孟子尋

（武漢大學(xué)法學(xué)院湖北武漢430072）

隨著現(xiàn)代國(guó)家的產(chǎn)生，國(guó)籍成為公民享受權(quán)利、履行義務(wù)的重要依據(jù)。當(dāng)公民的權(quán)利受到自然災(zāi)害或政治原因的威脅而逃離原國(guó)籍國(guó)時(shí)，就產(chǎn)生了難民問(wèn)題。“21 世紀(jì)是難民的世紀(jì)”，在當(dāng)今世界地域沖突不斷、國(guó)際局勢(shì)不穩(wěn)定的背景下，處理難民問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)面臨的嚴(yán)峻任務(wù)。中國(guó)作為世界上陸地鄰國(guó)最多的國(guó)家，絕大多數(shù)鄰國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)落后，部分鄰國(guó)存在著政局失控的隱患，邊境局勢(shì)的差異性與復(fù)雜性決定了難民管理是我國(guó)無(wú)法回避的問(wèn)題。在難民問(wèn)題上國(guó)內(nèi)法基本處于無(wú)法可依的狀態(tài)，對(duì)處理難民問(wèn)題以及防范難民危機(jī)隱患帶來(lái)了不利影響。因此有必要在對(duì)現(xiàn)有國(guó)際條約、國(guó)內(nèi)立法進(jìn)行考量的基礎(chǔ)上，參考國(guó)外難民立法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，對(duì)難民管理的有關(guān)問(wèn)題加以探討，思考立法應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題并提出建議。

一、我國(guó)難民庇護(hù)的立法與實(shí)施現(xiàn)狀

我國(guó)尚未制定專(zhuān)門(mén)的難民管理法，有關(guān)難民管理的規(guī)定散見(jiàn)于《國(guó)籍法》、《出境入境管理法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》等法律的相關(guān)條款中?，F(xiàn)就難民管理主要涉及到的居留、工作、受教育三個(gè)基本問(wèn)題做出論述如下。

（一）居留問(wèn)題

我國(guó)對(duì)難民居留權(quán)的立法經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。早在1954年的《憲法》就規(guī)定：“中華人民共和國(guó)對(duì)于任何由于擁護(hù)正義事業(yè)、參加和平運(yùn)動(dòng)、進(jìn)行科學(xué)工作而受到迫害的外國(guó)人，給以居留的權(quán)利”。此后歷部憲法都堅(jiān)持了這一規(guī)定?，F(xiàn)行的1982年《憲法》第32 條表述道，“中華人民共和國(guó)對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人，可以給予受庇護(hù)的權(quán)利”。這是關(guān)于政治避難者獲取在華居留權(quán)的原則性規(guī)定。1985年施行的《外國(guó)人出入境管理法》第15 條規(guī)定“對(duì)于因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國(guó)人，經(jīng)中國(guó)政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，準(zhǔn)許在中國(guó)居留?！痹摲l將憲法賦予外國(guó)人對(duì)華尋求政治避難的權(quán)利具體化，緩解了70年代末以來(lái)由于越南政府排華行為而導(dǎo)致的大量難民涌入中國(guó)這一問(wèn)題。

進(jìn)入21 世紀(jì)，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放的程度和領(lǐng)域不斷拓展，跨國(guó)家、跨地區(qū)的人員流動(dòng)日趨頻繁。在此背景下，我國(guó)對(duì)出入境管理和外國(guó)人在華居留的法律法規(guī)進(jìn)行了較大幅度的修改。2013年7月，新《出境入境管理法》和《外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》相繼實(shí)施。在這一系列法律中，《出境入境管理法》第46 條是唯一直接涉及難民問(wèn)題的規(guī)定，其內(nèi)容為：“申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國(guó)人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國(guó)境內(nèi)停留居留”[1]。

全國(guó)人大法工委在相關(guān)立法解釋中說(shuō)明，《出境入境管理法》“完善了難民和申請(qǐng)難民地位的外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)停留居留的規(guī)定”。因?yàn)橄噍^于1985年《外國(guó)人入境出境管理法》第15 條，《出境入境管理法》第46 條通過(guò)允許提出難民地位申請(qǐng)的外國(guó)人憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國(guó)境內(nèi)停留，從而使其在甄別期間的合法身份得以確保。

（二）工作問(wèn)題

無(wú)論是國(guó)際難民法還是國(guó)際人權(quán)法都將勞動(dòng)權(quán)作為最基本的人權(quán)加以保護(hù)。《世界人權(quán)宣言》規(guī)定，勞動(dòng)權(quán)主要包括工作的權(quán)利、自由選擇職業(yè)的權(quán)利、同工同酬的權(quán)利、獲得安全保障的權(quán)利。我國(guó)政府一貫重視難民的工作權(quán)利，在安置印支難民的時(shí)候就采取就地安置的措施解決了大部分難民的工作問(wèn)題。

難民由于不具備中國(guó)國(guó)籍，因此在就業(yè)問(wèn)題上適用現(xiàn)行有效的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》。該規(guī)定第七條要求“外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)須持有有效護(hù)照或能代替護(hù)照的其他國(guó)際旅行證件”，這就使得因特殊原因而未能攜帶護(hù)照或護(hù)照替代證件的難民喪失了在我國(guó)工作的權(quán)利[2]。除了對(duì)身份證件有要求之外，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)還對(duì)外國(guó)人從事的崗位做出了特殊規(guī)定。外國(guó)人在華工作必須取得外國(guó)人就業(yè)證，而就業(yè)證載明的工作種類(lèi)及崗位，必須符合各省人社部門(mén)發(fā)布的《就業(yè)許可目錄》。

我國(guó)的《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)者的合法權(quán)利和相關(guān)保護(hù)做出了較為完善的規(guī)定，由于兩部法律都沒(méi)有排除外國(guó)勞動(dòng)者的適用，因此在華已經(jīng)依法取得工作崗位的難民當(dāng)然受到中國(guó)勞動(dòng)法的保護(hù)。可以說(shuō)，我國(guó)法律對(duì)已經(jīng)依法參加工作的難民權(quán)利的保障是到位的，但仍要重視“黑工”問(wèn)題。

（三）受教育問(wèn)題

聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定，人人都有接受教育的權(quán)利。在初等教育方面，雖然難民公約要求締約國(guó)“盡量給予難民凡本國(guó)國(guó)民在初等教育方面所享有的同樣待遇”，我國(guó)《義務(wù)教育法》規(guī)定，一切具有中國(guó)國(guó)籍的學(xué)齡兒童都有權(quán)利和義務(wù)，平等地接收九年義務(wù)教育這也就排除了不具備中國(guó)國(guó)籍的難民兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。在高等教育方面，我國(guó)法律不排斥外國(guó)人參加高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試，但是要求他們?cè)趫?bào)名時(shí)出示相應(yīng)的身份證件，如護(hù)照、居留證等，從而使得缺乏相關(guān)證件的難民無(wú)從接受高等教育。

（四）分析與評(píng)價(jià)

現(xiàn)階段居留我國(guó)的難民可分為兩類(lèi)，一即印度支那難民，指上世紀(jì)80年代因政治原因從印度支那半島上的越南、老撾、柬埔寨等國(guó)家進(jìn)入中國(guó)的難民，此類(lèi)難民以華人、華僑為主；二即公約難民，指依據(jù)國(guó)際公約關(guān)于難民身份認(rèn)定的條款以及我國(guó)相關(guān)法律，依法取得難民身份的難民。在實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)這兩類(lèi)難民的處置措施存在明顯的差別。

在居留問(wèn)題上，對(duì)于印度支那難民，2005年各省公安系統(tǒng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的印度支那難民開(kāi)展清理登記，并發(fā)給中國(guó)居民身份證；2009年，云南省公安廳又依據(jù)之前下發(fā)的居民身份證給難民發(fā)給戶(hù)口簿。自此，三十余萬(wàn)印度支那難民在入境三十年后終于獲得了居留權(quán)，成為合法居留者。對(duì)于公約難民，我國(guó)堅(jiān)持臨時(shí)安置原則，不輕易授予居留權(quán)。例如2015年緬甸果敢地區(qū)武裝沖突而進(jìn)入中國(guó)云南境內(nèi)的六萬(wàn)余名緬甸果敢族民眾，我國(guó)在緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)穩(wěn)定后，對(duì)全體難民進(jìn)行了有組織的遣返。

在工作問(wèn)題上，80年代我國(guó)政府針對(duì)印度支那難民在六個(gè)省區(qū)內(nèi)建立了190 余個(gè)國(guó)營(yíng)華僑農(nóng)場(chǎng)和生產(chǎn)單位，創(chuàng)造大量勞動(dòng)就業(yè)崗位，保證了難民的勞動(dòng)權(quán)利，使得難民更加順利地融入當(dāng)?shù)厣?。另外?duì)難民中的教師、醫(yī)生、工程師等高技術(shù)人才推行人盡其才、各得其所的對(duì)口安置措施[3]。對(duì)于公約難民，受制于我國(guó)現(xiàn)行的外國(guó)人就業(yè)證和《就業(yè)許可目錄》制度，因此有相當(dāng)數(shù)量的緬甸難民在中國(guó)境內(nèi)非法工作。他們的人身安全和獲取勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利難以得到保障，同時(shí)增加了我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)管部門(mén)的負(fù)擔(dān)。

在受教育問(wèn)題上，我國(guó)在80年代專(zhuān)門(mén)在印支難民安置區(qū)開(kāi)設(shè)了小學(xué)和中學(xué)，實(shí)施與其他地區(qū)相一致的教育教學(xué)工作，2005年我國(guó)對(duì)難民系統(tǒng)性發(fā)放身份證后，他們有權(quán)參加高等學(xué)校招生全國(guó)統(tǒng)一考試，獲取了與中國(guó)居民同等的受教育權(quán)利。對(duì)于公約難民，我國(guó)缺乏對(duì)他們的入學(xué)、升學(xué)等受教育權(quán)的規(guī)定，2015年進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的六萬(wàn)多緬甸難民，由于在華居留時(shí)間過(guò)短，因此難民適齡兒童受教育問(wèn)題并未引起關(guān)注。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)在難民管理的實(shí)踐工作一定程度上維護(hù)了難民的基本權(quán)利，體現(xiàn)出一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際擔(dān)當(dāng)。然而由于法律規(guī)則的缺位，我國(guó)雖然可以通過(guò)政府的行政行為保障難民安置工作的落實(shí)，但缺乏穩(wěn)定性，多為“一事一辦”的臨時(shí)性措施。面對(duì)內(nèi)容蕪雜且存在自相矛盾規(guī)定的各類(lèi)法規(guī)、規(guī)章，地方政府很難高效地完成難民管理工作。立足于我國(guó)周邊復(fù)雜的邊境局勢(shì)，應(yīng)當(dāng)指出的是:雖然我國(guó)在已有的難民管理工作中取得了驕人成績(jī)，但是并不意味著不需要制定一部專(zhuān)門(mén)的難民管理法律，對(duì)難民的管理進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)定。

二、域外國(guó)家對(duì)難民庇護(hù)的立法與實(shí)踐

伴隨著1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》的廣泛簽署，難民庇護(hù)與管理立法在世界范圍內(nèi)經(jīng)歷了一個(gè)由發(fā)達(dá)國(guó)家輻射至發(fā)展中國(guó)家、由美加澳新等移民國(guó)家擴(kuò)散至傳統(tǒng)民族國(guó)家的過(guò)程。截止至2018年，共有46 個(gè)國(guó)家制定了專(zhuān)門(mén)的難民庇護(hù)與管理法。筆者分析了十余個(gè)國(guó)家及地區(qū)的難民立法，提煉出這些立法的共性，以期對(duì)我國(guó)相關(guān)立法有所借鑒意義。

（一）難民認(rèn)定條件

在立法中對(duì)難民的認(rèn)定條件通常采用兩種規(guī)定形式：一是引證條款的形式。如日本《出入境管理和難民認(rèn)定法》第二條：“難民指根據(jù)難民地位條約第1 條的規(guī)定及難民地位議定書(shū)第1 條規(guī)定承認(rèn)適用難民條約的難民”；二是敘明條款的形式，在法律條文中詳細(xì)說(shuō)明相關(guān)規(guī)定，如加拿大2002年《移民與難民保護(hù)法》第二編第95 條“難民庇護(hù)的授予適用于：1.已經(jīng)被確定為屬于公約難民的人或者正在經(jīng)歷公約規(guī)定的殘酷狀態(tài)的人；2.移民和難民局認(rèn)定需要授予難民資格加以保護(hù)的人；3.除了本法其他規(guī)定不允許獲得難民資格的情況之外，獲得移民和難民局局長(zhǎng)同意授予難民資格的人。”相比較而言，傳統(tǒng)移民國(guó)家往往采取敘明條款模式，以實(shí)現(xiàn)難民法與已有的移民法之間順利對(duì)接；而先前缺乏移民立法的國(guó)家往往采取法律移植的模式，直接引用兩個(gè)難民公約的認(rèn)定條件。

（二）難民權(quán)利規(guī)定

各國(guó)難民立法均對(duì)難民在本國(guó)享有的權(quán)利作出了規(guī)定，涉及到居留、工作、社會(huì)救濟(jì)等各領(lǐng)域。如日本《出入境管理和難民認(rèn)定法》規(guī)定獲得難民資格的人享有日本締結(jié)或參加的有關(guān)難民公約所規(guī)定的一切最低限度權(quán)利，包括獲得工作機(jī)會(huì)、領(lǐng)取最低生活補(bǔ)貼等。韓國(guó)《難民法》規(guī)定難民“適用國(guó)民待遇，同具有韓國(guó)國(guó)籍的公民享有相同程度的社會(huì)保障待遇”；在受教育權(quán)方面，“依據(jù)韓國(guó)法律認(rèn)為難民屬于未成年人，則有權(quán)利享受與韓國(guó)公民對(duì)等的科學(xué)教育”；在學(xué)歷和資格認(rèn)證方面，“依據(jù)大韓民國(guó)總統(tǒng)令，難民可以向勞工部申請(qǐng)認(rèn)定其在國(guó)外接收教育所取得的學(xué)歷”[4]。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等移民國(guó)家還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了難民具有申請(qǐng)永久居留權(quán)和國(guó)籍的權(quán)利。

（三）難民主管機(jī)關(guān)

難民事務(wù)的管理往往涉及到難民身份甄別、難民申請(qǐng)駁回后的救濟(jì)、難民日常管理等工作。對(duì)于相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般存在兩種模式，一是設(shè)置單一機(jī)關(guān)管理全部事務(wù)，二是將不同事務(wù)的管理權(quán)限分給不同機(jī)關(guān)行使。前者如加拿大和日本，加拿大設(shè)置了獨(dú)立于政府部門(mén)的移民與難民管理局作為專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)單獨(dú)行使難民甄別、登記、遣返等權(quán)利；日本以法務(wù)部下轄的入境管理局主管難民工作，行使難民申請(qǐng)受理、批準(zhǔn)及不予批準(zhǔn)時(shí)的強(qiáng)制遣返權(quán)。后者如韓國(guó)，由出入境管理部主管難民資格申請(qǐng)，申請(qǐng)被駁回后申請(qǐng)人可以向監(jiān)查院提起申訴程序，監(jiān)查院將對(duì)申訴理由進(jìn)行審查，對(duì)于確實(shí)不符合難民標(biāo)準(zhǔn)的，則轉(zhuǎn)交外交通商部實(shí)施驅(qū)逐出境。世界范圍上看，絕大多數(shù)國(guó)家都會(huì)將涉及難民管理的權(quán)限交由單一的、獨(dú)立的主管機(jī)關(guān)行使。

（四）難民遣返

提供庇護(hù)的國(guó)家不代表必須永久性接納難民在本國(guó)居留，因此絕大多數(shù)國(guó)家在難民法中都規(guī)定了難民遣返的條款，遣返條款大致分為三類(lèi)。一是居留期限屆滿(mǎn)遣返，即居留期限達(dá)到法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限且不能繼續(xù)延長(zhǎng)時(shí)即行遣返，如韓國(guó)難民法規(guī)定難民享有在韓國(guó)境內(nèi)不超過(guò)三年的居留權(quán)；日本規(guī)定每輪庇護(hù)期限為一年，期滿(mǎn)而未獲得遞延的即行遣返；澳大利亞規(guī)定難民必須在臨時(shí)保護(hù)簽證到期之前重新申請(qǐng)庇護(hù)，并再次證明他們符合難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如果存在問(wèn)題，即可能在任何時(shí)間被驅(qū)逐回原籍國(guó)。二是庇護(hù)事由消失遣返，如美國(guó)移民局會(huì)定期對(duì)持有難民居留簽證的人員進(jìn)行審查，如果被認(rèn)為“阻礙返回原國(guó)籍國(guó)的事由不存在”的，移民局會(huì)撤銷(xiāo)簽證，將其遣返回國(guó)。三是非法入境遣返，即對(duì)未事先申請(qǐng)而非法入境尋求庇護(hù)的外國(guó)人在發(fā)現(xiàn)后先予以處罰而后遣返的制度。如澳大利亞規(guī)定，凡是在澳本土之外，例如在海上發(fā)現(xiàn)的非法入境者，將被收容于海外離島收容所直至遣返，不得進(jìn)入澳國(guó)本土[5]。

通過(guò)對(duì)不同國(guó)家難民管理法律的比較，可以看出難民法應(yīng)當(dāng)包含“難民認(rèn)定條件”、“難民權(quán)利規(guī)定”、“難民主管機(jī)關(guān)”、“難民遣返”四大基礎(chǔ)內(nèi)容，與難民甄別程序、難民身份證明文件、非法難民懲戒措施等具體規(guī)定共同組成難民管理法體系。相關(guān)規(guī)定的設(shè)定也充分反映了國(guó)家政策的影響，如日本嚴(yán)格控制準(zhǔn)入難民的數(shù)量，90年代至今給予庇護(hù)的難民數(shù)量不足六百人；澳大利亞在2015年修改移民法后，授予移民局官員直接拒絕難民地位申請(qǐng)者入境的權(quán)力，即使是由聯(lián)合國(guó)難民署確認(rèn)的難民，被拒絕后也不得入境[6]?？紤]到立法的相對(duì)穩(wěn)定性，減少過(guò)于頻繁的修改，我國(guó)應(yīng)當(dāng)首先明確在難民問(wèn)題上選用何種政策取向。

三、完善我國(guó)難民庇護(hù)法的基本思路

難民管理法作為我過(guò)現(xiàn)有法律體系中從未存在過(guò)的法律部門(mén)，立法難免需要參考域外法已有的成果。難民管理立法需要解決的問(wèn)題大致可分為兩個(gè)層次，第一是價(jià)值導(dǎo)向?qū)哟危催x用何種政策取向指導(dǎo)立法；第二是立法技術(shù)層次，即法律應(yīng)當(dāng)包含哪些程序、制度；管理權(quán)限如何分配等問(wèn)題。

（一）難民立法政策取向

中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，龐大的人口基數(shù)和落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了當(dāng)前眾多的社會(huì)問(wèn)題，來(lái)自落后國(guó)家的難民的涌入必然會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)產(chǎn)生不良影響。然而我國(guó)又作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)，在國(guó)際上承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任，能夠保障中國(guó)的國(guó)際影響力。維護(hù)國(guó)際地位與維護(hù)本國(guó)公民利益之間的矛盾成為難民立法的主要矛盾，而采取何種政策取向則是難民立法根本性問(wèn)題。目前各國(guó)難民法的政策取向大致可以分成兩種：開(kāi)放型難民政策和限制型難民政策，且采取后者的國(guó)家占大多數(shù)。

筆者主張，我國(guó)應(yīng)當(dāng)選用限制型難民政策作為立法的政策取向。

第一，我國(guó)目前仍屬于發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會(huì)治理現(xiàn)代化方面仍舊落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，缺乏充足的社會(huì)資源去滿(mǎn)足全部難民申請(qǐng)者的需求。以印度支那難民為例，自1980年至2010年，花費(fèi)在難民安置工作上的費(fèi)用累計(jì)高達(dá)20 億美元，并且安置難民的主要省份本身經(jīng)濟(jì)就不發(fā)達(dá)，許多地方的財(cái)政為此背上沉重負(fù)擔(dān)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，外國(guó)人非法入境、非法居留、非法工作的問(wèn)題也不容忽視。以廣東省為例，2017年查處的非法移民超過(guò)2.1 萬(wàn)，綜合前幾年數(shù)據(jù)，近五年廣東的非法移民年增長(zhǎng)率達(dá)30%以上，而2018年廣東非法移民的刑事犯罪案件就多達(dá)6853 件，非法移民已經(jīng)成為城市治安的重大隱患[7]。

第二，我國(guó)多民族、多文化的社會(huì)現(xiàn)狀決定了基層控制的難度。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，在社會(huì)文化日與多元化的背景下，大規(guī)模的難民涌入必然會(huì)沖擊接收地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。以歐洲為例，來(lái)自中東的穆斯林難民在接收地形成了獨(dú)立、封閉的穆斯林社區(qū)，將自己阻隔于接收國(guó)主流文化之外，并且通過(guò)內(nèi)部聯(lián)姻、人口繁殖等途徑擴(kuò)充自身族群的社會(huì)影響力。2014年法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家相繼發(fā)生了穆斯林難民呼吁自治的游行，給當(dāng)?shù)乇就辆用竦纳顜?lái)巨大沖擊。礙于國(guó)際公約的限制，我國(guó)政府難以對(duì)難民進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的灌輸教育，給難民聚集地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定留下隱患。

第三，國(guó)際視野下，實(shí)行限制型難民政策的國(guó)家占絕大多數(shù)。即便是在國(guó)際難民法的發(fā)源地歐洲，歐盟卻以主張限制性難民政策的“都柏林主義”作為其難民法的指導(dǎo)思想。即便是之后的幾個(gè)條約對(duì)《都柏林條約》做出了修改，但仍然沒(méi)有走出限制性難民政策的范疇。美國(guó)在“911 事件”后大幅度增加了難民庇護(hù)審查程序，使得超過(guò)80%以上的難民身份申請(qǐng)者沒(méi)能獲得庇護(hù)，特朗普總統(tǒng)當(dāng)選后更是一度關(guān)閉了難民庇護(hù)的通道。由此看來(lái)，各國(guó)基于本國(guó)利益制定的難民法，其最終歸宿仍舊是維護(hù)本國(guó)利益，聯(lián)合國(guó)相關(guān)公約倡導(dǎo)的價(jià)值觀步履維艱。

（二）難民法立法體例

關(guān)于立法體例，現(xiàn)在通行的無(wú)外乎兩種，即專(zhuān)門(mén)法典和專(zhuān)門(mén)條款。在審議《出境入境管理法》的過(guò)程中有人主張單獨(dú)做一章專(zhuān)門(mén)規(guī)定難民事務(wù)，雖然該建議并未被最終采納，但筆者更傾向于認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)難民法的單獨(dú)立法，原因有二：

第一，難民管理與出入境管理在立法主旨和執(zhí)法功能上存在著較大區(qū)別。出入境管理法的目的在于“規(guī)范出境入境管理，維護(hù)國(guó)家的主權(quán)、安全和社會(huì)秩序，促進(jìn)對(duì)外交往和對(duì)外開(kāi)放”，而難民法的主旨在于實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際公約的有效銜接，保障難民的合法權(quán)益，依法管理難民事務(wù)。二者立法主旨的差異決定了在同一部法律中規(guī)定出入境管理和難民管理的做法顯然不適合。

第二，從主要國(guó)家現(xiàn)有的難民法立法例來(lái)看，傳統(tǒng)移民國(guó)家大多較早時(shí)候就在移民法中加入專(zhuān)門(mén)條款，對(duì)難民認(rèn)定程序及標(biāo)準(zhǔn)、難民權(quán)利、難民事務(wù)主管機(jī)關(guān)等做出了規(guī)定，采取這類(lèi)立法體例的國(guó)家包括加拿大、澳大利亞、英國(guó)等。近些年來(lái)，更多后發(fā)國(guó)家在其修訂本國(guó)的難民法時(shí)往往采取制定專(zhuān)門(mén)法典的形式。例如智利2001年的《難民法》、拉脫維亞2003年的《難民法》、南非1999年的《難民庇護(hù)法》、越南2009 的《移民與難民管理法》等。另外，由于難民法理論的發(fā)展以及國(guó)內(nèi)國(guó)際人權(quán)保護(hù)組織的主張和推動(dòng)，在一些將出入境管理和難民庇護(hù)規(guī)定于同一部法律中的國(guó)家，也出現(xiàn)了將出入境管理法和難民庇護(hù)與管理法分立、單獨(dú)制定難民法典的動(dòng)向。典型范例當(dāng)屬于我國(guó)的鄰國(guó)韓國(guó)與日本。韓國(guó)于2011年通過(guò)了獨(dú)立的《難民法》，日本也在2004年修改《出人境管理與難民認(rèn)定法》，加入有關(guān)難民甄別和拒絕申請(qǐng)救濟(jì)程序的規(guī)定，確立本國(guó)的難民管理法律制度后，在2013年通過(guò)了《難民保護(hù)法》，標(biāo)志著日本獨(dú)立難民法制定的成功。

（三）難民管理規(guī)范

我國(guó)當(dāng)前雖然沒(méi)有緊迫的難民入境問(wèn)題，但對(duì)于難民的管理還是應(yīng)當(dāng)盡快以法律文件的形式作出規(guī)定，筆者主張，法定難民管理規(guī)范應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：

第一，難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)國(guó)家現(xiàn)行的難民法中，對(duì)難民的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)大多是直接引用國(guó)際公約的原文表述。公約對(duì)于難民的資格規(guī)定在現(xiàn)在和較長(zhǎng)一段時(shí)間都具有指導(dǎo)意義，因此我國(guó)的難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照公約的規(guī)定，但是公約的規(guī)定還存在著一定模糊性，為了適應(yīng)人權(quán)保護(hù)的發(fā)展要求和維護(hù)本國(guó)國(guó)家利益，應(yīng)當(dāng)要對(duì)其做出精確具體的規(guī)定。在文字表述上，建議采用敘明條款，其優(yōu)點(diǎn)在于既能填補(bǔ)現(xiàn)有國(guó)際公約相關(guān)條款的漏洞，又有利于實(shí)踐操作。

第二，難民甄別程序。甄別程序包括提交庇護(hù)申請(qǐng)材料、管理人員審核材料、面試審核、做出決定、不服決定的申訴救濟(jì)、發(fā)給難民身份證明或簽證等。作為難民管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，甄別程序決定了難民身份的授予，控制著接收難民的數(shù)量，是實(shí)踐國(guó)家難民政策的直接措施。為了防止大規(guī)模難民涌入，許多國(guó)家在甄別程序中增加了配額制度，如澳大利亞移民部每年會(huì)公布各洲地區(qū)的難民接收人數(shù)，該年一旦滿(mǎn)額則拒絕剩下所有的難民申請(qǐng)。我國(guó)的立法中大可不必明文規(guī)定配額制度，決定接收的難民數(shù)量由中央政府主責(zé)部門(mén)決定后交由難民事務(wù)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行即可。

第三，難民權(quán)利內(nèi)容。我國(guó)在1982年加入了《關(guān)于難民地位的公約》和《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》，除了聲明保留的條款外，均應(yīng)遵守兩項(xiàng)公約的絕大多數(shù)內(nèi)容。因此在制定國(guó)內(nèi)法時(shí)，難民權(quán)利的內(nèi)容不應(yīng)低于兩項(xiàng)公約的規(guī)定，但也無(wú)需增加額外的權(quán)利內(nèi)容[8]。

第四，難民遣返規(guī)定。《出境入境管理法》對(duì)四類(lèi)外國(guó)人做出了遣送出境的規(guī)定，即被處限期出境而未在規(guī)定期限內(nèi)離境的、有不準(zhǔn)入境情形的、非法居留非法就業(yè)的、違反法律需要處以遣送出境的。由于難民身份地位具有不同于一般外國(guó)人的特殊性，因此在遣返規(guī)定上應(yīng)做出不同于《出境入境管理法》的規(guī)定。建議參考國(guó)外難民法中的遣返條款，規(guī)定“難民申請(qǐng)材料偽造舞弊”、“難民庇護(hù)拘留期限屆滿(mǎn)而未獲得續(xù)期”、“原國(guó)籍國(guó)迫害事由已經(jīng)不存在”這三類(lèi)遣返難民的專(zhuān)門(mén)事由。

（四）難民事務(wù)主管機(jī)關(guān)

2018年4月，公安部按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》要求成立了國(guó)家移民管理局，標(biāo)志著我國(guó)移民管理體系的重大革新已付諸實(shí)施，國(guó)家移民管理局的職能就包括“難民管理”與“移民領(lǐng)域國(guó)際合作”。筆者主張建立由移民管理局主導(dǎo)；民政、外交協(xié)同配合的難民管理機(jī)制。首先，移民管理局是難民進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)最早遇到的行政機(jī)關(guān)，難民對(duì)其提出申請(qǐng)便利；其次，移民管理局是控制非法移民的執(zhí)法機(jī)關(guān)，就目前形式來(lái)看多數(shù)越境尋求難民認(rèn)定的人還是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)原因而非公約規(guī)定的因素。因此由公安機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)進(jìn)行難民管理可以更為有效的打擊非法越境行為，保障我國(guó)邊境秩序和安全。

另外，為了更加妥善地處置難民問(wèn)題，筆者建議設(shè)立“難民問(wèn)題預(yù)警機(jī)制”，由外交部評(píng)估周邊鄰國(guó)的局勢(shì)，在政治不穩(wěn)定、可能發(fā)生大規(guī)模難民涌入時(shí)會(huì)同國(guó)家移民管理局和邊境省份政府制定難民問(wèn)題處置應(yīng)急預(yù)案，妥善解決難民入境問(wèn)題，將難民問(wèn)題對(duì)國(guó)內(nèi)正常社會(huì)秩序的沖擊降到最低。此外，必要時(shí)候可以設(shè)置諸如“難民安置委員會(huì)”之類(lèi)專(zhuān)門(mén)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，由國(guó)家移民管理局主責(zé)難民甄別、民政部門(mén)負(fù)責(zé)難民的接收和安置、外交部負(fù)責(zé)參與難民事務(wù)的對(duì)外協(xié)調(diào)事宜；在從而形成各部門(mén)分工明確、職責(zé)清晰、配合協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作新機(jī)制。

四、結(jié)論

難民管理是一個(gè)影響重大而又復(fù)雜艱巨的問(wèn)題，它涉及到國(guó)家外交、社會(huì)治安、出入境管理、公共衛(wèi)生、民政救濟(jì)等一系列領(lǐng)域。無(wú)論從履行國(guó)際義務(wù)還是從維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序的角度來(lái)看，處理好難民問(wèn)題都非常必要。雖然目前我國(guó)沒(méi)有大規(guī)模難民入境的問(wèn)題，但周邊鄰國(guó)復(fù)雜的政治局勢(shì)決定了難民問(wèn)題是絕對(duì)不能回避的隱憂(yōu)。上文即以此為出發(fā)點(diǎn)，著重探討了我國(guó)對(duì)難民管理的實(shí)踐以及相關(guān)立法方面的不足與改進(jìn)措施，希望這種探討能夠?yàn)槲覈?guó)日后處理可能面臨的難民問(wèn)題時(shí)提供參考。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)應(yīng)在未來(lái)的立法中考慮制定一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)難民事務(wù)管理的難民法，并對(duì)難民認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、難民身份甄別程序、難民權(quán)利義務(wù)、難民遣送等問(wèn)題進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。通過(guò)這方面的努力，有利于給我國(guó)樹(shù)立一個(gè)負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象、提升我國(guó)地位和影響力，也有利于提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的水平，提高社會(huì)秩序的抗波動(dòng)能力。