衛(wèi)德佳，王佳佳

西南石油大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610500

引言

2013 年9 月和10 月，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平分別提出建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的合作倡議。2015 年3 月，中國(guó)政府發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，提出到要堅(jiān)持共商、共建、共享原則，重點(diǎn)加強(qiáng)能源領(lǐng)域合作。2017 年5 月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局共同制定并發(fā)布《推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21 世紀(jì)海上絲綢之路能源合作愿景與行動(dòng)》，進(jìn)一步提出要加強(qiáng)能源投資等領(lǐng)域的合作。自2013 年習(xí)近平提出共建“一帶一路”合作倡議的幾年來(lái)，國(guó)際能源合作取得了巨大成效，其中油氣合作得到了長(zhǎng)足發(fā)展。油氣合作作為重要的戰(zhàn)略合作領(lǐng)域，為維護(hù)我國(guó)能源安全做出了巨大貢獻(xiàn)。在這一過(guò)程中，“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度為我國(guó)對(duì)外進(jìn)行油氣國(guó)際合作提供了理論依據(jù)與制度保障。但我國(guó)在與“一帶一路”參與國(guó)及地區(qū)進(jìn)行油氣國(guó)際合作的過(guò)程中，也出現(xiàn)了油氣國(guó)際合作法律依據(jù)不足等亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者將結(jié)合當(dāng)前共建“一帶一路”的時(shí)代背景，探討完善油氣國(guó)際合作法律制度面臨的困境及其出路，以期為油氣國(guó)際合作提供法律指引。

1 完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度的必要性

“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度旨在為我國(guó)與“一帶一路”參與國(guó)進(jìn)行油氣國(guó)際合作提供制度保障，以期推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)油氣國(guó)際安全合作。然而，現(xiàn)行油氣國(guó)際合作法律制度尚無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，面臨諸多制度困境。鑒于此，有必要不斷完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度，夯實(shí)油氣國(guó)際合作法律基礎(chǔ)，為油氣國(guó)際合作提供規(guī)范程序與爭(zhēng)端解決機(jī)制。

1.1 夯實(shí)“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律基礎(chǔ)的現(xiàn)實(shí)需要

自“一帶一路”倡議提出以來(lái)，中國(guó)政府與有關(guān)國(guó)際組織、參與國(guó)政府通過(guò)簽訂各類合作協(xié)議、文件、備忘錄等形式確認(rèn)合作關(guān)系，包括有關(guān)油氣勘探、開發(fā)、運(yùn)輸、銷售、投資的合作條約、協(xié)定。如2016 年，中國(guó)石油與莫桑比克國(guó)家石油簽署《合作框架協(xié)議》，并依此加深油氣合作?？梢?，簽訂合作備忘錄、框架協(xié)議等是中國(guó)與沿線各國(guó)開展國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)。應(yīng)該看到，夯實(shí)的法律基礎(chǔ)有助于合作的深入展開，也為國(guó)際環(huán)境下安全合作提供制度保障，同時(shí)也為加速實(shí)現(xiàn)能源“五通”合作目標(biāo)營(yíng)造了法治環(huán)境。因此，有必要完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度，強(qiáng)化法律規(guī)范在國(guó)際合作中的法律支撐作用，發(fā)揮法律依據(jù)的制度優(yōu)勢(shì)。

1.2 規(guī)范“一帶一路”油氣國(guó)際合作程序的有力保障

當(dāng)前，油氣國(guó)際合作包括上下游一體化全產(chǎn)業(yè)鏈合作，基于不同的合作模式、合作階段，適用相應(yīng)的法律以及合作程序。以中國(guó)涉外油氣合作法律制度為視域，中國(guó)在對(duì)外承包、境外投資等方面規(guī)定了具體的合作程序。如在對(duì)外承包中，企業(yè)需向有關(guān)部門提交申請(qǐng)材料；在境外投資方面，企業(yè)接受相應(yīng)的備案和核準(zhǔn)。這些程序規(guī)范為油氣國(guó)際合作具體開展提供了操作性指導(dǎo)，一定程度上保障了油氣國(guó)際合作的有序開展。由于油氣國(guó)際合作的實(shí)質(zhì)就是合作雙方相互協(xié)商的結(jié)果，而良好的程序是“一帶一路”油氣國(guó)際合作主體間平等協(xié)商、建立信任關(guān)系的關(guān)鍵，因此，完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度是進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)際油氣合作程序機(jī)制、穩(wěn)固油氣國(guó)際合作關(guān)系的可行之策。

1.3 解決“一帶一路”油氣國(guó)際合作爭(zhēng)端的必然選擇

油氣國(guó)際合作的糾紛、爭(zhēng)端問(wèn)題仍然是制約油氣國(guó)際合作發(fā)展的核心問(wèn)題。當(dāng)前，爭(zhēng)端解決的可選出路除通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)來(lái)化解糾紛外，也包括采取協(xié)商、談判、調(diào)解、訴訟等方式來(lái)達(dá)到解決糾紛的目的。然而，當(dāng)選擇通過(guò)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)如WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制和國(guó)際能源爭(zhēng)端解決機(jī)制來(lái)解決“一帶一路”油氣國(guó)際合作爭(zhēng)端時(shí)，有賴于國(guó)際條約的適用[1]；當(dāng)選擇一些普通的機(jī)構(gòu)，如常設(shè)仲裁法院、國(guó)際商會(huì)仲裁院時(shí)，需要選擇適用某一國(guó)內(nèi)法律；此外，簽訂爭(zhēng)端解決機(jī)制協(xié)議也是化解國(guó)際爭(zhēng)端的良策。由此可見，法律制度在一定范圍內(nèi)影響爭(zhēng)端化解結(jié)果，法律制度是爭(zhēng)端解決的起點(diǎn)，完善的法律制度是保證國(guó)際合作安全的基點(diǎn)。“一帶一路”油氣國(guó)際合作是互利共贏的合作，但并不一帆風(fēng)順，必然受國(guó)際糾紛、爭(zhēng)端的阻礙。解決國(guó)際糾紛，離不開完善的“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度，因此，有必要完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度，為爭(zhēng)端、糾紛提供良好的解決方式和制度保障。

2 “一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度的現(xiàn)狀

目前，雙邊法律制度是“一帶一路”油氣國(guó)際合作的主要表現(xiàn)形式，繼而演變?yōu)槎噙吅献鞯姆芍贫?。自新中?guó)成立以來(lái)，中國(guó)已與沿線64 個(gè)國(guó)家簽署了上千項(xiàng)條約、協(xié)定。自2013 年倡議提出至今，已有諸多國(guó)家、國(guó)際組織同我國(guó)簽署不少于百份有關(guān)“一帶一路”的合作協(xié)議。

2.1 就雙邊油氣合作的法律制度而言，國(guó)家間、政府間的條約為油氣合作提供了重要的法律依據(jù)

以中俄兩國(guó)油氣合作為例，21 世紀(jì)初，中俄兩國(guó)通過(guò)簽署睦鄰友好條約，肯定了兩國(guó)在能源（包括油氣）領(lǐng)域的合作。此后，兩國(guó)簽訂了關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資的協(xié)定，并遵照此協(xié)定，兩國(guó)相繼就擴(kuò)大液化天然氣生產(chǎn)和貿(mào)易領(lǐng)域的合作簽訂了合作協(xié)議。隨后，雙方簽訂了《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于石油領(lǐng)域合作的協(xié)議》，進(jìn)一步細(xì)化了中俄油氣合作事宜。在其后的2014 年至2016 年三年間，中俄雙方繼續(xù)以簽訂聯(lián)合申明、聯(lián)合公報(bào)的形式深化石油領(lǐng)域一攬子合作。

2.2 在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作法律制度方面，中國(guó)與“一帶一路”沿線部分國(guó)家與地區(qū)已達(dá)成了不同的區(qū)域合作綱要、宣言、框架協(xié)議

如在上合組織框架下，中國(guó)與參與國(guó)哈、吉、塔、烏簽署的各類政府油氣合作協(xié)議為區(qū)域油氣合作提供范式，而上海合作組織受《聯(lián)合國(guó)憲章》《上海合作組織成員國(guó)多邊經(jīng)貿(mào)合作綱要》《上海合作組織成立宣言》等法律規(guī)范約束。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)在《中國(guó)—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》指導(dǎo)下開展合作，在此框架下，各方還簽署了投資協(xié)議，通過(guò)規(guī)定雙方相互給予投資者一系列優(yōu)惠待遇、提高相關(guān)法律法規(guī)透明度的方式，促進(jìn)更自由便利油氣投資的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)的成立與發(fā)展，不僅使中國(guó)與東盟的經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域日益拓寬，油氣合作也日益多元豐富，而且推進(jìn)了東盟經(jīng)濟(jì)以及世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？傊?，在國(guó)際多邊協(xié)作難以取得進(jìn)展的情況下，區(qū)域油氣合作法律制度支撐了整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作開展。

2.3 就多邊油氣合作法律制度而言，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家及地區(qū)簽署的多邊條約較少

自“一帶一路”倡議提出，截至2016 年，中國(guó)參加的多邊條約總數(shù)為39 部①據(jù)外交部官網(wǎng)公布數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/.，其中與油氣合作相關(guān)的多邊條約更為少數(shù)。其中，2015 年中國(guó)與相關(guān)國(guó)家簽署的《亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行協(xié)定》為油氣國(guó)際合作提供了法律指導(dǎo)。除此之外，中國(guó)與“一帶一路”參與國(guó)在油氣合作過(guò)程中，仍需受現(xiàn)有國(guó)際規(guī)則的約束。例如在世界貿(mào)易組織（WTO）中，各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)在遵守WTO 原則，即不歧視原則、自由貿(mào)易原則，以及GATT“數(shù)量限制禁止”或“普遍取消數(shù)量限制”的原則、規(guī)則的基礎(chǔ)上開展合作。由于油氣產(chǎn)品與油氣服務(wù)業(yè)之間界限逐漸明晰，與油氣貿(mào)易相關(guān)的WTO 規(guī)范也呈現(xiàn)出多維性特點(diǎn)[2]。而油氣國(guó)際合作仍是“一帶一路”發(fā)展中值得關(guān)注的重要內(nèi)容，因此，不斷完善頂層設(shè)計(jì)、進(jìn)一步促進(jìn)油氣國(guó)際合作乃當(dāng)務(wù)之急。

3 我國(guó)完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度面臨的困境

針對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家所適用的油氣國(guó)際合作法律制度所存在的差異，我國(guó)現(xiàn)行涉外油氣立法尚未能為“走出去”企業(yè)提供較為完善的油氣國(guó)際合作規(guī)范，現(xiàn)有的油氣合作體制不順、缺乏專門的油氣主管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致“走出去”的企業(yè)與所在國(guó)進(jìn)行油氣合作時(shí)難以得到國(guó)內(nèi)涉外能源法及相關(guān)能源機(jī)關(guān)及時(shí)有效的支持。具體來(lái)講，我國(guó)在推進(jìn)“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度方面存在以下問(wèn)題。

3.1 油氣國(guó)際合作法律依據(jù)不足

“一帶一路”倡議的提出，讓能源資源合作成為建設(shè)中的重中之重，縱觀中國(guó)現(xiàn)有的能源領(lǐng)域的法律法規(guī)，《電力法》《煤炭法》等法律一定程度上規(guī)范了能源資源合作，但仍存有諸多問(wèn)題。

一是法律規(guī)范不足。首先，缺乏能源綜合性立法[3]。目前，我國(guó)缺乏一部無(wú)論是在能源供應(yīng)、安全方面，還是在能源對(duì)外投資、國(guó)際合作等方面可發(fā)揮全局性作用的綜合性的《能源法》。其次，缺乏油氣專門性立法以及配套法。在油氣領(lǐng)域，我國(guó)現(xiàn)有《礦產(chǎn)資源法》《石油天然氣管道保護(hù)法》以及與之配套的一系列法律法規(guī)[4]，但有關(guān)油氣國(guó)際合作的規(guī)定只散見于其中，缺乏體系，并且其中一些規(guī)定效力層級(jí)低，容易造成法律沖突。此外，油氣體制改革受政府影響大，專門性立法工作也存在一再延期情況[5]。最后，對(duì)油氣合作中投資、銷售等其他產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃較少?！丁笆濉蹦茉匆?guī)劃》《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》《石油天然氣規(guī)劃管理辦法》等規(guī)劃、管理辦法為我國(guó)石油的國(guó)際合作提供了法律支持，但重心仍偏向于保護(hù)油氣領(lǐng)域的管道運(yùn)輸安全，而油氣國(guó)際合作需統(tǒng)籌推進(jìn)上中下游全領(lǐng)域合作。因此，加強(qiáng)油氣合作宏觀規(guī)劃引導(dǎo)，積極構(gòu)建一整套油氣全產(chǎn)業(yè)鏈國(guó)際合作的法律體系是當(dāng)務(wù)之急。

二是立法滯后。立法出現(xiàn)滯后往往與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和立法理念落后有巨大關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)有涉及油氣國(guó)際合作的部分法律法規(guī)制定時(shí)間較早，例如《礦產(chǎn)資源法》自1986 年頒布施行，分別經(jīng)過(guò)1996 年、2009 年兩次修改，距今已近十年?！妒吞烊粴夤艿辣Ｗo(hù)法》2010 年頒布施行，距今也有九年時(shí)間了。然而，日益發(fā)展的科學(xué)技術(shù)在油氣勘探、開發(fā)等領(lǐng)域發(fā)揮著巨大作用的同時(shí)也帶來(lái)諸多技術(shù)事故，原有法律已不適應(yīng)現(xiàn)代科技的發(fā)展，加之修改法律法規(guī)時(shí)間周期較長(zhǎng)，頻繁修法有損法律的權(quán)威性，這些均可能導(dǎo)致油氣企業(yè)進(jìn)行合作時(shí)出現(xiàn)于法無(wú)據(jù)的尷尬境地和損失風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，受能源體制改革的影響，在油氣領(lǐng)域缺乏強(qiáng)有力的立法主導(dǎo)部門，油氣立法進(jìn)程也落后于煤電等其他方面[6]。

三是油氣國(guó)際合作法律制度可操作性不強(qiáng)。一方面，在“一帶一路”倡議下，中國(guó)對(duì)外進(jìn)行油氣國(guó)際合作時(shí)，大多依靠國(guó)際規(guī)則以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)組織和共同簽訂的雙邊協(xié)定、多邊協(xié)定指導(dǎo)。這些法律法規(guī)的規(guī)范性、指導(dǎo)性強(qiáng)，但實(shí)踐性相對(duì)較弱。另一方面，我國(guó)能源領(lǐng)域的法律法規(guī)存在立法過(guò)于原則性的問(wèn)題。如《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的開發(fā)實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，然而對(duì)此類規(guī)劃的法律效力、體系界定不清，以至于礦產(chǎn)資源規(guī)劃不能真正實(shí)現(xiàn)[7]。此外，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源資源大多受政策調(diào)整,但政策不同于法律，得不到國(guó)家強(qiáng)制力的保障落實(shí)。

以上問(wèn)題均為我國(guó)油氣企業(yè)進(jìn)行對(duì)外合作增加了阻力，給中國(guó)石油企業(yè)從“走出去”的初級(jí)階段到“走進(jìn)去”“走上去”的中高級(jí)階段發(fā)展增加了不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)對(duì)外投資事件中，因法律原因?qū)е碌耐顿Y損失占比約為16%[8]21-22。因此，為了減少投資損失，實(shí)現(xiàn)互利共贏，當(dāng)前必須立即著手建立完備的法律體系。

3.2 油氣國(guó)際合作管理體制不順

一方面，“一帶一路”油氣國(guó)際合作主管機(jī)構(gòu)分散、職權(quán)交叉。中國(guó)在與“一帶一路”沿線國(guó)家及地區(qū)進(jìn)行油氣國(guó)際合作時(shí)，當(dāng)前主要由我國(guó)能源局、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、外交部、商務(wù)部等機(jī)構(gòu)實(shí)施宏觀指導(dǎo)。國(guó)家能源局負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域的宏觀指導(dǎo)，具體事宜則由其十二個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。然而，國(guó)家能源局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間存在職權(quán)交叉的現(xiàn)象，例如：石油天然氣司與國(guó)際合作司在擬定對(duì)外油氣開發(fā)、煉油發(fā)展的規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)存在職權(quán)重疊；能源主管部門與國(guó)務(wù)院其他部門之間分工不明確，協(xié)同配合程度低，易形成機(jī)構(gòu)之間相互掣肘、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際往來(lái)，不健全的能源部門已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。

另一方面，主管機(jī)構(gòu)與“一帶一路”油氣國(guó)際合作企業(yè)邊界不明?？傮w上，我國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)為寡頭壟斷型[9]，而且具有行政與自然壟斷雙重屬性[10]，其中行政壟斷對(duì)油氣行業(yè)影響最深。例如：國(guó)家對(duì)油氣經(jīng)營(yíng)不僅實(shí)行許可證制度，而且油氣資源的定價(jià)權(quán)也歸國(guó)家統(tǒng)一行使。在對(duì)外油氣國(guó)際合作中，國(guó)家壟斷現(xiàn)象十分突出，只有“三桶油”能夠獲得石油天然氣的采礦權(quán)。雖然“十三五”規(guī)劃和中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》放寬了在常規(guī)油氣勘查開采中的主體限制，但幾家大型縱向一體的油氣企業(yè)壟斷業(yè)務(wù)的局面短期內(nèi)難以改變，政企不分現(xiàn)象仍然存在，亟需深入推進(jìn)油氣體制改革。

3.3 油氣國(guó)際合作運(yùn)行機(jī)制不暢

“一帶一路”油氣國(guó)際合作存在多種運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)有聯(lián)委會(huì)、混委會(huì)等雙邊機(jī)制以及雙邊聯(lián)合工作機(jī)制，以及上海合作組織、中國(guó)—東盟“10+1”等多邊合作機(jī)制。但現(xiàn)有機(jī)制之間仍存在協(xié)調(diào)能力弱、效率低等問(wèn)題。

3.3.1 油氣國(guó)際合作方式單一

首先，能源合作是共建“一帶一路”的重要議題。其中，國(guó)際能源合作模式從宏觀政治經(jīng)濟(jì)層面、法律契約層面、能源合作交易對(duì)象層面可分為不同的合作模式。例如：從法律契約層面，主要包括租讓合同制、貿(mào)易合同制等合作模式[11-12]。我國(guó)能源國(guó)際合作有國(guó)家援助框架下的能源合作、以投資換能源、能源共同體、市場(chǎng)投資等方式。其次，由于我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家油氣合作是一攬子合作，合作方式以合作合同為主，具體表現(xiàn)為以產(chǎn)品分成合同為主，加之其他合作方式，如股份購(gòu)買、跨國(guó)并購(gòu)等。總體上看，合作方式呈現(xiàn)單一樣態(tài)。由于“一帶一路”國(guó)際合作環(huán)境復(fù)雜，中國(guó)企業(yè)與沿線參與主體的合作項(xiàng)目大多具有“雙高”的特點(diǎn)，并且這些特點(diǎn)有進(jìn)一步放大的趨勢(shì)，現(xiàn)有的國(guó)際合作方式已不能完全適應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想。最后，多元合作方式有賴于堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)與穩(wěn)定的合作環(huán)境。然而，目前在理論依據(jù)上缺乏對(duì)中國(guó)石油企業(yè)進(jìn)行跨國(guó)經(jīng)營(yíng)時(shí)選擇進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)模式的研究，推進(jìn)油氣國(guó)際合作具有不確定性和盲目性，從而限制了新型合作方式的實(shí)踐。此外，有些合作方式與資源國(guó)政權(quán)的穩(wěn)定程度息息相關(guān)，一旦資源國(guó)出現(xiàn)政權(quán)更迭，雙方已建立的良好政治關(guān)系可能受到?jīng)_擊和影響，導(dǎo)致其他合作方式推進(jìn)緩慢。如部分東南亞國(guó)家潛藏著政權(quán)不穩(wěn)、社會(huì)動(dòng)蕩因素，它們可能對(duì)之前政府簽署的油氣協(xié)議帶來(lái)變化，導(dǎo)致市場(chǎng)投資合作方式無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有效用，從而阻礙“一帶一路”的共建發(fā)展。

3.3.2 油氣國(guó)際合作程序不規(guī)范

油氣國(guó)際合作是全方位合作，涉及投資、銷售等各個(gè)領(lǐng)域，合作的開展需依據(jù)相應(yīng)的程序運(yùn)作，而現(xiàn)有的程序卻并不能發(fā)揮出其應(yīng)有的潛力。一方面，現(xiàn)有油氣合作程序繁雜、前置性條件多。我國(guó)企業(yè)在進(jìn)行對(duì)外投資、對(duì)外承包工程等事項(xiàng)時(shí)，往往需要經(jīng)過(guò)一定的程序才能有“走出去”的資格。如我國(guó)商務(wù)部要求：對(duì)外承包工程首先應(yīng)當(dāng)取得對(duì)外承包工程資格；在境外建設(shè)工程項(xiàng)目中，以特定方式承包合同且報(bào)價(jià)超過(guò)一定金額的項(xiàng)目，需先辦理相關(guān)核準(zhǔn)；辦理流程中第一步往往都是要求提交申請(qǐng)表，然而，申請(qǐng)材料數(shù)目紛繁復(fù)雜。這些前置性條件給我國(guó)企業(yè)對(duì)外國(guó)際合作形成了阻力。另一方面，國(guó)內(nèi)外程序銜接不暢。一是受各國(guó)對(duì)合作程序理解不一致的影響，程序運(yùn)行不流暢。二是受各國(guó)合作程序差異的影響，程序?qū)哟嬖谧璧K。中國(guó)油氣企業(yè)在與資源國(guó)油氣公司進(jìn)行合作時(shí)，往往是通過(guò)兩方公司的具體工作機(jī)構(gòu)或組建一個(gè)聯(lián)合工作組，以簽署合作合同或其他協(xié)議的方式具體開展合作，然而工作組受觀念、經(jīng)濟(jì)利益等諸多因素的影響，有時(shí)無(wú)法達(dá)成共識(shí)，致使程序銜接不暢。三是缺乏溝通程序。目前，部分國(guó)家已建立起不同層次的溝通機(jī)制，但仍缺乏具體的溝通程序，溝通機(jī)制具體運(yùn)作中存在各方配合不夠等問(wèn)題。

3.3.3 油氣國(guó)際合作糾紛解決機(jī)制不健全

現(xiàn)行的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)主要有WTO、中國(guó)—東盟自由貿(mào)易協(xié)定的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)等，但仍不能完全處理油氣國(guó)際合作過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛。一方面，這些現(xiàn)有的爭(zhēng)端解決機(jī)制適用范圍有限，例如，WTO僅解決成員國(guó)之間的投資爭(zhēng)端。“一帶一路”參與國(guó)中有2/3 的國(guó)家是WTO 的成員國(guó)，但仍有一部分國(guó)家不能由WTO 解決糾紛，且該爭(zhēng)端機(jī)制中的交叉報(bào)復(fù)措施對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的國(guó)家效力有限[13]。此外，國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心也僅限于解決締約國(guó)與其他締約國(guó)國(guó)民之間的投資爭(zhēng)議。“一帶一路”沿線國(guó)中有超過(guò)50 個(gè)國(guó)家加入《華盛頓公約》，但仍有少數(shù)國(guó)家不受其約束。另一方面，油氣國(guó)際合作爭(zhēng)端需要全面的法律服務(wù)，而現(xiàn)有的爭(zhēng)端解決機(jī)制無(wú)法適應(yīng)。其中，雖然各爭(zhēng)端解決機(jī)制有不同的程序設(shè)置，但在國(guó)際仲裁中通常適用“一裁終裁”制，ICSID 也不例外。而且此種程序仍存在缺陷，倘若仲裁裁決事實(shí)審理、法律適用錯(cuò)誤，由于缺乏上訴程序，就沒有補(bǔ)救矯正機(jī)制來(lái)查錯(cuò)，其裁決質(zhì)量、公正性難以保障。但是，由于國(guó)際投資爭(zhēng)端往往事關(guān)國(guó)際利益，因此完善爭(zhēng)端解決機(jī)制、彌補(bǔ)程序缺失迫在眉睫[14]。

4 完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度的舉措

“一帶一路”油氣國(guó)際合作理應(yīng)在完備的法律制度框架下有序展開，因此，有必要從夯實(shí)法律基礎(chǔ)、明確主體責(zé)任、創(chuàng)新合作方式、健全規(guī)范程序、引入多元糾紛解決機(jī)制等五個(gè)維度來(lái)著力完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度。

4.1 夯實(shí)“一帶一路”油氣國(guó)際合作的中國(guó)法律基礎(chǔ)

首先，構(gòu)建完備的法律體系。只有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)才能確保我國(guó)在國(guó)際油氣合作中的縱深發(fā)展。在“一帶一路”倡議下，一方面應(yīng)完善國(guó)內(nèi)能源法律法規(guī)，盡快出臺(tái)統(tǒng)領(lǐng)性《能源法》；另一方面，加快制定《石油天然氣法》以及一系列配套法規(guī)，以此確保油氣領(lǐng)域發(fā)展在法治軌道上不斷前進(jìn)。為了實(shí)現(xiàn)沿線各國(guó)油氣合作的有章可循，我國(guó)在加深與“一帶一路”沿線國(guó)家油氣合作的同時(shí)，還要進(jìn)一步完善和簽署多（雙）邊條約、協(xié)定，如多（雙）邊的投資、貿(mào)易協(xié)定。由于這些協(xié)定受國(guó)際法規(guī)則調(diào)整，因此，簽署國(guó)的權(quán)利和義務(wù)以國(guó)際法的規(guī)定為法律基礎(chǔ)，更利于油氣國(guó)際合作的開展。

其次，破除立法滯后困境。要破除立法滯后帶來(lái)的困境，第一，轉(zhuǎn)變立法理念，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政治等現(xiàn)狀，完善油氣國(guó)際合作法律法規(guī)；同時(shí)，政府應(yīng)加快出臺(tái)適應(yīng)新興市場(chǎng)變化的政策規(guī)劃，建立專門的面向新興市場(chǎng)的管理部門，有效地應(yīng)對(duì)合作過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，有效處理因國(guó)別差異引起的連鎖反應(yīng)，最大程度地實(shí)現(xiàn)我國(guó)利益。第二，從雙邊條約中有關(guān)油氣合作的領(lǐng)域來(lái)看，現(xiàn)有的油氣合作條約偏向能源基礎(chǔ)領(lǐng)域，環(huán)境、人文領(lǐng)域等涉及頗少，此局限不利于實(shí)現(xiàn)“一帶一路”油氣國(guó)際合作的利益最大化。除此之外，隨著中國(guó)石油對(duì)外依存度不斷提高，尋找可靠的原油進(jìn)口國(guó)是解決能源安全問(wèn)題的重要路徑之一。目前，中國(guó)與新興國(guó)家合作的市場(chǎng)基本打開，中國(guó)應(yīng)該在總結(jié)已有的合作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開發(fā)與加強(qiáng)同其他新興市場(chǎng)的合作，建立良好的合作關(guān)系，維護(hù)能源安全。因此，可以考慮通過(guò)制定或修改法律法規(guī)的路徑，以及頒布一系列配套政策規(guī)劃等形式彌補(bǔ)現(xiàn)有法律滯后形成的“真空地帶”。最后，嘗試從立法程序上解決立法滯后性問(wèn)題。構(gòu)建合理的法律草案起草體系，確保提出、審議、表決、公布草案各個(gè)環(huán)節(jié)的程序規(guī)范運(yùn)行。

最后，制定配套法律規(guī)范以增強(qiáng)可操作性。伴隨著油氣國(guó)際合作的深入發(fā)展，在油氣國(guó)際合作中出現(xiàn)了諸如商業(yè)陷阱、投資失敗等亟待解決的突出問(wèn)題。這說(shuō)明現(xiàn)有的法律規(guī)范過(guò)于原則性，已不能滿足如今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而法律為什么過(guò)于原則性，很大一部分原因在于各部門對(duì)于具有可操作性的條款在理解上缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。為了提高法律的可操作性，可以采取以下方式：第一，應(yīng)當(dāng)確保各部門對(duì)法律規(guī)范的理解達(dá)成一致。從立法、司法層面統(tǒng)一法律解釋、適用，組織各部門成員定期學(xué)習(xí)，提高法律素養(yǎng)。第二，通過(guò)借鑒集體招標(biāo)制度，制定一系列配套規(guī)范，明確具體操作規(guī)程，落實(shí)職權(quán)分工，促進(jìn)政策與法律法規(guī)協(xié)調(diào)運(yùn)作。同時(shí)，與沿線合作國(guó)家具體商議并簽訂具體的實(shí)施協(xié)議，實(shí)現(xiàn)油氣國(guó)際合作法律制度實(shí)施與合作目的實(shí)現(xiàn)[7]。最后，在各綜合法、部門法、專門法中建立具體的法律實(shí)施運(yùn)行機(jī)制。例如，借鑒美國(guó)《能源政策法》的制定，通過(guò)行之有效的財(cái)稅、獎(jiǎng)懲等措施，結(jié)合可量化的政策目標(biāo)，從而落實(shí)法律實(shí)施的可操作性。

4.2 明確“一帶一路”油氣國(guó)際合作的職責(zé)主體

“一帶一路”油氣國(guó)際合作主體是確?！耙粠б宦贰庇蜌夂献饔行ч_展的關(guān)鍵，明確“一帶一路”油氣國(guó)際合作主體職責(zé)是有序推進(jìn)油氣合作的前提。一方面，促進(jìn)能源主管部門分工明確、協(xié)同合作。能源合作條約分散、不一致、缺乏科學(xué)性，往往是由于能源主管部門林立、分工不明確、協(xié)調(diào)不一導(dǎo)致的。因此，應(yīng)當(dāng)明確“一帶一路”倡議下的油氣國(guó)際合作的主管部門或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與此同時(shí)，及時(shí)審視現(xiàn)有的多（雙）邊油氣合作條約之間的關(guān)系，輔之制定國(guó)家統(tǒng)籌的油氣國(guó)際合作戰(zhàn)略，從而使得國(guó)家、主管部門、企業(yè)在與沿線國(guó)家進(jìn)行油氣多（雙）邊合作時(shí)配合默契、協(xié)調(diào)一致，使中國(guó)與沿線國(guó)家簽署的油氣雙邊合作條約更切合國(guó)際法原則，從而提高整體效率。另一方面，實(shí)行政企分開，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置作用。要破除現(xiàn)有的大型國(guó)有油氣企業(yè)壟斷的局面，從縱向和橫向上形成獨(dú)立與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)中小企業(yè)參與“一帶一路”油氣國(guó)際合作。同時(shí)，進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。由于油氣合作領(lǐng)域范圍廣泛，不僅在油氣合作上游領(lǐng)域存在國(guó)家壟斷，其他領(lǐng)域多少也有變相壟斷的影子。因此，應(yīng)當(dāng)落實(shí)各項(xiàng)法律法規(guī)、政策、規(guī)劃，落實(shí)油氣體制改革內(nèi)容，放寬限制主體范圍，激發(fā)市場(chǎng)活力。

4.3 創(chuàng)新“一帶一路”油氣國(guó)際合作的方式方法

首先，尋找中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的新范式、新模式。“一帶一路”倡議開辟了眾多國(guó)際合作路徑，新平臺(tái)的出現(xiàn)，需要新的國(guó)際合作模式，應(yīng)在全面分析現(xiàn)有國(guó)際合作模式的基礎(chǔ)上，不斷改進(jìn)、優(yōu)化、創(chuàng)新出新的合作模式，創(chuàng)新中國(guó)對(duì)外開放新方式。例如，在能源核心區(qū)域，將中亞地區(qū)的雙邊合作延伸到多邊合作，對(duì)以油氣為主的各種能源合作模式進(jìn)行全面分析，尤其要重點(diǎn)剖析以產(chǎn)品分成為主的油氣合作模式，分析適用這些合作模式的適用條件與環(huán)境、可能產(chǎn)生的合作風(fēng)險(xiǎn)及其優(yōu)缺點(diǎn)，夯實(shí)合作方式理論基礎(chǔ)，將中國(guó)與中亞國(guó)家的能源合作模式延伸到其他國(guó)家，并且在雙邊合作模式的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展直至延伸到多邊合作。

其次，發(fā)展國(guó)際產(chǎn)能合作。密切聯(lián)系中國(guó)與其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，促進(jìn)中國(guó)與全球產(chǎn)業(yè)接軌，加快國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)“走出去”步伐，拓展對(duì)外合作發(fā)展空間[15]。此外，“一帶一路”中國(guó)油氣國(guó)際合作領(lǐng)域包括中國(guó)與沿線國(guó)家與地區(qū)開展勘探開發(fā)、管道運(yùn)輸與儲(chǔ)備等全產(chǎn)業(yè)鏈合作。在進(jìn)行這些方面的合作時(shí)，應(yīng)以合作合同方式為主、其他合作方式為輔。

最后，中國(guó)油氣資源企業(yè)在進(jìn)一步與國(guó)際企業(yè)合作的過(guò)程中，要審慎制定和選擇因地制宜的合作戰(zhàn)略，權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)，控制投資規(guī)模[16]。例如在尋找俄羅斯投資項(xiàng)目時(shí)，要尋找新增長(zhǎng)點(diǎn)，事前實(shí)施各項(xiàng)評(píng)估，以在談判時(shí)做到游刃有余。

4.4 健全“一帶一路”油氣國(guó)際合作的程序規(guī)范

“一帶一路”國(guó)際油氣合作能否成功，很大程度上取決于合作程序是否流暢。

首先，將優(yōu)化程序與實(shí)現(xiàn)合作相結(jié)合。一方面，精簡(jiǎn)程序、提高辦事效率。國(guó)家各部委或各級(jí)政府主管部門可采用政務(wù)大廳綜合性管理服務(wù)模式，集油氣合作中涉及到的許可、確認(rèn)等其他事項(xiàng)于一體，構(gòu)建一站式服務(wù)中心，減少不必要的政府審批。另一方面，放寬企業(yè)對(duì)外進(jìn)行油氣合作的限制條件。在落實(shí)專營(yíng)權(quán)的同時(shí)放寬專營(yíng)主體，縮減對(duì)外進(jìn)行油氣合作的限制性條件，促進(jìn)油氣合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

其次，程序效用與實(shí)際現(xiàn)狀雙管齊下。其一，應(yīng)落實(shí)現(xiàn)有程序規(guī)范。推進(jìn)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范、合格評(píng)估程序，發(fā)揮現(xiàn)有程序應(yīng)有效用[8]21-22。其二，建立因地制宜的程序運(yùn)行規(guī)范。梳理分析各國(guó)法律規(guī)范的差異，制定專門合作程序，以期跨越諸多合作阻礙，確保能源安全，實(shí)現(xiàn)油氣合作。

最后，構(gòu)建一整套溝通程序。加強(qiáng)信息交換與流動(dòng)十分必要，目前，不少國(guó)家已建立起一套有效的對(duì)外溝通機(jī)制，積極促進(jìn)國(guó)內(nèi)、國(guó)外企業(yè)的溝通互動(dòng)，打破壟斷專營(yíng)，釋放更多活力。國(guó)內(nèi)相關(guān)部門或行業(yè)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)高效及時(shí)的溝通程序，具體實(shí)施對(duì)各類企業(yè)的溝通協(xié)調(diào)工作，從而避免在國(guó)際合作中出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)“一帶一路”油氣國(guó)際合作的推進(jìn)，促進(jìn)國(guó)家間、政府間、地區(qū)間的領(lǐng)導(dǎo)溝通、機(jī)構(gòu)溝通、企業(yè)溝通。

4.5 完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作的糾紛解決機(jī)制

針對(duì)日益多元化的糾紛，現(xiàn)有的爭(zhēng)端解決機(jī)制尚不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展，亟需引入多元糾紛解決機(jī)制。

首先，建立多元糾紛解決機(jī)制。堅(jiān)持共商共建共享原則，制定不同的救濟(jì)機(jī)制；引入互聯(lián)網(wǎng)調(diào)解的爭(zhēng)端解決模式，采用調(diào)解、磋商、法律方法與仲裁相結(jié)合的爭(zhēng)端解決模式；發(fā)揮公力救濟(jì)與私力救濟(jì)、社會(huì)救濟(jì)三管齊下的合力作用。

其次，建立專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)[17]。中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家及地區(qū)差異大，糾紛呈現(xiàn)多元化，并且各國(guó)適用法律規(guī)定也有巨大差異，從而糾紛解決結(jié)果也迥異。為維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益與社會(huì)利益以及公共利益，必須成立專門的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，組織專門的負(fù)責(zé)人員，具體應(yīng)對(duì)不同國(guó)家的爭(zhēng)端事宜。

最后，發(fā)揮政策與爭(zhēng)端機(jī)構(gòu)相互配合的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)作用。貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立“一帶一路”國(guó)際商事爭(zhēng)端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見》，堅(jiān)持《關(guān)于建立“一帶一路”國(guó)際商事爭(zhēng)端解決機(jī)制和機(jī)構(gòu)的意見》中提到的關(guān)于建立爭(zhēng)端解決機(jī)制與機(jī)構(gòu)的原則，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，成立國(guó)際商事仲裁專門委員會(huì)。此外，發(fā)揮大數(shù)據(jù)分析與人工智能的信息管理優(yōu)勢(shì)，建立“一帶一路”參與國(guó)法律數(shù)據(jù)庫(kù)與外國(guó)法律查明中心，促進(jìn)仲裁裁決、法律適用正確。同時(shí)，加強(qiáng)法律人才的培養(yǎng)與儲(chǔ)備，為“一帶一路”倡議下的油氣國(guó)際合作爭(zhēng)端解決提供后備人才。

5 結(jié)語(yǔ)

“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度的完善是一項(xiàng)復(fù)雜且細(xì)致的系統(tǒng)工程。目前，“一帶一路”油氣國(guó)際合作趨勢(shì)正朝著全方位、多領(lǐng)域合作轉(zhuǎn)變，要求“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度也與之相適應(yīng)。然而，基于“一帶一路”特殊的戰(zhàn)略定位，“一帶一路”油氣國(guó)際合作必然存在諸多阻礙，尤以法律制度障礙為甚。鑒于此，隨著“一帶一路”油氣國(guó)際合作的縱深發(fā)展，為保護(hù)我國(guó)油氣國(guó)際合作安全，有必要完善“一帶一路”油氣國(guó)際合作法律制度。面對(duì)復(fù)雜多變的“一帶一路”國(guó)際環(huán)境，只要堅(jiān)持在夯實(shí)油氣國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)、明確油氣國(guó)際合作主體職責(zé)、創(chuàng)新油氣國(guó)際合作方式、健全油氣國(guó)際合作程序規(guī)范、引入多元糾紛解決機(jī)制等方面攻堅(jiān)克難，我國(guó)參與“一帶一路”油氣國(guó)際合作勢(shì)必更具法治底氣，從而形成有利于我國(guó)油氣合作的法律秩序，推動(dòng)“一帶一路”合作深入發(fā)展，切實(shí)落實(shí)“一帶一路”倡議。