王筱琪

（蘇州科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇 蘇州 215001）

1 引言

城鎮(zhèn)化促進(jìn)了勞動(dòng)力的自由流通與城鄉(xiāng)資源的整合，土地作為資源在此進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化與資本化的轉(zhuǎn)變并產(chǎn)生相應(yīng)紅利，在帶來積極效應(yīng)的同時(shí)也導(dǎo)致了負(fù)面影響。從土地紅利分配角度來看，農(nóng)民利益受損、過于重視貨幣補(bǔ)償、缺乏可持續(xù)性等問題凸顯。因此，如何調(diào)整土地紅利分配的相應(yīng)制度與機(jī)制已成為迫切需要解決的問題，是土地資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵和土地政策改革的突破點(diǎn)。

2 土地紅利的內(nèi)涵

目前學(xué)術(shù)界對(duì)土地紅利的內(nèi)涵主要從增值與效率角度進(jìn)行解釋。前者將土地紅利理解為土地從資源轉(zhuǎn)化為資本的過程中所產(chǎn)生的增值。后者則認(rèn)為土地紅利是由土地利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化的過程。有學(xué)者將上述兩者綜合為土地資源的使用、土地資產(chǎn)的增值以及給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利好。綜上，土地紅利指圍繞土地由資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的過程，在土地每一次躍遷過程中所產(chǎn)生的收益，實(shí)質(zhì)為土地實(shí)用性質(zhì)的變化而產(chǎn)生的土地增值。

3 土地紅利的分配

3.1 分配主體

在土地紅利獲取過程中，參與土地紅利分配的主體有：原土地所有者（村集體）與使用者（農(nóng)民或者企業(yè)），新土地所有者（政府）與使用者（企業(yè)或開發(fā)商）。政府是國有土地所有權(quán)的代理者，對(duì)國有土地利用進(jìn)行統(tǒng)籌管理。企業(yè)或開發(fā)商是通過購買、支付土地使用權(quán)、開發(fā)權(quán)而進(jìn)行土地利用。農(nóng)村集體組織是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代理者。農(nóng)民是集體土地所有權(quán)的個(gè)體之一，但不單獨(dú)享有集體土地所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)體擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、用益物權(quán)。

3.2 分配格局

許多學(xué)者認(rèn)為從分配格局的角度出發(fā)，土地紅利須建立更為公平的分配制度，使收益轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的初始資金，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在紅利分配過程中，若偏向政府或者開發(fā)商，將導(dǎo)致農(nóng)民與村集體的反對(duì)，不利于土地的獲取。若傾向于原土地所有者，則不利于城市的統(tǒng)一建設(shè)。從近年來的分配結(jié)果來看，許多地區(qū)政府與村集體的收益分配失調(diào)現(xiàn)象嚴(yán)重。

4 蘇州土地紅利制度的創(chuàng)新實(shí)踐

4.1 蘇州土地紅利制度的實(shí)踐

4.1.1 建立土地空間置換機(jī)制。蘇州為優(yōu)化建設(shè)用地、農(nóng)用地空間與結(jié)構(gòu)布局，實(shí)施“三優(yōu)三保計(jì)劃”以保護(hù)村莊耕地，保障村莊未來發(fā)展需求。具體措施為依據(jù)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，制定有關(guān)被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與非保留村莊的復(fù)墾方案，重點(diǎn)實(shí)施蘇州中心鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃。采用建設(shè)用地增減掛鉤形式，將新增的農(nóng)用地依據(jù)80%的比例折抵配置土地空間指標(biāo)。同時(shí)，以100%的比例確定存量建設(shè)用地計(jì)劃的相關(guān)指標(biāo)，將其以專項(xiàng)專用的形式分配到中心鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，將多余指標(biāo)用于蘇州中心城區(qū)建設(shè)，以多元途徑實(shí)現(xiàn)土地的空間置換，促進(jìn)了土地指標(biāo)的合理分配，使土地能夠得到更更為合理地使用與開發(fā)。

三優(yōu)三保的實(shí)施對(duì)中心城區(qū)以及原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織都帶來了利好。其為各地獲取建設(shè)用地指標(biāo)提供了更為便利、合理的交易途徑，推動(dòng)了中心城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的集約發(fā)展。此外，將非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)行置換后仍安排給原先所有者——村集體經(jīng)濟(jì)組織，并通過將其應(yīng)用于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的保障支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得村民與村集體能夠更好地分享土地增值所帶來的收益［1]。

4.1.2 強(qiáng)化配置要素供給。蘇州采取為強(qiáng)化配置要素供給，充分發(fā)揮資源要素引領(lǐng)作用，通過一村二樓宇項(xiàng)目建設(shè)，加大土地等優(yōu)質(zhì)資源優(yōu)先向村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織傾斜。

2013年，蘇州提出“一村二樓宇”政策，主要內(nèi)容為對(duì)建設(shè)用地不足的集體經(jīng)濟(jì)組織安排留用地、增加村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有財(cái)產(chǎn)性收入。其中，“二樓宇”指社區(qū)服務(wù)用房與經(jīng)營性物業(yè)，供地形式分別為行政劃撥與協(xié)議出讓?！耙淮宥怯睢钡闹饕胧┦歉髡y(tǒng)計(jì)村莊戶籍人口數(shù)，結(jié)合被征地農(nóng)民所需的生活補(bǔ)貼費(fèi)用，按每人3平方米的標(biāo)準(zhǔn)安排留用地。具體標(biāo)準(zhǔn)可以按照各地實(shí)際情況予以微調(diào)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)薄弱村，政府予以一定的資金扶持。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所繳的土地出讓金，由各政府制定相應(yīng)的具體制度，將資金采取專項(xiàng)專用的方式，用于成員的生活補(bǔ)貼、村莊公益事業(yè)和資產(chǎn)增值項(xiàng)目。在此過程中所產(chǎn)生的收入公開透明，定期向組織成員公布。

4.1.3 建立土地資源增值收益共享機(jī)制。蘇州統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地資源，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地向城鎮(zhèn)集中，改革土地征使用制度，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，繼續(xù)實(shí)行留用地政策，建立了宅基地置換機(jī)制以及土地增值收益共享機(jī)制。通過各項(xiàng)措施鼓勵(lì)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)、住房等置換為合作社中的股權(quán)、城鎮(zhèn)住房等。以鎮(zhèn)街道為單位組織市場化運(yùn)作主體，搭建推進(jìn)改革相應(yīng)的試點(diǎn)平臺(tái)，實(shí)施資產(chǎn)資本化，并在此過程中實(shí)現(xiàn)了資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本股份化的資源——股份轉(zhuǎn)變過程。

4.2 蘇州土地紅利制度的特點(diǎn)

4.2.1 政府引導(dǎo)形成均衡模式。政府通過制度設(shè)計(jì)讓農(nóng)民參與到土地紅利的分配過程中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民變股民，實(shí)物形態(tài)分地向價(jià)值形態(tài)分地的轉(zhuǎn)變，對(duì)收益分配的規(guī)定更具體細(xì)化。一是收益分配方式明確具體。二是市、縣、鄉(xiāng)各自規(guī)定各級(jí)政府收益分配比例，且分配模式相對(duì)均衡，調(diào)動(dòng)了各個(gè)層級(jí)政府以及各主體的積極性［2]。

4.2.2 以人為本保障農(nóng)民利益。從一級(jí)市場政府角度而言，制度的設(shè)計(jì)和安排影響著紅利分配的格局和各利益主體的積極性，其中最關(guān)鍵的是農(nóng)民。蘇州土地制度尊重村集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)，保證農(nóng)民在土地紅利分配中的應(yīng)得利益。此外，蘇州還通過多種途徑促進(jìn)農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，為農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)民生活提供保障。

4.2.3 探索建立多種相關(guān)機(jī)制。蘇州重視合理的分配機(jī)制構(gòu)建，致力于提高農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的分配比例，其對(duì)土地制度的創(chuàng)新賦予了農(nóng)民對(duì)承包地的占用、使用、流轉(zhuǎn)各項(xiàng)權(quán)能，賦予了其對(duì)于集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退等各項(xiàng)權(quán)益，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，與國有土地同權(quán)同價(jià)，使得農(nóng)民在此過程中能夠公平地分享土地增值所產(chǎn)生的收益［3]。

5 蘇州土地紅利制度的啟示

5.1 發(fā)揮政府引導(dǎo)作用

明確政府角色定位，構(gòu)建合理的紅利分配制度。協(xié)調(diào)政府與市場之間的關(guān)系，使兩者能夠在各自的權(quán)利范圍內(nèi)充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢作用。在土地規(guī)劃和用途管制等方面，政府應(yīng)該充分發(fā)揮其在宏觀調(diào)控與監(jiān)管等方面的作用，優(yōu)化土地紅利分配機(jī)制，讓各個(gè)政府層級(jí)以及分配主體能夠得到均衡的分配，減少社會(huì)矛盾，最大可能地平衡與滿足各分配主體的訴求［4]。

5.2 切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益

應(yīng)樹立以人為本的理念，把保障農(nóng)民利益置于重要位置，充分尊重農(nóng)民意愿，激發(fā)其積極性與創(chuàng)造力，保障農(nóng)民的參與權(quán)，保障農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，應(yīng)以樹立農(nóng)民的主體地位為前提，通過規(guī)范土地制度以確保農(nóng)民享有參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益［5]。

5.3 促進(jìn)收益分配方式多元化

當(dāng)前的土地紅利分配機(jī)制過于重視貨幣補(bǔ)償，導(dǎo)致土地紅利分配缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民由于就業(yè)機(jī)會(huì)和能力的欠缺不能實(shí)現(xiàn)貨幣補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)增值。因此，土地紅利分配機(jī)制要注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分考慮長遠(yuǎn)利益，而非注重短期利益，不能夠僅僅局限于貨幣補(bǔ)償。要從農(nóng)民生產(chǎn)方式與生活方式的轉(zhuǎn)變出發(fā)，探索多元化的收益分配方式，兼顧資產(chǎn)分配與資本分配，從而優(yōu)化土地紅利分配結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地紅利分配機(jī)制的可持續(xù)性。