董紅剛

(安徽工程大學(xué) 體育學(xué)院,安徽 蕪湖 241000)

場館治理已不是一個(gè)新鮮的話題,然而,韓國平昌冬奧會鳳凰滑雪公園場地的諸多特殊之處僅賽后的場地修復(fù)就需要造型師和修型師反復(fù)打磨,成本巨大,再次將場館治理的難題置于世人眼前。又如新近亞布力滑雪場的公私互爭,令人們不得不思慮北京冬奧會場館的建設(shè)與運(yùn)營問題,權(quán)力與權(quán)利的配置問題、以及業(yè)已成形的天津“水滴治理模式”(租賃、租賃+合作經(jīng)營、獨(dú)資、租賃+合作經(jīng)營+年終股東利潤分成)?；貞?yīng)這些現(xiàn)實(shí)問題與理論難題是體育界的責(zé)任。

1 北京冬奧會場館面臨的5個(gè)現(xiàn)實(shí)問題

北京冬奧會場館總體規(guī)劃是建設(shè)北京、張家口、延慶3個(gè)相對集聚的場館群,比賽場館12個(gè)(新建5個(gè)、改造7個(gè)),訓(xùn)練場館3個(gè)(新建1個(gè)、改造2個(gè)),開閉幕式等涉及場地10個(gè)。北京賽區(qū)是北京冬奧會的冰上基地,場館包括水立方、國家體育館、五棵松體育館、首都體育館、國家速滑館;張家口賽區(qū)是雪上項(xiàng)目大本營,場地包括北歐中心越野滑雪場、北歐中心跳臺滑雪場、冬季兩項(xiàng)中心、云頂滑雪公園場地A和B;延慶將舉行雪橇雪車和高山滑雪項(xiàng)目,場地包括國家高山滑雪中心和國家雪車雪橇中心。北京冬奧會場館面臨著建設(shè)融資、賽后運(yùn)營、維修維護(hù)等大型體育場館的共性問題,也存在諸多冬奧場館的特殊之處。具體體現(xiàn)在以下5點(diǎn):

(1) 奧組委的特殊要求。奧組委對冬奧會場館提出諸多要求,其中最值得關(guān)注的是,奧組委要求冬奧會的所有場館賽前2年進(jìn)行測試賽。因?yàn)楸╉?xiàng)目尤其是“雪上短道”要求必須有試滑修正、反復(fù)打磨場地等檢測,加上1年正式比賽,冬奧會場館3年無法從事商業(yè)運(yùn)營,這就將涉足冬奧場館企業(yè)的投資與回報(bào)問題凸顯出來。

(2) 雪上場地對管理團(tuán)隊(duì)的特別要求。如運(yùn)動員受傷后的急救要求管理團(tuán)隊(duì)配備直升飛機(jī)、隊(duì)員都會滑雪,坡面障礙技巧對管的弧度、臺的高度、軌的長度、段的坡度都有嚴(yán)格規(guī)定。這就對辦賽方——中國政府、北京市政府、北京冬奧會組織委員會提出了極高的要求,成本巨大。

(3) 觀賽問題。雪上項(xiàng)目的現(xiàn)場觀眾席偏少、固定觀眾席更少、有些場地的多數(shù)地段無觀眾席。社會公眾如何觀看比賽,如何應(yīng)對媒體轉(zhuǎn)播以及觀眾的安全問題,這些都對管理方、運(yùn)營商、轉(zhuǎn)播者提出了挑戰(zhàn)。

(4) 環(huán)境問題。人工造雪、人工造冰是冬季項(xiàng)目場館無法回避的問題。如何回應(yīng)習(xí)近平總書記對籌辦北京冬奧會提出的首要原則——綠色;如何回應(yīng)政府節(jié)約用水、節(jié)儉用電的要求。尤其是在我國北方水電資源緊張與環(huán)境壓力較大的背景下,在場館建設(shè)之初就應(yīng)考慮用水的回收、清潔能源的啟用,賽后更須嚴(yán)控。

(5) 建設(shè)融資與賽后運(yùn)營問題。這是大型體育場館的共性問題,但冬奧會場館似乎更加突出。一方面,場館建設(shè)融資比例的反復(fù)變更將公私之間的利益矛盾問題凸顯。申辦報(bào)告合同寫明:“北京冬奧會場館建設(shè)資金中政府、奧組委、企業(yè)各占1/3”(源于課題組對北京冬奧組委總體策劃和法務(wù)部原部長的訪談)。后期,在場館建設(shè)融資中,奧組委不投資固定設(shè)備,只負(fù)責(zé)“零星”部件;中國政府、北京市政府、企業(yè)3方負(fù)責(zé)永久工程建設(shè),而北京市政府直接出資的場館只有國家高山滑雪中心(8 048萬美元)、國家雪車雪橇中心(8 002萬美元)。另一方面,季節(jié)轉(zhuǎn)換、成本過高、項(xiàng)目難度太大等將場館賽后運(yùn)營問題凸顯。例如:哈爾濱大冬會冬季兩項(xiàng)、單板U型池、跳臺滑雪、單板空中技巧等雪上場地,賽后已經(jīng)廢棄;哈爾濱理工大學(xué)體育館、哈爾濱市滑冰館、哈爾濱體育學(xué)院滑冰館、哈爾濱冰上基地天潤館等冰上場館,賽后因收不抵支已經(jīng)停止商業(yè)性運(yùn)營[1];哈爾濱市人民體育館、哈爾濱商業(yè)大學(xué)體育館、黑龍江大學(xué)體育館、哈爾濱會展中心體育館,因無法應(yīng)對冬夏轉(zhuǎn)換導(dǎo)致的需求不足,賽后還原成多功能體育館。事實(shí)上,國際、國內(nèi)舉辦過冬季比賽的場館都出現(xiàn)了此類問題[2-6]。

5個(gè)現(xiàn)實(shí)問題的背后凸顯了利益相關(guān)者之間的要求難以協(xié)調(diào)、訴求難以均衡、需求難以滿足。政府部門與私人企業(yè)在何種意義上合作、在什么程度上分離？面對政府部門的辦賽要求、市場主體的利益訴求、社會公眾的現(xiàn)實(shí)需求,如何協(xié)調(diào)、何以均衡、怎么滿足？剩余權(quán)配置是關(guān)鍵點(diǎn),維系合作關(guān)系是平衡點(diǎn)。

2 剩余權(quán)配置:北京冬奧會場館治理的理論難題

北京冬奧會場館治理主體的異質(zhì)性、訴求的離散性、需求的多樣性,導(dǎo)致的迫切性問題是剩余權(quán)如何配置。契約的不完全性決定了剩余控制權(quán)是公私之間爭奪的主要對象[7]。治理目標(biāo)的差異性決定了合作雙方相互擠占剩余索取權(quán)空間。因此,剩余權(quán)合理配置是北京冬奧會場館治理的關(guān)鍵。

2.1剩余權(quán)合理配置:剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)對稱分布享有剩余索取權(quán)等同于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),擁有剩余控制權(quán)意味著制造風(fēng)險(xiǎn),而剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)對稱分布的政策性表述是:治理主體之間利益共享、責(zé)任連帶、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

政府部門基于對產(chǎn)品價(jià)值的評價(jià)必定保留部分剩余索取權(quán)以分擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn),確保吸引更多的私人資本介入北京冬奧會場館的建設(shè)和治理;同時(shí),政府部門必須掌握部分剩余控制權(quán),以維系北京冬奧會場館治理的制度框架,控制合作機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)行,確保北京冬奧會和冬殘奧會的成功舉辦以及冬奧場館的公益屬性。對于企業(yè)而言,其擁有北京冬奧會場館部分剩余控制權(quán)才能實(shí)現(xiàn)充分激勵(lì);同時(shí),欲達(dá)到有效約束私人企業(yè)的目的,則必須令其擁有部分剩余索取權(quán)。

這就是學(xué)術(shù)界通常所指的公益與營利分類、保護(hù)與激勵(lì)并重,促進(jìn)剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)的對稱分布,具體在于:①公益與營利分類,厘清類別、責(zé)權(quán)利明晰,將北京冬奧會的營利性場館與非營利性場館分開,或者場館的營利部分與非營利部分分開,營利性場館從建設(shè)階段起就考慮賽后運(yùn)營問題,構(gòu)建系統(tǒng)化的經(jīng)營策略和專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì),而非營利性場館主要提供公共服務(wù),不收費(fèi)或低收費(fèi)。②保護(hù)與激勵(lì)并重,彼此關(guān)切、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),并且,政府部門首先應(yīng)盡可能保護(hù)私人經(jīng)營機(jī)構(gòu)。例如,美國場館治理中私人公司的運(yùn)營收入一般由基礎(chǔ)運(yùn)營收入和激勵(lì)費(fèi)用組成,私人公司盈虧與否都會獲得基礎(chǔ)運(yùn)營收入,區(qū)別在于激勵(lì)費(fèi)用的計(jì)算方式和計(jì)算依據(jù):芝加哥公園管理局與SMG約定,SMG運(yùn)營收入在500萬美元/年以下時(shí)3%歸SMG,其中1/4要根據(jù)消費(fèi)者滿意度的調(diào)查結(jié)果支付;杰克遜維爾市與SMG約定,SMG運(yùn)營收入超過931.3萬美元/年,才能夠獲得激勵(lì)費(fèi)用且最高為15萬美元[2]。

2.2我國場館治理的剩余權(quán)配置困境我國的場館治理為何未實(shí)現(xiàn)剩余控制權(quán)與剩余索取權(quán)對稱分布？根源在于,我國采用的是所有權(quán)激勵(lì)方式。所有權(quán)激勵(lì)難以有效激勵(lì)管理者,經(jīng)營者每年繳納政府部門固定的管理費(fèi)用,所有的凈收益都?xì)w經(jīng)營者所有。表面上,經(jīng)營者擁有全部剩余控制權(quán),這也意味著經(jīng)營者能夠任意制造風(fēng)險(xiǎn);實(shí)質(zhì)上,缺乏激勵(lì)的政府部門不僅會產(chǎn)生源于固定索取權(quán)導(dǎo)致的惰性,還可以通過關(guān)系資本任意追加經(jīng)營成本,進(jìn)而擠占經(jīng)營者剩余索取權(quán)的空間。因此,問題的關(guān)鍵是如何激勵(lì)政府部門。

如果經(jīng)營者每年上繳給政府部門固定數(shù)額的管理費(fèi),政府部門顯然缺乏激勵(lì),或稱缺乏保護(hù)私人企業(yè)的動機(jī)。在政府部門無法獲得部分剩余索取權(quán)(否則與人民代言人的身份相悖)的情況下,其自然表現(xiàn)出對經(jīng)營業(yè)績漠不關(guān)心的態(tài)度,此時(shí),單純強(qiáng)調(diào)政府部門責(zé)任意識,恐怕效果有限。更加嚴(yán)重的問題是,由于契約的不完備性,私人企業(yè)的剩余索取權(quán)是一個(gè)變量,然而,政府部門要求私人企業(yè)上繳固定的費(fèi)用,事實(shí)上,經(jīng)營者的變量收入不可能保證管理者的常量費(fèi)用。從經(jīng)營者角度出發(fā):一方面,經(jīng)營者必須營利,否則無法上繳管理費(fèi)用,導(dǎo)致經(jīng)營者對場館的過度經(jīng)營甚至掠奪性開發(fā)等短期行為(例如,我國臨近大修的場館常無人經(jīng)營,即使處于合同期內(nèi)政府部門也不得不采取追加合同的方式,進(jìn)行額外補(bǔ)貼);另一方面,經(jīng)營者既要負(fù)擔(dān)員工的工資和福利,還要負(fù)擔(dān)場館的維修維護(hù)費(fèi)用,加上地方政府附帶解決部分人員就業(yè)的條款,以及承擔(dān)關(guān)系單位的所謂公益性項(xiàng)目,經(jīng)營成本太高。

在此意義上,我國大型體育場館治理中公私之間的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)配置不合理。實(shí)際上,滑雪場地賽后運(yùn)營的難度極大,考驗(yàn)著各方的耐心與誠心。本課題組的一項(xiàng)調(diào)查佐證了這一觀點(diǎn):中誠信集團(tuán)2010年開始投資亞布力滑雪場,當(dāng)時(shí)共投入2.9億元,其中2.7億元用來償還亞布力陽光度假村積累的部分債務(wù)及利息(此外還有債務(wù)4億元,中誠信集團(tuán)需償還利息200萬元/年);場地工作人員季節(jié)輪換也是一個(gè)難題,陽光度假村滑雪場的工作人員多為附近的農(nóng)民,只有在雪季才到旅游場所工作,平?？糠N地、養(yǎng)殖等維持生計(jì),導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下,顧客投訴事件不斷;滑雪教練員收入很低(輔導(dǎo)每人每天50元,每位教練員每天只能輔導(dǎo)3名游客,收入150元),接受調(diào)查的10名教練員只有2人連續(xù)工作滿3個(gè)月以上。綜上,經(jīng)營者無法上繳固定費(fèi)用,加之管理方的不當(dāng)行為,最終導(dǎo)致了亞布力滑雪場公私互爭事件的發(fā)生。

北京冬奧會場館應(yīng)如何應(yīng)對？其實(shí),資本結(jié)構(gòu)能夠決定的是北京冬奧會場館的性質(zhì),不能夠決定的是政府部門對待私人企業(yè)的態(tài)度。正如即使存在剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的最優(yōu)配置,也無法框定隱性經(jīng)營成本。既然場館必須立足成功辦賽,企業(yè)必須承擔(dān)公益責(zé)任,那么政府部門就必須給予政策性補(bǔ)償,如此,公與私已無法分離、更無法分清。公私之間的合作關(guān)系成為影響北京冬奧會場館治理績效的關(guān)鍵變量。

3 合作關(guān)系:維系北京冬奧會場館治理的紐帶

合作關(guān)系的長期性是北京冬奧會場館治理的特征之一,公私之間能否長期合作取決于合作收益及其分配。在完全市場化條件下,治理主體的議價(jià)能力和風(fēng)險(xiǎn)偏好以及投入資源的重要性決定了合作收益的分配比例[8]。在不完全市場條件下,所謂的“收益”涵蓋資金收益和關(guān)系收益,又將如何？

3.1北京冬奧會場館治理主體之間維系良好合作關(guān)系的必要條件法律法規(guī)不可能至善,契約設(shè)計(jì)不可能至美,北京冬奧會場館治理的契約執(zhí)行依賴于治理主體之間的合作關(guān)系。

維系良好合作關(guān)系的基礎(chǔ)是合理的利益分配機(jī)制,此外,還有以下2個(gè)必要條件:①利益相關(guān)者彼此關(guān)切。如北京冬奧會的北京奧運(yùn)村項(xiàng)目,北京市政府要求北京新奧集團(tuán)有限公司確保北京奧運(yùn)村中郵局、銀行、圖書館等公共服務(wù)設(shè)施為社區(qū)公用,這雖然限制了該公司的經(jīng)營空間,但合同中規(guī)定奧運(yùn)村的其他建筑設(shè)施可以出售、出租,體現(xiàn)出彼此之間的關(guān)切;而哈爾濱大冬會的哈爾濱理工大學(xué)體育館、哈爾濱體育學(xué)院滑冰館、哈爾濱商業(yè)大學(xué)體育館、黑龍江大學(xué)體育館遭遇相反命運(yùn),起初的設(shè)計(jì)是場館與高校結(jié)合,其初衷和愿景是美好的,但場館運(yùn)營與高校行政、教學(xué)、科研不相容,高校根本負(fù)擔(dān)不起巨額的管理和維護(hù)費(fèi)用[1]。②信息對稱分布。剩余控制權(quán)只有在信息不對稱的情況下才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值,進(jìn)而轉(zhuǎn)化為自身利益,即控制權(quán)收益[9]。信息不對稱導(dǎo)致場館治理主體陷入爭奪剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的困境,并且政府部門明顯處于絕對優(yōu)勢地位,那么私人企業(yè)在何種程度以及何種意義上有動力監(jiān)督政府部門呢？事實(shí)上,只有在觸及自身利益至其無法承受的地步,私人企業(yè)才會要求政府部門披露完整的、可靠的相關(guān)信息乃至揭露政府部門的行為,如亞布力滑雪場事件;否則,私人企業(yè)一般選擇“理性的無知”——奧爾森在《權(quán)力與繁榮》中稱為理性的人和非理性的社會。

在不完全市場條件下,私人企業(yè)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn),畢竟政府部門保留了最終的控制權(quán)與解釋權(quán)。政府部門以隱性成本(關(guān)系資本)控制私人企業(yè),私人企業(yè)轉(zhuǎn)而追求外部利潤,這一事實(shí)將剩余控制權(quán)理論解釋北京冬奧會場館治理問題帶入困境。更為嚴(yán)重的是,西方學(xué)者關(guān)于合作關(guān)系(關(guān)系契約、關(guān)系治理)的數(shù)學(xué)建模顯然進(jìn)行了與實(shí)際剩余控制權(quán)分配不符的簡化。在這種困局中,根本沒有任何一方可以公開宣稱享有北京冬奧會場館的剩余控制權(quán)。政府部門在盤活國有資產(chǎn)和激勵(lì)市場主體、成功舉辦賽事和維持社會穩(wěn)定的抉擇中,自然選擇后者;而經(jīng)營者在可以獲得政策性補(bǔ)償和個(gè)人關(guān)系收益的情況下,自然選擇放棄剩余控制權(quán)。因此,在我國的制度文化框架下,探討治理主體的嵌入性及其訴求的離散性和選擇的傾向性,是維系良好合作關(guān)系的重要線索。

3.2嵌入性是我國場館公私合作治理困境的起點(diǎn)與癥候嵌入性是關(guān)系契約的出發(fā)點(diǎn)[10],嵌入的制度環(huán)境和社會文化是闡釋合作主體行為的關(guān)鍵點(diǎn)。

在場館的實(shí)際運(yùn)營中,公私之間的互動常常發(fā)生在合約之外,場館的真實(shí)運(yùn)營不是依賴于看得見的合同條款,而是看不見的合作關(guān)系——一種基于交流與合作、威脅與策略的公私之間的博弈均衡。調(diào)查結(jié)果顯示,國內(nèi)多數(shù)場館運(yùn)營公司的性質(zhì)是國有獨(dú)資,即使是采用委托專業(yè)公司運(yùn)營場館模式,運(yùn)營方與政府部門也存在著千絲萬縷的聯(lián)系。北京冬奧會的北京奧運(yùn)村項(xiàng)目由北京新奧集團(tuán)有限公司投資興建,該公司的性質(zhì)是國有控股。亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會多數(shù)管理人員來自于柴河林業(yè)局,這在《關(guān)于組建省政府亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會的通知》(黑編[2011]32號文)中有詳細(xì)的說明。

廣州體育館的經(jīng)歷對此作出了強(qiáng)有力的詮釋。2001—2003年廣州體育館運(yùn)營出現(xiàn)巨額虧損(據(jù)廣州市體育局經(jīng)濟(jì)處提供數(shù)據(jù):2001年虧損242.4萬元、2002年虧損820.26萬元、2003年虧損198.83萬元),經(jīng)營者珠江實(shí)業(yè)集團(tuán)旗下的廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司的運(yùn)營無以為繼,委托人廣州市政府及其代言人廣州市體育局考慮經(jīng)營者的困境,給予經(jīng)營者的優(yōu)惠政策是“九運(yùn)會”的運(yùn)動員村賽后可以作為商品房出售,并且收入全部歸經(jīng)營者所有,廣州體育館前3年的運(yùn)營費(fèi)用基本來源于此。此后,廣州珠江體育文化發(fā)展有限公司一直遵守政府部門的公益性要求,甚至是在體育館主體建筑的外墻及延伸結(jié)構(gòu)不設(shè)商業(yè)性廣告牌,而廣州市體育局也熱切關(guān)注該公司的利益訴求。當(dāng)然,這依賴于政府部門公共財(cái)產(chǎn)守護(hù)者的責(zé)任意識和全方位的服務(wù)意識,以及委托人與代理人之間的積極溝通和良好關(guān)系,但更重要的是存在公私之間千絲萬縷的聯(lián)系。鑒于此,如果北京冬奧會場館治理的“公”與“私”主體均認(rèn)為將良好的合作關(guān)系維持下去是有利可圖的,在某種程度上合作關(guān)系的培育就會成為政府部門和私人企業(yè)共同追求的目標(biāo)。

3.3嵌入關(guān)系中的解救之道其實(shí),嵌入關(guān)系并非陷入困境,嵌入關(guān)系之中也并不必然導(dǎo)致合作關(guān)系的破裂。關(guān)系契約有利于解決由于專有性投資導(dǎo)致的合作主體簽約后的機(jī)會主義行為[11],北京冬奧會場館的治理主體完全可以在相互信任和互惠承諾[12]的框架下構(gòu)建良好的合作關(guān)系,協(xié)商解決利益矛盾。

政府部門立足于成功辦賽和公益責(zé)任,直接出資經(jīng)營難度較大的場館、給予經(jīng)營者政策性補(bǔ)償、承擔(dān)公益性項(xiàng)目的費(fèi)用,都是切實(shí)之舉。在北京市延慶區(qū)2個(gè)雪場建設(shè)招標(biāo)合同擬定過程中,歷經(jīng)反復(fù)征求意見和調(diào)研論證,最終,國家高山滑雪中心和國家雪車雪橇中心的融資比例還是定為北京市政府與企業(yè)1∶1,加之,奧組委負(fù)責(zé)移動設(shè)施(國家高山滑雪中心1 237萬美元、國家雪車雪橇中心1 413萬美元),基本消除了企業(yè)的顧慮,相信經(jīng)營者在獲得利潤后會積極投身于公益事業(yè)。新近,國家發(fā)展改革委員會安排中央預(yù)算內(nèi)資金109.681萬元用于首都體育館、首都滑冰館等5個(gè)項(xiàng)目的改擴(kuò)建(發(fā)改社會[2018]201號),中央財(cái)政肩負(fù)了這些無利可圖的北京冬奧會場館項(xiàng)目。政府部門的責(zé)任在于認(rèn)真評估北京冬奧會場館的成本與收益,切實(shí)維護(hù)經(jīng)營者的剩余索取權(quán),保持良好的合作關(guān)系,制訂合理的合同條款,輔以關(guān)系資本控制或修正經(jīng)營者行為,有效地激勵(lì)私人經(jīng)營機(jī)構(gòu)和培育市場主體,尋找北京冬奧會場館經(jīng)營性和公益性的平衡度。

4 治理之道:公私之間的合作與分離

治理主體對場館的價(jià)值評價(jià)、目標(biāo)訴求和風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度都存在差異,難以避免剩余權(quán)爭奪及由此引發(fā)的利益沖突。一個(gè)無法回避的問題是:政府部門與私人企業(yè)在何種意義上合作、在什么程度上分離？

4.1公與私的分離合作主體對產(chǎn)品價(jià)值的評價(jià)決定了公與私在什么程度上分離。政府部門和私人企業(yè)對北京冬奧會場館價(jià)值的評價(jià)決定著剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置,畢竟物有所值[7,13]是合作治理的核心原則。對政府部門而言,公共財(cái)產(chǎn)“守夜人”的角色決定了其只能是在有限的空間盡可能減少公共財(cái)政壓力,一旦經(jīng)營者突破了北京冬奧會場館“辦賽第一”和“公益屬性”的底線,結(jié)果已經(jīng)無從選擇。對私人企業(yè)而言,經(jīng)營者追求利潤是永恒的,但利潤的內(nèi)涵是廣泛的,尤其是在我國的制度文化框架下探討這一問題。

政府部門將北京冬奧會場館的首要目標(biāo)定位為成功辦賽,基本性質(zhì)定位為公益屬性,侵占私人企業(yè)的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)只是時(shí)間與程度的問題。如果政府部門只是想借用私人資本進(jìn)行融資、減輕公共財(cái)政壓力或以簡單方式盤活沉滯資本,那么市場主體為什么要合作？顯然,私人企業(yè)無法獲得市場上可以接受的利潤率,就會謀求外部利潤;獲得的外部利潤仍然無法填補(bǔ)現(xiàn)實(shí)虧損,私人企業(yè)必定放棄場館的經(jīng)營權(quán)。北京冬奧會場館還未觸及公私分離,但亞布力滑雪場公私互爭事件為我們提供了啟示。中誠信集團(tuán)指責(zé)亞布力滑雪旅游度假區(qū)管理委員會對企業(yè)經(jīng)營活動進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)(主要是干預(yù)雪場經(jīng)營聯(lián)盟的利益分配),對企業(yè)采取行政處罰、責(zé)令整改、違規(guī)調(diào)查等行為,甚至存在欺負(fù)、愚弄行為,非法侵占其23萬m2土地(亞布力管委會實(shí)際占用了陽光度假村12.6萬m2土地),種種分歧實(shí)質(zhì)上是后期再談判過程中剩余權(quán)利分割問題的反映。就此案例看,私人企業(yè)損失了資金和關(guān)系收益,政府部門陷入信任危機(jī),面對這一各方都不愿看到的結(jié)果,為什么不能立足于合作關(guān)系優(yōu)化剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置呢？

4.2公與私的合作合作主體對產(chǎn)品價(jià)值的評價(jià)同樣決定著公與私在何種意義上合作。雖然,政府部門對北京冬奧會場館的價(jià)值評價(jià)較高,畢竟政府部門將成功辦賽作為首要目標(biāo)。政府部門基于職能轉(zhuǎn)型會主動尋找利益契合,私人企業(yè)在外部利潤的誘惑下也會積極尋求與政府部門的合作。因此,經(jīng)營者即使偶爾觸及底線,政府部門也不能輕言制裁,畢竟雙方再次合作的收益遠(yuǎn)大于永不合作的收益。

從資本結(jié)構(gòu)看,公共財(cái)政投資建設(shè)或在融資結(jié)構(gòu)中占比較高的北京冬奧會場館具備公益屬性,進(jìn)而政府部門擁有全部或絕大部分剩余控制權(quán)[13-14],私人投資建設(shè)或在融資結(jié)構(gòu)中占比較高的北京冬奧會場館應(yīng)以經(jīng)營性為主。然而,這只適用于場館的建設(shè)階段,對賽后運(yùn)營缺乏解釋力——無法解釋經(jīng)營方要承擔(dān)合約中難覓的公益性投入,經(jīng)營者更加看重關(guān)系資本,政府部門給予政策性補(bǔ)償并承擔(dān)場館大修費(fèi)用?？梢?北京冬奧會場館治理中公與私難以涇渭分明,合作與分離需要各方尋找平衡度。從合作關(guān)系角度考察,政府部門與私人企業(yè)之間彼此需要是合作的前提條件。政府能力的有限性決定了其必須尋求私人企業(yè)的合作,而經(jīng)營者從中能夠獲得政策性補(bǔ)償和個(gè)人關(guān)系收益,由此保持良好的合作關(guān)系達(dá)到公私之間的雙贏。事實(shí)上,所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離為北京冬奧會場館公私合作治理提供了理論基礎(chǔ),當(dāng)代的治理變革和政府的有限性為北京冬奧會場館公私合作治理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

5 北京冬奧會場館治理策略

(1) 如果公私合作,則剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的對稱分布是核心問題。具體措施為:①構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制。冬奧場館運(yùn)營是世界公認(rèn)的難題,政府部門應(yīng)切實(shí)關(guān)注私人企業(yè)的困難,充分考慮管理者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)等級,制定經(jīng)營者短期激勵(lì)與長期激勵(lì)、基礎(chǔ)性激勵(lì)與保障性激勵(lì)計(jì)劃,構(gòu)建管理者報(bào)酬激勵(lì)與控制權(quán)激勵(lì)、體制內(nèi)約束與體制外約束機(jī)制,以利益共享理念提高治理主體的合作穩(wěn)定性。②構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。北京冬奧會場館面臨著奧組委的特殊要求、雪上場地對管理團(tuán)隊(duì)的特別要求,無形中加大了場館治理成本乃至私人企業(yè)不堪重負(fù),此時(shí),政府部門應(yīng)適時(shí)介入,出臺產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、稅費(fèi)減免政策等,將風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)的一方。③構(gòu)建有效的責(zé)任連帶機(jī)制。政府部門旨在成功辦賽,私人企業(yè)謀利無可指責(zé),社會公眾熱切關(guān)注冬奧會帶來的福祉,治理主體的不同訴求難以協(xié)調(diào)導(dǎo)致合作失敗;而責(zé)任連帶機(jī)制指向治理理念的轉(zhuǎn)化,即政府部門雖然掌握關(guān)鍵性資源且擁有最終解釋權(quán),但政府部門不能僅憑關(guān)系資本和底線思維控制經(jīng)營者,否則合作異化為服從、治理退化為管理。

(2) 如果公私分離,則必然應(yīng)具備能夠令人信服的理由和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?。具體措施為:①構(gòu)建制度化的糾紛解決機(jī)制。北京冬奧會場館建設(shè)資金比例起初是政府、奧組委、企業(yè)各占1/3,后期反復(fù)調(diào)整,矛盾重重,場館治理契約的不完全特征決定了公私之間的反復(fù)談判與復(fù)雜博弈,合作方的矛盾、糾紛不可避免。此時(shí),建立諸如聽證制度、仲裁制度、訴訟制度等制度化、法治化、程序化的糾紛解決機(jī)制顯得尤其關(guān)鍵。②構(gòu)建適時(shí)的調(diào)控機(jī)制。公私之間孰強(qiáng)孰弱并非恒定,場館建設(shè)階段政府部門處于絕對強(qiáng)勢地位,而場館運(yùn)營階段,私人企業(yè)處于優(yōu)勢,其可以通過隱瞞信息獲得利潤最大化;因此,要構(gòu)建北京冬奧會場館治理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向且分級分段的調(diào)控機(jī)制,制約公權(quán)力,保護(hù)私權(quán)利。③構(gòu)建有效的補(bǔ)償機(jī)制。政府部門強(qiáng)調(diào)成功辦賽,私人企業(yè)承擔(dān)公益責(zé)任,那么政府部門必然要對私人企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)償;私人企業(yè)一旦出局,政府部門對其前期投入進(jìn)行補(bǔ)償更加重要。公私分離并非政府部門之福,私人企業(yè)并非簡單無為的侍者,合作主體反復(fù)博弈后存在多個(gè)均衡結(jié)果。所謂的政府職能轉(zhuǎn)型意指政府部門立足于培育良好的合作關(guān)系,進(jìn)而服務(wù)于私人企業(yè)。

6 結(jié)束語

面對北京冬奧會場館治理的現(xiàn)實(shí)問題與理論難題,剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)對稱分布是一種有效的解決方式。然而,我國政府部門以關(guān)系資本控制私人企業(yè),私人企業(yè)轉(zhuǎn)而追求外部利潤,此時(shí),合作關(guān)系的重要性凸顯。良好的合作關(guān)系成為決定剩余控制權(quán)歸屬和剩余索取權(quán)空間以及兩者最優(yōu)配置的關(guān)鍵變量,甚至是場館公私合作治理能否持續(xù)的基礎(chǔ)。最終的問題是,政府部門與私人企業(yè)對產(chǎn)品價(jià)值的評價(jià)和面對風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度決定了北京冬奧會場館治理的方向。因此,確保北京冬奧會場館的辦賽任務(wù)和公益屬性是維系公私合作關(guān)系的基石,如果經(jīng)營者頻繁觸及這一底線,那么政府部門遲早將剝奪其剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)。當(dāng)然,政府部門立足于“守夜人”的本分和“公權(quán)力”的普惠,經(jīng)營者“領(lǐng)會”收益內(nèi)涵的廣泛性和真實(shí)性,北京冬奧會場館乃至國內(nèi)的大型體育場館之公私合作治理必將持續(xù)下去。