法律?！皯?yīng)在梳理整合現(xiàn)有的各項法律、規(guī)章和條例的基礎(chǔ)上制定一部公民問責程序法，對公民問責作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。”[2]5-10對公眾參與問責予以保障和指導(dǎo)，要求相關(guān)部門在問責啟動過程中邀請公眾參與，并對失責行為承擔懲罰性后果。

為了確保行政問責體現(xiàn)真正的民意，由新組建的各級監(jiān)察委員會來啟動問責比較合適。問責實施主體的政治權(quán)威和行政地位是問責快速啟動的充分條件。為了確保問責的客觀公正，減少相關(guān)部門的干擾，需要擁有較強政治權(quán)威和較高行政地位的機構(gòu)來啟動并實施問責。由于政府機構(gòu)龐大，為了防止一些人濫用權(quán)力侵害人民的權(quán)利，在這個政治組織中必須進行分工，既要有權(quán)力的行使者，也要有權(quán)力的監(jiān)督者。從我國的實際來看，啟動行政問責這一職能由專門行使監(jiān)督權(quán)力的各級監(jiān)察委員會行使較為妥當。

當然，行政問責程序啟動之后，監(jiān)察委員會應(yīng)該進一步了解問責對象的具體情況，主要包括以下兩個方面：其一，分析問責對象的行政失范行為的具體類型。行政失范行為的具體類型多種多樣，有的屬于違法行為，有的屬于違紀行為，有的屬于決策失誤用人不察等。其二，分析問責對象的任職方式。如果是選任的行政領(lǐng)導(dǎo)，就應(yīng)該負政治責任，如果是委任的行政領(lǐng)導(dǎo)，則不需要負政治責任。在后續(xù)的問責過程中，要根據(jù)問責對象的不同失范類型和任職方式進行不同責任的追究。

二、構(gòu)建基于績效評估的問責執(zhí)行機制

行政問責的執(zhí)行(實施)是實現(xiàn)無縫隙問責的核心環(huán)節(jié)，執(zhí)行(實施)環(huán)節(jié)是無縫隙行政問責運行中最重要的環(huán)節(jié)。在發(fā)生問責事由之后，首先應(yīng)該進行應(yīng)急處理，而后啟動問責程序，對已經(jīng)出現(xiàn)的過錯行為，要對相關(guān)政府和官員作出實質(zhì)性的責任追究，也就是進入行政問責的執(zhí)行環(huán)節(jié)。執(zhí)行環(huán)節(jié)的內(nèi)容既包括問責主體對問責對象的行政失范行為進行調(diào)查，并提出處理建議，更包括有權(quán)作出問責處理的機關(guān)，如上級行政機關(guān)、同級人大、司法機關(guān)對問責對象作出實質(zhì)性的處理決定。然而，在正式實施問責之前，我們有必要引入績效評估，因為評估政府和官員的工作績效是實施行政問責的必要前提。無縫隙問責要求我們在對失職官員的一貫表現(xiàn)以及事故的過失責任作全面評估的基礎(chǔ)上，再進行相應(yīng)的責任追究。執(zhí)行環(huán)節(jié)是整個無縫隙行政問責體制能夠有效運行的根本保障，只有懲罰切實到位，才能給啟動行政問責的問責主體以滿意的交代，如果懲罰不能真正實施，也就談不上后續(xù)的問責結(jié)果的救濟了。

行政問責與政府績效評估相結(jié)合是行政問責機制發(fā)展的總趨勢。評估政府和官員的工作績效是實施行政問責的必要前提，評估工作必須科學(xué)、公正和準確，這不僅事關(guān)政府和官員個人的聲譽，也是行政問責機制能夠順利運行的必要保證。從理論上講，績效評估應(yīng)該是伴隨行政問責始終的。問責實施之前，要對相關(guān)政府組織和官員的工作進行評估，評估其是否存在行為失范，是否需要啟動問責程序；問責實施之后，既要對問責的實施過程進行評估，看其是否符合相關(guān)程序規(guī)定，也要對問責結(jié)果進行評估，看是否需要救濟。鑒于研究的需要，本文內(nèi)容所涉及的績效評估主要限于問責執(zhí)行環(huán)節(jié)之前的責任解釋與評估。無縫隙問責要求我們在對失職官員的一貫表現(xiàn)以及事故的過失責任做全面評估的基礎(chǔ)上，再進行相應(yīng)的責任追究。因而，無縫隙問責執(zhí)行機制需要建構(gòu)在責任的解釋和評估基礎(chǔ)之上。嚴格意義上而言，行政問責的執(zhí)行環(huán)節(jié)包括兩個部分：問責主體對行政責任的解釋與評估以及責任的追究。

行政責任的評估，一般都要進行所謂“三段論式”的推理。其中，推理的大前提是法律法規(guī)的規(guī)定，小前提是需要問責的事項，而結(jié)論則是相關(guān)政府和官員該承擔責任或者不該承擔責任。在這一推理過程中，必須在大前提和小前提相互結(jié)合的情況下，才能得出真實合理的處理結(jié)果。一般來說，作為大前提的法律法規(guī)往往是原則性、宏觀性的，所以，在行政問責運行機制的執(zhí)行環(huán)節(jié)中，問責主體應(yīng)該根據(jù)具體情況，對這些法律法規(guī)作出解釋。這個解釋的過程就是行政責任的解釋環(huán)節(jié)，它是行政問責啟動環(huán)節(jié)的延伸。

行政責任的追究環(huán)節(jié)主要解決的問題是在確定問責主體之后，如何開展具體的問責活動，或者說通過什么途徑實現(xiàn)行政問責。實現(xiàn)行政問責的途徑主要有四種：政治問責、法律問責、道德問責和管理問責，限于篇幅，本文僅探討政治問責和法律問責兩個方面。雖然問責主體具有多樣性，但是，從我國目前的政治實踐來看，有權(quán)作出問責處理的機關(guān)，主要是各級人大以及相關(guān)政府和官員的上級行政管理部門。由人大和相關(guān)上級行政管理部門作出的行政問責主要是政治問責，另外，被問責對象法律責任的追究則有賴于司法機關(guān)的處理。

法律問責是指問責主體因為行政違法或者行政失職，違反其法定職責而依法應(yīng)該承擔相應(yīng)的懲罰性法律后果。行政機關(guān)的行為違法時，必須承擔相應(yīng)的法律責任。如果公務(wù)員明知行政機關(guān)的命令違法，卻仍然執(zhí)行而造成行政違法時，行政機關(guān)和該公務(wù)員都必須承擔相應(yīng)的法律責任。在我國的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》中對法律問責的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)比較全面，主要可以分為民事責任的承擔和刑事責任的承擔。

第一，問責主體對民事責任的承擔。按照我國《國家賠償法》的規(guī)定，公務(wù)員因為違法或者不當行使職權(quán)從而給受害人造成損失，由國家機關(guān)承擔先行賠償義務(wù)。從法理上來說，公務(wù)員屬于國家機關(guān)的工作人員，所以由國家機關(guān)承擔先行賠償義務(wù)是符合法理的，這么規(guī)定的結(jié)果，也能夠使受害人更容易獲得賠償。但是在國家機關(guān)承擔了賠償義務(wù)之后，卻沒有規(guī)定相應(yīng)的追償制度。被問責官員事后的道歉行為也往往只是出于上級的責令，而非法律的規(guī)定?；诜擅媲叭巳似降鹊幕驹瓌t，一般公務(wù)員也好，政府官員也罷，因為其瀆職或者失職行為給國家?guī)砹藫p失，自然也應(yīng)該承擔相應(yīng)的民事賠償責任，不能光以內(nèi)部批評或者公開道歉相抵，以致對造成的損失不再追究。因此，在符合一定條件的基礎(chǔ)上，對相關(guān)問責對象追究民事責任是有其必要性的。

第二，問責主體對刑事責任的承擔。在我國目前的刑法體系中，將公務(wù)員的職務(wù)犯罪分為三種類型：濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪和徇私舞弊罪。根據(jù)這些罪行的危害程度，我國刑法規(guī)定了相應(yīng)的刑罰手段，基本確立了較為完整的罪刑體系。但是目前在刑事責任的追究過程中，存在的較大問題是黨法不分。當官員因為職務(wù)犯罪而應(yīng)該追究刑事責任的時候，首先介入調(diào)查和審查的往往是黨的紀律機關(guān)，采取諸如雙規(guī)等非法律手段進行調(diào)查取證，有的甚至直接作出紀律處罰決定。黨管干部是我國的基本常態(tài)，但是當官員涉及違法犯罪的時候，必須按照法律的規(guī)定，走正常的司法途徑，而不應(yīng)該僅僅只有紀委的調(diào)查和懲戒，否則會對法律的權(quán)威造成極大的損害。依法治國、依法治官，這是社會主義法治建設(shè)的基本前提。

行政問責的執(zhí)行環(huán)節(jié)不僅明確了不同的行政問責主體在問責活動中的權(quán)利義務(wù)，而且規(guī)定了各問責主體應(yīng)如何開展具體的問責活動，是有效保證問責效率的必要條件，是行政問責運行機制的重要環(huán)節(jié)。

三、構(gòu)建基于效果考評的救濟機制

行政問責的救濟是實現(xiàn)無縫隙問責的重要保障。在問責過程中，保證問責對象的陳述權(quán)和申訴權(quán)是一個法治國家應(yīng)有之義，可以最大限度地避免冤假錯案的出現(xiàn)，從而保證公務(wù)員依法履行職責的積極性。問責執(zhí)行后的考評一方面是對問責的結(jié)果進行分析，評判問責結(jié)果是否公正；另一方面也需要對擔責行政主體的懲罰情況進行監(jiān)督。在問責之后，通過對問責后續(xù)管理中的考評，為已經(jīng)改正錯誤表現(xiàn)良好的被問責官員提供正當?shù)膹?fù)出機會，可以使他們的能力得到有效發(fā)揮，在新的崗位上作出應(yīng)有的貢獻。建立和完善針對問責對象的救濟制度，不僅是為了保障受處理官員的合法權(quán)益，更是為了社會能夠健康持續(xù)地向前發(fā)展。

無縫隙問責制要加強對問責效果的考核評價，提高無縫隙問責的實際成效。問責效果的考評，就是對問責效果進行考核評定。行政問責的考評工作是當前我國行政問責體制中應(yīng)該予以重視的重要環(huán)節(jié)，它主要包括兩個方面：問責執(zhí)行過程中的考評和問責執(zhí)行后的考評。問責執(zhí)行過程中的考評是指在相關(guān)問責主體貫徹執(zhí)行行政問責的過程中，必須全面考核評估各項工作的安排、落實、進展和完成情況。而問責執(zhí)行后的考評則是對行政問責對象，即相關(guān)政府和官員在被問責之后的責任評估。一般行政問責的結(jié)果有三種：無責、免責和擔責。無責指問責對象自始不存在責任，免責指問責對象雖然存在一定的責任，但是由于一些特殊原因，對其免于責任的追究。在這兩種情況下，行政問責對象都不需要承擔責任，而擔責則需要追究被問責對象的相應(yīng)責任。問責執(zhí)行后的考評一方面是對問責的結(jié)果進行分析，評判問責結(jié)果是否公正；另一方面也需要對擔責行政主體的懲罰情況進行監(jiān)督。行政問責的承擔方式有很多種，包括公開道歉、公開譴責、通報批評、訓(xùn)誡、責令作出書面檢查，引咎辭職、撤職、免職、責令辭職、給予行政處分和承擔相應(yīng)的法律責任等。由于承擔責任的方式多種多樣，所以政府和官員在承擔責任時，其承擔責任的具體方式往往也有很大的區(qū)別。在這個環(huán)節(jié)中，必須要賦予被問責的相關(guān)政府和官員以陳述權(quán)和申辯權(quán)。問責效果考評環(huán)節(jié)必須保證公平和客觀，否則就無法保證行政問責機制長期有效地運行。

當問責對象對處理決定不服的時候，按理應(yīng)該有合理且正當?shù)木葷緩?，但是在我國目前的行政問責體制中，權(quán)利救濟途徑嚴重缺失。建立行政問責的救濟途徑，既是完善行政問責制的內(nèi)在要求，更是貫徹法律面前人人平等理念的體現(xiàn)。行政問責的救濟機制包括兩個方面：其一是在官員被問責時，應(yīng)該擁有正當?shù)年愂鰴?quán)和申辯權(quán)；其二是在官員被問責后，根據(jù)其情節(jié)輕重、事后表現(xiàn)，應(yīng)該擁有相應(yīng)的復(fù)出途徑。

官員問責過程中的救濟方式，根據(jù)官員失范內(nèi)容的不同，應(yīng)該區(qū)別對待。對于尚未構(gòu)成犯罪的一般失職者，應(yīng)該賦予他們相應(yīng)的陳述權(quán)和申辯權(quán)，如有疑義，必須謹慎審核，重新處理；對于已經(jīng)構(gòu)成犯罪的嚴重失職者，在依照法律規(guī)定進入訴訟程序的同時，應(yīng)該賦予其相應(yīng)的行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)，此外，還應(yīng)允許其聘任律師為其提供辯護。對于問責過程中的官員提供救濟途徑是必要的，對于被問責之后官員的去向進行妥善處理，也是依法行政的必然要求。經(jīng)常會看到這樣的新聞，有的官員因為被問責去職或者降職，但是沒過多久，便又官復(fù)原職或者升遷異地，而且其復(fù)出程序還不公開。這種現(xiàn)象的存在，讓人民群眾心生不滿，認為只要有關(guān)系，犯再大的錯，照樣能繼續(xù)為官，甚至繼續(xù)升遷，這樣也使得民眾對政府的信任降低。之所以會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，很重要的一個原因就是因為我國缺乏正當透明的官員復(fù)出機制。對于那些因為問責而引咎辭職或者被撤職的官員，既要防止無原則地讓其過快復(fù)出，也不能一棍子打死，一朝犯錯便讓其永世不得超生。不能以是否有背景有后臺，成為被問責官員能否復(fù)出的決定因素，而應(yīng)該進行行政問責救濟制度的設(shè)計，通過公開的方式，規(guī)范被問責官員的正當復(fù)出路徑。

我國目前對被問責官員的出路規(guī)定得過于模糊，一方面使得被問責官員無所適從，另一方面也使得公眾對行政問責的結(jié)果心存疑慮。因而必須將官員問責之后的救濟途徑明確化、公開化、細節(jié)化。對于不宜復(fù)出的官員堅決不予復(fù)出，將可以復(fù)出的官員納入制度化的公開考核，避免暗箱操作。

此外，要根據(jù)官員被問責事項的重要程度，區(qū)分其是否應(yīng)該納入司法救濟的范圍。如果涉及重要性事項，也就是說涉及當事人基本權(quán)利的，應(yīng)該適用司法救濟；而對于非重要性事項，則應(yīng)該適用其他救濟方式。被問責官員的處理方式不同，其去向和出路都應(yīng)該有所區(qū)別，根據(jù)行政問責處理結(jié)果的不同，按照其對被問責對象影響的大小，可以分為以下四大類救濟途徑：非行政處分的救濟、行政處分的救濟、民事責任的救濟和刑事責任的救濟。民事責任和刑事責任這兩種法律責任的救濟手段在我國《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》中已經(jīng)有比較完善的規(guī)定，目前需要著重加強的是關(guān)于非行政處分的救濟和行政處分的救濟措施。

第一，對非行政處分的救濟。相對于其他形式的處分而言，非行政處分的情節(jié)較輕，主要包括取消評優(yōu)評先資格、停職檢查、訓(xùn)誡談話、限期整改、作出書面檢查、通報批評、公開道歉等。對行政問責對象來說，非行政處分對其影響相對較小，只要按照法定程序履行了問責義務(wù)，就可以通過行政機關(guān)的內(nèi)部程序進行救濟，可以依法行使陳述權(quán)和申辯權(quán)。

第二，對行政處分的救濟。相較于非行政處分，行政處分要嚴重得多，對于行政問責對象的實體權(quán)利影響較大。按我國目前《行政訴訟法》的規(guī)定，行政處分屬于行政機關(guān)內(nèi)部行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，也不屬于行政復(fù)議的范圍，只能夠通過內(nèi)部渠道進行申訴，這就使得行政問責對象通過提起行政復(fù)議和行政訴訟進行司法救濟的渠道完全被堵塞了。作為正義的最后一道防線，司法救濟途徑應(yīng)該為問責對象開放，因為從某種意義上來說，被問責官員也屬于“弱勢群體”，應(yīng)該予以切實的權(quán)利保護。

概而言之，行政問責的啟動、執(zhí)行和救濟這三個環(huán)節(jié)，缺一不可，只有建立起無縫隙對接，且相互協(xié)調(diào)一致的機制，才能夠充分發(fā)揮其作用，從而實現(xiàn)行政問責的無縫隙有效運行。然而，無縫隙問責機制還包括對每個環(huán)節(jié)的責任監(jiān)督，即需要一種無縫隙覆蓋的監(jiān)督機制對行政問責的啟動、執(zhí)行和救濟進行全程監(jiān)督。

四、構(gòu)建基于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的問責監(jiān)督機制

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)問責成為無縫隙問責制的重要渠道和有效機制。網(wǎng)絡(luò)問責作為公民借助互聯(lián)網(wǎng)開展政府問責的一種實現(xiàn)形式，是指公民充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳播媒介，將各級黨政機關(guān)及其官員的不當、失職及違法行為以網(wǎng)絡(luò)搜索、上傳、發(fā)帖、轉(zhuǎn)載、聊天等方式進行揭發(fā)暴露，要求被揭露者或者有關(guān)政府部門高度重視并承擔否定性結(jié)果的異體問責活動。[3]72-75網(wǎng)絡(luò)問責因為互聯(lián)網(wǎng)傳播的公平性、草根性、及時性、開放性、匿名性等特征，易于舉報者對不當政府行為或失職行為進行舉報。網(wǎng)絡(luò)問責推進了民主政治建設(shè)進程，以現(xiàn)代化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的技術(shù)手段改善了傳統(tǒng)的信息不對稱的問責體系，成為加強政府行政問責監(jiān)督機制構(gòu)建的重要支撐和一大亮點。網(wǎng)絡(luò)問責拓寬了公民了解政府信息、獲得政府政策信息和有效進行政治參與的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)問責有效強化了異體監(jiān)督、異體問責的政治功能，為無縫隙問責制建設(shè)提供了良好的平臺、環(huán)境和機制。當前，隨著公民民主意識提升和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，許多腐敗案件均是通過互聯(lián)網(wǎng)進行公開舉報，進而引起高層重視，得到有效處理和無縫隙問責監(jiān)督。網(wǎng)絡(luò)問責事件均是因為網(wǎng)民的質(zhì)疑、揭發(fā)和追問，才使問題得以被曝光，“問題官員”得以被問責。[4]99-102加強對網(wǎng)絡(luò)問責的引導(dǎo)、規(guī)范和管理，建立健康、穩(wěn)定、規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)問責的運行與監(jiān)督機制是加強無縫隙問責的重要基礎(chǔ)。

基于網(wǎng)絡(luò)問責的特點，需要構(gòu)建全方位、無縫隙、法治化的行政問責監(jiān)督體系。一方面，只有全方位、無縫隙地推進網(wǎng)絡(luò)問責，才能使貪腐者無處可藏，才能防患于未然，才能消除政府官員腐敗的投機心理；另一方面，只有進行法治化、規(guī)范化的問責，才能確保網(wǎng)絡(luò)問責健康、安全、持續(xù)發(fā)展，只有實現(xiàn)依法執(zhí)政、依法問責、依法治國，才能更好地實施權(quán)力、限制權(quán)力、約束權(quán)力，讓權(quán)力在合法、陽光的軌道上運行，也才能使網(wǎng)絡(luò)問責真正有效?；诰W(wǎng)絡(luò)問責，需要從以下幾個方面構(gòu)建行政問責監(jiān)督機制。

第一，構(gòu)建黨組織對網(wǎng)絡(luò)問責的監(jiān)督與治理機制。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，對黨員干部及其行為進行領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督，而網(wǎng)絡(luò)問責也是對黨員干部違法違規(guī)行為的一種監(jiān)督形式。在網(wǎng)絡(luò)問責中，需要加強黨對網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督，一方面，確保我國網(wǎng)絡(luò)安全，維護正常、合法、合規(guī)的網(wǎng)絡(luò)社會環(huán)境；另一方面，成為網(wǎng)絡(luò)問責的堅強后盾和強大保障，對網(wǎng)絡(luò)舉報與曝光進行依法治理，對黨員干部以權(quán)謀私、違法亂紀行為進行監(jiān)督和懲治。加強黨組織對網(wǎng)絡(luò)問責的監(jiān)督與治理，是有效監(jiān)督黨和國家方針政策的堅決貫徹執(zhí)行，保證政令暢通、政策落實、監(jiān)督黨員干部的關(guān)鍵性、主導(dǎo)性力量，需要進一步構(gòu)建和加強常態(tài)化的黨內(nèi)監(jiān)督機制，維護網(wǎng)絡(luò)問責的權(quán)威性、合法性、穩(wěn)定性。

第二，構(gòu)建政府部門對網(wǎng)絡(luò)問責的監(jiān)督與治理機制。在網(wǎng)絡(luò)問責監(jiān)督中，政府部門是網(wǎng)絡(luò)問責過程中不可或缺的重要力量，許多重大案件的查處、腐敗分子的處理都與政府部門的介入和強力監(jiān)督密不可分。網(wǎng)絡(luò)問責的有效推進離不開政府部門的配合與支持。因此，需要加強政府部門對網(wǎng)絡(luò)問責的高度重視和有效監(jiān)督，既要防止網(wǎng)絡(luò)問責成為打擊報復(fù)、發(fā)泄私憤、權(quán)力濫用的場所，也要防止網(wǎng)絡(luò)問責成為事件人擴散負面輿情、破壞社會環(huán)境的場所，更要成為政府問責的重要平臺和有效渠道。

第三，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)問責的司法監(jiān)督機制。司法機關(guān)是維護網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責的法制保障機構(gòu)，是懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪的重要保障力量。網(wǎng)絡(luò)問責如果沒有司法機關(guān)的公正公平司法，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督就是一句空話。司法機關(guān)如果不能對各種網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督或者網(wǎng)絡(luò)舉報案件進行全程監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、公正監(jiān)督，就難以構(gòu)建安全、穩(wěn)定、持續(xù)的網(wǎng)絡(luò)問責環(huán)境，行政問責監(jiān)督也是一句空話。要提高紀檢、監(jiān)察、司法等職能部門的配合，形成鼓勵網(wǎng)絡(luò)問責的集體合力，促進異體問責與同體問責的高度統(tǒng)一。網(wǎng)絡(luò)問責是一種由公民發(fā)起的異體問責機制，因網(wǎng)民自身力量單薄，信息不對稱，難以發(fā)現(xiàn)問責對象的全部信息，需要紀檢、監(jiān)察、司法等部門力量的介入，與官方性質(zhì)的同體問責相結(jié)合，形成網(wǎng)絡(luò)問責的集體合力，才能真正保證網(wǎng)絡(luò)問責的順利進行。

第四，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)問責的社會監(jiān)督與治理機制。網(wǎng)絡(luò)問責本身也是社會監(jiān)督的重要體現(xiàn)和有效平臺。社會監(jiān)督是發(fā)揮社會力量依法對黨政干部行為進行監(jiān)督問責、維護網(wǎng)絡(luò)公平公正環(huán)境的重要保障，也是人民行使國家權(quán)力、社會群眾參與問責監(jiān)督的重要體現(xiàn)。由于社會力量的強大性、社會群眾的廣泛性，在整個行政問責監(jiān)督體系中居于重要地位，在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責中也發(fā)揮著重要的作用。廣大社會群眾的參與所形成的強大的社會影響力和話語權(quán)能進一步增強網(wǎng)絡(luò)問責的社會影響，提高網(wǎng)絡(luò)問責和監(jiān)督的力度，促使政府部門關(guān)注、重視、介入、查處等程序的發(fā)生。因此構(gòu)建行政問責的社會監(jiān)督與治理機制，需要不斷提升社會群眾對網(wǎng)絡(luò)問責的監(jiān)督水平，細化監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督程序，促進網(wǎng)絡(luò)問責、行政監(jiān)督有效、健康、合法運行。構(gòu)建基于網(wǎng)絡(luò)問責的社會監(jiān)督機制，需要加強人民政協(xié)、民主黨派和社會團體、社會組織通過網(wǎng)絡(luò)問責等渠道對行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督。[5]71-77

最后，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)問責的輿論監(jiān)督機制。輿論監(jiān)督即借助新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)媒體等加強對行政問責的監(jiān)督，新聞媒體應(yīng)該成為網(wǎng)絡(luò)問責的重要參與力量，是維護公平公正的輿論環(huán)境的主導(dǎo)性力量。特別是網(wǎng)絡(luò)輿論、輿情的引導(dǎo)能對行政問責的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督發(fā)揮推波助瀾的重要作用，而具有正能量、公平公正的輿論監(jiān)督才有利于網(wǎng)絡(luò)問責與行政監(jiān)督的有效、有序發(fā)展。否則，輿論監(jiān)督可能成為部分力量、部分利益集團的代言人，成為顛倒黑白、混淆視聽、麻痹網(wǎng)民的重要幫兇，危害黨的聲望、權(quán)威，降低人民群眾對黨和政府的信任度。要加強輿論支持，加強主流媒體對網(wǎng)絡(luò)問責的正面宣傳，營造有利于網(wǎng)絡(luò)問責的輿論環(huán)境。加強網(wǎng)絡(luò)問責，需要重視輿論監(jiān)督機制的構(gòu)建，需要積極發(fā)揮主流媒體的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、輿論引導(dǎo)作用，積極傳播正能量，重視輿論監(jiān)督在網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體中的行政監(jiān)督作用，助推無縫隙問責的健康發(fā)展和全面推進。進一步加強黨內(nèi)監(jiān)督，就會筑牢黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。[6]25-33

行政問責的啟動、執(zhí)行和救濟這三個環(huán)節(jié)是一個動態(tài)、循環(huán)的過程，而無縫隙問責需要全程進行監(jiān)督。因而，無縫隙行政問責機制包括行政問責的啟動、執(zhí)行、救濟和監(jiān)督四個機制。人民主權(quán)理論要求在行政問責啟動機制建設(shè)中，問責啟動與否要由真正的民意來決定，執(zhí)行行政問責時必須以政府績效考核為前提，行政問責的救濟制度應(yīng)該與問責效果考評制度相結(jié)合。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)問責成為無縫隙問責制的重要渠道和有效機制?？傊瑹o縫隙行政問責運行機制的建設(shè)，要實現(xiàn)行政問責的啟動機制、執(zhí)行機制、救濟機制與監(jiān)督機制的有機整合，協(xié)同推進。