王 磊, 李愛華

(石家莊學(xué)院 a.繼續(xù)教育學(xué)院；b.法學(xué)院，河北 石家莊 050035)

黨的十八大以來，我國有6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率下降到4%以下，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均收入保持兩位數(shù)增長[1]。在精準(zhǔn)脫貧、產(chǎn)業(yè)脫貧、生態(tài)脫貧以及可持續(xù)脫貧等層面，已經(jīng)探索出一條有中國特色的脫貧發(fā)展之路。確保到2020年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，是黨向全國人民和國際社會(huì)做出的莊嚴(yán)承諾，然而在走好“最后一公里”，從宏觀層面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)并在落地中深化，從微觀層面調(diào)動(dòng)主體動(dòng)能，引導(dǎo)深度貧困村因地制宜，從脫貧出列，走向鄉(xiāng)村振興，仍存在系列困難，需要進(jìn)一步深入研究。

一、深度貧困村共性問題及原因

(一)脫貧資源比較貧乏

脫貧資源可以分為硬件資源和軟件資源。硬件資源貧乏基本上是深度貧困村的共性特征，如無山可靠，無水可依，無特色(指產(chǎn)業(yè)特色或文化特色等能夠生成凝聚力或可供開發(fā)性的資源)，無區(qū)位和交通優(yōu)勢(shì)，周邊也缺少可以帶動(dòng)村民發(fā)展的產(chǎn)業(yè)資源等。硬件劣勢(shì)不僅阻礙貧困村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還會(huì)弱化村委班子的脫貧發(fā)展觀念，進(jìn)而影響到組織作用的發(fā)揮。如河北平山縣某村，既不靠山，也不靠水，距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣道也較遠(yuǎn)，耕地基本上全是一小片一小片的坡嶺地，年輕勞動(dòng)力外出打工居多，村內(nèi)老人和孩子居多，幾乎沒有什么發(fā)展的憑借，談及發(fā)展有種“癡人說夢(mèng)”的感覺，甚至在一些人看來，村子的貧窮是理所當(dāng)然的。課題組調(diào)研之后發(fā)現(xiàn)，雖然村子地理及資源條件比較差，但是地多，人均十畝地，一般3～5口人的家庭就有30～50畝地。因?yàn)槿鄙賱趧?dòng)力且種地收入較低，村民大多只留很少的地種一些花生、玉米等好打理的農(nóng)作物，其余的地要么種樹(普遍都是楊樹)，要么被撂荒。硬件資源與軟件資源互相影響，村干部也沒有跳出傳統(tǒng)思維模式，挖掘自身資源優(yōu)勢(shì)，沒有發(fā)揮組織引領(lǐng)作用。在河北，這樣的村子還有很多。

(二)資金投入渠道單一

深度貧困村大多無區(qū)域或者交通優(yōu)勢(shì)，地理位置相對(duì)閉塞，道路難走，基礎(chǔ)設(shè)施比較落后。在扶貧工作中，上級(jí)扶貧單位和駐村工作隊(duì)普遍傾向于村莊基礎(chǔ)設(shè)施的投入和改善，如硬化道路、建設(shè)村民文化活動(dòng)中心、粉刷道路兩側(cè)墻體、改造貧困戶危房、拆改豬圈、廁所革命等，道路、村民文化活動(dòng)中心等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改善，確實(shí)提高了貧困村的宜居性，使貧困村的面貌煥然一新，這樣的幫扶舉措風(fēng)險(xiǎn)小而且見效快，給村民的生活帶來了便利，政績看得見。盡管最好的扶貧脫貧方式是產(chǎn)業(yè)脫貧，但發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目涉及到的問題多，難度大，如資金籌措問題、農(nóng)地使用問題、經(jīng)營主體及運(yùn)轉(zhuǎn)問題、利潤分配及風(fēng)險(xiǎn)問題等等，因此，扶貧部門和駐村工作隊(duì)大多傾向于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，問題在于，在村莊主要基礎(chǔ)設(shè)施建成之后，扶貧資金的申報(bào)和使用應(yīng)該向產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目傾斜，不應(yīng)該再執(zhí)著于基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在實(shí)際的扶貧工作中，一些地方的扶貧相關(guān)職責(zé)部門和駐村工作隊(duì)并沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，依然傾向于基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如河北省平山縣東王坡鄉(xiāng)某村，村內(nèi)沒有任何產(chǎn)業(yè)，也已經(jīng)修了村村通道路，在扶貧資金并不充裕的情況下，又投入46萬元修筑了一條村內(nèi)一年四季幾乎都處于干涸狀態(tài)的小河溝，類似這樣的案例很多，扶貧觀念沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，扶貧資金變成了“面子工程”。

(三)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐

由于國家精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的實(shí)施，各級(jí)部門扶貧力度很大，加速了深度貧困村的脫貧步伐，如河北省平山縣東王坡鄉(xiāng)由縣扶貧資金集中建設(shè)的光伏扶貧項(xiàng)目，一個(gè)貧困村一年分紅可達(dá)近8萬元，再加上金融扶貧、五保、低保等政策保障，一般的貧困戶都可以達(dá)到或超過國家規(guī)定的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，問題在于，一旦失去這些項(xiàng)目支撐，貧困戶又會(huì)大概率地回歸貧困狀態(tài)。

由于市場(chǎng)、資金、觀念等多重因素的影響，就目前的發(fā)展情況來看，產(chǎn)業(yè)脫貧還沒有起到示范帶頭作用，一些地方規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)脫貧項(xiàng)目也沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)，如河北省某貧困縣的千畝核桃園、萬畝壽桃基地等項(xiàng)目，因?yàn)槿鄙偈袌?chǎng)宏觀預(yù)測(cè)和科學(xué)調(diào)研，加上種植周期長等因素，很多貧困戶種植積極性不高，參與性弱，資金投入后項(xiàng)目擱置，使產(chǎn)業(yè)扶貧處于雷聲大、雨點(diǎn)小的尷尬境地。

工作中發(fā)現(xiàn)，部分貧困地區(qū)存在較為突出的“等靠要”思想。村兩委班子沒想著自己帶領(lǐng)村民脫貧致富，而是等著政府“給”，靠向?qū)趲头鰡挝弧耙?。政府一直倡?dǎo)“扶貧先扶志”，村民有了脫貧之“志”，才能從根本上脫貧。

(四)基層組織建設(shè)有待加強(qiáng)

在中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》所列的主要任務(wù)中，強(qiáng)調(diào)幫助加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推動(dòng)落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任，整頓村級(jí)軟弱渙散黨組織，對(duì)整治群眾身邊的腐敗問題提出建議；培養(yǎng)貧困村創(chuàng)業(yè)致富帶頭人，吸引各類人才到村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，打造“不走的工作隊(duì)”[2]。而在實(shí)際工作中，傳統(tǒng)的村莊治理方式與發(fā)展思維模式仍然影響著脫貧工作，基層組織建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)，很多村干部還是老思想，認(rèn)為村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)要靠個(gè)人，能不能掙來錢是村民自己的事，發(fā)展則“八仙過海，各顯神通”，村莊只要穩(wěn)定，發(fā)展問題上順其自然就可以了，很多村支書、村主任個(gè)人經(jīng)濟(jì)發(fā)展得很好，但是，村莊經(jīng)濟(jì)“以前是啥樣，現(xiàn)在還是啥樣”。村兩委班子并沒有擔(dān)負(fù)起村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)子，也沒有突破狹隘的自我發(fā)展觀，沒能帶動(dòng)村民集體脫貧致富?？战档鸟v村工作隊(duì)，隊(duì)長兼任村第一書記，雖然駐村工作隊(duì)有整頓村級(jí)軟弱渙散黨組織，加強(qiáng)基層組織建設(shè)的重任，但第一書記擁有的權(quán)力是原村兩委班子臨時(shí)讓渡出來的，駐村工作隊(duì)要想開展工作，沒有村兩委班子的支持可謂寸步難行，整頓村級(jí)組織，加強(qiáng)基層組織建設(shè)的重任，仍多停留于紙面，第一書記承擔(dān)的實(shí)際上還是駐村工作隊(duì)的幫扶責(zé)任，局限于幫扶事務(wù)，權(quán)利之間的默契雖不在紙上，但往往心知肚明，互不逾矩，這無形中給工作隊(duì)扎根發(fā)展，深入脫貧工作增添了難度。

二、深度貧困村脫貧策略

扶貧產(chǎn)業(yè)確定難，落地難，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供需不平衡，產(chǎn)業(yè)科技含量低、附加值小，初級(jí)產(chǎn)品多、竟?fàn)幜θ跏瞧毡榇嬖诘膯栴}，所以，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)脫貧的過程中，既要把握在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“換檔期”和經(jīng)濟(jì)改革“深水期”時(shí)存在的問題，充分考慮國家在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面的改革方向和頂層設(shè)計(jì)，也要加強(qiáng)基層組織建設(shè)，發(fā)揮組織作用，擰成發(fā)展合力，促進(jìn)扶貧脫貧對(duì)策的研究和創(chuàng)新。

(一)扶貧資金向產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目傾斜

首先，應(yīng)重視產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的收集工作，上級(jí)扶貧部門要和科技情報(bào)部門合作，多方征集和尋找有科技含量的中小型優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，并將這些項(xiàng)目加入到扶貧項(xiàng)目資源庫中，鼓勵(lì)駐村工作隊(duì)走出去，多方考察，引進(jìn)符合幫扶村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，特別是微科、小科技型低投入產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。其次，扶貧資金向產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目傾斜，在貧困村基礎(chǔ)設(shè)施得到改善的前提下，不能一味地再進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶貧相關(guān)職責(zé)部門和駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)調(diào)研，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的資金申報(bào)和撥付工作中加大扶貧資金的傾斜力度，實(shí)現(xiàn)扶貧資金的優(yōu)化利用。

(二)培育銷售渠道和銷售終端

“互聯(lián)網(wǎng)+”搭建起來的多聯(lián)平臺(tái)，給規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶和合作社提供了便利的銷售渠道，但對(duì)于大多數(shù)農(nóng)戶而言，能搭上互聯(lián)網(wǎng)便車的還是少數(shù)，傳統(tǒng)銷售渠道是否通暢仍然是脫貧與發(fā)展的關(guān)鍵。在不斷提高國民消費(fèi)能力的同時(shí)，充分利用電子商務(wù)的便捷性，培育通用性、實(shí)用性強(qiáng)的供銷平臺(tái)，就顯得十分必要。所謂“渠道為王，終端制勝”，可以借勢(shì)“一帶一路”戰(zhàn)略，廣泛開展對(duì)外合作，鋪設(shè)涉農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，加快直接面對(duì)消費(fèi)者的銷售終端建設(shè)步伐。應(yīng)將銷售終端的布局上升到省市或國家戰(zhàn)略層面，相關(guān)部門應(yīng)積極出臺(tái)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)和扶持本土大型商超走出國門，成立國有企業(yè)或集體所有制企業(yè)，鼓勵(lì)其在國外對(duì)大中型商超展開并購業(yè)務(wù)，打通國內(nèi)外的銷售通道，從而實(shí)現(xiàn)國內(nèi)產(chǎn)品的有效輸出，破解國內(nèi)銷售渠道不暢和產(chǎn)出相對(duì)過剩等問題。

(三)培育適度規(guī)模的集體經(jīng)濟(jì)

發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、合作社、創(chuàng)業(yè)園區(qū)等涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，應(yīng)加大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)多種實(shí)現(xiàn)形式，激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，在《擺脫貧困》一書中，習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要保證，是振興貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路，是促進(jìn)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力?！盵3]鄧小平同志曾提出：“中國社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長的過程?！盵4]在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的投入和產(chǎn)出比無法有效提高的情況下，個(gè)體種植的積極性也在不斷下降，加速農(nóng)地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營就成為大勢(shì)所趨。在扶貧“輸血容易造血難”的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)扶貧資金用來引導(dǎo)和發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，有條件的村莊，在找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)路子的情況下，可以由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)科學(xué)評(píng)估其投入產(chǎn)出、管理制度等層面的可行性方案，評(píng)估合格的，鼓勵(lì)其利用扶貧資金，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)或股份所有制經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和股份制經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，達(dá)不到集中經(jīng)營條件的，可以先確權(quán)，規(guī)劃，堅(jiān)持集散結(jié)合。在確保農(nóng)戶收益的前提下，可以集中土地或股本，適度發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，條件未達(dá)到的，要堅(jiān)決防止運(yùn)動(dòng)式集中，防止集中后經(jīng)營管理跟不上，浪費(fèi)土地資源和現(xiàn)金流，產(chǎn)能降低等傷農(nóng)損農(nóng)事件的發(fā)生。

(四)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者安格斯·迪頓在研究貧困問題時(shí)指出，生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，是貧困的主要原因?！胺觥迸c“貧”在一定意義上，就是“供給”與“需求”的關(guān)系。在“供給”視角下，“貧”在某種意義上代表著貧困居民對(duì)“有效政府”改革生產(chǎn)關(guān)系的需求[5]。所以，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和組織引領(lǐng)，是擺脫貧困的主要方法。

目前，在貧困村村干部隊(duì)伍中，仍有不少村干部的思想還沒有脫貧，個(gè)人發(fā)展意識(shí)強(qiáng)，集體發(fā)展意識(shí)弱，坐享其成者多，奮斗奉獻(xiàn)者少，曾經(jīng)，由于管理制度和紀(jì)律監(jiān)管相對(duì)松弛，村干部只需要“穩(wěn)坐釣魚臺(tái)”，不需要為發(fā)展作出什么貢獻(xiàn)。隨著干部管理制度的不斷完善，權(quán)力被收進(jìn)籠子里，村干部的管理權(quán)得以有效監(jiān)督，有些村干部對(duì)村莊管理的熱情隨著直接利益的減少而有所下降，所以，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢的村莊，要對(duì)村干部進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們走出去，開拓視野，向先進(jìn)典型學(xué)習(xí)，破除畏難情緒和守舊思想。河北省晉州市周家莊鄉(xiāng)老黨委書記、全國勞動(dòng)模范雷金河常說：“農(nóng)村的許多難事，實(shí)際上難就難在干部身上。干部一帶頭，群眾就認(rèn)頭。群眾認(rèn)了頭，再難的事也就好辦了。”[6]所以，駐村工作隊(duì)和村干部必須加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮組織作用，擰成一股繩，形成攻堅(jiān)克難的合力，跟上形勢(shì)和時(shí)代發(fā)展的步伐，主動(dòng)把“上級(jí)壓擔(dān)子”變成“我要挑擔(dān)子”，用共產(chǎn)黨員的奉獻(xiàn)精神和正氣團(tuán)結(jié)村班子，帶動(dòng)老百姓，實(shí)現(xiàn)村莊經(jīng)濟(jì)的集體發(fā)展。

(五)推進(jìn)村級(jí)自治制度改革

從20世紀(jì)80年代初，中共中央《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》號(hào)召派遣干部赴貧困地區(qū)幫助群眾擺脫貧困[7]，到現(xiàn)在已經(jīng)有30余年的歷史。駐村幫扶制度的實(shí)施，提高了精準(zhǔn)扶貧的有效性和針對(duì)性，并帶動(dòng)了扶貧資金和智力資源的引入，為廣大農(nóng)村地區(qū)快速脫貧提供了制度性保障。駐村幫扶制度卓有成效，并且日益常態(tài)化、規(guī)范化，有效地帶動(dòng)了貧困村擺脫貧困的步伐，但是，駐村幫扶制度仍需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步完善。

駐村工作隊(duì)長兼任村第一書記的做法，理論上解決了工作隊(duì)之于原村級(jí)組織的嵌入問題，但因?yàn)樵写寮?jí)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，以及駐村工作隊(duì)明確的脫貧任務(wù)和派駐時(shí)限，使駐村工作隊(duì)的重點(diǎn)工作仍局限于完成幫扶脫貧任務(wù)，并且?guī)头龅姆绞饺匀欢酁槌跫?jí)的“輸血式”幫扶，因?yàn)橥苿?dòng)“造血式”產(chǎn)業(yè)扶貧涉及到產(chǎn)業(yè)調(diào)研、產(chǎn)業(yè)評(píng)估、資金來源和扶貧資金的使用風(fēng)險(xiǎn)性等眾多因素，就駐村工作隊(duì)可利用的有限權(quán)力空間來說，有效調(diào)動(dòng)村班子成員和群眾的積極性，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧，難度依然很大，所以，“輸血多，造血少，扶窮多，扶志少”的局面仍在持續(xù)，雖然在駐村工作隊(duì)、村班子和專項(xiàng)資金的支持下，依照現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，基本能夠順利完成脫貧任務(wù)，但是，僅僅完成脫貧任務(wù)，是無法滿足村民擺脫貧困，走向富裕的內(nèi)在需求的，所以，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該總結(jié)駐村幫扶制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改革和完善村級(jí)組織建設(shè)制度，如村主任可以由村民大會(huì)選舉，村黨支部書記由鄉(xiāng)黨委選派“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的干部，并詳細(xì)制定村干部能上能下的章程，在工資、職務(wù)晉升等方面根據(jù)其業(yè)績予以體現(xiàn)，使個(gè)人發(fā)展與集體發(fā)展相互支撐，形成良性循環(huán)，用制度來調(diào)動(dòng)村班子干事業(yè)的熱情，這樣既能保證村莊的社會(huì)穩(wěn)定問題，亦能解決村班子文化底子差、制度虛設(shè)、凝聚力差等問題。

(六)探索性開展農(nóng)村戶籍開放試點(diǎn)工作

就眾多貧困村而言，既沒有吸引投資的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，亦沒有吸引投資的優(yōu)惠政策，所以，外部資金很難進(jìn)入貧困村，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求農(nóng)村發(fā)展要以“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”為目標(biāo)[8]，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但就現(xiàn)行的政策而言，農(nóng)村并沒有形成對(duì)城市和投資人開放的格局，沒有相應(yīng)的投資優(yōu)惠政策，一定程度上限制了資金和人才的流入。當(dāng)前，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村戶籍放開制度的探索和研究，在貧困地區(qū)開展“落戶入籍”試點(diǎn)工作，出臺(tái)相應(yīng)的“落戶入籍”政策，由相關(guān)職能部門選擇試點(diǎn)區(qū)域，探索小規(guī)模的投資優(yōu)惠政策，試點(diǎn)性開放包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地，允許城鎮(zhèn)戶口(外來人員)參與宅基地流通，并對(duì)學(xué)歷、技術(shù)等級(jí)、職業(yè)、投資金額、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和居住年限等方面提出要求，符合條件的，可以申請(qǐng)加入村籍，享受村民福利。吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。