張 霞，陳宇霄

（1.三亞學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院，海南 三亞 572022；2.山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

黨的十九大強(qiáng)調(diào)要著力解決突出的環(huán)境問(wèn)題，建設(shè)生態(tài)文明制度體系，為此要實(shí)行“全民共治，源頭防治”。而開(kāi)展“全民共治，源頭防治”最有力的保障是完善監(jiān)管失職罪的立法。近幾年來(lái)，環(huán)境污染犯罪蔓延迅速，如河北邯鄲涉縣鼎鑫焦化肆意排污事件、湖南桃源鋁廠污染事件、青島輸油管道爆炸事件、廣東興寧煤礦“8·7”特大透水事件[1]等。究其原因，除了污染者本身盲目追求自身利益導(dǎo)致生產(chǎn)設(shè)施、排污標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)之外，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門的縱容也為此類犯罪提供了一個(gè)無(wú)形的“溫床”。由于環(huán)境監(jiān)管失職犯罪與貪污受賄罪有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其不僅會(huì)影響社會(huì)正常的運(yùn)行秩序，更會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成無(wú)法彌補(bǔ)的損失，后果嚴(yán)重。2013年“兩高”發(fā)布的關(guān)于環(huán)境污染刑事案件的司法解釋中就將環(huán)境監(jiān)管失職罪作為檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)打擊對(duì)象，擴(kuò)大了此類罪名的主體范圍，并重點(diǎn)規(guī)定了認(rèn)定環(huán)境監(jiān)管失職罪的八種情形，健全了對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職人員的責(zé)任追究體制。2016年“兩高”發(fā)布的最新的司法解釋又規(guī)定了關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)造假的刑事責(zé)任追究問(wèn)題，進(jìn)一步完善了環(huán)境監(jiān)管方面的刑事治理體系。由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)日益重視。同時(shí)，近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題也已成為世界各國(guó)的共同話題，因此，國(guó)外關(guān)于此類犯罪在立法方面的經(jīng)驗(yàn)也可以為我國(guó)的立法完善提供有益的借鑒。本文擬運(yùn)用比較法對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法情況、特點(diǎn)及不足之處進(jìn)行對(duì)比分析，力求能夠?qū)ξ覈?guó)的環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法加以借鑒和完善，以便使我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法更具時(shí)代性、科學(xué)性和可行性，使此類罪名的司法實(shí)踐更具高效性、合理性和公正性。

一、新時(shí)代對(duì)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪提出的新要求

根據(jù)我國(guó)《刑法》第408條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪指的是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不履行或者不認(rèn)真履行應(yīng)盡的環(huán)境職責(zé)從而直接或間接導(dǎo)致重大環(huán)境污染，造成公司財(cái)產(chǎn)的重大損失或人員傷亡的嚴(yán)重后果。從中可以看出，我國(guó)立法對(duì)此類犯罪從四個(gè)角度進(jìn)行了具體規(guī)定：客體為國(guó)家關(guān)于環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管制度，客觀要件為行為人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，主體為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，主觀為過(guò)失。國(guó)外的此類犯罪與國(guó)內(nèi)規(guī)定大不相同，大多數(shù)國(guó)家將國(guó)家公職人員在環(huán)境犯罪中的罪名作為一個(gè)附屬罪名規(guī)定在瀆職犯罪、濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪中，有的國(guó)家也將其規(guī)定在危害社會(huì)管理秩序犯罪或者重大責(zé)任事故罪中，除西班牙外，此類罪名在刑法中并沒(méi)有獨(dú)立成罪。相比較而言，我國(guó)的先進(jìn)之處是將此類犯罪規(guī)定為具體的罪名，充分表明了我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視和嚴(yán)懲環(huán)境監(jiān)管失職行為的決心。雖然我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪已相對(duì)成熟，但是在新時(shí)代的大潮中還是需要取長(zhǎng)補(bǔ)短逐步發(fā)展和完善。

（一）我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪的發(fā)展沿革

在環(huán)境監(jiān)管失職罪的具體規(guī)定方面，我國(guó)刑法規(guī)定的較晚，在1979年刑法頒布之前，由于我國(guó)沒(méi)有系統(tǒng)的刑法典，只有單行刑法，因此刑事立法不完備，沒(méi)有專門規(guī)定環(huán)境方面的刑事立法，也就不存在環(huán)境監(jiān)管失職罪。1979年刑法將國(guó)家公職人員失職造成環(huán)境污染的罪名規(guī)定在第187條玩忽職守罪中，但是沒(méi)有細(xì)分，這主要是因?yàn)橐欢〞r(shí)期的法律是和這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相聯(lián)系的，在這一時(shí)期我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)剛剛起步，尚未造成嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，因此國(guó)家對(duì)環(huán)境污染關(guān)注度較小。1979年之后，伴隨著改革開(kāi)放的順利進(jìn)行，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)邁上了一個(gè)新的臺(tái)階，由此也帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，顯然1979年刑法187條中關(guān)于國(guó)家公職人員環(huán)境監(jiān)管失職行為的規(guī)定已經(jīng)無(wú)法解決當(dāng)下出現(xiàn)的新問(wèn)題。所以為了解決新出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列防治環(huán)境污染、懲戒國(guó)家公職人員在環(huán)境保護(hù)中瀆職犯罪的法律法規(guī)，比如《水污染防治法》第58條、《大氣污染防治法》第48條，《環(huán)境保護(hù)法》第45條等。這些法律法規(guī)雖然對(duì)此類犯罪的處罰辦法有所完善，但是依然沒(méi)有將環(huán)境監(jiān)管失職罪單獨(dú)定罪。直至1997年刑法重新修訂，才在該法第408條單獨(dú)規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪并沿用至今。[2]這表明此類罪名的形成經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，這個(gè)過(guò)程和我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。

（二）新時(shí)代對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪提出的立法新要求

刑法中關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職罪的規(guī)定在前些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)期取得了較好的效果，但是近年來(lái)此罪的立法規(guī)定已跟不上司法實(shí)踐發(fā)展的步伐。雖然近幾年來(lái)，黨和國(guó)家越來(lái)越注重環(huán)境問(wèn)題的治理力度，環(huán)境污染也得到了明顯改善。但是，從整體上看，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)還沒(méi)有全方位落實(shí)到體制機(jī)制上，立法層面只是針對(duì)單處的環(huán)境污染行為進(jìn)行高強(qiáng)度處罰，而對(duì)其背后監(jiān)管部門的失職行為卻處罰較輕，這導(dǎo)致了生態(tài)建設(shè)的效果大打折扣。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，但是目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪的規(guī)定并不能最大程度地符合十九大的要求，因此就要反思打擊環(huán)境監(jiān)管失職罪的不足之處，加大對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職行為的處罰力度。

由于我國(guó)現(xiàn)在仍然處于“小社會(huì)、大政府”的特殊國(guó)情中，環(huán)境保護(hù)還是主要依賴政府的治理，公眾的參與度依然不高，公益訴訟制度依然沒(méi)有發(fā)展完善，在這種情況下，在刑事立法上對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪獨(dú)立成編、完善環(huán)境監(jiān)管失職罪的構(gòu)成要件及法定刑設(shè)置等對(duì)于懲戒國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的失職行為更具有警示作用和現(xiàn)實(shí)意義。首先，在目前世界各國(guó)加大對(duì)環(huán)境的刑法保護(hù)的大潮中，將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管責(zé)任納入刑法參評(píng)體系并對(duì)其加之完善，有利于從整個(gè)國(guó)家的高度控制環(huán)境犯罪的蔓延。其次，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題日益突出的一個(gè)主要原因就是一些監(jiān)管部門的監(jiān)管失職行為，其監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致破壞生態(tài)的現(xiàn)象屢禁不止，將這一罪名獨(dú)立成編，有利于打擊環(huán)境犯罪頻繁發(fā)生的勢(shì)頭。最后，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員環(huán)境監(jiān)管失職行為進(jìn)行責(zé)任追究有利于改變環(huán)境法律“軟法”的困境。

二、新時(shí)代背景下我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法缺陷

盡管我國(guó)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法在世界各國(guó)中處于先進(jìn)地位，但由于對(duì)此類犯罪的立法較晚，加之在1997年刑法規(guī)定之后就再無(wú)修改，因此，我國(guó)對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法難免存在一些缺陷，這些缺陷已經(jīng)無(wú)法迎合新時(shí)代發(fā)展的潮流，會(huì)在一定程度上導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)此類罪名的認(rèn)定存在困難。這些缺陷主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）“結(jié)果犯”的規(guī)定缺乏科學(xué)性

美國(guó)對(duì)于這一問(wèn)題的處理是將此類監(jiān)管失職犯罪行為規(guī)定為“行為犯”，但是在我國(guó)依然對(duì)其作“結(jié)果犯”處理。根據(jù)《刑法》第九章第408條的規(guī)定，環(huán)境監(jiān)管失職罪背后對(duì)應(yīng)的是對(duì)環(huán)境事故的處理，因此，環(huán)境監(jiān)管失職罪和污染環(huán)境罪在一定程度上有著密切的聯(lián)系。新的刑法修正案修訂之后，減少了要求污染環(huán)境罪構(gòu)成要件中的危害結(jié)果的發(fā)生，即不要求達(dá)到造成財(cái)產(chǎn)損失或者人身傷亡的情況發(fā)生，只是規(guī)定只要存在嚴(yán)重污染環(huán)境的情況即可構(gòu)成環(huán)境污染罪。但是對(duì)于環(huán)境監(jiān)管失職罪關(guān)于“結(jié)果犯”的規(guī)定，新修訂的刑法修正案卻未對(duì)其進(jìn)行修改，依然要求產(chǎn)生明確的損害后果才能定罪量刑。這種立法規(guī)定模式缺乏科學(xué)性，因?yàn)?，環(huán)境污染具有延長(zhǎng)性和隱蔽性，在污染者實(shí)施污染行為之后一些嚴(yán)重的問(wèn)題不會(huì)立刻出現(xiàn)。[3]因此，如果等到結(jié)果出現(xiàn)再追究監(jiān)管人員監(jiān)管失職的責(zé)任，就會(huì)有滯后性，不能達(dá)到及時(shí)遏制環(huán)境犯罪行為發(fā)生的效果。同時(shí)，由于生態(tài)環(huán)境具有“價(jià)值無(wú)限性”，對(duì)污染環(huán)境的行為無(wú)法具體判斷其造成的損失的程度，不能簡(jiǎn)單以“嚴(yán)重”或者“程度輕”來(lái)確定行為人的責(zé)任。如果環(huán)境監(jiān)管失職罪單純以對(duì)財(cái)產(chǎn)和人身造成重大損失來(lái)追究監(jiān)管人員的刑事責(zé)任，是不科學(xué)也是不現(xiàn)實(shí)的。[4]再者，由于危害結(jié)果具有代價(jià)高昂性和不可逆轉(zhuǎn)性，如果等到發(fā)生危害結(jié)果之后再反向追究監(jiān)管人員的失職行為，那么環(huán)境污染行為就無(wú)法從根本上進(jìn)行遏制，也不能達(dá)到良好的“事前預(yù)防”的效果。最后，環(huán)境監(jiān)管失職罪和污染環(huán)境罪之間的緊密聯(lián)系要求兩者具有相一致的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。雖然兩者保護(hù)的法益不同，前者保護(hù)的法益為環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度，后者保護(hù)的法益為環(huán)境安全，但是兩者的本質(zhì)都是相同的，都是為了保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境。污染環(huán)境罪在修訂后的刑法中規(guī)定為“行為犯”，因此只要行為人實(shí)施了污染環(huán)境的行為即可定罪，但是環(huán)境監(jiān)管失職罪卻要求必須有損害結(jié)果發(fā)生才可啟動(dòng)刑法定罪，兩個(gè)聯(lián)系密切的罪名在定罪標(biāo)準(zhǔn)上的不一致，將會(huì)導(dǎo)致刑法對(duì)環(huán)境問(wèn)題的處理上出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象，即對(duì)污染者要求高，對(duì)監(jiān)管人員要求過(guò)低，必然會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）法定刑設(shè)置不恰當(dāng)

我國(guó)刑法第408條規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管失職罪的量刑標(biāo)準(zhǔn)是處三年以下有期徒刑或者拘役。這一法定刑的設(shè)置與定罪標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法達(dá)到完美契合的程度，其中主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是法定刑幅度較輕。眾所周知，環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體為公權(quán)力較大的社會(huì)群體，其中主要是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，他們手握職權(quán)縱容環(huán)境犯罪，為污染者實(shí)施污染行為提供了一個(gè)“便利的窗口”，這種危害性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于污染者本身實(shí)施污染行為的，這一罪名既可歸為瀆職犯罪又可歸為環(huán)境犯罪，既損害了國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)管秩序又造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，所以根據(jù)刑法罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，環(huán)境監(jiān)管失職罪的社會(huì)危害性較大，但是刑罰卻較輕，兩者之間的不平衡導(dǎo)致司法適用的不公平。二是量刑無(wú)檔次劃分。環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于瀆職罪的一種，瀆職犯罪一般設(shè)有兩個(gè)量刑檔次，即分為情節(jié)嚴(yán)重的和情節(jié)特別嚴(yán)重的情況。[5]另外，污染環(huán)境罪同樣也是設(shè)置了嚴(yán)重污染環(huán)境和后果特別嚴(yán)重的兩種情況。但是，損害程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于二者的環(huán)境監(jiān)管失職罪卻僅僅設(shè)置了一檔刑罰，這樣設(shè)置必然會(huì)放縱監(jiān)管人員的失職行為，因?yàn)椴徽撛斐啥鄧?yán)重的后果法定刑最高僅為三年，從而喪失了刑法的威懾力，造成罪行和刑罰的不相適應(yīng)。最后，這樣單一的法定刑設(shè)置在司法實(shí)踐中也存在一些弊端，只有單一的主刑，沒(méi)有其他種類的刑罰且不分檔設(shè)置，就很可能導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管失職罪在司法實(shí)踐中更多地適用緩刑甚至免予刑罰，這樣一來(lái)，司法可操作性不強(qiáng)，立法的宗旨很難實(shí)現(xiàn)，而且無(wú)法達(dá)到預(yù)防犯罪的效果。

（三）“過(guò)失”的提法不全面

環(huán)境監(jiān)管失職罪的犯罪主體監(jiān)管失職，目前刑法典認(rèn)為是過(guò)失導(dǎo)致的。但實(shí)際情況并非完全如此。筆者認(rèn)為，“過(guò)失”的提法不全面，該罪的主觀方面也有間接故意的可能性。環(huán)境監(jiān)管失職罪雖然在我國(guó)刑法中規(guī)定為瀆職類犯罪，但是由于此罪名又和環(huán)境犯罪相聯(lián)系，所以其客體為國(guó)家環(huán)境管理體制和環(huán)境權(quán)益，具有雙重特殊性。監(jiān)管人員除了過(guò)失導(dǎo)致環(huán)境污染事故發(fā)生之外，還存在明知但是依然放任的可能性，現(xiàn)實(shí)中存在大量的監(jiān)管人員與企業(yè)相勾結(jié)、瀆職與貪污相結(jié)合的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量環(huán)境犯罪的滋生。這些監(jiān)管人員收取賄賂之后便利用職權(quán)為企業(yè)實(shí)施環(huán)境污染行為建造了一座 “溫室大棚”，對(duì)污染者撐起“保護(hù)傘”，致使污染行為不能得到及時(shí)遏制，污染者不能受到應(yīng)有的懲罰，從而使刑罰處罰喪失了實(shí)質(zhì)威懾力。[6]對(duì)于這種情況，如果判定行為人的主觀屬于過(guò)失實(shí)屬錯(cuò)誤。因此，筆者認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)管失職罪僅僅是由“過(guò)失”導(dǎo)致的提法是不當(dāng)?shù)模@種提法忽視了間接故意的存在。在司法實(shí)踐中，如果僅僅以過(guò)失犯罪定罪量刑，不但違背了罪責(zé)刑相適應(yīng)的原則，而且將會(huì)導(dǎo)致司法不公。另外，立法對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪主觀方面規(guī)定得不全面，也將導(dǎo)致在司法實(shí)踐中對(duì)“過(guò)失”或者“間接故意”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，在立法中對(duì)此類犯罪的主觀要素及其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行完善顯得尤為重要。

三、環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的國(guó)外立法

歷史的發(fā)展必然帶來(lái)一系列環(huán)境問(wèn)題。地球上的生物資源和自然資源相互交織形成了一部生命的歷史。一方面，自然環(huán)境在生物資源和其他資源的形成和發(fā)展過(guò)程中起到了關(guān)鍵作用；另一方面，生命對(duì)于周圍環(huán)境又具有巨大的改造能力。特別是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類污染環(huán)境的行為肆意橫行，導(dǎo)致空氣資源、水資源和土地資源等遭到了嚴(yán)重的破壞，這種污染在很大程度上是難以恢復(fù)的。長(zhǎng)期以來(lái)，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致了對(duì)環(huán)境資源無(wú)節(jié)制的開(kāi)發(fā)和利用，導(dǎo)致環(huán)境破壞和生態(tài)失衡。環(huán)境的污染和破壞推動(dòng)人們對(duì)自然環(huán)境的重要性進(jìn)行思考的同時(shí)，也激勵(lì)他們開(kāi)始探索一條新的道路和環(huán)境協(xié)調(diào)相處。但是，在如何保護(hù)環(huán)境的問(wèn)題上，人們經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的探索過(guò)程。行政法是最先解決環(huán)境污染問(wèn)題的領(lǐng)域，隨后民法也參與到這種調(diào)控機(jī)制。但僅僅依靠處罰手段溫和的行政法和民法來(lái)懲罰環(huán)境污染行為不足以強(qiáng)有力地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。直到20世紀(jì)五六十年代，才將刑法納入環(huán)境保護(hù)體制。因?yàn)樾谭ǖ膹?qiáng)制力程度較其他法律嚴(yán)厲得多。刑法在懲治犯罪行為的法律后果上具有獨(dú)特之處，違反刑法將會(huì)受到嚴(yán)厲的刑罰處罰，這種法律后果的嚴(yán)苛性遠(yuǎn)超民法和行政法。所以，目前刑法成為遏制環(huán)境污染行為的最后一道關(guān)卡。由于每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度有所差別，法律淵源差距較大，因此形成了各具特色的立法模式，以保護(hù)環(huán)境為宗旨的處罰環(huán)境監(jiān)管失職行為的立法也是如此。

在各國(guó)急速發(fā)展的現(xiàn)代化大潮中，各類環(huán)境污染問(wèn)題和自然災(zāi)害給世界各國(guó)敲響了警鐘，各國(guó)認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生和背后國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管部門及其工作人員的失職行為是無(wú)法脫離關(guān)系的。但是，國(guó)外關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職犯罪并未規(guī)定具體的刑法條文，也未規(guī)定專門的處罰方式，對(duì)此類犯罪行為的處罰大多數(shù)國(guó)家停留在瀆職犯罪層面，而缺少深層次的研究。因此，各國(guó)也逐漸根據(jù)本國(guó)法律文化和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)此類犯罪的立法進(jìn)行完善。

（一）美國(guó)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職行為的刑事立法

美國(guó)作為一個(gè)強(qiáng)調(diào)人權(quán)主義的發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)的迅速發(fā)展并沒(méi)有讓國(guó)家意識(shí)到加大對(duì)環(huán)境的保護(hù)也是維護(hù)人權(quán)的手段之一。直至20世紀(jì)中期，美國(guó)首次意識(shí)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，由強(qiáng)調(diào)以人權(quán)中心轉(zhuǎn)化為以環(huán)境保護(hù)為中心，刑事手段也逐漸運(yùn)用到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里來(lái)，整個(gè)社會(huì)除了最初強(qiáng)調(diào)人身權(quán)的同時(shí)，對(duì)環(huán)境權(quán)益的追求也成了不可或缺的內(nèi)容。[7]后來(lái)隨著對(duì)環(huán)境保護(hù)制度的完善，美國(guó)擁有了不同于其他國(guó)家的環(huán)境犯罪和瀆職犯罪制度。其特點(diǎn)如下：一是將破壞環(huán)境造成嚴(yán)重后果的行為直接定罪入刑，將國(guó)家公職人員對(duì)環(huán)境監(jiān)管的失職行為納入瀆職犯罪的范疇；二是環(huán)境犯罪在美國(guó)屬于行為犯，即只要是行為人實(shí)施了嚴(yán)重的環(huán)境污染行為即可追究其刑事責(zé)任，不必一定造成嚴(yán)重的人身、財(cái)產(chǎn)后果。由于環(huán)境污染的嚴(yán)重后果具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此此項(xiàng)規(guī)定能有效預(yù)防環(huán)境污染，達(dá)到良好的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的效果；三是在犯罪主觀方面由原來(lái)的過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度變成嚴(yán)格責(zé)任制，這一立法規(guī)定有利于震懾犯罪分子的心理，從源頭上預(yù)防環(huán)境犯罪的發(fā)生；四是對(duì)于環(huán)境監(jiān)管失職行為的刑事處罰方法較為靈活，主要采用刑事實(shí)體法、程序法以及行政處罰相結(jié)合的方式。

（二）俄羅斯關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職行為的刑事立法

俄羅斯將環(huán)境監(jiān)管失職犯罪歸為玩忽職守罪，其在處理方式上也有自己的特色，其立法模式和前蘇聯(lián)的立法模式存在一定的繼承性，主要包括兩類：一類是規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法中，將此類犯罪歸入危害社會(huì)管理秩序中的環(huán)境犯罪條款中，另一類是在刑法典中規(guī)定的處罰體制，將此類犯罪歸入瀆職犯罪的范疇，以濫用職權(quán)或者玩忽職守進(jìn)行定罪量刑。在《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》中具體規(guī)定了生態(tài)犯罪，除此之外還規(guī)定了生態(tài)滅絕罪，這表明俄羅斯對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視。[8]在其刑法典中，首先，其對(duì)此類犯罪的主體范圍規(guī)定得較為具體和廣泛，體現(xiàn)了法律的預(yù)防性和前瞻性，明確了司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；其次，不僅將過(guò)失規(guī)定為此類犯罪的主觀方面，還將故意納入其中，增加了打擊范圍的全面性，這是我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒之處；再次，將環(huán)境保護(hù)作為此類犯罪的客體加以保護(hù)，并作為法益寫入《俄羅斯聯(lián)邦法典》，有利于對(duì)生態(tài)環(huán)境的直接保護(hù)。[9]最后，刑罰方法采取多樣化做法，在刑法典中規(guī)定了資格刑、勞役刑等，規(guī)定凡是未能盡到環(huán)境監(jiān)管責(zé)任的機(jī)關(guān)或者工作人員將剝奪擔(dān)任一定公職或者從事相關(guān)活動(dòng)的權(quán)利以及處以罰金或者勞動(dòng)改造。

（三）西班牙關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職行為的刑事立法

《西班牙刑法典》不僅設(shè)專章規(guī)定了公職人員的環(huán)境犯罪和瀆職犯罪，而且還對(duì)其進(jìn)行具體條款的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境資源的宗旨。此類罪名從犯罪構(gòu)成要素上看，首先，在客體方面，兩者侵犯的犯罪客體均為國(guó)家機(jī)關(guān)正常的環(huán)境保護(hù)管理制度。其次，在客觀方面，兩者均表現(xiàn)為由于國(guó)家公職人員違背環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞、對(duì)人身健康和財(cái)產(chǎn)安全造成了重大傷害。另外，在這一方面刑法典規(guī)定必須產(chǎn)生嚴(yán)重的法律后果才可構(gòu)成犯罪。再次，在主體方面，西班牙刑法典中規(guī)定的犯罪主體范圍相對(duì)較廣，不僅包括公務(wù)員，還包括擁有獨(dú)立司法權(quán)的單位、司法機(jī)構(gòu)或者社會(huì)團(tuán)體，范圍比較廣。最后，在主觀方面，主要表現(xiàn)為西班牙刑法典中所規(guī)定的國(guó)家公職人員環(huán)境監(jiān)管失職行為的罪過(guò)形態(tài)除了“嚴(yán)重不作為”的過(guò)失，還有“明知”的故意，在這一點(diǎn)西班牙規(guī)定的相對(duì)較為精準(zhǔn)。除此之外，從法定刑設(shè)置上看，西班牙的刑罰相對(duì)其他國(guó)家來(lái)說(shuō)種類更豐富、靈活，處罰力度也較大，不僅規(guī)定了主刑，而且規(guī)定了資格刑（剝奪公職）和財(cái)產(chǎn)刑（罰金），便于司法實(shí)踐的操作。[10]

四、環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的國(guó)外立法之比較

由上文對(duì)國(guó)外環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的立法分析我們可以得知，美國(guó)未將環(huán)境監(jiān)管失職罪以具體的罪名規(guī)定在刑法典中，而是將其規(guī)定在瀆職犯罪之中，但卻以入罪門檻低、刑事處罰種類多樣的特點(diǎn)在世界獨(dú)樹(shù)一幟。俄羅斯對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的分類處理以及對(duì)犯罪構(gòu)成和刑法處置的全面規(guī)定能夠嚴(yán)密且靈活地全面打擊犯罪的發(fā)生，力求在懲戒監(jiān)管人員失職行為的同時(shí)最大化恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量，預(yù)防和遏制環(huán)境監(jiān)管失職行為的發(fā)生。西班牙對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的規(guī)定更細(xì)致、更具體，其先進(jìn)之處為不僅專章設(shè)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪，而且還以特定條款具體規(guī)定，對(duì)我國(guó)此類罪名的立法完善具有極大的借鑒價(jià)值。

除了以上三個(gè)國(guó)家之外，其他國(guó)家在對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職行為或環(huán)境瀆職犯罪的刑事處罰上各有千秋，也存在一定的共性。有些國(guó)家的刑法罪名和其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)的高度重視致使其環(huán)境監(jiān)管失職行為的入罪門檻較高，刑罰處罰較輕。如德國(guó)，由于其強(qiáng)調(diào)人權(quán)主義，所以在刑法中未明確規(guī)定環(huán)境監(jiān)管人員監(jiān)管失職犯罪，只有簡(jiǎn)單的描述：如果污染環(huán)境主要是由于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決策導(dǎo)致的，這種情況應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的刑事制裁，但是并未提及環(huán)保部門的不作為行為該如何處理，這就給那些失職不負(fù)責(zé)任的行為人留下了規(guī)避法律的機(jī)會(huì)。[11]而有些國(guó)家則更注重環(huán)境保護(hù)，凡是污染環(huán)境和破壞自然資源的行為都會(huì)得到嚴(yán)厲的刑事制裁，而且刑罰處罰種類多樣化。具體來(lái)看，在環(huán)境監(jiān)管失職行為的主體范圍方面，相對(duì)于我國(guó)，國(guó)外的主體范圍更為廣泛，如德國(guó)和西班牙都將犯罪主體的具體范圍規(guī)定在刑法典中，并且規(guī)定了不止一類犯罪主體，覆蓋面更廣泛，司法實(shí)踐可操作性更強(qiáng)。其次，對(duì)于此類犯罪保護(hù)的法益方面，大多數(shù)國(guó)家除了對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度作出規(guī)定之外，也將環(huán)境權(quán)益作為需要保護(hù)的法益，犯罪客體更加全面，也表明了環(huán)境保護(hù)越來(lái)越成為刑法的一項(xiàng)重要任務(wù)。再次，在法定刑方面，不同于我國(guó)規(guī)定的單一刑罰，世界多數(shù)國(guó)家刑種多樣，另外，俄羅斯還將非刑罰方法規(guī)定在刑法典中，這對(duì)我國(guó)具有極大的借鑒價(jià)值。世界各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)縱然存在許多先進(jìn)之處，但是法律的產(chǎn)生往往和一個(gè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)政治文化等相互交織，所以，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法完善應(yīng)當(dāng)在新時(shí)代背景之下，針對(duì)尚缺的細(xì)致性和具體性，適當(dāng)借鑒國(guó)外關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的立法技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，使立法更完善，司法解釋更具體，法律執(zhí)行和實(shí)施更具可操作性，真正為我國(guó)所用。

五、新時(shí)代背景下環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法完善

隨著黨的十九大將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家制度體系范圍，新的時(shí)代對(duì)我國(guó)的立法完善也提出了新的要求，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，就要繼承傳統(tǒng)方案，進(jìn)行理論創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。因此，針對(duì)上文我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪的不足之處，在立法層面，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法，更好地預(yù)防和懲罰環(huán)境犯罪，有效地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。并且我們有必要立足我國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展理念，批判地借鑒吸收世界各國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，提高司法實(shí)踐水平。國(guó)外的做法有以下幾點(diǎn)可供借鑒：

（一）改革立法體例

在一些歐洲國(guó)家，如《西班牙刑法典》中將公職人員的環(huán)境犯罪和瀆職犯罪設(shè)專章加以規(guī)定，并將環(huán)境監(jiān)管失職罪設(shè)在瀆職犯罪一章中。對(duì)比他們的做法，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的立法體例與其有所不同，我國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的專章規(guī)定環(huán)境犯罪和環(huán)境公職人員犯罪。即使已有的規(guī)定，也是粗略性、概括性較強(qiáng)而細(xì)密性、具體性較弱，因而缺乏可操作性，致使司法解釋過(guò)多過(guò)亂，同時(shí)司法解釋不統(tǒng)一和越權(quán)現(xiàn)象也較為嚴(yán)重，影響了法律的執(zhí)行和實(shí)施。因此，在環(huán)境犯罪和環(huán)境公職人員犯罪的立法體例上，我國(guó)應(yīng)當(dāng)向國(guó)外學(xué)習(xí)和借鑒，加大我國(guó)立法體例的改革力度。

（二）完善本罪罪狀

1.擴(kuò)大犯罪主體范圍。在主體要件上，西班牙刑法典中規(guī)定的國(guó)家公職人員環(huán)境職務(wù)犯罪的主體范圍不僅包括公務(wù)員，還包括擁有獨(dú)立司法權(quán)的單位、司法機(jī)構(gòu)或者社會(huì)團(tuán)體，范圍明顯更加廣泛。我國(guó)和西班牙有相似的法律傳統(tǒng)，而我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管失職犯罪主體卻沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，主體范圍偏窄，不利于全面遏制環(huán)境污染行為的發(fā)生。因此，西班牙對(duì)環(huán)境職務(wù)犯罪主體擴(kuò)大化的規(guī)定，對(duì)于增加我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪犯罪主體的種類應(yīng)有一定的借鑒作用。一方面，建議將“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”改為“國(guó)家工作人員”，由于“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”僅僅包括國(guó)家各大權(quán)力機(jī)關(guān)，范圍較窄，將其改為“國(guó)家工作人員”能夠擴(kuò)大主體范圍，將一些環(huán)保組織或者企業(yè)公司等納入此類犯罪主體范圍，而且這種修改方式既符合黨的十九大新形勢(shì)下“反腐敗”對(duì)刑法領(lǐng)域的要求，而且能在全社會(huì)范圍內(nèi)掀起保護(hù)環(huán)境的熱潮。另一方面，由于在現(xiàn)實(shí)中對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)造假的情況經(jīng)常出現(xiàn)，造成了大量環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)卻缺乏有效監(jiān)管，因此2016年“兩高”發(fā)布關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件的司法解釋第六條明確規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)造價(jià)的刑事責(zé)任追究問(wèn)題，由此我們可以將環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及其人員納入環(huán)境監(jiān)管失職罪的主體立法之中，對(duì)于故意提供虛假信息導(dǎo)致環(huán)評(píng)失實(shí)并引起嚴(yán)重后果的機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行定罪處罰。

2.用“行為犯”代替“結(jié)果犯”。如上文所說(shuō)，美國(guó)把國(guó)家公職人員環(huán)境監(jiān)管失職行為規(guī)定為 “行為犯”，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)這一做法，將環(huán)境監(jiān)管失職罪規(guī)定為“行為犯”，而非目前立法中的“結(jié)果犯”。一方面這是由于環(huán)境監(jiān)管失職罪和污染環(huán)境罪相關(guān)聯(lián)，目前新修訂的刑法已將污染環(huán)境罪構(gòu)成要件中的造成嚴(yán)重后果的要件刪除，如果繼續(xù)保留環(huán)境監(jiān)管失職罪中的“造成重大損失”的要件則會(huì)導(dǎo)致兩個(gè)關(guān)聯(lián)罪名的嚴(yán)重脫節(jié)，另一方面，由于環(huán)境污染具有潛伏性和重大危害性等特殊之處，一旦出現(xiàn)危害后果則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)各方面無(wú)法估量的損失，所以環(huán)境監(jiān)管失職犯罪不同于其他類型的犯罪行為，只有進(jìn)行事先預(yù)防才能遏制監(jiān)管人員的失職行為，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將立法中嚴(yán)重后果的構(gòu)成要件刪除，只要監(jiān)管人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，就可以構(gòu)成該罪，至于所造成的嚴(yán)重后果可以只作為加重情節(jié)予以規(guī)定。這樣將環(huán)境監(jiān)管失職罪規(guī)定為“行為犯”的立法既有利于提高監(jiān)管人員的監(jiān)管積極性，又能真正達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

（三）全面適用法定刑

1.增設(shè)刑罰處罰種類。在刑罰處罰上，美國(guó)、俄羅斯、西班牙、瑞典、越南、挪威、芬蘭等國(guó)家在刑法典中所規(guī)定的公職人員的環(huán)境犯罪的刑罰種類不僅包括主刑，還規(guī)定了資格刑即剝奪公職、財(cái)產(chǎn)刑即罰金和勞役刑。[12]資格刑的適用在世界各國(guó)對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職犯罪人員的處罰中所占比例較大，雖然各國(guó)資格刑的名稱、種類等具體內(nèi)容都不一致，但是都將其詳細(xì)規(guī)定在刑法典中。法國(guó)、意大利規(guī)定為剝奪公職人員的公權(quán)，韓國(guó)規(guī)定為停止公職人員的任職資格，西班牙規(guī)定為停止、剝奪以及完全剝奪國(guó)家公職人員的權(quán)利，美國(guó)則規(guī)定為剝奪公職、剝奪擔(dān)任公職資格等。多樣化的刑罰種類對(duì)于更好地遏制環(huán)境犯罪、保護(hù)環(huán)境發(fā)揮了重要的作用。而我國(guó)關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職罪的處罰明顯不如國(guó)外的一些國(guó)家種類多，我國(guó)將以上國(guó)家資格刑的處罰方式僅作為行政處罰方法，未納入刑法，只規(guī)定在國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理規(guī)定之中，如在《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中規(guī)定了分檔設(shè)置的處罰方式，主要根據(jù)違法違紀(jì)行為的情節(jié)嚴(yán)重程度進(jìn)行分檔處罰，輕者處以警告、記過(guò)處分，情節(jié)危害程度一般者處以記大過(guò)、降級(jí)和撤職，情節(jié)嚴(yán)重者處以留用察看和開(kāi)除等處分。雖然處罰種類較多，但是卻未將其規(guī)定在刑事處罰中，行政處罰力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如刑事處罰力度大、透明度高。因此，我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的做法，增設(shè)刑罰處罰種類，特別是針對(duì)目前我國(guó)刑法中未將剝奪公職的資格刑入刑的現(xiàn)狀，可以考慮將剝奪公職等具體的資格刑納入刑法條文中。另外，針對(duì)我國(guó)對(duì)于環(huán)境監(jiān)管失職罪只規(guī)定了單一的主刑的立法現(xiàn)狀，可以考慮借鑒國(guó)外的做法，根據(jù)量刑情節(jié)采取適用罰金刑的形式，從而達(dá)到預(yù)防懲戒的立法目的。

2.提高量刑標(biāo)準(zhǔn)且分檔設(shè)置。我國(guó)刑法懲治犯罪的宗旨就是憑借嚴(yán)厲的刑罰措施震懾犯罪分子的心理，達(dá)到事前預(yù)防犯罪的發(fā)生或者事后遏制犯罪蔓延的效果。由于環(huán)境監(jiān)管失職罪既侵害了我國(guó)國(guó)家環(huán)保監(jiān)督管理體系，又破壞了生態(tài)壞境，侵犯了公民合法的環(huán)境權(quán)益，監(jiān)管人員的失職助長(zhǎng)了污染者的囂張氣焰，由此可見(jiàn)此罪名具有極其嚴(yán)重的社會(huì)危害性。國(guó)外許多國(guó)家對(duì)于此類犯罪的刑罰處罰都比較嚴(yán)厲，相比之下，我國(guó)對(duì)于此類犯罪的刑罰處罰力度還不夠大。目前立法中“三年以下有期徒刑或者拘役”的量刑標(biāo)準(zhǔn)已完全不能滿足對(duì)此類犯罪的懲戒，因此有必要以犯罪行為的社會(huì)危害性程度設(shè)置刑罰標(biāo)準(zhǔn)，提高法定刑，并且根據(jù)其危害程度對(duì)刑罰進(jìn)行分檔設(shè)置，這樣一來(lái)還可以和“行為犯”相結(jié)合，刪去原本立法中規(guī)定的“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人員傷亡”的嚴(yán)重后果，將其規(guī)定為加重情節(jié)。這種提高基礎(chǔ)法定刑標(biāo)準(zhǔn)以及分檔設(shè)置的做法不但可以更好地符合罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的要求，而且有利于提高司法公正性，更容易被公眾信服，從而提高法律威嚴(yán)。

（四）增設(shè)監(jiān)管層級(jí)責(zé)任制

在環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中，直接負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行為人及其上級(jí)責(zé)任人員有共同的法益避免義務(wù)，上級(jí)責(zé)任人員處于統(tǒng)領(lǐng)全局的位置，其下達(dá)命令后逐級(jí)通過(guò)下級(jí)人員直至直接負(fù)有環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的行為人，與被監(jiān)管人的行為和環(huán)境污染后果產(chǎn)生間接關(guān)系。因此在立法中不應(yīng)只規(guī)定直接監(jiān)管人的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)增設(shè)監(jiān)管層級(jí)責(zé)任制，并采取刑法中謙抑的態(tài)度，加大對(duì)上級(jí)監(jiān)管人員的責(zé)任限制，只有在上級(jí)監(jiān)管人員嚴(yán)重違反監(jiān)管義務(wù)且因此在造成極為嚴(yán)重的法益侵害后果時(shí)，才應(yīng)當(dāng)追究其監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。這一規(guī)定可以健全環(huán)境監(jiān)管失職罪連帶體系，增加責(zé)任承擔(dān)主體的全面性，加大打擊監(jiān)管人員失職犯罪的力度，有利于減少環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生。

總之，新時(shí)代的大潮要求我們建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和法治國(guó)家，因此，在借鑒國(guó)外環(huán)境監(jiān)管失職行為立法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，一定要立足于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本國(guó)情，立足于我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪及其相關(guān)立法的實(shí)際情況，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，采取批判的吸收借鑒的態(tài)度，以此增強(qiáng)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管失職罪立法的時(shí)代性、科學(xué)性和可行性，在司法領(lǐng)域全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，為司法實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)工作提供堅(jiān)實(shí)的立法后盾，為我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)提供強(qiáng)有力的法律武器。

編輯：林軍