羅亞玲，朱 杰

（四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610064）

行政部門在公共政策擬定執(zhí)行之前，需要全面考慮公共政策的科學(xué)性與有序性，并且逐漸形成成熟的執(zhí)行方案。公共政策的執(zhí)行力應(yīng)該由行政部門及時(shí)跟蹤與監(jiān)督，以提升公共政策在監(jiān)控過程中的科學(xué)性與有效性，進(jìn)而提升公共政策的執(zhí)行力。

一、公共政策執(zhí)行的事前優(yōu)化對(duì)策

（一）適當(dāng)強(qiáng)化部門責(zé)任歸位

行政部門對(duì)于權(quán)力與責(zé)任的歸屬，需出臺(tái)相關(guān)的文件或規(guī)定進(jìn)行約束，在出現(xiàn)行政事項(xiàng)與矛盾問題的時(shí)候，對(duì)部門的責(zé)任進(jìn)行歸位，對(duì)責(zé)任部門進(jìn)行追責(zé)，這是一項(xiàng)責(zé)任流程。但是如何對(duì)責(zé)任部門所出現(xiàn)的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，即出現(xiàn)行政責(zé)任的時(shí)候如何對(duì)行政責(zé)任的主體進(jìn)行調(diào)查，這就要受行政部門是否事前形成良好的權(quán)力與責(zé)任界定策略的影響［1］。例如對(duì)于財(cái)政部門，在審核財(cái)政撥付資金對(duì)象時(shí)，沒有對(duì)撥付對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格審核，導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問題，這必然是要追究責(zé)任的；但是這一責(zé)任如何認(rèn)定？是提供這一材料審核流程的相關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任，還是具體確定審核對(duì)象最后流程的財(cái)政部門承擔(dān)責(zé)任，則需要在公共政策的范圍內(nèi)進(jìn)行確定。因此，公共政策執(zhí)行之前，必然要優(yōu)化責(zé)任與權(quán)力的落實(shí)機(jī)制。對(duì)公共政策落實(shí)者進(jìn)行行政責(zé)任問詢，必須建立在事前優(yōu)化的框架里。換言之，對(duì)于部門的責(zé)任歸位，需要公共決策部門以事前明確的方式強(qiáng)化相關(guān)資源運(yùn)用，特別是責(zé)任與督查資源的適當(dāng)運(yùn)用。

由此可見，與公共政策權(quán)力和職責(zé)相統(tǒng)一的思路，一定要建立對(duì)公共政策執(zhí)行階段的全民監(jiān)督；而且還應(yīng)該從行政責(zé)任的角度，對(duì)行政部門的執(zhí)行力進(jìn)行考核，杜絕走形式的考核，以科學(xué)的方式推動(dòng)政府公共政策執(zhí)行力的全面發(fā)展。

（二）強(qiáng)化績(jī)效合理性

在公共政策落實(shí)過程中，績(jī)效是一個(gè)極為重要的考核指標(biāo)，各級(jí)行政部門落實(shí)公共政策或按照其職權(quán)范圍落實(shí)上級(jí)有關(guān)規(guī)定或指示是否到位，則要通過績(jī)效考核等方式來體現(xiàn)［2］。但是當(dāng)前績(jī)效考核機(jī)制存在一些問題，特別是公共政策制定之后的績(jī)效考核與問責(zé)追責(zé)機(jī)制，存在一定的不合理性。比如把壓力全部下放到基層機(jī)關(guān)，讓基層機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，這就影響了基層機(jī)關(guān)對(duì)公共政策的落實(shí)與執(zhí)行?？?jī)效考核的合理性，應(yīng)該體現(xiàn)在績(jī)效是否能夠充分反映公共政策的設(shè)立意圖。也就是制定公共政策能夠按照行政部門既定方針政策，符合相關(guān)規(guī)定；對(duì)于各級(jí)執(zhí)行部門或任務(wù)分解對(duì)象，能夠按照公共政策的執(zhí)行過程對(duì)各個(gè)部門的執(zhí)行實(shí)績(jī)進(jìn)行考核，避免在公共政策出臺(tái)之后對(duì)督查方案或績(jī)效考核方案進(jìn)行多次修改。所以在形成公共政策之前，就必須對(duì)績(jī)效考核以分解任務(wù)等方式加以明確?？?jī)效考核應(yīng)該形成賞罰分明的機(jī)制，即在公共政策規(guī)劃過程中，不能夠僅僅以懲罰的方式讓各級(jí)機(jī)關(guān)執(zhí)行，而是要帶有激勵(lì)機(jī)制。這些都應(yīng)該在公共政策決定與落實(shí)的過程中，甚至在重大公共民生項(xiàng)目的執(zhí)行過程之前，就形成系統(tǒng)并有效的績(jī)效考核方案，讓公共政策推出之后能夠迅速落地生根，產(chǎn)生良好的社會(huì)效益。

二、公共政策執(zhí)行的事中優(yōu)化對(duì)策

（一）執(zhí)行主體樹立科學(xué)的績(jī)效觀

類似于垃圾焚燒廠的規(guī)劃，或者是垃圾焚燒填埋場(chǎng)的選擇點(diǎn)，都是影響到地方與公共政策制定者之間關(guān)系的重大項(xiàng)目，如果純粹交給城市衛(wèi)生管理部門執(zhí)行，很難將公共政策執(zhí)行到位。因此，執(zhí)行主體需要形成科學(xué)的績(jī)效觀念，成為公共政策落地生根的核心，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，落實(shí)重大民生公共政策［3］。執(zhí)行主體的科學(xué)績(jī)效觀念，應(yīng)該是通過對(duì)社會(huì)以及民生重大項(xiàng)目的慎重思考，形成科學(xué)的執(zhí)行方案；在過程監(jiān)督中，上級(jí)公共政策的決策部門，應(yīng)該形成有效的跟進(jìn)機(jī)制，對(duì)政策落實(shí)的進(jìn)度與過程進(jìn)行精確把控。責(zé)任部門落實(shí)相關(guān)責(zé)任時(shí)，更需要厘清責(zé)任部門與社會(huì)之間的關(guān)系。在落實(shí)公共政策時(shí)，必然會(huì)面對(duì)很多問題，既要堅(jiān)定推進(jìn)執(zhí)行，也應(yīng)考慮社會(huì)具體條件，特別是在責(zé)任部門內(nèi)部干部職工和落實(shí)對(duì)象的情緒與各種具體社會(huì)情況的動(dòng)態(tài)影響。這樣才能夠避免責(zé)任部門在落實(shí)主體責(zé)任時(shí)，不影響市民的公共權(quán)益；也會(huì)避免出現(xiàn)責(zé)任部門沒有將公共政策落實(shí)到位的問題。所以對(duì)于職責(zé)落實(shí)，特別是在公共政策的執(zhí)行各個(gè)細(xì)節(jié)把控上，責(zé)任部門首當(dāng)其沖，并且其主體性極為重要。責(zé)任部門在落實(shí)公共政策時(shí)，如發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)反饋，強(qiáng)化對(duì)整個(gè)流程的優(yōu)化與控制；而公共決策部門則需要配合責(zé)任部門，共同推動(dòng)公共政策的執(zhí)行。對(duì)于責(zé)任部門出現(xiàn)的問題，要分析具體情況，而不是盲目要求；責(zé)任部門要科學(xué)地落實(shí)公共政策，否則容易產(chǎn)生干群沖突等問題，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，責(zé)任部門作為主體時(shí)應(yīng)該樹立科學(xué)的政績(jī)觀，保障執(zhí)行公共政策過程中能夠?qū)φ麄€(gè)社會(huì)和利益各方進(jìn)行平衡，形成利益平衡點(diǎn)，避免產(chǎn)生更加尖銳的社會(huì)矛盾。

（二）公共政策執(zhí)行管理過程精細(xì)化

行政部門在強(qiáng)化公共政策的執(zhí)行過程中，一定要強(qiáng)化執(zhí)行過程管控的精細(xì)化，特別是對(duì)公共政策各項(xiàng)政策的落實(shí)以具體量化的方式進(jìn)行考核，為政府的執(zhí)行力提供績(jī)效考評(píng)基礎(chǔ)。政府在建構(gòu)具體的執(zhí)行力體系過程中，必須要強(qiáng)化權(quán)責(zé)統(tǒng)一的思想，也就是跟蹤各個(gè)部門的責(zé)任落實(shí)情況，對(duì)其進(jìn)行具體考評(píng)，這樣將有助于政府各個(gè)部門重視執(zhí)行力的打造，從而形成精細(xì)化管控的思路。因此，行政部門在強(qiáng)化精細(xì)化管控的過程中，必須要列出具體的權(quán)責(zé)清單，明確權(quán)力和職責(zé)，同時(shí)要求部門劃清職責(zé)范圍。

在推動(dòng)公共政策管理過程中，政府的精細(xì)化思維還體現(xiàn)在行政行為的延續(xù)性，也就是政府行為不能是短期行為，所有部門在推進(jìn)各種工程和各種民生工作的過程當(dāng)中，都要緊密圍繞權(quán)責(zé)范圍，有條不紊的進(jìn)行落實(shí)。政府的監(jiān)督部門將對(duì)整個(gè)工作的延續(xù)性進(jìn)行精細(xì)化管控，從而防止工作鏈條脫節(jié)，影響社會(huì)服務(wù)與民生發(fā)展。

在定量與定性考核過程中，精細(xì)化管控重點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)政府各部門的具體執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格審核，因此，對(duì)于量化指標(biāo)的把控必須是科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。政府制定具體的量化指標(biāo)，要以數(shù)據(jù)與定性考核充分結(jié)合的方式；對(duì)于無法以數(shù)據(jù)體現(xiàn)的具體行政指標(biāo)，應(yīng)該考慮以定性考核等方式，通過實(shí)地考察或者是對(duì)工程進(jìn)行具體驗(yàn)收的過程，對(duì)政府的執(zhí)行力進(jìn)行精細(xì)考核。推動(dòng)各項(xiàng)民生工程的延續(xù)與發(fā)展，并且為廣大人民群眾帶來長(zhǎng)遠(yuǎn)的公益性影響，這是精細(xì)化管控思路最終希望達(dá)到的目標(biāo)。由此可見，政府的行政行為是延續(xù)性行為，同時(shí)也意味著政府所作出的公共決策有著強(qiáng)烈的特殊性，這種特殊性也將意味著對(duì)于政府的行政行為考核是基于量化與定性基礎(chǔ)上的綜合考量，這樣才更有助于政府公共決策行為的科學(xué)與精細(xì)化發(fā)展。

三、公共政策執(zhí)行的事后優(yōu)化對(duì)策

事后的完善主要是指政府在公共政策的落實(shí)過程中，是否能夠更加充分地考慮到相關(guān)行為帶來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，即政府的公共政策執(zhí)行效果督查，更多地應(yīng)該著眼于這個(gè)行為是否能為整個(gè)政府的行為導(dǎo)向提供了有益的幫助。

行政部門績(jī)效督查下的政府執(zhí)行力發(fā)展，離不開政府公共政策的事后跟進(jìn)。過去，行政部門的公共政策執(zhí)行效果和政府執(zhí)行力，往往只是對(duì)于政府某一項(xiàng)具體的公共政策問題的總結(jié)和觀察，缺乏對(duì)這些問題成因的探討［4］。而且更大的難題是出現(xiàn)問題之后、或者公共政策已經(jīng)執(zhí)行完結(jié)之后，政府對(duì)于問題或者執(zhí)行效果是否能給予解決和提升。根據(jù)國(guó)內(nèi)外相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，筆者對(duì)行政事務(wù)已經(jīng)結(jié)束之后如何完善政府執(zhí)行力，從公共政策執(zhí)行效果的角度提出以下一些思考。

（一）公共政策績(jī)效問責(zé)制度的建立

行政部門應(yīng)該建立一個(gè)完善的公共政策績(jī)效問責(zé)機(jī)制。由于當(dāng)前公共政策執(zhí)行效果沒有明確責(zé)任，也沒有對(duì)于公共政策責(zé)任追究機(jī)制，這就極大地影響了公共政策主體責(zé)任的承擔(dān)情況。雖然行政項(xiàng)目啟動(dòng)之前，相關(guān)的公共政策執(zhí)行單位進(jìn)行了責(zé)任的認(rèn)定和細(xì)化，但是如果沒有一個(gè)較好的行政責(zé)任問責(zé)機(jī)制，則不可能真正實(shí)現(xiàn)公共政策的責(zé)任具體化和對(duì)公共政策問題的妥善解決。

（二）公共政策績(jī)效問責(zé)有序化

公共政策績(jī)效問責(zé)有序化，需要對(duì)地方政府現(xiàn)有的督查機(jī)關(guān)進(jìn)行改革，建立問責(zé)機(jī)制。地方政府相關(guān)部門在市民提出意見之前，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題；財(cái)政部門要及時(shí)配合地方政府的公共政策執(zhí)行效果督查部門，提供相關(guān)的財(cái)政證據(jù)；績(jī)效督查部門對(duì)每一筆公共政策款項(xiàng)所發(fā)揮的作用，都要進(jìn)行調(diào)查和核實(shí)，一定要深入基層調(diào)查研究，不要漏過任何一個(gè)公共政策的細(xì)節(jié)，對(duì)公共政策執(zhí)行效果要有相應(yīng)的調(diào)查證據(jù)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，上級(jí)政府要及時(shí)進(jìn)行公共政策執(zhí)行效果取證，要有數(shù)據(jù)情況的匯總和具體情況反映，歸結(jié)成為報(bào)告之后，對(duì)于相關(guān)的行政主體進(jìn)行行政責(zé)任的認(rèn)定。對(duì)于公共政策執(zhí)行效果，不能滿足于當(dāng)前行政部門對(duì)于行政責(zé)任部門的要求，要及時(shí)提出公共政策執(zhí)行效果的問責(zé)，對(duì)行政機(jī)關(guān)在公共政策和財(cái)政上出現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，要求相關(guān)的職能部門給予解釋并且及時(shí)解決。有了這樣一個(gè)績(jī)效問責(zé)流程，可以較好地對(duì)公共政策執(zhí)行效果責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任的落實(shí)和問詢，促進(jìn)行政部門公共政策的執(zhí)行能力和執(zhí)行效果的提高。

（三）對(duì)政府公共政策執(zhí)行管理立法

制訂政府公共政策執(zhí)行管理的有關(guān)法律，是為了能夠在法理上給予政府公共政策執(zhí)行管理以支持。只有真正落實(shí)了這樣一套法律，才可能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效的功效發(fā)揮。這方面可以舉出很多的例子，行政部門一直都有進(jìn)行財(cái)政績(jī)效的跟蹤督查和調(diào)查，調(diào)查的各個(gè)具體行政部門都發(fā)現(xiàn)或大或小的一些財(cái)政績(jī)效上的執(zhí)行漏洞，有的甚至涉及到整個(gè)行政部門，出現(xiàn)了公共政策有效性上的重大公共政策執(zhí)行失誤。但這些具體的行政部門只是在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行整改，沒有真正對(duì)自己出現(xiàn)的行政失誤負(fù)責(zé)［5］。這種負(fù)責(zé)，不僅僅是要求對(duì)一個(gè)公共政策的失誤進(jìn)行解釋，還應(yīng)該針對(duì)整個(gè)公共政策進(jìn)行相關(guān)的責(zé)任追究和審查。只有真正落實(shí)法律責(zé)任，才能夠達(dá)到以儆效尤的效果，從而減少執(zhí)行失誤。

四、結(jié)語

地方政府一直都處于各項(xiàng)改革和政策調(diào)整的前沿，但是地方政府的行政效能以及相關(guān)的監(jiān)督體制并沒有多大改變，因?yàn)樾姓块T對(duì)于社會(huì)發(fā)展的局勢(shì)缺乏深入的分析，沒有真正對(duì)行政部門的公共政策執(zhí)行力產(chǎn)生大的影響和發(fā)展。雖然采取督查行為能使行政部門在一定程度上對(duì)自身公共政策執(zhí)行力有所重視，但是對(duì)于公共政策并沒有產(chǎn)生更具備廣泛意義的改觀；行政部門還沒有建立出一套真正適合自身發(fā)展實(shí)際的政府公共政策執(zhí)行效果的督查制度，導(dǎo)致不能真正實(shí)現(xiàn)自身政府的行政執(zhí)行能力質(zhì)的飛躍。因此，要實(shí)現(xiàn)行政部門行政執(zhí)行能力的提升，不能只依賴于公共政策的績(jī)效督查，還應(yīng)該重視行政部門是否具備完善的公共政策執(zhí)行效果的督查和問責(zé)制度。只有把公共政策執(zhí)行效果的問責(zé)真正落實(shí)到位，才能夠真正促進(jìn)行政部門對(duì)公共政策執(zhí)行效果的不斷完善；也只有不斷優(yōu)化公共政策執(zhí)行，才能夠真正促進(jìn)行政部門的改革和發(fā)展。