王學(xué)輝，劉昕苗

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院(監(jiān)察法學(xué)院),重慶 400031)

一、問題的提出

人民監(jiān)督員制度是通過規(guī)范的程序?qū)z察機(jī)關(guān)自偵案件活動(dòng)置于人民群眾監(jiān)督之下的一種制度創(chuàng)新。該制度不僅貫徹了黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的對(duì)公權(quán)力行使予以規(guī)范的精神，而且跳出了長(zhǎng)期以來人民群眾對(duì)個(gè)案監(jiān)督處于“有權(quán)利，無程序”的尷尬境地。該制度的設(shè)置不僅契合人民主權(quán)理念，還彌補(bǔ)了人大監(jiān)督和媒體監(jiān)督難以操作或無法進(jìn)行有效監(jiān)督的缺陷。更為重要的是，人民監(jiān)督員制度一直以具體化、制度化、可操作的形式存在，在人員選任、管理、監(jiān)督范圍等方面均有章可循，因此，該制度的創(chuàng)立和實(shí)施具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)意義。

自《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(下稱《監(jiān)察法》)將檢察機(jī)關(guān)查處貪污、賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)后，人民監(jiān)督員制度面臨著存廢問題。作為一項(xiàng)以公民權(quán)利監(jiān)督公權(quán)力的制度安排，在新的監(jiān)察體制下該如何生存與發(fā)展已經(jīng)在學(xué)術(shù)界引起了廣泛的討論。“自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休?！盵注][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].許明龍譯.北京：商務(wù)印書館，2012.185.基于人民監(jiān)督員制度的本質(zhì)屬性和加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督和制約的要求，人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向作為一種監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為的一種外部監(jiān)督制度,以期實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督權(quán)的人民監(jiān)督這一美好的愿望。

二、人民監(jiān)督員制度去留的爭(zhēng)論

自《監(jiān)察法》規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員享有調(diào)查職務(wù)犯罪的權(quán)力后，人民監(jiān)督員制度存在的前提——檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件的權(quán)力已不存在。新的監(jiān)察體制下的人民監(jiān)督員制度何去何從就成了亟須解決的問題。目前學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議較大，提出了五種選擇方案：

(一)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)并保留原有的監(jiān)督范圍。有學(xué)者提出將人民監(jiān)督員制度并入監(jiān)察機(jī)關(guān)使之成為監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，并維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍[注]〔5〕秦前紅.國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017,(3).。該方案因繼受了人民監(jiān)督員制度現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而具有很強(qiáng)的操作性，避免了制度變革帶來的不確定因素。但該方案并未正確理解人民監(jiān)督員制度的權(quán)利屬性問題。從人民監(jiān)督員制度的發(fā)展歷程來看，人民監(jiān)督員制度在對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督時(shí)行使的是一種公民權(quán)利。該制度產(chǎn)生的根本原因主要有兩點(diǎn)：第一，公權(quán)力與利益的聯(lián)系過于緊密；第二，公權(quán)力的運(yùn)作過程不公開、不透明沒有來自權(quán)力外圍力量的牽制，權(quán)力尋租也就沒有了任何顧忌[注]黃鳳蘭,甫玉龍.論加強(qiáng)公民權(quán)遏制公權(quán)力腐敗的法律完善[J].理論前沿,2006,(17).。在這種環(huán)境下，為了確保公民權(quán)利不受公權(quán)力的肆意侵害，其必須參與公權(quán)力實(shí)施的過程以維護(hù)公民權(quán)利。由此可知，公民權(quán)利不僅僅是公共權(quán)力運(yùn)行的終極目標(biāo)，也是監(jiān)督制約公共權(quán)力行使的最根本的手段。雖然法律賦予了人民監(jiān)督員制度剛性監(jiān)督的權(quán)力，但這并不表明人民監(jiān)督員所擁有的公民權(quán)屬性會(huì)轉(zhuǎn)變成為公權(quán)力。公民權(quán)并不是一種單一的權(quán)利，而是一種權(quán)利的復(fù)合體。且其每個(gè)組成要素分別與其相應(yīng)的制度機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系，從而使得每種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)獲得了制度化的保障。研究權(quán)利只有在特定的制度化環(huán)境中才有意義，因而也只有在特定的物質(zhì)條件下才能實(shí)現(xiàn)[注]陳鵬.公民權(quán)社會(huì)學(xué)的先聲——讀T·H馬歇爾《公民權(quán)與社會(huì)階級(jí)》[J].社會(huì)學(xué)研究,2008,(4).。以前人民監(jiān)督員對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督制約機(jī)制是人民監(jiān)督權(quán)具體化的表現(xiàn)形式，是為了讓公民權(quán)利能夠在公權(quán)力機(jī)關(guān)中得以有效地實(shí)施，其并沒有改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員制度的公民權(quán)屬性。因此若將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機(jī)關(guān)成為監(jiān)察機(jī)關(guān)一種內(nèi)部監(jiān)督制度則有違人民監(jiān)督員的公民權(quán)利屬性。

(二)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)并擴(kuò)大人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。有學(xué)者提出將人民監(jiān)督員制度并入監(jiān)察機(jī)關(guān)中，并監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的所有監(jiān)督行為〔5〕。這意味著將人民監(jiān)督員制度的職能與工作人員一并轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)并擴(kuò)大人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，即監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為和職務(wù)違法行為。該方案擴(kuò)大了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督內(nèi)容，肯定了該制度的監(jiān)督地位。但人民監(jiān)督員制度監(jiān)督范圍的擴(kuò)大，不僅會(huì)引發(fā)人民監(jiān)督員相應(yīng)職責(zé)的改變，還會(huì)使人民監(jiān)督員制度的法律地位發(fā)生變化。由此可知，該方案使人民監(jiān)督員制度變動(dòng)的成本不可估量。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度的變革應(yīng)遵循制度創(chuàng)設(shè)的“路徑依賴”，既要加強(qiáng)人民監(jiān)督員制的實(shí)效，又不能隨意擴(kuò)大其監(jiān)督范圍。在選擇該制度去留的方案中，應(yīng)考慮變革所帶來的社會(huì)成本、預(yù)測(cè)變革的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)以及社會(huì)效果。因此，應(yīng)將人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍限定在合理的范圍之內(nèi)，使其在特定的范圍發(fā)揮重大的或決定性的作用。相比而言，如若保持人民監(jiān)督員現(xiàn)有的監(jiān)督范圍，只是轉(zhuǎn)變其所監(jiān)督的對(duì)象，在現(xiàn)有的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)行調(diào)試，不但能夠大大降低制度變革所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而且還能提高人民監(jiān)督員制度的效率。

(三)保留在人民檢察院以監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使。有學(xué)者提出應(yīng)將人民監(jiān)督員制度保留在人民檢察院，并對(duì)檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使且以職務(wù)犯罪公訴權(quán)的行為為監(jiān)督重點(diǎn)[注]高一飛.國(guó)家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的出路[J].中州學(xué)刊,2018,(2).。理由是，人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)初衷是該制度所監(jiān)督的客體——監(jiān)督檢察權(quán)是確定的，但職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)所具有的專業(yè)性、秘密性的特性使得人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督效果不甚理想。新監(jiān)察體制下人民監(jiān)督員制度可以學(xué)習(xí)美國(guó)的大陪審團(tuán)制度和日本的檢察審查會(huì)制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將檢察機(jī)關(guān)的起訴行為作為人民監(jiān)督員制度所監(jiān)督的對(duì)象。該方案的可取之處在于：第一，防止不當(dāng)不起訴，我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使起訴權(quán)具有一定的裁量權(quán)，這給濫用公訴權(quán)留有一定的空間。人民監(jiān)督員制度的引入有助于增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)起訴行為的透明度，規(guī)范起訴權(quán)的行使。第二，防止不當(dāng)起訴，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)知審查起訴材料及相關(guān)證據(jù)，對(duì)不符合起訴條件的案件應(yīng)依法作出不起訴的決定，防止將其帶入審判程序。人民監(jiān)督員制度的引入能更好的保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)懲治犯罪和保障人權(quán)的統(tǒng)一。但該方案忽略了檢察機(jī)關(guān)對(duì)起訴權(quán)的監(jiān)督機(jī)制已趨于完備。我國(guó)刑事訴訟法第171條、175條、176條、177條已分別從公安機(jī)關(guān)、被害人、被不起訴人三方面對(duì)濫用起訴權(quán)的行為加以規(guī)制，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)形成了完整的內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的局面。若此時(shí)再引入人民監(jiān)督員制度，在制度安排上則存在疊床架屋之嫌，且有可能讓監(jiān)督流于形式，變成“監(jiān)督秀”。

(四)保留在人民檢察院以監(jiān)督除職務(wù)犯罪以外的其他法律活動(dòng)。有學(xué)者主張維持現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度不變，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為監(jiān)督除職務(wù)犯罪以外的其他法律活動(dòng)[注]秦前紅.國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2017,(3).。該方案的提出意味著人民監(jiān)督員職能和工作人員保持不變，只改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，擴(kuò)大人民群眾對(duì)檢察工作的“參與”度。但該方案會(huì)使人民監(jiān)督員制度陷入新的困境。根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第5條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不但具有偵查職務(wù)犯罪行為的職權(quán)、還有對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查案件的審查監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)、以及對(duì)案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所的監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的上述職能非常多，人民監(jiān)督員是否能承擔(dān)如此廣泛的任務(wù)是值得思考的。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度設(shè)計(jì)的初衷實(shí)際上是讓人民監(jiān)督員來評(píng)價(jià)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是否符合公平、正義的要求。這一特點(diǎn)決定了人民監(jiān)督員只能是普通民眾而非專業(yè)人士。因此其監(jiān)督的范圍只能限于事實(shí)判斷方面。如若把檢察機(jī)關(guān)的上述職能納入人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，已經(jīng)超出了人民監(jiān)督員能力的承受范圍，成為其不能承受之重。

(五)保留在人民檢察院，監(jiān)督職務(wù)犯罪的部分行為以及監(jiān)督所有擬不起訴案件。有人提出檢察機(jī)關(guān)查處貪污、賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)以后，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍應(yīng)只包括除“應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的”“違法搜查、扣押、凍結(jié)或者違法處理扣押、凍結(jié)款物的”“擬撤銷案件的”“檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的”以外的其他六種情形。同時(shí)基于對(duì)普通刑事犯罪中自由裁量權(quán)的濫用以及人民監(jiān)督員制度如果是監(jiān)督所有案件不具有可操作性，僅將檢察機(jī)關(guān)擬不起訴的案件監(jiān)督范圍擴(kuò)大到所有類型[注]尹戈.人民監(jiān)督員制度的理論重構(gòu)[J].成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2018,(1).。該方案對(duì)檢察機(jī)關(guān)查處貪污、賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)存在偏差。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸于監(jiān)察機(jī)關(guān)后，人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的基礎(chǔ)不復(fù)存在，對(duì)上述提到的職務(wù)犯罪的程序事項(xiàng)再也沒有監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)擬不起訴行為的監(jiān)督上文已加以論述，在此就不再贅述。

筆者認(rèn)為，在新的監(jiān)察體制下，人民監(jiān)督員應(yīng)成為監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為，保障其有序、公正、廉潔運(yùn)行，維護(hù)社會(huì)公平正義的一種外部監(jiān)督制度。將人民監(jiān)督員的工作機(jī)構(gòu)和人員轉(zhuǎn)向監(jiān)察機(jī)關(guān)，維持該制度現(xiàn)有的監(jiān)督范圍，而諸如人民監(jiān)督員制度的啟動(dòng)、評(píng)議、復(fù)議制度等皆可遵循現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定。這條出路既體現(xiàn)了創(chuàng)設(shè)人民監(jiān)督員制度的根本目的，又符合人民監(jiān)督員制度的本質(zhì)特征、性質(zhì)、范圍及功效，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴?/p>

三、為什么人民監(jiān)督員制度要轉(zhuǎn)向監(jiān)察機(jī)關(guān)

從《監(jiān)察法》規(guī)定可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立具有兩大特點(diǎn)：一是監(jiān)督范圍廣泛；二是權(quán)力厚重，反腐敗力量集中。《監(jiān)察法》第3條、第15條規(guī)定其監(jiān)督范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立是將行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗工作機(jī)制和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作力量整合起來。面對(duì)如此趨于集中的監(jiān)察權(quán)，誰來監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)成了人們心中的追問。而人民監(jiān)督員制度秉承了人民主權(quán)理念和繼承了我黨依靠群眾的光榮傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)向去監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)是基于監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的要求和人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型的需要。

(一)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督的需要

我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)是法律規(guī)定的專職機(jī)關(guān)，其在履職中以監(jiān)察權(quán)為核心可采取談話、詢問、訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。這樣的制度安排表明監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)任重大、位高權(quán)重。因此，我們不僅要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)察，更要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督制約。目前我國(guó)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)關(guān)已有不少，上至中共中央及政治局、政治局常委會(huì)和中紀(jì)委監(jiān)督，下至地方本級(jí)黨委及其常委會(huì)和紀(jì)委的監(jiān)督，在國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)有全國(guó)人大和地方各級(jí)人大及常委會(huì)的監(jiān)督，還有各級(jí)政協(xié)的監(jiān)督[注]〔11〕童之偉.對(duì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(1).?！侗O(jiān)察法》第4條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互制約。第54條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。第55條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)需要設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我監(jiān)督。上述所有的監(jiān)督路徑都可對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，但其具體形式可能過于抽象概括、實(shí)難落地。現(xiàn)行的監(jiān)督制約路徑中雖有眾多監(jiān)督手段，但沒有穩(wěn)定的制度安排往往難以操作，這使監(jiān)督流于形式。域外成功的反腐經(jīng)驗(yàn)表明，建立以民眾參與的外部社會(huì)監(jiān)督制度，不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)督路徑的不足，而且可以有效防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，加強(qiáng)人權(quán)保障，這有利于增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的理解和信任，促進(jìn)反腐工作的順利開展。

(二)人民監(jiān)督員制度的轉(zhuǎn)型要求

人民監(jiān)督員制度是基于監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件而設(shè)立的，這也是人民監(jiān)督員制度存在的基礎(chǔ)，在過去十多年的實(shí)踐中，該制度對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督作出了巨大的貢獻(xiàn)。由于人民監(jiān)督員制度存在的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，該制度亦應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)型。筆者認(rèn)為，首先，將人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為的外部監(jiān)督制度正是順應(yīng)了國(guó)家監(jiān)察體制改革的潮流。與被監(jiān)察人的力量相比，作為擁有監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)始終處于優(yōu)勢(shì)地位，盡管我國(guó)《監(jiān)察法》對(duì)被監(jiān)察人的權(quán)利保障也有明確規(guī)定，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力也建立了相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，但現(xiàn)有的監(jiān)督制約機(jī)制明顯不足以制約監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員。這種明顯的優(yōu)劣對(duì)比是無法在短時(shí)間內(nèi)通過“補(bǔ)強(qiáng)——限制”的方式得到根本的扭轉(zhuǎn)。此時(shí)作為第三方的人民監(jiān)督員制度的介入，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督，則有利于促使已經(jīng)失去平衡的杠桿再次趨向平衡[注]陳衛(wèi)東.人民監(jiān)督員制度的困境與出路[J].政法論壇,2012,(4).。其次，人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為，不但能繼承該制度現(xiàn)有的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，而且可以降低制度轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)成本以及其他不確定因素，在監(jiān)察體制改革中發(fā)揮更為積極有效的作用。最后，由于是人民群眾的監(jiān)督，也可讓監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性和可信度大大提升，這是外部監(jiān)督的必然效應(yīng)，同時(shí)也充分彰顯了保障人權(quán)的價(jià)值。

由此可知，“單靠運(yùn)用權(quán)力來監(jiān)督制約權(quán)力是不夠的，只有在以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力以外，人民群眾依據(jù)憲法享有和運(yùn)用基本權(quán)利參與制約權(quán)力以后，歷史才真正翻到了嶄新的一頁?！薄?1〕人民監(jiān)督員制度的特性反映了權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，使得該制度在新監(jiān)察體制下能夠更好地發(fā)揮作用。

四、轉(zhuǎn)向后與相關(guān)制度的銜接

我們應(yīng)該肯定原有的人民監(jiān)督員制度的總體設(shè)計(jì)思路是可行的。但若要提高人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向后的監(jiān)督效果，則應(yīng)在既定框架內(nèi)注意與相關(guān)制度的銜接，確保各種監(jiān)督模式相互之間的配合以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的成效。為了保證人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度、檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度及監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制度的有機(jī)統(tǒng)一，在與相關(guān)制度銜接時(shí)應(yīng)遵循以下三個(gè)方面[注]秦前紅等.人民監(jiān)督員制度的立法研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.81.：一是對(duì)于成文法有明確規(guī)定的，必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理，人民監(jiān)督員制度不能與現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定相沖突；二是在制度銜接過程中，要遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，正確適用相關(guān)法律規(guī)范；三是在銜接中，如果沒有明確的規(guī)范指引時(shí)，得遵守相關(guān)法律規(guī)范的基本原則，不能突破先前法律規(guī)范的目的與基本價(jià)值所昭示的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

(一)人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度的銜接

人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度分別是從微觀和宏觀的角度對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制的制度安排。雖然它們均是基于人民主權(quán)思想而產(chǎn)生的，但在監(jiān)督地位、監(jiān)督方式和監(jiān)督效力上存在明顯差異。從監(jiān)督地位來看，人大監(jiān)督權(quán)即人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)是由憲法所賦予的，是憲法和法律明確規(guī)定的法定監(jiān)督的范疇，雖然目前還沒有人民監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律規(guī)定，但即便由監(jiān)察機(jī)關(guān)制定相關(guān)的法律規(guī)范或者由全國(guó)人大制定《中華人民共和國(guó)人民監(jiān)督員法》，其合法性也必須在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)來構(gòu)建。由此看來該制度的監(jiān)督地位必須在人大監(jiān)督之下；從監(jiān)督方式來看，人大的監(jiān)督是一種宏觀上的監(jiān)督，主要通過聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、詢問或者質(zhì)詢等方式進(jìn)行，并不涉及具體的個(gè)案。人民監(jiān)督員制度和人大監(jiān)督相比是一種微觀的監(jiān)督，如人民監(jiān)督員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)的答復(fù)有異議的，可以通過查看監(jiān)察機(jī)關(guān)處理意見及主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定的材料進(jìn)行評(píng)議和表決，并可通過復(fù)議方式對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)聽取人民監(jiān)督員意見決定后的情況提出異議。這樣一來，人民監(jiān)督員所監(jiān)督的案件可能更加全面、客觀；從監(jiān)督效力上看，人大監(jiān)督是一種由憲法規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督，代表著最高層級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)的意志，其監(jiān)督效力受憲法保護(hù)并具有強(qiáng)制性，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)必須服從人大的監(jiān)督[注]青格勒?qǐng)D,烏云巴特爾.人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督銜接設(shè)想[J].人民檢察,2005,(1).。人民監(jiān)督員制度是公民監(jiān)督權(quán)的一種具體的實(shí)施形式，其主要依靠主觀判斷和常識(shí)積累來約束監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪行為調(diào)查程序的制度。

兩者的共性是建立二者間銜接機(jī)制的前提，而差異性和功能互補(bǔ)性為建立銜接機(jī)制提供了必要性和可能性[注]陳新生.人民監(jiān)督員監(jiān)督與人大監(jiān)督之互補(bǔ)與銜接[J].人大研究,2008,(11).。人大監(jiān)督因憲法所賦予而具有最高性和根本性，也可以說人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督是人大監(jiān)督的具體化，因此該制度的構(gòu)建必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)。在監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的過程中，可規(guī)定人民監(jiān)督員向人大報(bào)告監(jiān)察機(jī)關(guān)接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的具體情況，包括案件類別、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督結(jié)果等，進(jìn)而拓展人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作了解的渠道和途徑[注]周永年.人民監(jiān)督員制度概論[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2008.9.。特別是對(duì)經(jīng)過人民監(jiān)督員評(píng)議之后仍有異議的案件，要重點(diǎn)對(duì)人大進(jìn)行報(bào)告和說明。這樣可以提高人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督效率，也使人大的監(jiān)督更加具有針對(duì)性。其次，人大監(jiān)督也可對(duì)人民監(jiān)督員的監(jiān)督活動(dòng)予以指導(dǎo)。如人民代表大會(huì)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的特殊案件進(jìn)行質(zhì)詢時(shí)，不但監(jiān)察機(jī)關(guān)必須答復(fù)，人民監(jiān)督員應(yīng)積極配合針對(duì)此質(zhì)詢案展開監(jiān)督工作并將工作結(jié)果報(bào)告人大。

(二)人民監(jiān)督員制度與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的銜接

人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督制度的銜接問題屬于縱向?qū)用娴姆懂?，橫向?qū)用鎰t是人民監(jiān)督員制度與檢察機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)自我監(jiān)督制度的銜接問題。人民監(jiān)督員制度與檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度均是基于權(quán)力制衡原則對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為進(jìn)行程序性監(jiān)督的制度。權(quán)力制衡原則分為以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力兩種基本形式。以權(quán)力制約權(quán)力的典型特征是在工作流程中給相互沒有隸屬關(guān)系的工作伙伴設(shè)置制度性關(guān)卡或限制[注]童之偉.對(duì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的自身監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(1).。權(quán)利制約權(quán)力，則是指給民眾“廣泛分配權(quán)利——擴(kuò)大權(quán)利的廣度，以抗衡權(quán)力的強(qiáng)度”[注]郭道暉.權(quán)利與權(quán)力的對(duì)立統(tǒng)一[J].法學(xué)研究,1990,(4).。

在筆者看來，人民監(jiān)督員主要是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪行為中的八種情況進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)則是通過審查起訴對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的案件進(jìn)行監(jiān)督。其主要審查的內(nèi)容包括：犯罪事實(shí)、證據(jù)、非法證據(jù)排除、查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物的清單及擬不起訴的決定。檢察機(jī)關(guān)需要依法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件的事實(shí)進(jìn)行審查，因犯罪事實(shí)是檢察機(jī)關(guān)提起公訴的重要理由之一。因此檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)所辦案件的審查應(yīng)屬于一種實(shí)質(zhì)性的審查。查清事實(shí)后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)我國(guó)刑事訴訟法第52、56、57條的規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)材料進(jìn)行審查，審查監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)是否符合我國(guó)刑事訴訟法對(duì)證據(jù)的“三性”要求，并且所有案件均要遵守非法證據(jù)排除規(guī)則。由于人民檢察院在法庭的調(diào)查階段需要對(duì)證據(jù)的合法性作出解釋和說明，因此人民檢察院在審查階段，必須對(duì)證據(jù)的合法性進(jìn)行嚴(yán)格的審查[注]我國(guó)法院通過非法證據(jù)排除規(guī)則，排除了一部分非法證據(jù)，并且在個(gè)別案件中被告人獲得無罪釋放，顯示法院對(duì)公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的制約，實(shí)現(xiàn)了審判中心主義的訴訟模式。參見易延友.非法證據(jù)排除規(guī)則的中國(guó)范式[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2016,(1).。

其實(shí)，人民監(jiān)督員制度與檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督交叉點(diǎn)是“擬不起訴”情形?！皵M不起訴”的情形主要有兩種狀態(tài)：首先，如果人民監(jiān)督員不同意“擬不起訴”，筆者認(rèn)為，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)決定不起訴時(shí)，不但需要把處理結(jié)果告知監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)也應(yīng)向人民監(jiān)督員作出不予起訴的說明。這樣可以很好地把人民監(jiān)督員和檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)結(jié)合在一起形成一個(gè)完整的監(jiān)督程序。其次，人民監(jiān)督員同意“擬不起訴”，監(jiān)察人員無需向檢察機(jī)關(guān)制作起訴意見書和移送相關(guān)證據(jù)材料，直接對(duì)被監(jiān)察人員作出撤銷案件的決定。

(三)人民監(jiān)督員制度與監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督工作的銜接

人民監(jiān)督員制度與監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制度均是在監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的過程中來展開的。為了保障人民監(jiān)督員制度與監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的相互配合與銜接，應(yīng)注意以下兩個(gè)具體問題：

1.人民監(jiān)督員制度與監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督制度的銜接。筆者認(rèn)為，這兩種監(jiān)督制度均指向監(jiān)察機(jī)關(guān)及人員辦理職務(wù)犯罪案件是否存在違法的情形，所以，兩者具有一致性。人民監(jiān)督員制度的設(shè)計(jì)本是為了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的監(jiān)督，防止出現(xiàn)違法辦案，從這個(gè)意義上講兩者的關(guān)系是一種相互配合以加強(qiáng)監(jiān)督的正向關(guān)系，不能作誰高誰低或者誰更有效力這樣的簡(jiǎn)單判斷。

其實(shí)，人民監(jiān)督員制度和省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督制度的交叉點(diǎn)在于“對(duì)被調(diào)查人采取限制出境”的情形?！侗O(jiān)察法》第30條規(guī)定對(duì)被調(diào)查人采取限制出境的措施要經(jīng)過省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。這種批準(zhǔn)權(quán)理應(yīng)屬于人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。從性質(zhì)上看，人民監(jiān)督員對(duì)被調(diào)查人限制出境的監(jiān)督是外部性的權(quán)利監(jiān)督，沒有最終的裁決性，省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)限制出境的批準(zhǔn)權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于內(nèi)部業(yè)務(wù)審核，從效力上講它具有強(qiáng)制性。兩者的銜接問題應(yīng)存在不同情形：一是，如果人民監(jiān)督員表決同意采取限制出境措施，省級(jí)以上的監(jiān)察機(jī)關(guān)也同意的，則按照規(guī)定予以批準(zhǔn)。如果省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)不予同意的，如何對(duì)待不同意見？筆者認(rèn)為，應(yīng)以省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見為主，不過省級(jí)以上的監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出決定之前，應(yīng)慎重參考人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，作出決定以后也應(yīng)向人民監(jiān)督員說明情況。這樣可以保證監(jiān)察機(jī)關(guān)在作出此批準(zhǔn)時(shí)的公正性和權(quán)威性。二是，如果人民監(jiān)督員表決不同意采取限制出境措施，省級(jí)以上監(jiān)察機(jī)關(guān)卻同意采取限制出境措施的，筆者認(rèn)為，此時(shí)則以省級(jí)以上的監(jiān)察機(jī)關(guān)意見為主。若參加監(jiān)督評(píng)議的多數(shù)人民監(jiān)督員仍有異議的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出復(fù)核，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核并告知復(fù)核結(jié)果。

2.省級(jí)人民監(jiān)督員與省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)人員的關(guān)系。《監(jiān)察法》第43條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)備案。由此可知，是否留置的決定權(quán)在本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)人員手中。當(dāng)然，人民監(jiān)督員也享有對(duì)留置措施的監(jiān)督權(quán)，當(dāng)兩者決定相悖時(shí)如何理順兩者的關(guān)系，筆者認(rèn)為，基于兩種制度的權(quán)利屬性和監(jiān)督效力，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)集體領(lǐng)導(dǎo)的決定權(quán)應(yīng)優(yōu)于本級(jí)人民監(jiān)督員的評(píng)議權(quán)。但在集體領(lǐng)導(dǎo)人員作出正式?jīng)Q定之前，要充分聽取人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見，即是說人民監(jiān)督員的監(jiān)督是集體領(lǐng)導(dǎo)人員作出最終決定的前置程序。這既符合監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置的初衷，又不會(huì)使人民監(jiān)督員制度成為監(jiān)察權(quán)的附庸，保持了人民監(jiān)督員制度的獨(dú)立性。

五、人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向的具體設(shè)計(jì)

雖然人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)具有了正當(dāng)性，但在新的監(jiān)察體制下，如何設(shè)計(jì)好轉(zhuǎn)向后的制度框架和具體方案顯得十分重要。前文已從宏觀角度對(duì)人民監(jiān)督員制度與相關(guān)監(jiān)督制度的銜接進(jìn)行了深入分析，若要充分激活人民監(jiān)督員制度，僅從宏觀方面著手是不夠的，還需要從微觀視角對(duì)該制度進(jìn)行具體的規(guī)劃。

(一)完善人民監(jiān)督員制度的選任機(jī)制

人民監(jiān)督員制度本是為了保證監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的正確行使，防止監(jiān)察權(quán)濫用的一種外部監(jiān)督制度。因此，選擇什么樣的人擔(dān)任人民監(jiān)督員非常重要。

人民監(jiān)督員的選任機(jī)關(guān)。在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪行為時(shí)，其選任機(jī)關(guān)是司法行政機(jī)關(guān)，并只在省級(jí)、設(shè)區(qū)的市級(jí)和縣級(jí)才設(shè)有人民監(jiān)督員。當(dāng)人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向監(jiān)察機(jī)關(guān)以后，該制度所設(shè)立的范圍會(huì)隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立范圍而擴(kuò)大?！侗O(jiān)察法》規(guī)定應(yīng)在省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)。為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效力，人民監(jiān)督員制度應(yīng)對(duì)應(yīng)每級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)而設(shè)立，并沿用現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度中人民監(jiān)督員的選任機(jī)關(guān)。該舉措既可保證人民監(jiān)督員的獨(dú)立性和中立性避免該制度成為監(jiān)察機(jī)關(guān)的附屬品，又可實(shí)現(xiàn)該制度的實(shí)效性。

人民監(jiān)督員的選任條件。新的監(jiān)察體制下對(duì)其選任條件應(yīng)該注意以下四個(gè)方面：(1)擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法、遵守法律，品行良好，具有正常的履行職責(zé)的身體條件，能夠擔(dān)負(fù)起對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職責(zé)；(2)年滿二十八周歲，具有較高的政治素質(zhì)，有廣泛的人民群眾的基礎(chǔ)，能夠充分地代表人民的意愿；(3)具有一定的工作經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)的專業(yè)知識(shí)[注]尹維達(dá).監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)型[J].南海法學(xué),2017,(5).；(4)人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)決定了能夠擔(dān)任人民監(jiān)督員的只能是公職人員以外的人。只有這樣才能保證監(jiān)督的有效性。因此，人民監(jiān)督員只能從律師、法律工作者、工會(huì)、從事高等教育的工作人員、從事科研工作的人員、企事業(yè)單位、民間組織、婦聯(lián)中產(chǎn)生。

人民監(jiān)督員的選任程序。每級(jí)司法行政機(jī)關(guān)與同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)商，根據(jù)本轄區(qū)案件的需要來確定人民監(jiān)督員的人數(shù)并向社會(huì)公布，一般不得少于五人。由司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同監(jiān)察機(jī)關(guān)從推薦的人選中確定候選人，但候選人必須為擬任人選的五倍以上。并對(duì)人民監(jiān)督員候選人進(jìn)行資格審查與考核，征求候選人意見，向社會(huì)公布名單。

人民監(jiān)督員的任期為五年，并且連續(xù)擔(dān)任人民監(jiān)督員不得超過兩屆。

(二)改革人民監(jiān)督員的管理方式

人民監(jiān)督員的辦公場(chǎng)所可以設(shè)在司法機(jī)關(guān)內(nèi)，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理。司法行政機(jī)關(guān)要定期對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行考核，及時(shí)掌握人民監(jiān)督員的履職情況，防止出現(xiàn)“在其位，而不謀其政”的現(xiàn)象。對(duì)不認(rèn)真履職的人民監(jiān)督員，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行勸誡，長(zhǎng)期不認(rèn)真履行職責(zé)或者違法履職的，應(yīng)當(dāng)免除其人民監(jiān)督員的資格。

人民監(jiān)督員選任以后，應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行初任培訓(xùn)，使人民監(jiān)督員能夠快速掌握專項(xiàng)業(yè)務(wù)知識(shí)，便于其行使監(jiān)督權(quán)。

(三)確定人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍

原來人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍主要有“十一種情況”[注]十一種情況分別是：1.應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案；2.超級(jí)羈押或者延期羈押期限決定違法的；3.采取制定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的；4.違法搜查、查封、扣押、凍結(jié)或者違法處理查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物的；5.阻礙當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的；6.應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的；7.應(yīng)當(dāng)給予刑事賠償而不依法予以賠償?shù)模?.檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)情況的；9.擬撤銷案件的；10.擬不起訴的；11.犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；，其來源于對(duì)檢察機(jī)關(guān)自偵案件的監(jiān)督。當(dāng)該職能轉(zhuǎn)向監(jiān)察機(jī)關(guān)后，其所監(jiān)督的范圍理應(yīng)得到一定的調(diào)整。筆者認(rèn)為，人民監(jiān)督員制度面對(duì)新的監(jiān)督對(duì)象，其監(jiān)督范圍應(yīng)根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)限與程序來制定。主要有以下幾種情形：廢除“超期羈押或者延長(zhǎng)羈押期限決定違法的情況”“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵Ｕ辖鸲煌诉€的”“犯罪嫌疑人不服逮捕決定的”這四種情形，增加“決定留置、超期留置或者延長(zhǎng)留置決定違法的情況”“決定限制出境的”這兩種情形。根據(jù)《監(jiān)察法》第22條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重的職務(wù)犯罪行為享有留置的權(quán)力，對(duì)于留置措施的實(shí)施和延長(zhǎng)期限的決定，人民監(jiān)督員有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員濫用私權(quán)?！侗O(jiān)察法》第30規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)防止外逃的被調(diào)查人可以采取限制出境的措施。對(duì)于是否能夠?qū)Ρ徽{(diào)查人采取限制出境的措施，人民監(jiān)督員有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，以保障被調(diào)查人的基本人權(quán)。另外，把“阻礙當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人依法行使訴訟權(quán)利的”改為“阻礙被調(diào)查人依法行使救濟(jì)權(quán)利的”?！侗O(jiān)察法》第49條規(guī)定被監(jiān)察對(duì)象有申請(qǐng)復(fù)審的權(quán)利。為了保證被監(jiān)察人能夠正確的行使自己的救濟(jì)權(quán)，可以在這方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

這樣，人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍主要包括：1.應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的；2.決定留置、超期留置或者延長(zhǎng)留置決定違法的；3.決定限制出境的；4.違法搜查、查封、扣押、凍結(jié)或者違法處理查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的；5.應(yīng)當(dāng)給予國(guó)家賠償?shù)亩灰婪ㄓ枰再r償?shù)模?.監(jiān)察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀(jì)的；7.擬撤銷案件的；8.擬不起訴的。

(四)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的立法進(jìn)程

人民監(jiān)督員制度的產(chǎn)生源于最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，經(jīng)過十多年的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，最高人民檢察院對(duì)于人民監(jiān)督員的規(guī)定已日漸詳實(shí)，但最高人民檢察院所頒布的相關(guān)條文只是特定的司法政策文件，效力較低，而且也有強(qiáng)烈的部門色彩。《監(jiān)察法》是由全國(guó)人民代表大會(huì)通過并向社會(huì)頒布。作為監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的人民監(jiān)督員制度如果仍由某部門的內(nèi)部文件對(duì)其加以規(guī)定，則有違我國(guó)法律位階相關(guān)規(guī)定，也不利于人民監(jiān)督員制度的開展。

習(xí)總書記曾說過：“要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法需求和立法建議?！盵注]習(xí)近平.全面推進(jìn)依法治國(guó)也需要深化改革[EB/OL].[2018-07-23].http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/27/c_1112998021.htm.因此，在人民監(jiān)督員制度轉(zhuǎn)向監(jiān)察機(jī)關(guān)以后，要推進(jìn)人民監(jiān)督員制度的法制化進(jìn)程，提升該制度的法律位階，使其成為一項(xiàng)基本的外部監(jiān)督制度。應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定《中華人民共和國(guó)人民監(jiān)督員法》，以基本法律的形式確定人民監(jiān)督員制度的選任辦法、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督范圍、人民監(jiān)督員的權(quán)利與義務(wù)等相關(guān)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)的具體化和法制化。

六、結(jié)語

眾所周知，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立是我國(guó)監(jiān)察體制改革的重大舉措，改革成功與否，不僅要保障監(jiān)察權(quán)的切實(shí)運(yùn)行，同時(shí)也應(yīng)注重防止監(jiān)察權(quán)的濫用。人民監(jiān)督員制度是人民群眾監(jiān)督權(quán)具體化與法制化的表現(xiàn)形式，符合我國(guó)人民當(dāng)家做主的基本要求。在監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督不足的情況下，人民監(jiān)督員制度可以成為規(guī)制監(jiān)察權(quán)行使的強(qiáng)有力的監(jiān)督制度，把社會(huì)評(píng)價(jià)和法律評(píng)價(jià)結(jié)合起來，保障法治與情理的平衡。但作為一種新的制度設(shè)計(jì)，在尊重現(xiàn)行法律體系保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的前提下，應(yīng)通過試點(diǎn)來逐步完善人民監(jiān)督員制度。正如培根所言“對(duì)于一切事物，尤其是最艱難的事物，人民不應(yīng)期望播種與收獲同時(shí)進(jìn)行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個(gè)培育的過程。”[注][意]貝卡里亞.論犯罪與刑罰[M].黃風(fēng)譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1993.卷首語.