(上饒師范學(xué)院 歷史地理與旅游學(xué)院，江西 上饒 334001)

20世紀(jì)60、70年代美國(guó)的城市警務(wù)改革發(fā)生在當(dāng)代城市警務(wù)、刑事司法制度醞釀與確立的關(guān)鍵時(shí)期，成為國(guó)外學(xué)術(shù)界的一個(gè)重要課題。近年來(lái)，相關(guān)研究不斷深入，并越來(lái)越多地涉及警察軍事化、監(jiān)獄人口膨脹等當(dāng)今美國(guó)社會(huì)問(wèn)題，正如喬治·華盛頓大學(xué)城市史學(xué)家貝爾·克里蒙特所說(shuō)：“公眾越來(lái)越關(guān)注我們‘監(jiān)獄國(guó)家’的罪惡，這促使學(xué)者們?nèi)ヌ綄ぎ?dāng)代刑事司法體系在戰(zhàn)后政治中的起源?！盵1]在這場(chǎng)改革中，執(zhí)法援助局(Law Enforcement Assistance Administration)發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。該局是依據(jù)《1968年綜合犯罪控制與街道安全法》建立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“美國(guó)歷史上第一個(gè)旨在援助州與地方執(zhí)法和刑事司法機(jī)構(gòu)的綜合性聯(lián)邦撥款項(xiàng)目”[2]，其前身是1964年成立的執(zhí)法援助辦公室。該局的執(zhí)法援助激發(fā)和引領(lǐng)了大規(guī)模的城市警務(wù)創(chuàng)新和改革。因此，大多數(shù)學(xué)者以執(zhí)法援助局為中心探究這場(chǎng)改革浪潮。就具體的研究對(duì)象來(lái)看，學(xué)界的研究大致可分為三個(gè)熱點(diǎn)：改革的成因、改革的內(nèi)容和改革的不足。

一、改革的成因

在美國(guó)政府的官方文獻(xiàn)中，這場(chǎng)改革是美國(guó)社會(huì)和政府對(duì)50、60年代犯罪率劇增和社會(huì)動(dòng)亂現(xiàn)象的回應(yīng)[3]。這一觀點(diǎn)也為許多學(xué)者所接受。例如，克雷格·希達(dá)在《美國(guó)警察的發(fā)展：歷史性的考察》中指出：在60年代，犯罪的增加、民權(quán)運(yùn)動(dòng)、反戰(zhàn)示威和城市暴亂令“美國(guó)警察遭遇了最嚴(yán)重的危機(jī)”。為了幫助州、縣、市的警察部門解決這些問(wèn)題，聯(lián)邦建立了執(zhí)法援助局[4]。

盡管如此，許多政治學(xué)家和歷史學(xué)家深入了解改革的起源后發(fā)現(xiàn)，改革帶有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)色彩。其中，奧克蘭大學(xué)社會(huì)學(xué)高級(jí)講師羅納德·克拉默以執(zhí)法援助局的“職業(yè)犯罪人項(xiàng)目”為切入點(diǎn)，從歷史的視角，比較了分別在20世紀(jì)20、30年代和70年代在美國(guó)犯罪分類學(xué)中流行的“慣犯”“職業(yè)犯罪人”概念，指出：當(dāng)犯罪率劇增、“犯罪潮”出現(xiàn)時(shí)，美國(guó)主流社會(huì)便會(huì)出現(xiàn)反犯罪運(yùn)動(dòng)。這種運(yùn)動(dòng)使人們將注意力集中在犯罪分子個(gè)人的特質(zhì)上，從而忽視白領(lǐng)犯罪和國(guó)家犯罪，以及滋生街頭犯罪的政治問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并且使國(guó)家的社會(huì)政策由改革轉(zhuǎn)向“嚴(yán)厲懲辦罪犯”。其實(shí)質(zhì)是鎮(zhèn)壓或規(guī)訓(xùn)底層階級(jí)的“潛在社會(huì)危害”，維持階級(jí)統(tǒng)治和“意識(shí)形態(tài)一致性”。執(zhí)法援助局是這一運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，也是它的工具[5]。

克拉默的研究在90年代得到了進(jìn)一步發(fā)展。俄亥俄衛(wèi)斯理大學(xué)副教授米歇爾·弗勒姆認(rèn)為：改革是自由主義、保守主義兩種意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)的產(chǎn)物。他認(rèn)為：犯罪率的上升和犯罪恐慌的蔓延令“法律和秩序”成為美國(guó)政壇的重要議題。自由主義者主張：若要消滅犯罪，就必須消除孳生犯罪的溫床，即貧困、失業(yè)和不平等。保守主義者則要求增強(qiáng)警力、嚴(yán)厲打擊犯罪，抵制旨在實(shí)現(xiàn)種族平等的民權(quán)立法和限制警察權(quán)力的最高法院判決。雖然自由主義者一度執(zhí)政并推行了大規(guī)模的民權(quán)立法、福利改革和扶貧工作，但事與愿違，在此期間，“街頭犯罪和民眾動(dòng)亂席卷全國(guó)，進(jìn)步的希望因此讓位于對(duì)暴力的恐懼”[6]。在近年出版的《在夏季的熱浪之中：1964年紐約暴亂和向犯罪宣戰(zhàn)》中，他進(jìn)一步指出：面對(duì)嚴(yán)峻的治安形勢(shì)，自由主義者和保守主義者最終達(dá)成了“罕見(jiàn)的共識(shí)”。兩者都支持頒布《執(zhí)法援助法》，用聯(lián)邦資金資助地方警務(wù)部門[7]。

弗勒姆的研究范式被一些學(xué)者稱作“自由主義、保守主義二元論”，并遭到了他們的批評(píng)。后者更重視自由主義改革派自身的弊病[8]。例如，哈佛大學(xué)歷史系副教授伊麗莎白·欣頓認(rèn)為：執(zhí)法援助局的建立帶有強(qiáng)烈的種族傾向。在民權(quán)運(yùn)動(dòng)和反戰(zhàn)示威的背景下，“政治決策者將社會(huì)動(dòng)蕩歸罪于非洲裔美國(guó)人，并錯(cuò)誤地轉(zhuǎn)變了政策，向城市社區(qū)部署軍事化的警察部隊(duì)、修建更多的監(jiān)獄，而不再試圖解決當(dāng)初導(dǎo)致動(dòng)亂的社會(huì)問(wèn)題?！边@一決策體現(xiàn)出美國(guó)政壇的種族主義傾向，表明了兩黨對(duì)黑人的歧視、對(duì)種族等級(jí)秩序的維護(hù)，及其“不相信黑人能夠自己管理好自己”的偏見(jiàn)[9]。

另一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)改革主要源自利益之爭(zhēng)。例如，伯克利大學(xué)教授馬爾科姆·菲力等學(xué)者從地方政治的角度指出：自二戰(zhàn)以來(lái)，迅速發(fā)展的大都市區(qū)不僅深受犯罪的困擾，渴求聯(lián)邦的援助，而且在政治上的影響力越來(lái)越強(qiáng)，能引導(dǎo)聯(lián)邦援助資金的流向。它們因此成為改革的主要推動(dòng)者[10]。泰德·格斯特從國(guó)會(huì)政治的角度論證：在國(guó)家普遍重視犯罪問(wèn)題的60年代，很多國(guó)會(huì)議員發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦主導(dǎo)的反犯罪立法“將允許他們操縱聯(lián)邦資金，使之流入自己的選區(qū)”，因而決定支持這場(chǎng)改革[11]。

此外，還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)社會(huì)運(yùn)動(dòng)和專業(yè)因素對(duì)改革的推動(dòng)作用。犯罪被害人學(xué)家安德魯·卡曼認(rèn)為：公民自由組織在法庭上的勝利“提高了警察的專業(yè)水準(zhǔn)”，“在專業(yè)化的警察機(jī)構(gòu)里，警官必須達(dá)到更高的教育和專業(yè)水平，并恪守更嚴(yán)格的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”[12]。紐約城市大學(xué)法學(xué)榮譽(yù)教授希德·哈林等學(xué)者也指出：自20世紀(jì)初以來(lái)美國(guó)的警務(wù)專業(yè)化進(jìn)程[13]和60年代美國(guó)犯罪學(xué)、警察學(xué)研究的新進(jìn)展[14]對(duì)改革有一定的助益。

執(zhí)法援助局的創(chuàng)立也昭示了美國(guó)政治體制的變遷。哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院教授丹尼爾·里奇曼指出：憲法并未授權(quán)聯(lián)邦政府干預(yù)地方警務(wù)治安，在美國(guó)的政治傳統(tǒng)中，一般性的治安問(wèn)題也只屬于地方事務(wù)。然而，隨著該局的醞釀與創(chuàng)立，聯(lián)邦越來(lái)越多地承擔(dān)起了治理犯罪的責(zé)任。[15]米歇爾·弗勒姆則認(rèn)為：在這一過(guò)程中，真正重要的是“國(guó)會(huì)為聯(lián)邦援助通過(guò)一攬子撥款直達(dá)州級(jí)政府機(jī)構(gòu)的做法開(kāi)創(chuàng)了先例”[7]285。

二、改革的內(nèi)容

從改革的方式來(lái)看，執(zhí)法援助局通過(guò)分發(fā)聯(lián)邦的財(cái)政援助，鼓勵(lì)和支持地方政府、高等院校和科研院所探索、實(shí)驗(yàn)、改進(jìn)減少犯罪的措施。其中，財(cái)政援助有兩種形式，一是“一攬子撥款”。根據(jù)改革的設(shè)計(jì)，每個(gè)州都應(yīng)當(dāng)建立州級(jí)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施綜合性的改革計(jì)劃，該局審核其計(jì)劃之后撥付資金，并監(jiān)督實(shí)行情況[16]。另一種則是分類撥付給高等院校和科研院所，用以資助反犯罪研究。這項(xiàng)工作由執(zhí)法援助局轄下的全國(guó)執(zhí)法與刑事司法中心負(fù)責(zé)[17]。在法案的刺激下，從60年代末到80年代，美國(guó)出現(xiàn)了一股警務(wù)創(chuàng)新的熱潮。許多改革項(xiàng)目和實(shí)驗(yàn)在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了巨大的影響。

(一)信息化改革

美國(guó)東北大學(xué)警察學(xué)教授彼得·馬寧在《信息技術(shù)與警察》中指出：自19世紀(jì)末以來(lái)，警界一直存在改進(jìn)警用技術(shù)的呼聲，“執(zhí)法援助局慎重地采納了建議，截至20世紀(jì)70年代末，資助基于電腦技術(shù)的指令、管理系統(tǒng)，發(fā)展集中式的通訊體系”，在70年代初，該局幫助紐約、芝加哥等城市建立了計(jì)算機(jī)輔助人力調(diào)配系統(tǒng)[18]。

在執(zhí)法援助局推廣的信息化改革中，檢察官管理信息系統(tǒng)和職業(yè)犯罪人計(jì)劃最為成功。其中，檢察官管理信息系統(tǒng)的目標(biāo)是通過(guò)建立“基于計(jì)算機(jī)的電子信息系統(tǒng)”，幫助檢察官篩選需要優(yōu)先處理的案件[19]。倫納德·梅隆等學(xué)者指出：該系統(tǒng)提高了檢察官的工作效率[20]，它所匯集的大量數(shù)字化檔案也為刑事司法研究提供了有利條件。有學(xué)者曾利用該系統(tǒng)的數(shù)據(jù)研究了哥倫比亞特區(qū)法庭的辯訴交易問(wèn)題[21]。約珥·菲利普等學(xué)者認(rèn)為：它建立起幫助檢察官識(shí)別、打擊職業(yè)犯罪人的電子信息系統(tǒng)，深受檢察官的喜愛(ài)，[22]并在加利福尼亞[23]、哥倫比亞特區(qū)等地取得了良好的成效[24]。這兩項(xiàng)改革也體現(xiàn)了執(zhí)法援助局的“大警務(wù)”理念，即警察、檢察院、法院等機(jī)構(gòu)都是刑事司法體系的必要組成部分，唯有均衡地提升其效率，警察的工作才能得到改進(jìn)[25]。

(二)執(zhí)法方式改革

在執(zhí)法方式改革方面，改革顯著提高了美國(guó)警察的執(zhí)法能力。在改革期間，美國(guó)警察的裝備水平有了明顯提升，警用戰(zhàn)術(shù)不斷改進(jìn)，到70年代中期，美國(guó)各大中城市已建立了近500支專業(yè)執(zhí)法單位“特殊武器與戰(zhàn)術(shù)”部隊(duì)(SWAT)[26]。賓夕法尼亞大學(xué)歷史學(xué)教授米歇爾·卡茨認(rèn)為：執(zhí)法援助局為地方警務(wù)部門“提供了鎮(zhèn)壓和控制的技術(shù)”，使得警方能夠更有力地遏制集體暴力。它的活動(dòng)是60年代末以來(lái)美國(guó)較少爆發(fā)城市暴亂的主要原因之一[27]。改革也推動(dòng)了美國(guó)警察教育、犯罪學(xué)研究的發(fā)展[28]。芭芭拉·庫(kù)克斯等學(xué)者指出：正是“在執(zhí)法援助局時(shí)期，許多——如果不是大多數(shù)——州第一次接受了最低程度的執(zhí)法訓(xùn)練標(biāo)準(zhǔn)”[29]。布萊爾·尤因在分析全國(guó)執(zhí)法與刑事司法中心工作之后指出：該中心雖然未能遏制犯罪率上升的趨勢(shì)，但改變了刑事司法研究的視角、提出了新的問(wèn)題、鼓勵(lì)了新的研究、提出了新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)了相關(guān)研究的進(jìn)步[30]。

此外，執(zhí)法援助局發(fā)起或資助的便衣執(zhí)法[31]、街頭犯罪的多樣化治理策略[32]、基于環(huán)境設(shè)計(jì)的犯罪預(yù)防等項(xiàng)目贏得了許多學(xué)者的贊譽(yù)?；诃h(huán)境設(shè)計(jì)的犯罪預(yù)防項(xiàng)目尤其受學(xué)界重視。犯罪學(xué)家羅納德·布斯特魯姆等學(xué)者將其看作是不同于依靠社會(huì)福利消除犯罪“根源”、依靠警察鎮(zhèn)壓犯罪分子的第三種社區(qū)犯罪預(yù)防模式，并認(rèn)為：這種通過(guò)合理設(shè)計(jì)社區(qū)環(huán)境遏制犯罪行為的舉措能夠喚起居民的公德心和“自警意識(shí)”，具有推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的巨大潛力[33]。近年來(lái)，基于環(huán)境設(shè)計(jì)的犯罪預(yù)防已成為犯罪學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)中的顯學(xué)[34]，產(chǎn)生了較大的學(xué)術(shù)影響。

(三)警民關(guān)系改革

改革還擴(kuò)大了警察的服務(wù)范圍，其中犯罪受害人與目擊證人援助、家庭暴力治理和社區(qū)犯罪預(yù)防等項(xiàng)目在學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了較大的反響。俄亥俄州立大學(xué)歷史系教授羅伯特·戴維斯等學(xué)者指出：執(zhí)法援助局的犯罪受害人援助項(xiàng)目加速了美國(guó)犯罪受害人運(yùn)動(dòng)的形成[35]。加利福尼亞州立大學(xué)社會(huì)學(xué)教授勞里·韋穆特認(rèn)為：該局家庭暴力項(xiàng)目雖然不能從根本上解決丈夫?qū)ζ拮拥呐按?，但是“這種應(yīng)急服務(wù)提供了一定的救濟(jì)”，例如提供避難所、社會(huì)支持、促使警察更多地重視受害者面臨的潛在危險(xiǎn)等[36]。

改革期間也涌現(xiàn)了許多杰出的改革家，例如，維克多·茨贊卡斯(Victor Cizanckas)警長(zhǎng)在加利福尼亞州門洛帕克市的改革曾以“去軍事化”而享譽(yù)一時(shí)。哈佛大學(xué)歷史學(xué)家斯考特·施拉德?tīng)栒J(rèn)為：在執(zhí)法援助局的支持下，茨贊卡斯的改革不僅要求改善警察的作風(fēng)與著裝，使之更加親民，而且力圖打破“警察部門中半軍事化的等級(jí)制度”，實(shí)現(xiàn)“扁平化”管理。不過(guò)，施拉德?tīng)栆仓赋觯焊母餆o(wú)法解決種族沖突的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)根源，因此難以消除社會(huì)動(dòng)亂的風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)力扭轉(zhuǎn)美國(guó)警察軍事化的趨勢(shì)[37]。此外，在60、70年代，隨著美國(guó)政治局勢(shì)的變化，特別是女權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展和黑人政治力量在市級(jí)政府機(jī)構(gòu)中的崛起，警察局內(nèi)部的平權(quán)狀況有所改善[38]。

三、改革的不足

盡管改革中涌現(xiàn)了諸多創(chuàng)舉，但是從70年代中后期至今，以美國(guó)犯罪學(xué)協(xié)會(huì)前主席約翰·肯尼教授為代表的許多學(xué)者認(rèn)為：改革以失敗告終[39]，它沒(méi)有改進(jìn)國(guó)家的反犯罪政策，也未能遏制犯罪率的上升[40]。1982年，執(zhí)法援助局被里根總統(tǒng)正式下令解散?？偟膩?lái)說(shuō)，改革的不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，改革在改進(jìn)舊制度、舊方法時(shí)面臨著重重阻力。華盛頓大學(xué)政治科學(xué)系教授斯考特·戈德沙因曾指出：美國(guó)的警務(wù)難逃政治的影響，改革涉及到的每一級(jí)政府機(jī)構(gòu)、乃至每一位官員都有自己的政治理念和政治利益。例如，在市政府中，警察局長(zhǎng)關(guān)注的是“警察的獨(dú)立性以及提高警官的工資、改善工作環(huán)境”，他主張利用聯(lián)邦的資金購(gòu)買通訊、槍支和交通工具。制定“綜合性反犯罪計(jì)劃”的規(guī)劃者沒(méi)有從警經(jīng)驗(yàn)、只對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而市長(zhǎng)傾向于把援助用于一般性的地方開(kāi)支。警察局長(zhǎng)和市長(zhǎng)還常常爭(zhēng)權(quán)奪利、互相拆臺(tái)。如此的復(fù)雜政治關(guān)系構(gòu)成了阻礙改革的巨大阻力[41]。明尼蘇達(dá)大學(xué)犯罪學(xué)教授米歇爾·托尼則認(rèn)為：盡管執(zhí)法援助局促進(jìn)了美國(guó)的犯罪、警務(wù)研究的進(jìn)步，但由于占據(jù)政壇的保守勢(shì)力一味強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)厲打擊犯罪”，許多專業(yè)的研究成果并未轉(zhuǎn)化為政府政策[42]。

在警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部，改革也舉步維艱。紐約大學(xué)社會(huì)學(xué)教授杰羅姆·斯科爾尼克在調(diào)研美國(guó)西部一座城市的警察局的基礎(chǔ)上，指出：警察的“工作人格”、工作環(huán)境和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等因素使得警察部門成為一種保守、抗拒變革的機(jī)構(gòu)。從1972年開(kāi)始，執(zhí)法援助局曾支持該市警察局改革，但最終該局幾乎沒(méi)有發(fā)生改變、服務(wù)質(zhì)量也未能提升[43]。威廉·蓋勒和諾費(fèi)爾·莫里斯分析了地方警察部門的“領(lǐng)地意識(shí)”，指出：試圖與地方警察部門合作的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)會(huì)面臨猜疑和抵制。執(zhí)法援助局對(duì)地方警務(wù)機(jī)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在提供技術(shù)援助、信息支持等不威脅后者“傳統(tǒng)工作安排”的領(lǐng)域[44]。

第二，改革的模式是錯(cuò)誤的。一方面，有學(xué)者從行政管理的角度批評(píng)了改革的決策體制。政治家詹姆斯·哈格蒂認(rèn)為：打擊犯罪有賴于警察、檢察官和法院的通力合作，警務(wù)改革的規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)具有綜合性與系統(tǒng)性。然而，負(fù)責(zé)擬定改革規(guī)劃的州級(jí)規(guī)劃部門不僅缺少“系統(tǒng)性問(wèn)題導(dǎo)向”的思維，而且不能很好地為地方警察機(jī)構(gòu)服務(wù)。因此，改革從體制上就是低效且注定失敗的[45]。另一方面，改革中出現(xiàn)的警務(wù)“軍事化”趨勢(shì)深為學(xué)者們所詬病。許多學(xué)者認(rèn)為：改革將美國(guó)變成了一個(gè)大監(jiān)獄[46]。例如，欣頓指出：這場(chǎng)改革忽視了非洲裔弱勢(shì)群體的正當(dāng)權(quán)益，重視懲罰和鎮(zhèn)壓而非社會(huì)改革，結(jié)果“加速了國(guó)內(nèi)暴力與監(jiān)禁的趨勢(shì)”[9]334。曾參與創(chuàng)立“破窗理論”的犯罪學(xué)家喬治·凱林也認(rèn)為：執(zhí)法援助局推行的改革使警察脫離了社區(qū)和群眾，而且遺漏了犯罪預(yù)防[47]。

一些學(xué)者還指出：改革事倍功半。例如，執(zhí)法援助局花費(fèi)巨資，幫助各城市的警察局提高反應(yīng)速度，使警察在接到報(bào)警后能夠更快地趕到犯罪現(xiàn)場(chǎng)。然而，“公民在思考決定是否報(bào)警時(shí)花費(fèi)的時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于警察趕到現(xiàn)場(chǎng)所用的時(shí)間”，公眾的“拖延”嚴(yán)重地降低了改革的成效[48]。有的改革項(xiàng)目甚至遭到了公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，例如，底特律的便衣執(zhí)法項(xiàng)目由于便衣警察在執(zhí)法時(shí)槍殺黑人而聲名狼藉[49]。對(duì)此，瑪麗斯·麥克弗森等學(xué)者指出：每個(gè)城市社區(qū)有不同的特點(diǎn)、面臨不同的問(wèn)題、對(duì)犯罪有不同的看法[50]，但改革的權(quán)力被聯(lián)邦掌握，“一項(xiàng)改革方案所要解決的問(wèn)題可能并不是社區(qū)成員自愿選擇的”[51]，當(dāng)社區(qū)的意愿與改革的目標(biāo)并不一致時(shí)，改革便會(huì)遭到抵制[52]。

第三，改革難于監(jiān)管而且充滿了浪費(fèi)現(xiàn)象。美國(guó)司法部的專家們?cè)u(píng)：執(zhí)法援助局的改革太昂貴、太官僚、太難管束，而且“將資金稀疏地分散給了太多的改革構(gòu)想”[53]。究其原因，法學(xué)家杰·瓦登認(rèn)為：改革的“目標(biāo)分散、含混、相互抵牾，項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大而且定義不明確”[54]。馬爾科姆·菲力等學(xué)者指出：改革缺乏可靠的評(píng)價(jià)體系。他們認(rèn)為：在改革中，絕大多數(shù)所謂的評(píng)估報(bào)告只是描述性地列舉了大量的活動(dòng)，以示相關(guān)機(jī)構(gòu)“正在緊張地從事項(xiàng)目工作”，而“忽略了效益問(wèn)題”[10]130。勞倫斯·謝爾曼進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：在改革的過(guò)程中，原本應(yīng)負(fù)責(zé)評(píng)估改革成效的機(jī)構(gòu)并未得到足夠的權(quán)力、資金和支持，結(jié)果相當(dāng)多的評(píng)估報(bào)告“實(shí)際上并沒(méi)有任何持久的學(xué)術(shù)價(jià)值”[55]。

此外，改革在種族方面還遭到來(lái)自兩個(gè)方面的批評(píng)。有學(xué)者批評(píng)執(zhí)法援助局沒(méi)有充分執(zhí)行《1964年民權(quán)法》中關(guān)于“在接受聯(lián)邦財(cái)政援助的項(xiàng)目和活動(dòng)中，禁止基于種族、膚色和移民來(lái)源國(guó)……的歧視”的指令[56]。許多白人則認(rèn)為：政府專門雇傭黑人警察的做法構(gòu)成了逆向歧視，有人甚至公開(kāi)質(zhì)疑：“白人還有沒(méi)有權(quán)利？”[57]

只有少數(shù)學(xué)者從整體上為改革辯護(hù)。例如，美國(guó)司法部專家羅伯特·迪格爾曼認(rèn)為：“執(zhí)法援助局是在國(guó)家非常動(dòng)蕩的時(shí)期作為一個(gè)實(shí)驗(yàn)而被創(chuàng)設(shè)的”，它確實(shí)存在很多不足，但是絕不是“慘淡的失敗”。它“對(duì)刑事司法體系的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)”，其核心原則，即聯(lián)邦向州與地方政府提供反犯罪援助，是正確、有效的[58]。

四、小結(jié)

對(duì)于這場(chǎng)毀譽(yù)參半的改革，學(xué)界的研究表明：技術(shù)的進(jìn)步固然能夠提高警察的工作效率，但倘若警察不融入群眾、不依靠群眾，政府不根治孳生犯罪的各種社會(huì)問(wèn)題，犯罪問(wèn)題依然無(wú)法得以解決。此外，美國(guó)學(xué)者的研究成果固然較多，但仍有不足之處。

其一，對(duì)這場(chǎng)改革的研究多圍繞意識(shí)形態(tài)、聯(lián)邦政治、改革模式、具體政策等課題展開(kāi)，忽視了二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)美國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的許多新現(xiàn)象。以城市地方財(cái)政問(wèn)題為例，隨著20世紀(jì)初以來(lái)美國(guó)大都市區(qū)化、城市管理的“巴爾干化”與“白人群飛”等現(xiàn)象的發(fā)展，不同城市行政區(qū)的地方財(cái)政出現(xiàn)了嚴(yán)重的分化。在富人區(qū)，地方政府財(cái)政充盈，能夠?yàn)榫用裉峁案玫膶W(xué)校教育、更安全的街道”[59]，而少數(shù)族裔聚居的中心城區(qū)則相反。在這樣的歷史背景下，以聯(lián)邦撥款為基礎(chǔ)的20世紀(jì)60、70年代城市警務(wù)改革對(duì)于探索、保障城市居民平等享有公共服務(wù)的權(quán)利有著至關(guān)重要的先驅(qū)意義。

其二，許多成果只論述改革的失誤，忽視了改革的成就，對(duì)改革中出現(xiàn)的不足缺少必要的寬容，因此就結(jié)論而言有失偏頗。例如，欣頓強(qiáng)調(diào)：“便衣執(zhí)法導(dǎo)致了地下經(jīng)濟(jì)”“青少年犯罪政策既降罪于黑人年輕一代又為白人同齡人脫罪”“槍支管理政策將聯(lián)邦權(quán)力延伸至街道”等[9]334，卻幾乎不談及這些改革措施的積極作用。

其三，在論述過(guò)程中，許多學(xué)者將以警察執(zhí)法為代表的治標(biāo)之策與以社區(qū)開(kāi)發(fā)、社會(huì)福利、民權(quán)立法為代表的治本之策對(duì)立起來(lái)，甚至以“不治本”來(lái)否定警察執(zhí)法的意義。很少有學(xué)者探討“標(biāo)本兼治”的必要性與可能性。聯(lián)邦政府的犯罪治理政策也沒(méi)有協(xié)調(diào)好“治標(biāo)”與“治本”的關(guān)系。在約翰遜政府時(shí)期，聯(lián)邦發(fā)起了大規(guī)模的“偉大社會(huì)”運(yùn)動(dòng)，以求消除貧困、實(shí)現(xiàn)平等，但在治安領(lǐng)域卻罕有建樹(shù)。到70年代，警務(wù)改革全面展開(kāi)，但聯(lián)邦在福利、扶貧和民權(quán)領(lǐng)域又裹足不前[60]。因此，以20世紀(jì)60、70年代城市警務(wù)改革為切入點(diǎn)，探究美國(guó)學(xué)界、政界的“治標(biāo)”“治本”理念，對(duì)于深入理解新政以來(lái)美國(guó)的城市政策有著很高的學(xué)術(shù)價(jià)值。