王 勇， 王曉兵， 王孔燕

(昭通學院 馬克思主義學院，云南 昭通 657000)

昭通市是一個以農(nóng)業(yè)為主，集少數(shù)民族散雜居區(qū)、革命老區(qū)、高寒山區(qū)于一體的高原貧困“內陸”大市，全市共有133.67萬貧困人口，85個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、825個貧困村，是云南省脫貧攻堅戰(zhàn)的主要戰(zhàn)場。由于地處高寒山區(qū)、石山區(qū)和少數(shù)民族散雜居地區(qū)，自然因素、歷史因素、國家政策等多種原因疊加，昭通還處在貧困狀態(tài)。2011年至2015年，投入專項扶貧資金23.52億元，累計減貧80.63萬人，貧困發(fā)生率從37.5%下降到25.71%，減貧101.95萬人[1]。

一、昭通扶貧開發(fā)現(xiàn)狀與脫貧緩慢原因分析

昭通市生態(tài)環(huán)境相對脆弱、少數(shù)民族散雜居現(xiàn)象突出、貧困程度深、面廣、難度大，貧困的類型復雜交錯，貧困的任務重。經(jīng)過30多年的扶貧，昭通取得了顯著成績，在農(nóng)村貧困人口的減少，創(chuàng)造了特有的“昭通模式”，但在2020年基本消除絕對貧困，全面建成小康社會，完成92.17萬貧困人口脫貧，昭通扶貧任務仍艱巨繁重，究其原因主要有以下幾個方面：

(一)薄弱的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件以及產(chǎn)業(yè)內部結構的失衡

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，山地居多，有效耕地資源少；以農(nóng)田水利設施建設滯后、水資源的廣泛利用和農(nóng)田灌溉日益尖銳的矛盾和農(nóng)村三大比例失衡，產(chǎn)業(yè)內部結構不優(yōu)成為矛盾主要方面，農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱；滯后的農(nóng)村城鎮(zhèn)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的缺少和不發(fā)達以及現(xiàn)行的土地流轉制度的限制，阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整升級；文化素質的整體偏低大大限制了自身的向前發(fā)展；農(nóng)村剩余勞動力總體素質不高，增加了剩余勞動力轉移就業(yè)的成本。

(二)脫貧任務艱巨，脫貧難度大

昭通是集貧困地區(qū)、革命老區(qū)、民族地區(qū)為一體，10個貧困縣就有3個革命老區(qū)縣。根據(jù)此次摸底調查動態(tài)管理數(shù)據(jù)，全市還有113.37萬貧困人口，約占全省貧困人口1/4，占全市農(nóng)村常住人口的21.5%，是經(jīng)濟實力最弱、人民生活最貧困、基礎設施最差的地區(qū)之一，也是全省乃至全國脫貧攻堅主戰(zhàn)場，按照到2020年脫貧摘帽的目標，年均脫貧30萬人以上、日均脫貧1000人以上，且剩下的貧困人口是硬骨頭中的硬骨頭，絕大多數(shù)都居住在深山區(qū)、石山區(qū)和邊遠的深度貧困地區(qū)，脫貧時間緊、任務重、成本高、難度大。

(三)生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害多發(fā)頻發(fā)

昭通地震、滑坡、泥石流等自然災害頻繁，生態(tài)敏感脆弱，土地石漠化程度達15%，水土流失面積占總國土面積的45%，全市一平方公里以上的平地不到3%，山區(qū)半山區(qū)占96.4%，海拔2 000米以上地區(qū)占總國土面積的30%，25度以上坡耕地占35.6%，中低產(chǎn)田地占比較高多達60%。

(四)產(chǎn)業(yè)組織化程度不高，發(fā)展較為滯后

產(chǎn)業(yè)基礎薄弱單一，僅有電力生產(chǎn)供應業(yè)、種植業(yè)、畜牧業(yè)、煙草制品業(yè)4個產(chǎn)業(yè)，對GDP貢獻率超過5%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織化程度不高，缺乏精深加工，信息渠道不寬，市場競爭力弱，支持和培育農(nóng)村新型市場主體管理機制、具體政策措施有待完善，企業(yè)主體與貧困戶的利益聯(lián)結機制不健全，龍頭企業(yè)帶動增收效應不強。

(五)基礎設施較為薄弱，制約貧困地區(qū)發(fā)展

全市水、電、路等基礎設施存在結構不優(yōu)、發(fā)展不均、銜接不暢、質量不高等問題，全市耕地有效灌溉保證率僅為28.7%，低于全省平均水平13個百分點，農(nóng)村人口飲水安全提質增效任務繁重；全市825個貧困村，還有52個村未通硬化路、29個村未通網(wǎng)絡寬帶、51個村未通自來水、362個村需建標準化村衛(wèi)生室；貧困人口住危房的有12.37萬戶，且大多不通公路，建設成本極高。

(六)財政供需矛盾突出，財政資金使用效益不高

全市財政收入低，對上依賴程度高，收支矛盾突出，維持“三?！惫べY(保工資、保機構運轉、保重點民生)后，市、縣區(qū)財政投入脫貧攻堅的資金有限，各縣區(qū)普遍存在財政涉農(nóng)資金整合使用方案針對性和操作性不強、資金統(tǒng)籌整合的深度不夠、統(tǒng)籌整合使用效益不高、效果不明顯。

二、昭通市扶貧開發(fā)模式的理論效率和實踐效果分析

(一)整村與整鄉(xiāng)推進模式

整村(鄉(xiāng))推進是指實現(xiàn)脫貧攻堅目標所采取的一項關鍵舉措；以扶貧開發(fā)工作重點村為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎設施建設、發(fā)展社會公益事業(yè)、改善群眾生產(chǎn)和生活條件為重點，以促進經(jīng)濟社會文化全面發(fā)展為目標，整合資源、科學規(guī)劃、集中投入、規(guī)范運作、分批實施、逐村驗收的扶貧開發(fā)工作模式。其特點有：一是推動了扶貧開發(fā)從完全依靠財政投入向財政投入和社會幫扶并舉轉變；二是從著力解決貧困人口溫飽問題向更加注重產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉變；三是從分散式的扶貧向集中、連片開發(fā)轉變；四是從單項工作向全面推進轉變；五是從主要以扶貧部門為主向全社會幫扶轉變；六是從物質扶貧向精神扶貧轉變；七是從輸血式扶貧向造血式轉變。

2011年—2015年，全市在11個縣區(qū)23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施整鄉(xiāng)推進扶貧開發(fā)項目，項目覆蓋180個行政村29.45萬貧困人口，規(guī)劃總投資多達34.82億元，著力實施片區(qū)開發(fā)、整體推進、民房安居、以工代賑、易地搬遷等工程，累計投入各類扶貧資金23.52億元，完成24個鄉(xiāng)、279個行政村、2 453個自然村整體推進和19個民族鄉(xiāng)、103個民族團結進步示范村、10個民族特色村寨建設，實施農(nóng)村危房改造和抗震安居工程26.9萬戶，易地扶貧搬遷1.72萬戶7.76萬人，有效解決80.63萬貧困人口的溫飽。[2]。2011年—2015年，全市實施2 632個村整村推進(行政村整村推進279個，深度貧困自然村整村推進179個，自然村整村推進2 174個)，整合投入扶持資金7億元，實施項目10 576個。實施23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片開發(fā)項目，整合資金28.47億元，覆蓋197個村。完成投資18.73億元，占總投資的96%[3]。通過扶貧不難看出此種模式的優(yōu)勢：(1)高效的資金整合利用，集中力量解決基礎設施滯后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱、公共服務能力不足、人才資源匱乏瓶頸；(2)激發(fā)了貧困群眾的積極性、主動性；以貧困村為對象，進一步整合資源，重點解決貧困村突出問題，進一步提高資源使用效率；(3)反貧困對象瞄準，以貧困村鄉(xiāng)為項目實施單位，對象精準。當然在推進過程中也存在著劣勢：(1)整村(鄉(xiāng))推進以政府為主，存在著受貧對象與扶貧主體目標不一致，政府關注社會效率和政治效率，容易偏離反貧困目標。(2)政府決策稍有偏頗，扶貧的效果就會失去該有的效率，資金大整合，政府大投入，項目大集中容易滋生腐敗問題，分批實施會導致農(nóng)民在扶貧過程中的攀比效應和成本價的無形增加。

(二)易地扶貧搬遷模式

易地扶貧模式。易地搬遷，它是將居住在生存環(huán)境惡劣的貧困人口集中搬遷安置到生產(chǎn)和生活條件較好的地方，改善了經(jīng)濟結構，擴寬了農(nóng)民增收渠道，實現(xiàn)貧困人口脫貧致富?！耙椎匕徇w扶貧模式是解決自然條件、生存生活條件惡劣區(qū)域群眾貧困問題最有效最直接的手段和措施?！盵4]2011年以來，全市實施易地扶貧搬遷項目共投入專項扶貧資金10 540萬元，共轉移安置貧困群眾19 050人，配套建設基本農(nóng)田、人畜飲水管道、池塘窖、沼池等設施，硬化村組道路53.495千米，新建村組公路5條1.81千米，改建37條93.3千米；開展科技培訓254期30 870人次, 實施農(nóng)村危房改造和抗震安居工程26.9萬戶，易地扶貧搬遷1.72萬戶7.76萬人，實施產(chǎn)業(yè)項目219個，解決和鞏固80.63萬貧困人口的溫飽問題，貧困人口下降率為66.4%[3]。優(yōu)勢：(1)從源頭上解決喪失生存條件貧困群眾的生活環(huán)境，逐步改善了生產(chǎn)和生活條件；(2)改善和保護了生態(tài)環(huán)境；(3)異地開拓了遷入居民的視野，提高了人口素質，增加了居民的收入。劣勢：(1)搬遷后土地調整難度大，已經(jīng)獲得土地的人口不愿意拿出土地分配給遷入的貧困戶；(2)部分特困群體不愿意搬遷，很多的貧困搬遷戶沒有自籌資金用于發(fā)展生產(chǎn)和生活，不敢搬遷；(3)搬遷后續(xù)能力不足，搬遷后生活習慣和生活方式發(fā)生改變，無法適應和融入當?shù)厣?，致使返貧現(xiàn)象更加突出，社會矛盾頻發(fā)。

(三)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)模式

產(chǎn)業(yè)扶貧模式是指以促進農(nóng)民增收為目標，緊扣提高農(nóng)民組織化程度的中心環(huán)節(jié)，采取“公司+基地+農(nóng)戶”、公司+專業(yè)合作社+農(nóng)戶“等形式，引導特色種養(yǎng)基地與企業(yè)鏈條緊密對接，深入推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的扶貧模式?！爱a(chǎn)業(yè)扶貧是促進產(chǎn)業(yè)投資收益與貧困地區(qū)發(fā)展的雙贏策略，是在新時期為投資者尋找發(fā)展機遇，為貧困者尋找致富道路，為社會尋找均衡安定的全贏政策”[5]。2011年以來，累計實施了221個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，項目覆蓋126個鄉(xiāng)鎮(zhèn)302個行政村，總投資30 578萬元。項目扶持范圍涵蓋蠶桑、天麻、核桃、花椒等種植業(yè)，牛、羊、豬、家禽等養(yǎng)殖業(yè)項目以及種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)培訓。產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)勢：(1)讓落后地區(qū)跑出“加速度”，讓區(qū)域發(fā)展差距逐漸縮小；(2)可以鞏固扶貧成果；(3)可以解決生產(chǎn)發(fā)展問題；(4)可以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整升級。但是該模式也存在主要問題，投入資金的有限和短期產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化調整困難，制約著貧困農(nóng)戶增收能力的提高；一是產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃不足，小、散、弱且面面俱到，難以形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，無法開展規(guī)?；?jīng)營，帶動群眾增收能力不強；二是農(nóng)村龍頭產(chǎn)業(yè)的稀缺和脆弱，缺乏專業(yè)化合作社組織的帶動引領，經(jīng)營管理相對落后，即使有相對大的企業(yè)也缺乏科技意識和創(chuàng)新意識；三是項目可持續(xù)性發(fā)展較差，可支撐資源少，后續(xù)管理不科學等問題。

(四)小額信貸扶貧模式

小額信貸給貧困地區(qū)種養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)特產(chǎn)品加工帶來資金活水，推動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；M程，同時培育了自我發(fā)展的意識，增強了農(nóng)民自我積累、自我造血能力。但該模式處在尷尬境遇，介于地方行政意愿與銀行市場選擇意愿、銀行投放和農(nóng)資需求之間，面臨著農(nóng)戶經(jīng)濟底子薄和貸款門檻高等多重矛盾，存在著超貸、套貸、非貧貸、改變資金用途等復雜問題。

2011年以來，全市累計投入信貸貼息資金14 980萬元，其中，11 365萬元為到戶貸款貼息資金，3 615萬元為項目貸款貼息資金，31.77億元為引導金融機構發(fā)放貸款，存進了貧困地區(qū)龍頭企業(yè)發(fā)展，帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快了脫貧步伐[3]。目前小額信貸扶貧模式存在著貸款金額標準不一，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最高貸款額度不一樣，與此同時面對高壓還貸的壓力，無形之中給貧困人民增加了負擔，加之小額信貸模式在具體的實際運作過程中，出現(xiàn)了農(nóng)民要貸款得交1萬元的押金作為擔保情況，大大地制約了貧困農(nóng)民的發(fā)展。

(五)特殊困難區(qū)域扶貧開發(fā)模式

特殊困難區(qū)域扶貧開發(fā)模式是針對扶貧開發(fā)工作的重點和難點地區(qū)，通過重點扶持，給予特殊的扶貧開發(fā)政策，加快地區(qū)發(fā)展和脫貧的一種模式，經(jīng)過實踐探索了以下幾種：興邊富民工程，少數(shù)民族散雜居地區(qū)扶貧開發(fā)、革命老區(qū)扶貧開發(fā)。昭通市作為連片特困區(qū)，積極推進了安居工程和實施鎮(zhèn)彝威革命老區(qū)建設項目，改善了貧困地區(qū)基礎設施條件，改善了生存環(huán)境，積極支持革命老區(qū)開發(fā)旅游，促進了貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。

2011年以來，投入資金21 648萬元實施扶貧安居工程，全市共解決了21 648戶貧困群眾居住困難問題，使受益農(nóng)戶真正得到了實惠，相當于每戶都增加了幾千元的固定資產(chǎn)。項目覆蓋的農(nóng)戶徹底告別了祖祖輩輩居住的破舊危房和茅草房的歷史，貧困群眾的居住條件有了很大改善。安居工程扶貧模式，是針對居住條件極差的特困農(nóng)戶住房進行改造，對貧困農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居飲水、農(nóng)田水利、沼氣等配套設施進行完善，從整體上提升貧困群眾生活質量和幸福指數(shù)。但該模式存在資金嚴重不足、地方財政困難、補貼標準過低等問題，同時貧困地區(qū)本身財政的困難和建房群眾自身財力的有限，難以滿足建設的資金總額需求，導致安居工程開工難、建設慢、后期發(fā)展難以為繼等問題頻現(xiàn)。

2011年至2013年共有3個縣區(qū)被納入“雨露計劃”試點縣，2014年又增加兩個縣試點。4年來，共下達我市5個試點縣區(qū)“雨露計劃”指標23 936人，補助資金2 426.55萬元，資助貧困學生23 789人完成學業(yè)[3]。

(六)農(nóng)村社會保障扶貧模式

農(nóng)村社會保障扶貧模式主要包括賑災、社會救助。社會救助又包括五保戶供養(yǎng)和最低生活保障等。賑災救助是對于遭受自然災害的災民及貧困人口的臨時性救助。這種救助方式對于處于受災的貧困居民而言是雪中送炭，可以解決貧困居民暫時的困難，可也無法做到長期保障。五保戶供養(yǎng)是對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務人或法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民從物質上進行幫助，以及生活給予照顧。農(nóng)村最低生活保障是指由地方政府為家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村貧困群眾，按照當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，從物質上給予幫助，讓其維持基本生活。救助方式只是一種暫時性的解決問題的方式，治標不治本，且在實際操作過程中存在著覆蓋面窄、一人持有多個低保等諸多問題。

(七)勞動力轉移培訓扶貧模式

針對貧困地區(qū)人地矛盾突出的問題，對大量農(nóng)村剩余勞動力開展業(yè)務培訓，是提高非農(nóng)就業(yè)人口比例，增加農(nóng)民增收的有效途徑。由于農(nóng)村勞動力受教育年限短，文化程度低，專業(yè)技能缺乏，且無能力支付再就業(yè)培訓費，就需要政府來扶貧，進行勞動力轉移培訓。

三、昭通市2011至2015年五年的減貧實效

(一)行業(yè)扶貧成效明顯，基礎設施不斷改善，公共服務能力不斷增強，人民的生活水平顯著提高并不斷得到改善，生態(tài)環(huán)保建設成效明顯

市委、市政府明確各部門職責，要求把改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件作為發(fā)展規(guī)劃的重要內容，在政策、資金、項目等方面向貧困地區(qū)傾斜，行業(yè)扶貧取得明顯成效。一是基礎設施建設不斷改善。大力開展路、水、電、農(nóng)田建設，逐步改善貧困地區(qū)基礎設施。新改擴建農(nóng)村公路5 978.3公里，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通油路目標，702個行政村通硬化路。在貧困鄉(xiāng)實施了11件中型和9件小(一)型水庫建設，建成“五小水利”工程16萬件，解決了159.73萬貧困人口飲水安全問題，耕地有效灌溉率達29.66%，比“十一五”時期提高了9.25個百分點。改造農(nóng)村電網(wǎng)戶表37.7萬戶，改造率達83%，農(nóng)村無電人口通電問題全面解決。建成高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田280.09萬畝[6]。二是公共服務建設不斷加強。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，校安工程建設、薄弱學校改造、義務教育階段學生營養(yǎng)餐改善和寄宿制學生生活補貼等政策全面實施，群眾受教育水平明顯提高。加強貧困地區(qū)基層衛(wèi)生服務體系建設，實施了85個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、525個貧困村衛(wèi)生室項目，新農(nóng)合參合率達97.54%。推進貧困村廣播電視建設，不斷提高覆蓋率。三是基本民生保障力度不斷加大。加大力度“?；尽薄ⅰ巴械拙€”，強化農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險、社會優(yōu)撫等基本民生保障。農(nóng)村最低生活保障人口達62.07萬人，新農(nóng)保參保率達95%以上。四是素質能力建設不斷提升。深入推進“陽光工程”“雨露計劃”“百千萬新型農(nóng)民培養(yǎng)工程”，采取分層分類、訂單定向、委托培訓、聯(lián)合培訓等方式，加大農(nóng)村勞動力實用技術和職業(yè)技能培訓。五是生態(tài)環(huán)保建設成效明顯。持續(xù)推進退耕還林、天然林保護、水土保持等生態(tài)工程，扎實開展城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動和美麗鄉(xiāng)村建設。累計治理水土流失面積250平方公里、實施新農(nóng)村示范點和美麗鄉(xiāng)村示范點建設2 615個；加快推進防災減災體系建設，倡導推廣使用清潔能源，提高生態(tài)系統(tǒng)服務能力。

(二)社會扶貧蓬勃發(fā)展，掛鉤幫扶成效顯著，社會幫扶合力已經(jīng)形成并正在產(chǎn)生巨大的脫貧效應

一是掛鉤扶貧成效顯著。全市1 219家單位46 912名干部職工幫扶貧困農(nóng)戶442 878戶(建檔立卡貧困戶275 038戶1 133 719人，脫貧戶167 840戶702 656人)，實現(xiàn)了貧困農(nóng)戶均有人包戶；共派出3 476名干部職工，組建1 053支駐村扶貧工作隊，派駐到1 053個行政村，其中825個貧困村實現(xiàn)全覆蓋，實現(xiàn)領導干部全參與、幫扶困難群眾全覆蓋[7]。各級各部門直接投入16 954萬元，捐物折資4 097萬元，建立幫困基金2 201萬元，協(xié)調引進95 686萬元，在掛鉤村完善水、電、路等基礎設施，培育以養(yǎng)殖為主經(jīng)濟項目，增強了發(fā)展動力，謀取了民生實惠，破解了發(fā)展難題。進一步加強了社會扶貧工作落實，效果明顯。二是扶貧日活動扎實開展。經(jīng)國務院批準，自2014年起，將每年10月17日設立為“扶貧日”。市委、市政府高度重視“扶貧日”系列活動，提出開展“八個一”活動，即組織一次考察、召開一次會議、表彰一批先進、下發(fā)一個文件、走訪一批貧困戶、發(fā)起一次倡議、成立一個基金會、集中進行一系列扶貧報道，通過在全市范圍內深入開展“扶貧日”活動，社會各界認識積極參與到扶貧開發(fā)隊伍中，弘揚中華民族扶貧濟困、踐行友善的美德，凝聚了良好的社會風尚。三是“百企幫百村”行動不斷深入。從2015年到2020年，動員市內外100家企業(yè)結對幫扶100個建檔立卡貧困村，開展“百企幫百村行動”，實行村企共建，共建期為6年，通過投資興業(yè)、招工就業(yè)、基礎設施、社會事業(yè)、捐資助貧、教育培訓、村企共建等方式，進一步改變貧困村的貧窮面貌和貧困群眾的生產(chǎn)生活狀況，不脫貧、不脫鉤。目前，全市已有92家企業(yè)結對幫扶92個建檔立卡貧困村。

(三)“掛包幫、轉走訪”深入開展，工作隊幫扶工作扎實推進，幫扶成效越來越明顯，各幫扶責任到位，實現(xiàn)全市貧困村全覆蓋

一是全面部署推進。2015年8月29日，召開了“全市扶貧開發(fā)和‘掛包幫’‘轉走訪’工作暨農(nóng)村危房改造、抗震安居工程建設會議”。8月30日，印發(fā)了《關于建立扶貧攻堅“掛包幫”“轉走訪”長效機制的實施方案》(昭辦通〔2015〕36號)，對工作機制、方法、任務、時間節(jié)點等進行了全面部署。9月15日印發(fā)了《昭通市扶貧攻堅“掛包幫、轉走訪”工作操作手冊》(昭辦通〔2015〕37號)，對工作流程、任務要求做了詳細講解，指導掛轉工作正常有序開展。10月12日印發(fā)了《關于調整充實昭通市“領導掛點、部門包村、干部幫戶”“轉作風走基層遍訪貧困村貧困戶”工作聯(lián)席會議組成人員的通知》(昭辦通〔2015〕41號)文件，進一步調整充實了市“掛包幫、轉走訪”聯(lián)席會議辦公室力量。目前，正在修改完善《市級領導班子掛點聯(lián)系制度》、《市“四套”班子領導“掛包幫”“轉走訪”工作考核辦法(試行)》等“一制度九辦法”，明確各級考核內容和對象，指標設置到縣、鄉(xiāng)、村、戶，考核定性定量，考核結果作為各級干部個人年度考核的重要內容，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用。二是組建駐村工作隊。目前，共組建了駐村扶貧工作隊958支(其中建檔立卡貧困村825支)，實現(xiàn)了貧困村全覆蓋，下派隊員2 468名。從2016年起，將在市直部門選派85名處級干部擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作隊長，掛職鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記或副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，專門負責掛鉤鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧攻堅工作。三是各級單位掛包到村。全市1 314個單位53 505名干部職工掛鉤825個貧困村，幫扶貧困農(nóng)戶375 281戶；選派6 367名隊員(其中第一書記933名)，組建934支駐村扶貧工作隊開展幫扶工作，全市825個貧困村實現(xiàn)全覆蓋[7]。四是遍訪工作全面完成。所有參與遍訪的各級單位均已完成了遍訪任務，目前正在收集、整理、錄入數(shù)據(jù)。按照全省的統(tǒng)一部署，我市及時召開動員部署會議，成立了聯(lián)席會議領導機構和工作機構，扎實抓好“掛包幫、轉走訪”工作。

四、創(chuàng)新和完善昭通市扶貧開發(fā)模式的建議

當前，昭通市的扶貧開發(fā)模式更多的傾向于生產(chǎn)性活動和自然資源的開發(fā)，具有局限性，如：社會保障扶貧因具體實際操作而未能覆蓋全部貧困人口；政策制定具有普遍性缺乏特殊性，破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)仍然嚴重；扶貧的主體積極性不夠，更多的關心給多少錢，缺乏創(chuàng)造性和自身能力未被激發(fā)；部分貧困人口“等靠要”心理普遍存在，完全寄希望于政府解決所有問題；貧困人口身份認可和遭到排斥和歧視等問題依然存在；因災致貧問題仍然突出等問題。昭通市現(xiàn)存貧困地區(qū)都存在著種種人文條件和自然環(huán)境的制約因素，是扶貧工作的攻堅克難點。目前已經(jīng)采用的扶貧開發(fā)模式雖然已經(jīng)取得了一定的效果，從總體上看，扶貧的有效性和可持續(xù)性仍需加強。

(一)強化基礎設施建設，進一步增強扶貧開發(fā)公平性

公共基礎設施建設是做好扶貧工作的最實在，最受益的基礎性工作，調查中發(fā)現(xiàn)，無論哪一種扶貧模式都有可能存在著被操作的可能性，也不可能覆蓋所有的貧困群體，在與相關地方的村級領導交流中發(fā)現(xiàn)一個共同點，將資金用于改善交通條件，發(fā)展村級文化事業(yè)等加強公共性質的事項更能得到貧困群眾的歡迎。當然，政府在加強公共基礎設施建設的同時應該充分考慮當?shù)氐呢斦顩r，不能盲目投資，在升級改善公路設施、農(nóng)田水利，電力的過程中加強監(jiān)管，主動作為，提高辦事效率。

(二)堅持政府主導，動員社會各界力量參與，構建“五+X”共贏格局

扶貧事業(yè)既是政府的惠民事業(yè)，也是全社會的一項公益事業(yè)，做好扶貧工作需要匯聚社會力量。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)需要政府不斷的投入大收益慢的公共基礎設施等企業(yè)不愿意或無力承擔的扶貧項目，同時積極引導和推進企事業(yè)單位幫助貧困地區(qū)融入國內市場，并獲得收益。扶貧事業(yè)是一個整體，扶貧的效益應該是貧困地區(qū)的政治，經(jīng)濟，文化，教育，黨建，生態(tài)等同步發(fā)展并取得共贏。昭通市未來的扶貧工作，仍然需要政府和社會各界的參與和扶持，政府繼續(xù)在農(nóng)田水利、交通環(huán)衛(wèi)，衛(wèi)生醫(yī)療等方面進行完善，并通過政府引導社會繼續(xù)在科技、市場等反面進行幫扶，才能完成艱巨繁重的扶貧任務。

(三)樹牢生態(tài)優(yōu)先理念，適度開發(fā)農(nóng)業(yè)

昭通市大部分屬于生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，由于客觀的條件不允許，地勢的不平坦，且適合農(nóng)業(yè)耕種的土地本身就很有限，所以很多地方是不適合大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開發(fā)和種植小規(guī)模的產(chǎn)業(yè)的，在資金和技術限制的情況下，規(guī)模農(nóng)業(yè)和工業(yè)的開發(fā)將導致生態(tài)環(huán)境遭受破壞，且生態(tài)修復成本高、難度大，使得貧困農(nóng)民處在極為尷尬的境遇，再次陷入經(jīng)濟和生態(tài)貧困的惡性循環(huán)中。農(nóng)業(yè)是基礎，當前的扶貧開發(fā)工作中，深度貧困地區(qū)是不適宜發(fā)展大規(guī)模農(nóng)業(yè)的。

(四)因地制宜，科學選擇扶貧模式

扶貧開發(fā)模式各具特色，模式本身沒有孰優(yōu)孰劣的差異，只有適合不適合，它們都從不同的角度推動貧困農(nóng)村發(fā)展，在現(xiàn)實條件下只是對某些區(qū)域不適宜問題，目前對于模式的比較沒有標準，故評價扶貧開發(fā)模式的優(yōu)劣得出的結論也就不同，評價的結果也就失去了可比性。誠然，每一種扶貧開發(fā)模式在表現(xiàn)優(yōu)勢的同時必然也會呈現(xiàn)出自身的劣勢和不足，都不可能適應所有貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。于是，因地制宜的選擇合適的扶貧開發(fā)模式，并充分發(fā)揮當?shù)氐牡胤教厣钱斍罢淹ㄊ蟹鲐氶_發(fā)工作的重中之重。

(五)堅持錯位發(fā)展，實現(xiàn)模式優(yōu)勢互補

隨著扶貧開發(fā)工作的大力度，高度重視的不斷深入開展，新的扶貧模式在不斷的被創(chuàng)造出來，然而對于某一個地區(qū)或者區(qū)域無法只選擇單一的扶貧模式來實施，某一種扶貧模式也可能有效的覆蓋扶貧工作的各個方面，因此要立足貧困地區(qū)的實際情況，合理的選擇多種扶貧模式相互配合，相互促進，相互生效，同頻共振，優(yōu)勢互補，從政治、經(jīng)濟、文化、社會、環(huán)境等方面推進貧困地區(qū)全面發(fā)展。

(六)推進教育扶貧，斬斷貧根，重塑理念，增強內生動力

治貧必先治愚，教育就是治愚的一劑“良方”。在農(nóng)村貧困地區(qū)，開展以教育為基礎的扶貧工作，旨在提高貧困人口的平均受教育程度和綜合素質，增強自身的生存能力。教育扶貧要突破傳統(tǒng)扶貧中直接給予貧困戶物質和金錢造成的依賴心理，要從小抓起，提升邊緣化地區(qū)的教師待遇，提供較好的學校校舍和良好的師資力量，提升人力的資本，同時要重塑價值理念，喚醒貧困群體自立自強、不等不靠的意識，強化貧困群體技能培訓，但切忌憑主觀臆斷進行的那些不符合農(nóng)民需求，不適宜當?shù)匕l(fā)展的技能培訓。

五、結語

目前正是全國上下齊心協(xié)力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役的關鍵時期，新時期、新階段、新形勢下除了采用已經(jīng)形成的扶貧開發(fā)模式外，還應該根據(jù)脫貧攻堅戰(zhàn)中出現(xiàn)的新問題、新情況、新特點，必須要有新的策略。無論是選擇已有的扶貧開發(fā)模式還是創(chuàng)新新的扶貧模式，都應該以調動貧困戶的主動性、積極性作為出發(fā)點，因地制宜，優(yōu)勢互補，積極發(fā)展符合地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)作為主要渠道，扶貧開發(fā)過程中注重生態(tài)環(huán)境的保護，更加大力的投入資金到教育扶貧、科技扶貧中來，構建“政府、社會、企業(yè)+”全社會共同參與的扶貧開發(fā)共贏機制，緊跟時代最強音，唱響社會主旋律。